張 林，鄒迎香

(西南大學(xué)a.普惠金融與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究中心;b.經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院, 重慶 400715)

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和貧困減緩方面均取得了巨大成就，在貧困人口不斷減少的同時(shí)還保證了經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)和人民生活水平逐步提高[1]。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下，中國(guó)農(nóng)村貧困人口數(shù)量急劇下降，2012—2018年累計(jì)減少8239萬(wàn)，貧困發(fā)生率累計(jì)降低8.5%；2020年底所有的貧困村全部脫貧摘帽。與之同時(shí)，貧困人口的營(yíng)養(yǎng)狀況、受教育程度、預(yù)期壽命、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障以及其他福利指標(biāo)都得到了全面改善[2]。但是，現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)下絕對(duì)貧困問(wèn)題的解決并不等于扶貧工作的終結(jié)。相反，中國(guó)相對(duì)貧困發(fā)生率呈逐年上升趨勢(shì)[3]，相應(yīng)的扶貧工作也由重點(diǎn)解決絕對(duì)貧困問(wèn)題向解決相對(duì)貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)變[4-6]，未來(lái)要更加注重緩解多維相對(duì)貧困[7]、推動(dòng)城鄉(xiāng)融合減貧和國(guó)內(nèi)國(guó)際合作減貧[8]。緩解農(nóng)村相對(duì)貧困將成為后扶貧時(shí)代中國(guó)扶貧工作的重點(diǎn)。

黨的十九屆四中全會(huì)提出，“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。這為處于2020年后脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略統(tǒng)籌銜接背景下的中國(guó)減貧扶貧工作指明了方向。毋庸置疑，解決相對(duì)貧困問(wèn)題將是漫長(zhǎng)的過(guò)程，盡管國(guó)外關(guān)于農(nóng)村相對(duì)貧困治理的經(jīng)驗(yàn)為中國(guó)實(shí)踐提供了很好的思路借鑒，但中國(guó)特殊的國(guó)情對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)形成了明顯的約束，需要結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行必要的揚(yáng)棄和創(chuàng)新?；诖?，本文試圖對(duì)國(guó)內(nèi)現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村相對(duì)貧困及其治理問(wèn)題的文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和歸納，全面總結(jié)相對(duì)貧困的形成機(jī)理與判斷標(biāo)準(zhǔn)，以及中國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理的戰(zhàn)略思路和政策選擇等重要問(wèn)題，進(jìn)而提出值得進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題和方向。

二、農(nóng)村相對(duì)貧困的形成及影響因素

(一)相對(duì)貧困形成的理論基礎(chǔ)

關(guān)于貧困產(chǎn)生的原因，國(guó)內(nèi)外理論研究成果非常豐富?！叭丝谑Ｓ嘀仑氄摗睆睦碚撋咸接懥素毨Мa(chǎn)生的根源，該理論認(rèn)為由于人口增長(zhǎng)速度呈幾何比率增長(zhǎng)，而物質(zhì)生活資料按照算數(shù)比例增長(zhǎng)，兩者之間增速差異較大，最終導(dǎo)致人口基數(shù)過(guò)大與物質(zhì)生活資料短缺現(xiàn)象，人類最終會(huì)因?yàn)樯钯Y料不足而產(chǎn)生貧困[9]。此后相關(guān)研究逐漸轉(zhuǎn)向資本投入，并先后出現(xiàn)了多種經(jīng)典理論?！柏毨盒匝h(huán)理論”指出，經(jīng)濟(jì)中相互聯(lián)系、相互作用的多種因素共同構(gòu)成一個(gè)“惡性循環(huán)”，而這個(gè)惡性循環(huán)正是導(dǎo)致發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)生貧困的原因[10]?！暗退骄庀葳謇碚摗敝赋觯l(fā)展中國(guó)家人口增長(zhǎng)過(guò)快是人均收入增長(zhǎng)緩慢的重要原因，要沖出這個(gè)陷阱就必須大幅度地提高人均收入，使得新投資帶來(lái)的國(guó)民收入增長(zhǎng)持續(xù)快于人口增長(zhǎng)速度[11]?！芭R界最小努力理論”認(rèn)為，只有在國(guó)民收入增長(zhǎng)速度超過(guò)人口增長(zhǎng)速度的情況下，才能保證人均收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)脫貧[12]。 “循環(huán)累積因果關(guān)系論”認(rèn)為資本形成不足和收入分配不平等將導(dǎo)致貧困人口陷入低收入和貧困的積累性循環(huán)，最終使貧困現(xiàn)象不斷惡化[13]。

英國(guó)學(xué)者Townsend[14]最早提出相對(duì)貧困的概念內(nèi)涵，他認(rèn)為相對(duì)貧困是與參照群體相比較而體現(xiàn)出來(lái)的一種“相對(duì)被剝奪”現(xiàn)象。此后，阿瑪?shù)賮啞ど摹翱尚心芰碚摗闭J(rèn)為相對(duì)貧困是個(gè)人或家庭的權(quán)利相對(duì)被剝奪，主要體現(xiàn)為貧困群體的社會(huì)發(fā)展權(quán)利和可行能力不足。與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困更關(guān)注收入和權(quán)利分配的不平等。相對(duì)貧困往往與社會(huì)的收入分配有關(guān)[15]，主要表現(xiàn)為收入差距、不均衡、不充分、不確定等方面[16]。相對(duì)貧困的發(fā)生是多重因素共同作用的結(jié)果，其形成機(jī)理比絕對(duì)貧困更為復(fù)雜和多元。究其原因，相對(duì)貧困的形成受內(nèi)部和外部?jī)煞矫娴挠绊慬17]，其中以貧困主體個(gè)人發(fā)展能力不足為主的內(nèi)因?qū)ο鄬?duì)貧困發(fā)生起決定性作用，外部環(huán)境通過(guò)內(nèi)因加重貧困發(fā)生概率。相對(duì)貧困不同成因之間相互關(guān)聯(lián)，具有相互轉(zhuǎn)化的可能性與共通性，最終使得相對(duì)貧困成為一種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象的綜合體[18]。

(二)農(nóng)村相對(duì)貧困形成的內(nèi)在因素

第一，人力資本不足是相對(duì)貧困形成的關(guān)鍵原因。舒爾茨在《貧困經(jīng)濟(jì)學(xué)》中指出，人力資本不足是重要的致貧原因，擺脫貧困的關(guān)鍵在于人力資本的提升。貧困群體的人力資本不足具體表現(xiàn)在健康、教育、技能等多個(gè)方面。首先，良好的健康和營(yíng)養(yǎng)水平是個(gè)體獲得收入的前提，健康不僅能提高個(gè)人生產(chǎn)力，也能增加個(gè)人效用水平，進(jìn)而提升農(nóng)戶收入水平和縮小農(nóng)戶收入差距[2,19]，而疾病風(fēng)險(xiǎn)沖擊不僅會(huì)造成累積財(cái)富損失而致貧，還會(huì)造成生命價(jià)值蘊(yùn)含的潛在財(cái)富損失而致貧[20]。在相對(duì)貧困治理階段，老弱病殘等特殊弱勢(shì)群體由于生理因素影響基本不具備脫貧的能力，難以享受發(fā)展紅利和獲取高收入，是相對(duì)貧困長(zhǎng)期穩(wěn)定的承受者[21]。其次，因教致貧通過(guò)代際遺傳特征，使農(nóng)村貧困家庭子女難以擺脫貧困，導(dǎo)致其未來(lái)發(fā)展受限。相對(duì)貧困人口受教育程度低，知識(shí)儲(chǔ)備少，適應(yīng)社會(huì)變化的能力比較弱，桎梏于傳統(tǒng)習(xí)慣而難以接受新的生產(chǎn)生活方式以及大多數(shù)新事物、新現(xiàn)象，其非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)受到嚴(yán)重影響[22]；教育的缺失和對(duì)教育回報(bào)的低預(yù)期進(jìn)一步限制了農(nóng)村地區(qū)人口自我發(fā)展能力的形成和提升，貧困家庭會(huì)減少子女教育投資，進(jìn)一步加大子代貧困的概率和導(dǎo)致子代犯罪率的提升。因此，貧困群體自身綜合素質(zhì)是未來(lái)擺脫相對(duì)貧困的核心競(jìng)爭(zhēng)力[23]。此外，王曉毅[24]認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)增速換擋、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)時(shí)期，勞動(dòng)力素質(zhì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)不匹配的現(xiàn)象越發(fā)明顯，低技能勞動(dòng)力需求不斷減少，學(xué)歷和技術(shù)能力偏低、工作經(jīng)驗(yàn)缺乏的群體不能迅速適應(yīng)急劇變化的社會(huì)形勢(shì)而被傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所排斥，很有可能成為相對(duì)貧困人群。

第二，社會(huì)資本缺失是相對(duì)貧困形成的重要原因。中國(guó)農(nóng)村是一個(gè)典型的“關(guān)系社會(huì)”，社會(huì)資本作為一種網(wǎng)絡(luò)性資源，依存于社會(huì)成員的人際社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中，并為其行動(dòng)提供便利和支持，具有顯著的減貧效應(yīng)[25]。社會(huì)資本是人們從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、獲得收益和福利的基礎(chǔ)與資源，其通過(guò)形成非正式制度和資源分配兩種渠道發(fā)揮作用，但相關(guān)制度的完善會(huì)在一定程度上擠出社會(huì)資本的減貧作用[26]。充裕的社會(huì)資本有利于社會(huì)成員獲得更有益的資源配置，從而降低貧困發(fā)生概率，但社會(huì)資本并不是窮人的資本[27]，農(nóng)村地區(qū)貧困群體社會(huì)資本的匱乏導(dǎo)致扶貧資源存在明顯的“精英俘獲”問(wèn)題[28-29]。在中國(guó)目前的扶貧開(kāi)發(fā)體制下，即使在鄉(xiāng)村民主中不存在任何腐敗，如果政策希望瞄準(zhǔn)的貧困人口并不具有相應(yīng)的社會(huì)資本，他們也無(wú)法從相應(yīng)的政策支持中受益，無(wú)法擺脫貧困陷阱[30]。市場(chǎng)化改革進(jìn)程中未及時(shí)規(guī)劃和構(gòu)建能夠適應(yīng)新環(huán)境和新機(jī)制的社會(huì)資本，這增加了相對(duì)貧困問(wèn)題解決的難度[17]。

第三，自我發(fā)展動(dòng)力不足是相對(duì)貧困形成的主要原因。相對(duì)貧困是貧困者與非貧困者之間比較上的心理感覺(jué)[15]，與主體感受和客體評(píng)價(jià)相關(guān)，普遍存在于貧困認(rèn)知的發(fā)展過(guò)程中[6]。物質(zhì)貧困和心理貧困二者之間極易形成惡性循環(huán)，物質(zhì)貧困會(huì)導(dǎo)致心理貧困，心理貧困又會(huì)加速物質(zhì)貧困。我國(guó)“輸血式”的扶貧模式在一定程度上滋長(zhǎng)了農(nóng)村貧困群體嚴(yán)重的“等靠要”依賴思想，而且針對(duì)不同貧困類型的差別化扶貧政策使部分貧困群體產(chǎn)生巨大的心理落差和不公平感，這影響著貧困主體的自我努力程度，進(jìn)而導(dǎo)致貧困主體自我發(fā)展動(dòng)力不足、參與脫貧的主動(dòng)性和積極性不高。貧困人群會(huì)因個(gè)體視野受到限制而容易產(chǎn)生負(fù)面情緒和壓力，從而導(dǎo)致非理性的現(xiàn)實(shí)偏差并陷入持久性的貧困狀態(tài)當(dāng)中?？梢?jiàn)，貧困的根源離不開(kāi)窮人根深蒂固的心理因素，貧困主體自身意識(shí)淡薄和脫貧動(dòng)力不足、能力不強(qiáng)、觀念落后等因素對(duì)其有著長(zhǎng)期影響，是將來(lái)相對(duì)貧困治理面臨的主要困境[31]。

(三)外在環(huán)境因素

第一，貧困的形成受制度因素的影響，制度貧困導(dǎo)致的資源錯(cuò)配與相對(duì)貧困演化息息相關(guān)。首先，相對(duì)貧困產(chǎn)生的重要原因是收入分配不均導(dǎo)致的貧富差距拉大[32]、社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中部分群體福利改善較少、城鄉(xiāng)二元化體制和政策造成的社會(huì)公共服務(wù)供給不足和分配不公[33]、社會(huì)排斥對(duì)個(gè)人能力實(shí)現(xiàn)的影響[34]，以及金融資本在不同地區(qū)間的轉(zhuǎn)移所帶來(lái)的弱勢(shì)群體與弱勢(shì)區(qū)域的形成和加劇?！颁傅涡?yīng)”支持者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)疑是戰(zhàn)勝貧困最根本和最重要的力量來(lái)源，經(jīng)濟(jì)發(fā)展通過(guò)貿(mào)易和市場(chǎng)自由化、增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、為貧困人群提供充分平等的基本公共服務(wù)、幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，促進(jìn)貧困人口收入不斷提高和生活質(zhì)量不斷改善。但是，窮人在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的獲益明顯少于富人，不斷擴(kuò)大的收入分配不均將使貧困率上升或部分地抵消經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧成效。所以，研究相對(duì)貧困問(wèn)題重點(diǎn)在于研究貧困群體的收入分配問(wèn)題，以及如何在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和居民收入水平提高的同時(shí)形成益貧式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[2]。其次，制度與教育、投資、消費(fèi)等眾多因素共同形成一種具有循環(huán)累積性的“聯(lián)動(dòng)機(jī)制”，最終使得貧困群體既缺乏能力又缺乏權(quán)利和機(jī)會(huì)，陷入制度性貧困[35]。在既有的社會(huì)制度安排之下，貧困群體往往因?yàn)槊褡?、等?jí)地位、地理位置、性別等多種原因被排除在公共決策體系之外，無(wú)法發(fā)出自己的聲音，也沒(méi)有進(jìn)入各類決策的機(jī)會(huì)[36]。過(guò)度城市化、戶籍制度改革和公共資源供給制度改革的嚴(yán)重滯后是城市邊緣性貧困和失業(yè)性貧困的部分致貧原因[37]；過(guò)分關(guān)注效率的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革、就業(yè)歧視、代際歧視和收入分配不平等等多種因素都是使農(nóng)民陷入相對(duì)貧困的重要原因[17,38]。

第二，相對(duì)貧困的形成與自然環(huán)境等外部因素也息息相關(guān)。一般而言，在自然條件惡劣的村落，農(nóng)民的生產(chǎn)生活和居住條件相對(duì)較差，其獲得生計(jì)資本的機(jī)會(huì)也比較有限，相對(duì)貧困問(wèn)題往往比較突出。從貧困人口空間分布來(lái)看，貧困群眾大多居住在自然資本匱乏與環(huán)境惡劣的高寒地區(qū)、深石地區(qū)，其特殊的生態(tài)環(huán)境直接制約著貧困戶的生產(chǎn)生活方式，形成了特殊的生態(tài)貧困。農(nóng)村自然環(huán)境和地形條件惡劣、交通環(huán)境不便以及自然災(zāi)害頻發(fā)等導(dǎo)致各類設(shè)施建設(shè)成本高、施工難度大、使用壽命短，不利于形成系統(tǒng)完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系，極大地制約了貧困村落的發(fā)展?jié)摿39]?？梢?jiàn)，經(jīng)濟(jì)功能單一、生態(tài)功能退化、村落產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后是農(nóng)村相對(duì)貧困發(fā)生的重要原因，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展型功能受限使得農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入偏低且不穩(wěn)定，生態(tài)功能退化將影響居民健康與可持續(xù)發(fā)展[40]。

綜上可知，農(nóng)村相對(duì)貧困的形成是內(nèi)部因素和外部因素共同作用的結(jié)果，其中內(nèi)部因素是相對(duì)貧困形成的決定性因素，外部因素通過(guò)影響內(nèi)部因素進(jìn)而加速相對(duì)貧困形成。內(nèi)部因素方面，貧困群體人力資本不足限制了其發(fā)展能力提升和專業(yè)技能獲得，社會(huì)資本缺失使貧困群體難以有效獲取社會(huì)資源，內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足影響貧困群體參與脫貧的自我努力程度、主動(dòng)性和積極性。外部因素方面，收入分配、教育、醫(yī)療、就業(yè)等方面的制度貧困將導(dǎo)致社會(huì)資源錯(cuò)配和公共服務(wù)供給不均等，惡劣的自然環(huán)境將導(dǎo)致生態(tài)貧困并抑制產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村相對(duì)貧困便由此產(chǎn)生。

三、相對(duì)貧困的判斷標(biāo)準(zhǔn)

相對(duì)貧困的識(shí)別是后扶貧時(shí)代的首要問(wèn)題，有效識(shí)別相對(duì)貧困不僅能確定貧困人口規(guī)模，也能為貧困治理政策提供合理參考。關(guān)于相對(duì)貧困理論標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要有以下幾種方法：一是基于貧困線理論，從收入水平或消費(fèi)水平設(shè)置區(qū)分線[41]；二是基于貧困指數(shù)理論，設(shè)置兩種基本類型的相對(duì)貧困指數(shù)，一種是單一的貨幣化相對(duì)貧困指數(shù)，另一種是多維相對(duì)貧困指數(shù)[42-44]。

歸納起來(lái)，國(guó)際上主要有5種判斷相對(duì)貧困的標(biāo)準(zhǔn)：第一種是歐盟國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，將全體居民可支配收入中位數(shù)的60%作為參考標(biāo)準(zhǔn)來(lái)測(cè)算相對(duì)貧困發(fā)生率[45]。第二種是美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，采用絕對(duì)和相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合的方法劃定兩條貧困線，一條是美國(guó)人口調(diào)查局根據(jù)不同類型家庭食物與資源的基本需求所劃定的貧困線，且每年根據(jù)通貨膨脹適度調(diào)整門檻；另一條是健康和人類服務(wù)部門頒布的、主要用于判斷個(gè)人或家庭是否具有獲得財(cái)政支持資格的貧困指導(dǎo)線[46]。第三種是日本標(biāo)準(zhǔn)，以中等家庭收入的60%為基本標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)根據(jù)四口之家的消費(fèi)水平，按年齡、家庭規(guī)模、家庭結(jié)構(gòu)和地區(qū)物價(jià)指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。第四種是澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)，以家庭同等可支配收入中位數(shù)的50%作為低貧困線，60%作為高貧困線，并度量處于貧困線以下的人口占比以及貧困人口收入與貧困線的距離[47]。第五種是拉美國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮收入、教育、醫(yī)療、就業(yè)等多個(gè)方面，將收入與多維貧困有機(jī)結(jié)合[8]。

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)相對(duì)貧困的界定大多在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況測(cè)算[48]。多數(shù)學(xué)者建議以居民收入中位數(shù)的一定比例作為測(cè)定相對(duì)貧困的基本標(biāo)準(zhǔn)[15]。陳宗勝[32]建議，下一年農(nóng)村“相對(duì)貧困線”可以以上一年農(nóng)村居民的平均收入與均值系數(shù)的乘積為依據(jù)，均值系數(shù)一般取值0.4～0.5。借鑒這種思路，葉初升和趙銳[49]采用人均收入的50%來(lái)度量總體的貧困發(fā)生率，周力[45]采用家庭人口加權(quán)計(jì)算得到的居民可支配收入中位數(shù)的50%作為相對(duì)貧困線。正如前文所述，中國(guó)相對(duì)貧困在城市和農(nóng)村地區(qū)同時(shí)存在，故要根據(jù)中位數(shù)收入來(lái)分別設(shè)定城市和農(nóng)村的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)確定合適的調(diào)整周期[8,50]。在后小康時(shí)代，我國(guó)的多維相對(duì)貧困更為明顯，僅僅以收入來(lái)衡量相對(duì)貧困不夠全面準(zhǔn)確。因此，有學(xué)者建議根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況建立多維相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，從收入相對(duì)不足的“貧”和公共服務(wù)相對(duì)不足的“困”兩方面出發(fā)，構(gòu)建相對(duì)貧困人口收入相對(duì)貧困、權(quán)力相對(duì)貧困、能力相對(duì)貧困等綜合性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[7,51-52]。其中，收入維度仍是衡量多維相對(duì)貧困的關(guān)鍵，非收入維度是對(duì)收入維度的有效補(bǔ)充，主要反映人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要[53]。此外，國(guó)內(nèi)學(xué)者還提出了一些其他判斷標(biāo)準(zhǔn)。比如以總資產(chǎn)中位數(shù)的一定比例而非收入支出的一定比例來(lái)設(shè)定相對(duì)貧困線[54-55]，或是首先確定社會(huì)公認(rèn)的基本需求量，然后將其轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的價(jià)值量，并進(jìn)行適時(shí)調(diào)整[56]。林萬(wàn)龍和陳蔡春子[57]從滿足基本生活需求視角出發(fā)，采用擴(kuò)展線性支出系統(tǒng)法對(duì)新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了測(cè)算，得到了確保高于“兩不愁三保障”基本需求的低限貧困標(biāo)準(zhǔn)(5500元)和確保滿足八大類商品和服務(wù)基本需求的高限貧困標(biāo)準(zhǔn)(8500元)，并建議2020年后采用“絕對(duì)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)”來(lái)兼顧貫徹相對(duì)貧困理念和解決實(shí)踐操作難題的矛盾。

不難看出，關(guān)于相對(duì)貧困的理論標(biāo)準(zhǔn)主要有貧困線和貧困指數(shù)兩種。國(guó)際上使用相對(duì)貧困線的主要是一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，相應(yīng)的判斷標(biāo)準(zhǔn)主要包括歐盟標(biāo)準(zhǔn)、美國(guó)標(biāo)準(zhǔn)、日本標(biāo)準(zhǔn)、澳大利亞標(biāo)準(zhǔn)和拉美國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。所以，目前中國(guó)使用相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)還為時(shí)過(guò)早[58]。中國(guó)相對(duì)貧困的識(shí)別和判斷需要在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于當(dāng)前中國(guó)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接的這個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，充分考慮中國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)情況，適時(shí)設(shè)定反映農(nóng)村貧困人口生活差距狀況的相對(duì)貧困判斷標(biāo)準(zhǔn)并實(shí)施動(dòng)態(tài)化調(diào)整。

四、農(nóng)村相對(duì)貧困治理的戰(zhàn)略思路和政策選擇

中國(guó)在消除絕對(duì)貧困歷程中積累了豐富的扶貧減貧經(jīng)驗(yàn)。但是，相對(duì)貧困相比絕對(duì)貧困更加復(fù)雜更加多元，具有典型的政治性、相對(duì)性、多維性、次生性、風(fēng)險(xiǎn)性、分散性與發(fā)展性的特點(diǎn)[59]。對(duì)于相對(duì)貧困治理階段的扶貧工作，要重視脫貧攻堅(jiān)與相對(duì)貧困治理政策的有效銜接[60]，做到思路清晰，方法科學(xué)。因此，有效治理農(nóng)村相對(duì)貧困不僅需要加快制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)從而精準(zhǔn)識(shí)別相對(duì)貧困主體[4，61]，也需要科學(xué)制定相對(duì)貧困治理的戰(zhàn)略思路和構(gòu)建有效的政策框架。

(一)農(nóng)村相對(duì)貧困治理的戰(zhàn)略思路

相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)確定難度大、相對(duì)貧困群體構(gòu)成復(fù)雜且廣泛、反貧“管理機(jī)構(gòu)分治”“政策體系分割”“治理力量分散”、治理聯(lián)動(dòng)協(xié)同機(jī)制缺失等問(wèn)題將深刻影響相對(duì)貧困治理的進(jìn)程和成效。后扶貧時(shí)代中國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理面臨著更加嚴(yán)峻的困境與挑戰(zhàn)，仍要久久為功，精準(zhǔn)施策，使扶貧工作走上常態(tài)化、制度化、法制化、長(zhǎng)效化軌道，要在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局下加強(qiáng)水平治理和垂直治理的有機(jī)結(jié)合[62]。

首先，基于對(duì)相對(duì)貧困基本性質(zhì)的科學(xué)判斷，中國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困治理可以選擇世界銀行于2016年提出的包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、人力資本投資和社會(huì)保障“三支柱”治理策略，遵循“底線公平—機(jī)會(huì)公平—結(jié)果公平”的邏輯思路[63]，建立“機(jī)會(huì)—能力—保障”的邏輯架構(gòu)[23]，但需要結(jié)合中國(guó)實(shí)際情況進(jìn)行必要性調(diào)整，尤其是應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持發(fā)展支持戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向[64]。必須重點(diǎn)關(guān)注如何處理好與以往貧困治理戰(zhàn)略的關(guān)系、如何回應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)建設(shè)“兩步走”目標(biāo)而同步調(diào)整戰(zhàn)略議程兩個(gè)重要議題，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與微觀治理的結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)貧困治理戰(zhàn)略的整體性推進(jìn)[65]。從由政府為主體的治理模式轉(zhuǎn)為多主體協(xié)同治理模式，充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等多主體動(dòng)力，構(gòu)建以政府主導(dǎo)力、 社會(huì)驅(qū)動(dòng)力、 市場(chǎng)源動(dòng)力、 自身主體力為核心內(nèi)容的動(dòng)力體系，健全“政府—市場(chǎng)—社會(huì)—個(gè)體”的貧困治理整體性機(jī)制[50,66]。在宏觀、中觀、微觀層面同時(shí)發(fā)力，分別構(gòu)筑起國(guó)家治理體系、社會(huì)救助制度以及個(gè)人可持續(xù)生計(jì)維持的支持政策體系[67]。同時(shí)，要在維持貧困治理政策恰當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性、連續(xù)性、過(guò)渡性的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，需要對(duì)大扶貧格局進(jìn)行優(yōu)化，以普惠性貧困治理制度、綜合性貧困治理體制和差異性貧困治理政策設(shè)計(jì)為轉(zhuǎn)型方向[65]，政策目標(biāo)轉(zhuǎn)向治理相對(duì)貧困，政策重心向“常規(guī)化治理”轉(zhuǎn)變，政策工具以混合性工具為主，政策類型以發(fā)展型政策為主[68]。

其次，中國(guó)后扶貧時(shí)代的農(nóng)村相對(duì)貧困治理需要構(gòu)建新型綜合扶貧治理體系和長(zhǎng)效機(jī)制。一方面，相對(duì)貧困具有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性、政策負(fù)外部性、社會(huì)權(quán)利性、社會(huì)時(shí)間性和社會(huì)心理性等5個(gè)維度[69]，以及相對(duì)性、多維性、脆弱性、動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性、長(zhǎng)期性、分散性等多個(gè)典型特征，這要求相對(duì)貧困治理首先需要建立國(guó)家與地方相結(jié)合、城鎮(zhèn)與農(nóng)村相融合的層級(jí)性、差異性和動(dòng)態(tài)性相對(duì)貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)[60]，需要在堅(jiān)持階段性與漸進(jìn)性結(jié)合、普惠性與差異性結(jié)合、參與性與包容性結(jié)合等基本原則[58]的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一套穩(wěn)定、有效、可持續(xù)的新型綜合扶貧治理體系，具體包括益貧式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)體系、綜合性扶貧政策體系、包容性社會(huì)發(fā)展體系、多元化貧困治理體系、理性化心理認(rèn)知體系等[69]。另一方面，有效解決相對(duì)貧困必須把握好相對(duì)貧困的深層原由、多維表現(xiàn)與動(dòng)態(tài)變化，堅(jiān)持延續(xù)性與創(chuàng)新性相統(tǒng)一、規(guī)范性與靈活性相統(tǒng)一、實(shí)踐性與前瞻性相統(tǒng)一、民族性與世界性相統(tǒng)一的基本原則[70]，建立健全一套具有動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換性、可靈活調(diào)整性的相對(duì)貧困治理的長(zhǎng)效機(jī)制。具體而言，其內(nèi)容主要包括能夠?qū)崿F(xiàn)從絕對(duì)貧困根除向相對(duì)貧困治理平穩(wěn)過(guò)渡和順利轉(zhuǎn)軌的轉(zhuǎn)型機(jī)制、將相對(duì)貧困治理內(nèi)嵌于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的銜接機(jī)制、由治理手段規(guī)范化法制化制度化所要求的責(zé)任機(jī)制[71]、由共同富?？蚣芟露嘣毨?biāo)準(zhǔn)所要求的長(zhǎng)效識(shí)別機(jī)制、由多維貧困表現(xiàn)所要求的多元化制度保障機(jī)制[72]、由管制放松所形成的機(jī)會(huì)開(kāi)放的長(zhǎng)效支持機(jī)制、由配置效率所導(dǎo)向的激發(fā)活力的長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制、由能力提升所建立的代際阻斷的長(zhǎng)效培育機(jī)制、由心理干預(yù)所支持的廣義福利的長(zhǎng)效誘導(dǎo)機(jī)制、由底線思維所決定的遏制返貧的長(zhǎng)效兜底機(jī)制[23]。

(二)農(nóng)村相對(duì)貧困治理的政策措施

1.構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧與就業(yè)扶貧體系，促進(jìn)貧困群體持續(xù)增收

根據(jù)不同貧困地區(qū)的實(shí)際情況，充分發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢(shì)，加快夯實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，因地制宜培育特色產(chǎn)業(yè)，為貧困人口提供更多參與市場(chǎng)和就近就業(yè)機(jī)會(huì)，從而增強(qiáng)相對(duì)貧困主體的自我發(fā)展能力，提高農(nóng)民脫貧增收的穩(wěn)定性和持續(xù)性[73]。首先，通過(guò)政策引導(dǎo)鼓勵(lì)有實(shí)力的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)條件落后的相對(duì)貧困地區(qū)，一方面能為貧困地區(qū)帶來(lái)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)，有效延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，鞏固產(chǎn)業(yè)利益鏈；另一方面將為貧困人群提供更多的就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，從而有效擴(kuò)寬貧困人口的收入來(lái)源。其次，鼓勵(lì)有條件、有能力的貧困人群積極加入農(nóng)業(yè)合作社或發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)，讓更多的貧困農(nóng)戶有機(jī)會(huì)參與到鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展大局中，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接[74]。同時(shí)益貧性農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展將助推新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)戶的帶動(dòng)作用，通過(guò)探索有效的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)紅利更多地分配給貧困人口，讓更多低收入群體在產(chǎn)業(yè)鏈條上受益，從而促進(jìn)低收入人群增收[21]。但是，只有在政府、市場(chǎng)、貧困個(gè)體之間形成良好的互動(dòng)機(jī)制，產(chǎn)業(yè)扶貧政策才能真正實(shí)現(xiàn)落地，最終實(shí)現(xiàn)扶貧目標(biāo)[75]。因此，在統(tǒng)籌推進(jìn)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的關(guān)鍵過(guò)渡期，應(yīng)將產(chǎn)業(yè)扶貧納入到鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的整體規(guī)劃之中，將鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的思路和路徑有機(jī)結(jié)合[60,72]，加快扶貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，調(diào)整優(yōu)化扶貧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展數(shù)字農(nóng)業(yè)、智慧農(nóng)業(yè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)旅游農(nóng)業(yè)。

創(chuàng)造更加公平和充分的就業(yè)環(huán)境是提升相對(duì)貧困人口收入水平、縮小收入差距進(jìn)而解決相對(duì)貧困問(wèn)題的首要目標(biāo)[17]。一方面，要加大力度扶持就業(yè)，加快就業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，幫助農(nóng)村相對(duì)貧困群體更加容易地獲取充分、有效的市場(chǎng)就業(yè)信息[6]，在保證現(xiàn)有就業(yè)福利政策的同時(shí)，持續(xù)增大對(duì)貧困群體勞動(dòng)技能的培訓(xùn)力度，幫助貧困群體加快積累人力資本，使之適應(yīng)新技術(shù)革命對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求，從而提升貧困人口就業(yè)能力，最終促進(jìn)貧困群體實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增收[76]。另一方面，努力消除勞動(dòng)力在地區(qū)間、行業(yè)間的流動(dòng)壁壘，消除勞動(dòng)力市場(chǎng)中的戶籍歧視、地域歧視與身份歧視，推動(dòng)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向自由流動(dòng)[22,72]。積極推進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)就業(yè)，降低農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入與城鎮(zhèn)融入門檻，為農(nóng)民從事非農(nóng)就業(yè)提供有利條件，增加農(nóng)民工資性收入[23,77]。當(dāng)然，增加就業(yè)機(jī)會(huì)和提高就業(yè)質(zhì)量的關(guān)鍵仍在于經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長(zhǎng)的益貧效應(yīng)可以為貧困戶提供更多選擇的就業(yè)空間，提高其參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，有效拓寬其就業(yè)途徑并提升就業(yè)質(zhì)量[78-79]。

2.強(qiáng)化志智雙扶，激發(fā)貧困人口脫貧的內(nèi)生動(dòng)力和發(fā)展能力

相對(duì)貧困群體既是脫貧攻堅(jiān)的幫扶對(duì)象，又是脫貧致富的主體。貧困人口脫貧信心不足和智力不足嚴(yán)重制約著貧困人口脫貧內(nèi)生動(dòng)力的形成[80]，因此如何激發(fā)貧困人口的內(nèi)生脫貧致富動(dòng)力和自我發(fā)展能力才是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的關(guān)鍵。相對(duì)貧困治理需要形成“以智提志、以志促智”的良性循環(huán)，幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)“志智雙升”才能有效清除扶貧攻堅(jiān)路上的“攔路虎”和“絆腳石”[81]。扶志是扶智的思想保障，扶智是扶志的落腳點(diǎn)。扶志是相對(duì)貧困治理的前提條件，是培養(yǎng)貧困人口脫貧內(nèi)生動(dòng)力的基石，扶志有益于貧困人口從思想上實(shí)現(xiàn)自強(qiáng)；扶智是脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中最重要的根本性策略，是培養(yǎng)貧困人口脫貧內(nèi)生動(dòng)力的路徑，扶智有助于貧困人口從行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)自立[82]。

扶貧針對(duì)物質(zhì)貧困，扶志針對(duì)精神貧困，二者協(xié)同配合，才能使貧困人群真正脫貧。只有不斷增強(qiáng)貧困群體的脫貧志氣與主觀能動(dòng)性，才可從心理上根除其長(zhǎng)期的依賴思想，滋生依靠自己勤勞致富的主動(dòng)心志[83]。扶志是對(duì)精神貧困的全方位治理，以培育和踐行積極主動(dòng)的價(jià)值觀為抓手，引導(dǎo)貧困群眾擺脫短視決策導(dǎo)致的貧困惡性循環(huán)[84]，具體措施主要包括提升農(nóng)村貧困人群思想道德水平、重塑鄉(xiāng)村文化新風(fēng)、改善貧困人群生活模式、在貧困社會(huì)中傳播先進(jìn)文化思想、開(kāi)展鄉(xiāng)風(fēng)文明教育和素質(zhì)教育等[82]。當(dāng)然，扶志既要客觀認(rèn)識(shí)貧困群體的認(rèn)知水平，又要打破人員和地域的封閉性，加強(qiáng)與外界的互通交流，從而形成外在沖擊和外在壓力，進(jìn)而有效激發(fā)貧困戶的內(nèi)在動(dòng)力[85]。發(fā)展性社會(huì)工作在減貧實(shí)踐中通過(guò)“扶質(zhì)”“扶智”和“扶技”三位一體的扶志策略最終實(shí)現(xiàn)扶貧扶志的目標(biāo)，實(shí)踐中可以通過(guò)濟(jì)困、增收、強(qiáng)能、賦權(quán)來(lái)發(fā)揮發(fā)展性社會(huì)工作參與扶貧扶志的作用[86]。

作為扶貧的重要手段，教育能夠傳遞知識(shí)、提升價(jià)值，通過(guò)切斷貧困的惡性循環(huán)鏈，進(jìn)而成為阻斷貧困代際傳遞的重要手段[87-88]。中國(guó)的“扶教育之貧”政策能夠有效促進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育發(fā)展，但要達(dá)到“以教育扶貧”的根本目標(biāo)還需要其他政策與之配套[89]。在后扶貧時(shí)代，教育扶貧應(yīng)以促進(jìn)貧困人口內(nèi)生動(dòng)力為主要目標(biāo)，以保障階層合理流動(dòng)為主要任務(wù)，以提升鄉(xiāng)村人力素質(zhì)為主要路徑，以提升政策效能為突破口[90]。要促使教育扶貧真正走向成功還需在“扶學(xué)”上做基礎(chǔ)性工作，凝聚“扶志”“扶智”和“扶學(xué)”合力，推進(jìn)“三位一體”整體扶貧攻堅(jiān)。按照發(fā)展式扶貧要求，根據(jù)農(nóng)戶需求合理選擇農(nóng)村勞動(dòng)力農(nóng)業(yè)職業(yè)技能和非農(nóng)就業(yè)職業(yè)技能培訓(xùn)內(nèi)容，完善政府、企業(yè)、集體以及個(gè)人共同參與的培訓(xùn)體系，充分發(fā)揮技能培訓(xùn)對(duì)農(nóng)村相對(duì)貧困的減緩作用。在非職業(yè)教育方面，全面深化義務(wù)教育改革，確保貧困家庭子女接受系統(tǒng)性教育，有效降低貧困家庭因?qū)W致貧、返貧風(fēng)險(xiǎn)，形成貧困群體發(fā)展的上升通道，提升貧困群體個(gè)人價(jià)值[91]。與此同時(shí)，著力提高高中這一銜接義務(wù)教育和高等教育“瓶頸”階段的教育質(zhì)量，使更多農(nóng)村相對(duì)貧困家庭子弟能夠順利進(jìn)入高等教育階段，接受系統(tǒng)的高等教育，從而更有效地發(fā)揮高等教育對(duì)促進(jìn)收入階層代際流動(dòng)的作用，有助于貧困群體在教育、職業(yè)和收入三者的良性互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)和貧困減緩[92]。

3.從“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化財(cái)政金融協(xié)同扶貧

財(cái)政扶貧和金融扶貧是扶貧過(guò)程中最重要的手段，在農(nóng)村相對(duì)貧困治理過(guò)程中也將發(fā)揮著重要的作用。財(cái)政體系改革和金融機(jī)制創(chuàng)新方面的不斷完善，是未來(lái)解決相對(duì)貧困問(wèn)題的重要支撐[4,93]。財(cái)政扶貧在中國(guó)特色社會(huì)主義貧困治理體系中長(zhǎng)期處于主導(dǎo)和主體地位，在后扶貧時(shí)代需要更加突出財(cái)政支持的保底性和靶向性[94]。政府轉(zhuǎn)移支付和基本社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)相對(duì)貧困的瞄準(zhǔn)較好[95]，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)貧困群體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平，以不同家庭的實(shí)際貧困狀況為依據(jù)，設(shè)定不同等級(jí)的轉(zhuǎn)移支付金額，不斷鞏固轉(zhuǎn)移支付在脫貧減貧和收入再分配中的成果，有效緩解相對(duì)貧困[96]。同時(shí)，金融在根除絕對(duì)貧困的過(guò)程中也無(wú)疑發(fā)揮了重要的作用，在相對(duì)貧困治理過(guò)程中同樣需要金融的廣泛和深度參與，尤其需要金融造血式扶貧。在打好相對(duì)貧困治理的“持久戰(zhàn)”中，金融扶貧需要更加注重“普惠”。但是，普惠金融也具有金融的基本屬性和本質(zhì)，只能幫助有發(fā)展?jié)摿Α⒛苓€本付息的貧困群體[97]，必須通過(guò)商業(yè)化實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。普惠金融的扶貧效應(yīng)還存在基于不同群體、不同地區(qū)的異質(zhì)性、門檻效應(yīng)和空間溢出效應(yīng)[98]。因此，發(fā)展普惠金融緩解相對(duì)貧困需要構(gòu)建更加開(kāi)放的、便利的、信息化的、多位一體的、系統(tǒng)性普惠金融體系，降低金融服務(wù)門檻和成本，提高貧困居民金融服務(wù)可獲性[99-100]。

財(cái)政政策和金融政策都具有較強(qiáng)的扶貧效應(yīng)，但二者比較優(yōu)勢(shì)和作用重點(diǎn)各不相同。財(cái)政扶貧政策主要用于支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和民生保障建設(shè)，不僅能打好貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，而且能為貧困人群提供基本支持，從而有助于培育金融減貧功能所需的基礎(chǔ)性條件[101]。金融扶貧政策主要支持能夠產(chǎn)生效益的項(xiàng)目，主要是補(bǔ)缺口，能有效激發(fā)貧困群體的內(nèi)生脫貧動(dòng)力和可持續(xù)發(fā)展能力，從而有助于提高財(cái)政扶貧的瞄準(zhǔn)度和扶貧效率。因此，在財(cái)政扶貧資金有限和相對(duì)貧困長(zhǎng)期普遍存在的雙重壓力下，后扶貧時(shí)代必須警惕財(cái)政扶貧的“負(fù)向激勵(lì)”問(wèn)題，要從財(cái)政直接減貧為主轉(zhuǎn)向發(fā)揮杠桿作用為主，在政府投入主導(dǎo)的同時(shí)更多地發(fā)揮財(cái)政資金的撬動(dòng)作用，利用財(cái)政政策提升金融資本和社會(huì)資本參與扶貧的積極性和主動(dòng)性，建立健全財(cái)政金融扶貧的協(xié)同機(jī)制和長(zhǎng)效機(jī)制，比如將財(cái)政扶貧資金作為信貸資金的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，將更多的財(cái)政扶貧資金用于扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

4.加快基本公共服務(wù)均等化，提高貧困群體福利水平

基本公共服務(wù)供給不足和非均等化是相對(duì)貧困產(chǎn)生的重要根源之一，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為后扶貧時(shí)代的減貧戰(zhàn)略方向，構(gòu)建以均等化為核心的基本公共服務(wù)機(jī)制，完善包容性社會(huì)發(fā)展體系，讓城鄉(xiāng)居民享有同等的基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量將成為相對(duì)貧困治理階段扶貧工作的重點(diǎn)[4,21,69]。當(dāng)然，以均等化為核心的基本公共服務(wù)機(jī)制并不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化，而是指全體居民都能平等地獲得大致均等化的基本公共服務(wù)。首先，需要加快培育基本公共服務(wù)的多元化供給主體。強(qiáng)化政府職能，重點(diǎn)支持農(nóng)村貧困地區(qū)的基本公共服務(wù)供給；引入市場(chǎng)參與機(jī)制，鼓勵(lì)市場(chǎng)多元主體積極加入，通過(guò)合理的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)將部分公共服務(wù)外包給市場(chǎng)主體或其他非政府部門，有助于擴(kuò)大供給規(guī)模并提高供給效率[102]，為農(nóng)村貧困群體塑造良好的發(fā)展平臺(tái)。其次，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的統(tǒng)一銜接。建立健全多層次的公共服務(wù)保障體系，有步驟、分階段地推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一銜接[79]，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換和公共資源合理配置，逐步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等，補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)和深度貧困地區(qū)共同富裕的短板，使相對(duì)貧困群體真正享受到均等化的公共服務(wù)和公共資源，增強(qiáng)相對(duì)貧困群體的解“困”能力和向共同富裕目標(biāo)邁進(jìn)的內(nèi)生發(fā)展能力[60,65]。再次，強(qiáng)化農(nóng)村貧困地區(qū)公共服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)。設(shè)置貧困地區(qū)人才引進(jìn)基金，為到貧困地區(qū)服務(wù)的人才提供高水平的工資待遇，同時(shí)在職稱晉升和其他待遇方面給予優(yōu)待，鼓勵(lì)高端人才到欠發(fā)達(dá)地區(qū)服務(wù)。利用現(xiàn)代信息技術(shù)將優(yōu)質(zhì)公共資源信息化，建立共享服務(wù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)公共資源共享，彌補(bǔ)貧困地區(qū)公共服務(wù)人才數(shù)量不足和能力素質(zhì)較弱的短板[103]。此外，還需要不斷創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，完善基本公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，為貧困群體提供數(shù)量更多、質(zhì)量更高的公共服務(wù)供給。

5.完善多層次社會(huì)保障體系，提高貧困群體抗風(fēng)險(xiǎn)能力

燕繼榮[93]指出，有效實(shí)現(xiàn)脫貧必須要有完善的國(guó)家福利制度保障、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)能力和就業(yè)機(jī)會(huì)保障以及多元化的社會(huì)救助保障。其中，社會(huì)保障由社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)等構(gòu)成，對(duì)喪失勞動(dòng)能力而導(dǎo)致生活困難的居民給予物質(zhì)幫助以保障其基本生活，是提升貧困居民抗風(fēng)險(xiǎn)能力和緩解貧困問(wèn)題的重要制度設(shè)計(jì)[17]。構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系一方面能縮小收入差距，通過(guò)社會(huì)保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)社會(huì)收入再分配是解決相對(duì)貧困問(wèn)題的重要手段[73,104]，另一方面能為貧困人群提供豐富、有效的脫貧資源，滿足不同個(gè)體的差異化需求，是應(yīng)對(duì)貧困群體生計(jì)脆弱性、扶貧政策“漏出”的有效方式[18]。社會(huì)保障制度兼具社會(huì)性和保護(hù)性，通過(guò)織密筑牢集社會(huì)保障、商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)援助于一體的風(fēng)險(xiǎn)分散網(wǎng)絡(luò)，為低收入貧困群體搭建更為完善的兜底保障網(wǎng)和社會(huì)流動(dòng)扶梯，能有效提高農(nóng)村貧困群體的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。完善多層次的社會(huì)保障體系，首先全面優(yōu)化各項(xiàng)社會(huì)救助政策，提高醫(yī)療救助政策在貧困地區(qū)的覆蓋面，促進(jìn)社會(huì)慈善和社會(huì)福利專業(yè)化、制度化和規(guī)范化建設(shè)。其次，不斷加大對(duì)社會(huì)保障制度相關(guān)政策的宣傳力度，增強(qiáng)貧困人口對(duì)社會(huì)保障政策的認(rèn)知和理解，拓展農(nóng)村相對(duì)貧困人口參保基本面，實(shí)施全面參保行動(dòng)計(jì)劃，政府可通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)為貧困人群提供直接的風(fēng)險(xiǎn)保障，并在必要時(shí)刻通過(guò)市場(chǎng)為貧困群體購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，開(kāi)發(fā)具有針對(duì)性的扶貧保險(xiǎn)產(chǎn)品，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在扶貧中的保障功能[73]。再次，應(yīng)擴(kuò)展貧困地區(qū)居民的社會(huì)保障需求表達(dá)渠道，保障其基本需求的合理表達(dá)，并在此基礎(chǔ)上建立靈活、高效的反饋機(jī)制，并督促相關(guān)職能部門及時(shí)采取措施予以解決[63]。最后，將社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利等政策有效整合，保證社會(huì)保障兜底資源的合理配置，使農(nóng)村相對(duì)貧困群體免受疾病、衰老等致貧因素的影響，降低其陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)，有效提高其生活的幸福感[21]。

五、有待進(jìn)一步研究的問(wèn)題

(一)相對(duì)貧困時(shí)空分布的動(dòng)態(tài)考察

隨著外部經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的變化，相對(duì)貧困具有明顯的動(dòng)態(tài)變化性，在一部分相對(duì)貧困群體逐漸脫貧的同時(shí)也有部分邊緣戶致貧和脫貧戶返貧，相對(duì)貧困群體在不同時(shí)期的空間分布和發(fā)生概率都各不相同。目前雖有少數(shù)學(xué)者采用中國(guó)家庭收入調(diào)查數(shù)據(jù)(CHIP)或中國(guó)家庭追蹤調(diào)查(CFPS)等數(shù)據(jù)對(duì)相對(duì)貧困的發(fā)生率和空間分布進(jìn)行了實(shí)證研究，但除李實(shí)等[104]、聶榮和蘇劍峰[105]、張全紅等[106]學(xué)者實(shí)證考察了農(nóng)村貧困的動(dòng)態(tài)特征以外，鮮有文獻(xiàn)采用基于微觀主體調(diào)查的面板數(shù)據(jù)來(lái)實(shí)證考察農(nóng)村相對(duì)貧困的動(dòng)態(tài)變化特征。因此，要提高農(nóng)村相對(duì)貧困治理政策的有效性就必須動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)相對(duì)貧困群體的時(shí)空演變特征，實(shí)證研究不同時(shí)期農(nóng)村相對(duì)貧困群體的致貧原因和返貧風(fēng)險(xiǎn)，從而及時(shí)調(diào)整相對(duì)貧困的治理政策。

(二)相對(duì)貧困判斷標(biāo)準(zhǔn)的分類設(shè)定

前文已經(jīng)表明，農(nóng)村相對(duì)貧困將長(zhǎng)期存在，相對(duì)貧困具有分散性、多維性和相對(duì)性，這就要求分類設(shè)定相對(duì)貧困的判斷標(biāo)準(zhǔn)。第一，目前雖已有學(xué)者提出要分別制定不同地區(qū)相對(duì)貧困的度量標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行動(dòng)態(tài)化調(diào)整[8,50]，但主要都是基于城鄉(xiāng)居民收入中位數(shù)的比例來(lái)進(jìn)行量化，而相對(duì)貧困更加復(fù)雜和多元，如果單純采用收入指標(biāo)來(lái)進(jìn)行量化難免有失準(zhǔn)確。然而可惜的是，目前僅有少數(shù)學(xué)者采用指標(biāo)體系綜合評(píng)價(jià)方法計(jì)算了相對(duì)貧困指數(shù)[107]，而且測(cè)度指標(biāo)體系也尚未達(dá)成比較一致的觀點(diǎn)，因此如何有機(jī)結(jié)合宏觀統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和微觀調(diào)查資料來(lái)準(zhǔn)確測(cè)度農(nóng)村居民的多維相對(duì)貧困是未來(lái)需要突破的重難點(diǎn)。第二，中國(guó)幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)指數(shù)、居民收入等宏觀層面的經(jīng)濟(jì)狀況，以及居民生活習(xí)俗、消費(fèi)偏好等微觀層面的個(gè)體行為都存在明顯的區(qū)域差異，不同區(qū)域之間農(nóng)村居民相對(duì)貧困的判斷標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)有所不同。目前還沒(méi)有文獻(xiàn)專門研究不同區(qū)域農(nóng)村相對(duì)貧困判斷標(biāo)準(zhǔn)的分類設(shè)定，這是未來(lái)相對(duì)貧困治理需要解決的關(guān)鍵性問(wèn)題和重點(diǎn)攻克的難題。

(三)貧困主體返貧的阻斷機(jī)制構(gòu)建

脫貧基礎(chǔ)的脆弱性和返貧誘因的多維性，使得脫貧戶、邊緣戶都存在返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建返貧阻斷機(jī)制將成為鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和后扶貧時(shí)代相對(duì)貧困治理需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。關(guān)于可能存在的返貧致貧問(wèn)題，習(xí)近平總書(shū)記作了系列重要指示。2019年4月，總書(shū)記指出“要把防止返貧擺在重要位置，適時(shí)組織對(duì)脫貧人口開(kāi)展回頭看，對(duì)返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時(shí)予以幫扶”。2020年2月，習(xí)近平總書(shū)記指示，“要加快建立健全防止返貧機(jī)制，對(duì)因疫情或其他原因返貧致貧的，要及時(shí)落實(shí)幫扶措施，確?；旧畈皇苡绊憽薄Ａ?xí)近平總書(shū)記關(guān)于建立健全防止返貧機(jī)制的思想，無(wú)疑為我國(guó)新時(shí)期反貧困事業(yè)指明了方向。但是，學(xué)術(shù)界目前僅有少數(shù)學(xué)者對(duì)脫貧主體返貧的誘因、鞏固脫貧長(zhǎng)效機(jī)制、前期返貧預(yù)警和后期返貧治理[108]等問(wèn)題進(jìn)行了探索，關(guān)于相對(duì)貧困返貧阻斷機(jī)制構(gòu)建的研究比較薄弱和滯后。阻斷返貧是一項(xiàng)持續(xù)性、系統(tǒng)性工程，如何發(fā)揮各主體的主導(dǎo)作用和比較優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建立體化、市場(chǎng)化、動(dòng)態(tài)化的返貧阻斷機(jī)制是未來(lái)治理相對(duì)貧困問(wèn)題需要研究的重點(diǎn)議題。

(四)相對(duì)貧困治理與鄉(xiāng)村振興有效銜接問(wèn)題

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，中國(guó)扶貧事業(yè)的重點(diǎn)工作是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，而相對(duì)貧困治理既是新發(fā)展階段扶貧工作的重點(diǎn)，也是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。因此，需要把緩解相對(duì)貧困作為鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)重要內(nèi)容，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助推貧困地區(qū)治理的內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，妥善解決好相對(duì)貧困，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。在后扶貧時(shí)代，如何構(gòu)建相對(duì)貧困治理和鄉(xiāng)村振興有效銜接的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制和政策框架，加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興頂層設(shè)計(jì)與扶貧微觀政策的有效銜接，將建立防止返貧長(zhǎng)效機(jī)制納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排、一體推進(jìn)、常態(tài)實(shí)施，如何突破貧困治理與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在邏輯及差異認(rèn)識(shí)不足的觀念障礙，解決主體維度上的個(gè)體性與整體性銜接困難、時(shí)間維度上的短期性與長(zhǎng)期性銜接困難等問(wèn)題，如何對(duì)脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶等開(kāi)展常態(tài)化預(yù)警監(jiān)測(cè)并建立健全返貧風(fēng)險(xiǎn)快速發(fā)現(xiàn)和響應(yīng)機(jī)制，如何科學(xué)評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)扶貧的成效及偏差，如何建立健全低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的幫扶機(jī)制以快速縮小居民收入差距，如何增強(qiáng)脫貧摘帽地區(qū)鞏固脫貧成果的內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，將會(huì)是未來(lái)一段時(shí)間的重點(diǎn)議題。