史玉成，芝慧潔

(1.甘肅政法大學(xué) 科研處, 甘肅 蘭州 730000; 2.甘肅政法大學(xué) 絲路法學(xué)院, 甘肅 蘭州 730000)

2017年12月,隨著《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《改革方案》)的頒布,生態(tài)環(huán)境損害賠償制度開始在全國范圍內(nèi)推行。《改革方案》對于生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)木唧w權(quán)利人和義務(wù)人進(jìn)行了規(guī)定,同時(shí)設(shè)置了前置程序。另外，該方案對行為人造成的生態(tài)環(huán)境損害所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的賠償責(zé)任也進(jìn)行了規(guī)定?！陡母锓桨浮穼εc生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有關(guān)的訴訟、如何對被損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行鑒定和評估，以及如何對相關(guān)賠償資金進(jìn)行管理等問題都進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)我國《民法典》第1235條的規(guī)定,違反國家規(guī)定造成生態(tài)環(huán)境損害的,國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織有權(quán)請求侵權(quán)人賠償損失。這也就意味著生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在我國正式確立。該項(xiàng)制度是針對生態(tài)環(huán)境治理問題而提出的一項(xiàng)全新舉措。目前,我國正面臨生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度缺失的問題,該項(xiàng)制度的提出在一定程度上加快了解決上述問題的進(jìn)程。學(xué)者們針對該項(xiàng)制度也進(jìn)行了深入研究,但其中還有一些問題需要進(jìn)一步討論。例如,這項(xiàng)制度中設(shè)置了磋商的前置程序,那么這個(gè)前置程序的法律性質(zhì)是什么，如何將這項(xiàng)制度與環(huán)境民事公益訴訟制度進(jìn)行銜接、整合等。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是依照《改革方案》這一文件進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)的,缺乏法律保障,因此需要通過立法的方式對這一制度進(jìn)行規(guī)定,使其合法化[1]。筆者將對與該項(xiàng)制度有關(guān)的問題進(jìn)行探究,分析這一制度的具體爭議并試圖提出解決爭議的辦法,由此給出相應(yīng)的立法建議。

一、 生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中的索賠主體

在分析誰是索賠主體前,首先要對相關(guān)概念予以厘清。在《改革方案》中,生態(tài)環(huán)境損害的定義是:因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變,以及由上述要素導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)功能退化。如果行為人對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了破壞,就要承擔(dān)賠償責(zé)任,該責(zé)任也被稱為生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任。那么對于損害生態(tài)環(huán)境所造成的不利后果,應(yīng)該由誰來主張賠償，并且應(yīng)該以什么樣的方式來進(jìn)行主張呢?針對以上問題,到目前為止我國法律還沒有相應(yīng)規(guī)定?！陡母锓桨浮芬?guī)定,在損害者承擔(dān)責(zé)任的前提下,給予特定主體一定權(quán)利,使其能夠作為權(quán)利人去追究損害生態(tài)環(huán)境的行為人的責(zé)任。

(一) 作為索賠主體的政府其請求權(quán)基礎(chǔ)來自自然資源國家所有權(quán)

《改革方案》規(guī)定,省級政府可以以權(quán)利人的身份向損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人提出賠償?！陡母锓桨浮愤M(jìn)一步擴(kuò)大了權(quán)利人的范圍,即從省級政府變?yōu)槭?、市兩級政府。我國的法律對自然資源國家所有權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,據(jù)此，作為權(quán)利人的省、市政府可就被損害的生態(tài)環(huán)境向責(zé)任人主張賠償責(zé)任[2]。在我國,國家所有權(quán)交給國家行使,而在具體行使過程中,行使主體則是國務(wù)院。因此,國家對自然資源所有權(quán)的具體行使路徑就變?yōu)?國務(wù)院是代表國家行使職權(quán)的,而國務(wù)院又將此權(quán)授予給省、市兩級政府,最后主張賠償?shù)臋?quán)利人就變成了省、市政府。根據(jù)相關(guān)部門對于政策的解讀,目前對國家所有的自然資源在受到損害之后,究竟由誰來主張索賠是沒有明確規(guī)定的。正是因?yàn)檫@樣,才有必要建立生態(tài)環(huán)境損害賠償制度來解決索賠主體不明確等問題。在現(xiàn)存的立法和解釋學(xué)基礎(chǔ)上,政府對被損害的生態(tài)環(huán)境向責(zé)任人主張賠償責(zé)任,政府在這個(gè)過程中是以權(quán)利人身份出現(xiàn)的,這種請求權(quán)的基礎(chǔ)來自于自然資源國家所有權(quán)[3]。

(二) 政府作為自然資源所有權(quán)人行使索賠請求權(quán)的基礎(chǔ)不足

政府在向損害生態(tài)環(huán)境的責(zé)任人主張賠償時(shí),是以權(quán)利人的身份主張賠償?shù)?。在這種狀態(tài)下,自然資源國家所有權(quán)是其請求權(quán)的基礎(chǔ)所在。但這種設(shè)置不僅在邏輯上不嚴(yán)密,不能形成邏輯閉環(huán),而且沒有足夠的理論資源對其進(jìn)行支撐[4]。第一,在該項(xiàng)制度中,生態(tài)環(huán)境損害僅僅是指自然資源的損害,并沒有涉及有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害的其他內(nèi)容。自然資源是指在自然界中能夠被人類所利用的物質(zhì)和能量。我國的相關(guān)法律對自然資源的種類進(jìn)行了列舉。但生態(tài)環(huán)境主要是由兩部分組成的,其中一部分指的是自然資源要素,另外一部分指的是各要素要經(jīng)過互相之間的作用之后所形成的生態(tài)系統(tǒng)以及它的整體功能等。生態(tài)環(huán)境損害所包含的范圍與自然資源損害所包含的范圍是不一樣的[5]。前者可以涵蓋后者,兩者不完全等同。第二,我國的自然資源一部分歸國家所有,另一部分歸集體所有。相應(yīng)地,一部分自然資源是歸國家所有的,國家將自己擁有的權(quán)利授予政府,讓政府替其行使相應(yīng)的權(quán)能；另一部分自然資源是歸集體所有的,集體將自己擁有的權(quán)利授予集體組織,讓集體組織來替其行使相應(yīng)的權(quán)能。《改革方案》只是規(guī)定了行為人在損害生態(tài)環(huán)境之后政府作為賠償權(quán)利人是可以主張賠償?shù)?但并沒有將集體組織列入賠償權(quán)利人的范圍之內(nèi)。在這種規(guī)定下,集體組織無法主張自己所享有的權(quán)利,因此這種規(guī)定顯然是不合理的。換言之,如果政府和集體組織是以賠償權(quán)利人的身份提出自然資源損害賠償訴訟的,在這種情況下,國家、集體組織都是作為權(quán)利主體而存在的,那么這兩類主體主張的訴訟都可以被包含在環(huán)境民事私益訴訟中。據(jù)此,有學(xué)者主張,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在本質(zhì)上是環(huán)境民事私益訴訟。第三,對被損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能進(jìn)行修復(fù)并且對其進(jìn)行賠償,這些行為都具有公益性,因此它并不在“自然資源損害”的范圍之內(nèi)，只能通過環(huán)境民事公益訴訟對被損害公共利益予以保障。但在這種情況下,可將自然資源損害賠償?shù)氖马?xiàng)納入環(huán)境民事私益訴訟的調(diào)整范圍,將對被損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能進(jìn)行修復(fù)和賠償?shù)氖马?xiàng)納入環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)整范圍[6]，沒有必要再單獨(dú)制定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度。

(三) 政府以監(jiān)管者身份行使索賠請求權(quán)的優(yōu)勢

在應(yīng)對生態(tài)環(huán)境損害賠償事項(xiàng)上運(yùn)用司法手段,在處理生態(tài)環(huán)境損害賠償問題上將政府設(shè)置成主張權(quán)利的權(quán)利人，這樣的做法似乎是好的舉措,但這種做法在解釋學(xué)上很難形成完美的邏輯閉環(huán)。一些集體所有權(quán)人對自然資源是享有所有權(quán)的,還有一部分主體對生態(tài)環(huán)境也是享有相關(guān)權(quán)益的,那么他們都可以以權(quán)利人的身份來主張生態(tài)環(huán)境損害賠償。目前,我國的自然資源所有權(quán)是交給政府來行使的,并且對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管的任務(wù)也是交給政府來執(zhí)行的。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上,如果政府通過行使行政職權(quán)還不能對其進(jìn)行有效保護(hù)時(shí),那么就可以使用司法手段達(dá)到保護(hù)的目的。在這種情況下,政府是為了保護(hù)環(huán)境而行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)的,而不是以自然資源所有權(quán)人的身份行使生態(tài)環(huán)境修復(fù)請求權(quán)的。國家制定生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主要目的在于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境利益具備公共性的特點(diǎn),這體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是生態(tài)環(huán)境價(jià)值的系統(tǒng)性,二是生態(tài)環(huán)境價(jià)值的整體性。從行政法的角度出發(fā),國家之所以設(shè)立行政權(quán),是因?yàn)橐S護(hù)公共利益[7]。通過該項(xiàng)制度,政府可以更好地對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管,可以更好地對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。以這種解釋路徑為出發(fā)點(diǎn),可以為政府作為實(shí)施人推行該項(xiàng)制度提供更為合理的依據(jù)。

二、 生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的法律定位

(一) 關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任性質(zhì)的分歧

對于生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的性質(zhì)問題,學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)。有的學(xué)者認(rèn)為其屬于民事范疇,因?yàn)樵趯Ρ粨p害的生態(tài)環(huán)境承擔(dān)相關(guān)賠償責(zé)任時(shí),當(dāng)事人進(jìn)行溝通、協(xié)商,最后就達(dá)成的事項(xiàng)簽訂賠償協(xié)議,這時(shí)當(dāng)事人之間的地位是平等的。對造成的損失進(jìn)行賠償及對被損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的責(zé)任類型分別與民法中規(guī)定的賠償損失、恢復(fù)原狀的責(zé)任相一致。因此在實(shí)踐中,法院在審理與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的案件時(shí),按照民事案件的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審理即可。

對于以上觀點(diǎn),也有學(xué)者持反對態(tài)度。他們認(rèn)為,政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償中擔(dān)任兩個(gè)角色：一是主張索賠的權(quán)利人,二是對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行監(jiān)管的監(jiān)管者。對生態(tài)環(huán)境造成損害的單位或者個(gè)人要承擔(dān)賠償義務(wù),其所承擔(dān)義務(wù)的內(nèi)容之一便是修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境。在對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的過程中,由主張賠償?shù)臋?quán)利人予以監(jiān)督的這種做法有助于實(shí)現(xiàn)有效修復(fù)。在這種情況下,兩者的地位事實(shí)上并不平等,所以平等協(xié)商是不可能實(shí)現(xiàn)的。綜上所述,生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任在性質(zhì)上不應(yīng)該是民事性質(zhì)的[8]。

(二) 生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任是新型的環(huán)境法律責(zé)任形式

對于該項(xiàng)責(zé)任的界定應(yīng)當(dāng)從多個(gè)角度入手。第一,生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任的目的是維持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定,它注重的是生態(tài)價(jià)值;民事賠償責(zé)任的目的是維護(hù)社會的經(jīng)濟(jì)秩序,它注重的是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。第二,修復(fù)受到損害的生態(tài)環(huán)境,注重的是生態(tài)價(jià)值是否得到恢復(fù)的問題;而民法中規(guī)定的“恢復(fù)原狀”是為了讓受到侵害的財(cái)產(chǎn)權(quán)利能夠恢復(fù)到圓滿狀態(tài),它注重的是經(jīng)濟(jì)價(jià)值是否恢復(fù)的問題。從實(shí)際來看,對于損害生態(tài)環(huán)境所造成的不利后果,只能通過相應(yīng)的生態(tài)修復(fù)予以彌補(bǔ)。因?yàn)檫@種不利后果具有不可逆轉(zhuǎn)性,因此達(dá)不到民法所要求的“恢復(fù)原狀”的程度。第三,這兩種賠償責(zé)任的適用范圍不同。生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任最終應(yīng)被置于公法之下并對其進(jìn)行調(diào)整,如果當(dāng)事人侵害了環(huán)境要素以及由環(huán)境要素組成的生態(tài)系統(tǒng)的功能時(shí),則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任,因?yàn)檫@與社會的公共利益息息相關(guān)。民事賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸屬于私法范圍,如果當(dāng)事人因?yàn)榄h(huán)境侵權(quán)行為而對被害人造成人身、財(cái)產(chǎn)方面的損失,則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。在實(shí)踐過程中,在對被損害的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行賠償時(shí),不能直接將民法作為其賠償?shù)睦碚撘罁?jù)[9]。

綜上,筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任在責(zé)任類型上應(yīng)是一種新型的法律責(zé)任類型。這種新型的責(zé)任類型應(yīng)該與民法所規(guī)定的賠償責(zé)任類型進(jìn)行銜接。我國法院在審理與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的案件時(shí),參照的規(guī)則應(yīng)與民事訴訟審判過程中所依照的相關(guān)規(guī)則有所區(qū)別[10]。

三、 生態(tài)環(huán)境損害賠償中磋商程序的法律屬性

只有明晰生態(tài)環(huán)境損害賠償中磋商程序是如何運(yùn)行的,才能更好地發(fā)揮它的作用,才能為更進(jìn)一步探究該項(xiàng)程序與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟這二者之間的關(guān)系打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(一) 關(guān)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序法律性質(zhì)的不同觀點(diǎn)

關(guān)于磋商程序法律性質(zhì)的界定,學(xué)界存在不同的觀點(diǎn)。最具代表性的就是部分學(xué)者認(rèn)為其屬于行政法律關(guān)系的范疇,他們認(rèn)為這種磋商程序具有“弱權(quán)性”。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)的體制下,行為人如果破壞了生態(tài)環(huán)境,對其追究責(zé)任時(shí)是不能使用行政執(zhí)法權(quán)的，因此有必要突破這種傳統(tǒng)的限制。為了修復(fù)生態(tài)環(huán)境,政府機(jī)關(guān)在進(jìn)行協(xié)商時(shí)所使用的公權(quán)力的手段是柔性的,并且是注重合作的。由此,行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段發(fā)生了變化。以往行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法手段是以命令為主,而今逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鞯膱?zhí)法方式。在此過程中,政府仍然是公權(quán)力主體。

(二) 生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序法律性質(zhì)的界定

前面所提到的觀點(diǎn)都是從不同視角對磋商程序的法律屬性加以論證的。這些觀點(diǎn)雖然都有其合理之處,但總的來說還不是非常準(zhǔn)確。筆者主張,要正確理解磋商程序的法律性質(zhì),就要從現(xiàn)代化的環(huán)境治理逐漸向多元化合作共治轉(zhuǎn)化這一視角來進(jìn)行研究。要建立現(xiàn)代化的環(huán)境治理模式,就要讓多方主體參與到環(huán)境保護(hù)及治理中,推行合作式、多方協(xié)商的機(jī)制[11]。在轉(zhuǎn)變過程中,政府以往的“強(qiáng)權(quán)式”行政模式要轉(zhuǎn)變成“弱權(quán)式”行政模式,以促使多方主體參與到環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)中。

綜上所述,生態(tài)環(huán)境損害賠償中的磋商程序既不是以往民事法律關(guān)系所調(diào)整的內(nèi)容,同時(shí)也不是以往的行政法律關(guān)系所要調(diào)整的內(nèi)容,而是民主化的行政行為和社會公眾共同參與生態(tài)環(huán)境治理的一項(xiàng)制度,是以合作治理為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境治理新模式。這項(xiàng)制度也為環(huán)境治理方面的行政行為的決策提供了更為合理的依據(jù)。它與以往的行政法律關(guān)系不同,它的存在是以“弱權(quán)行政”為基礎(chǔ)的。

四、 環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接

社會性是生態(tài)環(huán)境具有的特點(diǎn),同時(shí)生態(tài)環(huán)境還具有公益性的特點(diǎn),所以應(yīng)形成環(huán)境公益訴訟、環(huán)境民事訴訟、環(huán)境行政救濟(jì)等多方位的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制[12]。我國的相關(guān)法律對環(huán)境民事公益訴訟制度有詳細(xì)的規(guī)定?！陡母锓桨浮分赋?對于如何銜接環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等問題,由最高法與相關(guān)部門根據(jù)具體情況制定指導(dǎo)意見。要研究二者的銜接問題,應(yīng)當(dāng)從學(xué)理上弄清這兩種訴訟制度之間的關(guān)系。

(一) 兩種訴訟制度之間的聯(lián)系及銜接問題

在《改革方案》中,對于這二者是如何銜接的問題并沒有進(jìn)行詳細(xì)說明。關(guān)于兩種訴訟制度的異同之處及其訴訟順位這兩個(gè)問題，學(xué)者們進(jìn)行了相關(guān)研究[13]。一部分學(xué)者主張,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)應(yīng)該是民事私益性質(zhì)的,求償?shù)闹黧w應(yīng)該是國家、集體或者是相關(guān)的經(jīng)營者。上面所提到的相關(guān)主體對生態(tài)環(huán)境、自然資源是擁有財(cái)產(chǎn)權(quán)的。在實(shí)體請求權(quán)方面,社會組織是沒有該項(xiàng)請求權(quán)的,但其可以對賠償權(quán)利人進(jìn)行督促,讓相關(guān)權(quán)利人提起訴訟或者是相互磋商。如果賠償權(quán)利人沒有履行相應(yīng)的責(zé)任,那么社會組織就可以通過訴訟的方式主張權(quán)利,在這種情況下，社會組織提起的訴訟是環(huán)境民事公益訴訟。但有的學(xué)者認(rèn)為,生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不屬于公益訴訟,同時(shí)它也不屬于民事訴訟，它是政府以自然資源國家所有權(quán)理論為出發(fā)點(diǎn),為了履行環(huán)境行政職責(zé)而提起的訴訟,因而應(yīng)當(dāng)將這種訴訟的性質(zhì)定義為“國益訴訟”；今后我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面,應(yīng)當(dāng)建立多元化的糾紛解決機(jī)制，即公益、私益、國益訴訟并舉,行政磋商程序與司法救濟(jì)相結(jié)合。還有學(xué)者認(rèn)為,這兩種訴訟是互不沖突的,今后要從實(shí)體、程序兩方面入手對二者進(jìn)行整合,經(jīng)過整合之后這兩種訴訟制度是相互協(xié)調(diào)的,最終這兩種訴訟制度都具有環(huán)境公益性質(zhì)。在生態(tài)環(huán)境損害賠償中,行政機(jī)關(guān)是求償主體,而監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的任務(wù)交給了檢察機(jī)關(guān)；社會組織、公眾是輔助主體,其主要任務(wù)是督促行政機(jī)關(guān)行使求償權(quán)。這兩種訴訟在訴訟請求方面有著較高的相似性，因此符合相關(guān)條件的主體都可以提起這兩種訴訟[14]。

在以上諸多觀點(diǎn)中,從維護(hù)自然資源所有者財(cái)產(chǎn)權(quán)(這種財(cái)產(chǎn)權(quán)從本質(zhì)上來說是私權(quán)利)的角度出發(fā)來主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是環(huán)境私益訴訟這種說法顯然是沒有問題的。但如果損害了自然資源,最終使得生態(tài)利益也受到了損害,這時(shí)政府提起的自然資源損害的救濟(jì)就不是私權(quán)性質(zhì)的。之所以不能與私權(quán)性質(zhì)的救濟(jì)劃等號,是因?yàn)檫@種救濟(jì)不僅僅是追償已經(jīng)受到損害的財(cái)產(chǎn)權(quán)益,還因?yàn)檫@種救濟(jì)也要維護(hù)已經(jīng)受到損害的公共利益[15]。之所以認(rèn)為生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的性質(zhì)是國益訴訟,主要是因?yàn)閲以谄淅媸艿綋p害之后會提起該項(xiàng)訴訟。這種觀點(diǎn)主要是建立在個(gè)人、公共以及國家利益“三分法”基礎(chǔ)之上的。設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的目的是為了修復(fù)受到損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能。對造成損害后果的責(zé)任人進(jìn)行追責(zé),也是為了維護(hù)環(huán)境利益。環(huán)境利益具有公益性,檢察機(jī)關(guān)可以依據(jù)職權(quán)提起訴訟,這種訴訟就是環(huán)境公益訴訟[16]。在這種情況下,檢察機(jī)關(guān)的目的是對國家利益進(jìn)行維護(hù),同時(shí)也達(dá)到了維護(hù)公共利益的目的,但在實(shí)踐中很難對這兩種目的進(jìn)行區(qū)分。據(jù)此有學(xué)者也提出，既然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國家利益,就不需要提起公益訴訟。換言之,如果已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了公共利益,就不需要提起國益訴訟了。既然國家利益和公共利益二者之間只要能實(shí)現(xiàn)其中之一,就可以不用實(shí)現(xiàn)另外一種利益，那么實(shí)踐中針對這兩種利益分別建立救濟(jì)機(jī)制的意義又是什么?對此筆者認(rèn)為，新概念應(yīng)當(dāng)在經(jīng)過反復(fù)論證之后才能確立,如果新概念與以往的舊概念重合或者是互相包涵,只會導(dǎo)致概念上的混亂。

綜上所述,判定這兩種訴訟制度的目的都是為了預(yù)防生態(tài)環(huán)境利益受到損害或者對已經(jīng)受到損害的生態(tài)環(huán)境利益進(jìn)行救濟(jì)[17]。這兩種訴訟在制度功能方面與訴訟請求方面具有較高的一致性。因此,應(yīng)當(dāng)在充分研究這兩種訴訟制度的基礎(chǔ)上對它們進(jìn)行整合,并針對不同主體以原告身份提起訴訟時(shí)應(yīng)當(dāng)如何安排其起訴順位等問題提出合理方案。

(二) 如何對這兩種訴訟進(jìn)行銜接的探究

這兩種訴訟制度在制度功能、當(dāng)事人的訴訟請求等方面有相似之處，因此法院在實(shí)踐中也可能會對這兩種訴訟進(jìn)行合并審理。但這兩種訴訟也是有區(qū)別的：對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟而言,其請求權(quán)是基于自然資源國家所有權(quán)的;而對于環(huán)境民事公益訴訟來說,其請求權(quán)的基礎(chǔ)則源于生態(tài)環(huán)境利益。如前所述,省級政府、市級政府以及符合條件的相關(guān)政府部門會參與到訴訟中,他們在訴訟中的角色是索賠權(quán)利人,但這種做法在解釋路徑上是存在漏洞的。如果政府是出于保護(hù)環(huán)境的目的,以環(huán)境保護(hù)者的名義使用行政監(jiān)管的方式履行職責(zé),那么在窮盡各種行政監(jiān)管手段之后,行政機(jī)關(guān)就可以提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。這時(shí)，請求權(quán)是建立在保護(hù)生態(tài)環(huán)境利益之上的,該目的實(shí)際上是進(jìn)一步擴(kuò)展了環(huán)境保護(hù)的相關(guān)職責(zé)[18]。此時(shí),兩種訴訟在請求權(quán)基礎(chǔ)方面保持一致。接下來就要對不同訴訟主體以什么順序參加訴訟的問題進(jìn)行合理安排。對此,筆者提出了以下看法。

首先,如果符合條件的行政機(jī)關(guān)是為了保護(hù)自然資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)而提起有關(guān)自然資源損害的賠償訴訟,那么在這種情況下所提起的訴訟可以直接歸入民事私益訴訟中。此時(shí),相關(guān)的社會組織和檢察院對于這種被納入民事私益訴訟的案件是沒有實(shí)體請求權(quán)的。

其次,如果行政機(jī)關(guān)是以修復(fù)被損害的生態(tài)系統(tǒng)的功能為出發(fā)點(diǎn),并對被損害的生態(tài)環(huán)境的利益進(jìn)行維護(hù),那么應(yīng)該將其歸入環(huán)境民事公益訴訟中。在該種情況下,省、市政府和符合法律規(guī)定的行政部門、社會組織以及檢察院都是有實(shí)體請求權(quán)的。換言之,以上主體都可以作為原告提起訴訟。在這種情況下,這兩種訴訟并沒有本質(zhì)的區(qū)別，因此可以用“生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟”對其進(jìn)行界定[19]。

再者,在同一起案件中，如果多個(gè)主體都符合起訴條件,即都可以作為原告提起訴訟,那么就要對原告的訴訟順位進(jìn)行安排。既然要對原告的順位進(jìn)行安排,首先就要厘清這三類原告的身份。因此,有必要探究上述三類主體的起訴順位及優(yōu)先性的問題。前文已經(jīng)提及,為了維護(hù)生態(tài)利益,政府相關(guān)部門行使的是環(huán)境監(jiān)管權(quán)。而省、市政府及其授權(quán)的相關(guān)部門是在履行環(huán)境保護(hù)的職責(zé),所以其在生態(tài)環(huán)境公益訴訟中是索賠權(quán)利人。根據(jù)這一分析,生態(tài)環(huán)境公益訴訟第一順位的起訴主體應(yīng)該是省、市政府及其授權(quán)的相關(guān)部門，但同時(shí)省、市政府可以行使環(huán)境行政管理權(quán)。因此,如果省、市政府及其授權(quán)的相關(guān)部門在用盡所有的行政方式之后還沒有解決與生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)的問題,那么其可以通過訴訟的方式主張權(quán)利。對此，政府首先要與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商和討論,如果在磋商過程中沒有進(jìn)一步達(dá)成協(xié)議,就可以通過訴訟的方式解決問題。符合條件的社會組織之所以能夠提起訴訟,主要是因?yàn)槠湓诜缮鲜枪怖娴拇砣?。如果省、市政府及其授?quán)部門不主張權(quán)利、不提起訴訟,社會組織就要對其進(jìn)行督促,促使其盡快提起訴訟。如果行政機(jī)關(guān)在環(huán)境治理過程中不積極履職,在本該由其就生態(tài)環(huán)境損害賠償相關(guān)事項(xiàng)提起訴訟卻不作為時(shí),符合條件的社會組織便可以提起訴訟。因?yàn)樵谶@種情況下,社會組織是具有原告資格的,并且居于第二順位。而檢察機(jī)關(guān)此時(shí)是公益訴訟人,要對政府到底有沒有行使以及是否正確行使相關(guān)職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提起與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的訴訟卻沒有積極提起訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)要做的就是督促政府機(jī)關(guān)盡快履行自身的職責(zé)。與此同時(shí),如果符合相關(guān)條件的社會組織依照規(guī)定提起訴訟,那么檢察機(jī)關(guān)也要給予支持[20]。另外,如果行政機(jī)關(guān)沒有提起與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的訴訟,而此時(shí)也沒有具備主體資格條件的社會組織提起訴訟,這時(shí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公益訴訟人的身份提起訴訟。在環(huán)境行政公益訴訟制度建設(shè)問題上,國家應(yīng)該加大力度,賦予一些主體以原告資格,以使得生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度更加完善[21]。

最后,對于多元化的主體在環(huán)境公益訴訟中是如何進(jìn)行分工以及配合的問題,相關(guān)的司法解釋已進(jìn)行了規(guī)定:對于社會組織提起的訴訟,檢察機(jī)關(guān)以及符合條件的行政部門、社會組織、企事業(yè)單位等都可予以支持。檢察機(jī)關(guān)在處理公益訴訟案件時(shí),可以對相關(guān)主體進(jìn)行取證并收集材料。筆者在總結(jié)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,對這兩種訴訟在程序上如何進(jìn)行整合、銜接提出幾點(diǎn)建議。第一,在與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的訴訟中建立前置程序。這項(xiàng)前置程序就是磋商程序,該項(xiàng)程序應(yīng)該是更加開放的。要公開相關(guān)信息,讓更多的主體參與到磋商程序中,充分發(fā)揮這一程序的真正價(jià)值。而以往政府機(jī)關(guān)在開展環(huán)境方面的治理工作時(shí)并沒有真正體現(xiàn)出程序的價(jià)值。這一觀點(diǎn)的提出有助于解決以上問題,同時(shí)使已達(dá)成的賠償協(xié)議更容易被接受。第二,應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的協(xié)商制度。當(dāng)遇到符合條件的不同主體提起這兩種訴訟案件時(shí),如何協(xié)調(diào)以避免出現(xiàn)重復(fù)起訴的情況尤為重要。第三,參與訴訟的不同主體(起訴主體、支持起訴主體等)在收集證據(jù)等方面要凸顯各自的優(yōu)勢,建立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制。

五、 實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度法律化的建議

為了讓生態(tài)環(huán)境損害賠償制度有法可依,將其進(jìn)一步推行下去,就要盡快將該項(xiàng)制度法律化、規(guī)范化,使其在法律規(guī)定的框架內(nèi)運(yùn)行，同時(shí)還要加強(qiáng)配套制度建設(shè)。

(一) 法律化的具體路徑

在實(shí)施《改革方案》的過程中要總結(jié)經(jīng)驗(yàn),還要進(jìn)一步完善相關(guān)的法律法規(guī)。在法律層面上,應(yīng)該明確在該訴訟制度中誰可以做原告，并且應(yīng)該盡快出臺相關(guān)的司法解釋,對如何整合該種訴訟與環(huán)境民事公益訴訟等問題予以明確。對于如何評估和鑒定與這兩種訴訟相關(guān)的生態(tài)環(huán)境損害，生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)拇枭坛绦蚴窃鯓訂?dòng)的，兩種訴訟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行銜接，不同訴訟的證據(jù)認(rèn)定、證據(jù)收集等應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定，在什么條件下法院可以進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行以及采用何種執(zhí)行方式等問題，應(yīng)該盡快出臺相關(guān)法律對其進(jìn)行規(guī)定,以確保司法實(shí)踐工作有序開展[22]。

(二) 完善相關(guān)的配套制度

首先,在修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確資金的籌集以及資金管理等問題。在構(gòu)建資金籌集體系時(shí),既要考慮環(huán)境修復(fù)的成本問題,也要考慮生態(tài)環(huán)境的效率問題，因而應(yīng)進(jìn)一步建立并完善用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)的資金體系。在資金處置問題上,要有完善的資金管理制度予以應(yīng)對。

其次,要建立相對應(yīng)的保險(xiǎn)制度。生態(tài)環(huán)境要素受到損害、生態(tài)系統(tǒng)功能退化等現(xiàn)象都會有復(fù)發(fā)的可能性,因而修復(fù)和治理受到損害的生態(tài)環(huán)境,需要花費(fèi)巨額資金。如果相關(guān)責(zé)任人沒有能力支付這筆費(fèi)用,那這筆費(fèi)用就要由社會承擔(dān)。因此,應(yīng)盡快建立相關(guān)的保險(xiǎn)制度。這個(gè)制度的優(yōu)勢是可以將風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟蕉鄠€(gè)主體身上,當(dāng)發(fā)生相關(guān)責(zé)任人沒有能力承擔(dān)賠償責(zé)任,以及沒有能力支付這筆巨額的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用或者是不知道損害該由誰來承擔(dān)責(zé)任時(shí),就可以通過這項(xiàng)制度將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給潛在的責(zé)任人。這種做法不僅可以使生態(tài)環(huán)境損害的修復(fù)工作有序開展,還可以減輕造成損害的責(zé)任人的負(fù)擔(dān),同時(shí)也可以減輕社會的負(fù)擔(dān)。

最后,在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題上,應(yīng)將法院和索賠人設(shè)置成執(zhí)行主體、監(jiān)督主體?！陡母锓桨浮分幸呀?jīng)提出，在解決生態(tài)環(huán)境損害賠償問題上,省級、市級政府及其授權(quán)部門是作為執(zhí)行主體、監(jiān)督主體存在的。因此,如果相關(guān)義務(wù)人不承擔(dān)本應(yīng)由其承擔(dān)的生態(tài)修復(fù)和賠償責(zé)任,那么索賠權(quán)利人為了維護(hù)自己的權(quán)益,就會向法院提出生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。政府具備其他訴訟參與人沒有的優(yōu)勢——政府在法定框架下可以行使執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。政府應(yīng)當(dāng)按照依法行政的原則行使職權(quán),即在行政領(lǐng)域內(nèi)行使自己的權(quán)利,而法院的職權(quán)是依法作出裁判。正是因?yàn)檎⒎ㄔ悍謱俨煌念I(lǐng)域,發(fā)揮著各自的職能，所以當(dāng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)提起與生態(tài)環(huán)境損害賠償有關(guān)的訴訟時(shí),法院就應(yīng)依法作出判決[23]。