常桂祥，陳東霞

(濟(jì)南大學(xué) 政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250022；濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)編輯部，山東 濟(jì)南 250022)

推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理的本質(zhì)是協(xié)商治理，協(xié)商談判是治理的典型邏輯，互信合作是實(shí)現(xiàn)善治的不二法門，因而構(gòu)建公共事務(wù)協(xié)商治理機(jī)制就成為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇。從社會(huì)資本維度研究公共事務(wù)的協(xié)商治理，可以為研究有關(guān)公共事務(wù)治理的一系列問題提供新思路。社會(huì)資本因背負(fù)了協(xié)商治理的使命更具活力，協(xié)商治理的實(shí)踐也會(huì)因社會(huì)資本的有力支撐更加富有效能(1)黃曉東：《社會(huì)資本與政府治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版，第11頁。。充裕的社會(huì)資本是協(xié)商治理得以有效運(yùn)作的前提和基礎(chǔ)，而有效的協(xié)商治理培育了公民的信任觀念、參與意識(shí)和公共精神，能夠提升社會(huì)資本的儲(chǔ)量。因此，深入探討社會(huì)資本與協(xié)商治理的內(nèi)在邏輯，有助于推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

一、社會(huì)資本與治理的意蘊(yùn)及關(guān)聯(lián)性

社會(huì)資本與治理都是產(chǎn)生于人際關(guān)系之中的理論，皆具有公共屬性。社會(huì)資本主要是指存在于人們關(guān)系結(jié)構(gòu)中的信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，而治理意味著政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等雙邊或多邊的互動(dòng)合作關(guān)系，是各治理主體通過協(xié)商合作化解利益矛盾和利益沖突的工作機(jī)制。社會(huì)資本與治理都是為了推進(jìn)集體合作行動(dòng)、實(shí)現(xiàn)公共利益，二者之間存在著密切的相輔相成、互相促進(jìn)的關(guān)系。

1．社會(huì)資本的淵源與意蘊(yùn)

任何概念的形成都有一個(gè)復(fù)雜的過程，皆是在前人研究的基礎(chǔ)上不斷凝練而形成，社會(huì)資本這一概念也不例外。在正式提出社會(huì)資本這一概念之前，已經(jīng)有許多思想家關(guān)注和論述過社會(huì)結(jié)構(gòu)、人際關(guān)系、社會(huì)觀念等對(duì)個(gè)人或團(tuán)體績效的影響。亞當(dāng)·斯密在《道德情操論》中，就將社會(huì)習(xí)俗和道德觀與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象結(jié)合起來進(jìn)行研究，認(rèn)為美德帶來的信任是商業(yè)社會(huì)聯(lián)系的紐帶。大衛(wèi)·休謨?cè)凇兜赖略硌芯俊分校J(rèn)為忠誠、真實(shí)是信任的根源，能夠取得人們的尊敬并帶來經(jīng)濟(jì)利益。托克維爾在《論美國的民主》中，用“合作的藝術(shù)”描繪了美國人對(duì)民間合作的熱衷，這便于集中人民的力量走向繁榮。馬克斯·韋伯在《新教倫理與資本主義精神》中，提出新教中誠實(shí)、節(jié)儉等習(xí)俗以及聯(lián)系緊密的社團(tuán)對(duì)資本主義的興起發(fā)揮了非常大的作用。齊美爾在《貨幣哲學(xué)》中，闡明了信任支撐了信用交易，為交易提供了極大的便利。上述研究為社會(huì)資本概念的提出奠定了基礎(chǔ)。在社會(huì)科學(xué)研究中，最早使用“社會(huì)資本”這一概念的是翰尼范，因局限于當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)，他并未對(duì)“社會(huì)資本”的含義作出清楚的界定(2)崔?。骸渡鐣?huì)資本、信任與經(jīng)濟(jì)增長》，北京：北京大學(xué)出版社，2017年版，第4-5頁。。盡管在歷史上早就有了社會(huì)資本思想的萌芽，甚至已經(jīng)有人使用了社會(huì)資本這個(gè)概念，但是真正從學(xué)術(shù)意義上使用社會(huì)資本概念的是布爾迪厄。在他之后，科爾曼和帕特南等人，對(duì)社會(huì)資本的理論框架進(jìn)行了前后相繼、不斷超越前人的豐富和發(fā)展，使社會(huì)資本成為社會(huì)科學(xué)中許多學(xué)科非常重要的分析工具之一。布爾迪厄、科爾曼、帕特南所建立的社會(huì)資本理論框架，“無論后來的學(xué)者如何使用社會(huì)資本進(jìn)行相關(guān)研究，基本都沒有超越他們所建立起來的理論框架?！?3)周紅云：《社會(huì)資本與社會(huì)治理》，北京：中國社會(huì)出版社，2010年版，第3頁。

布爾迪厄認(rèn)為社會(huì)資本就是每個(gè)人占有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和獲得的團(tuán)體成員的資格。這種網(wǎng)絡(luò)和資格是個(gè)人的一種社會(huì)資源，與物質(zhì)資本一樣能夠獲取回報(bào)，對(duì)個(gè)人實(shí)現(xiàn)自己的愿望和目標(biāo)、提高社會(huì)地位、獲得社會(huì)聲望具有重要的幫助作用。在社會(huì)生活中，個(gè)人擁有的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越廣泛、獲得的團(tuán)體成員資格越多，他占有的社會(huì)資本就越豐富，獲取的增殖效應(yīng)就越高。布爾迪厄關(guān)注的重點(diǎn)是個(gè)人通過參加團(tuán)體活動(dòng)擴(kuò)大社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以不斷提高社會(huì)收益。他很注重個(gè)體對(duì)社會(huì)資本的投資建構(gòu)、運(yùn)用獲利，并強(qiáng)調(diào)通過頻繁地社會(huì)交換和積極地參與社交活動(dòng)不斷地進(jìn)行社會(huì)資本的自我再生產(chǎn)。布爾迪厄開創(chuàng)的從個(gè)人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的視角分析社會(huì)資本的思路，被科爾曼等學(xué)者所繼承并從個(gè)體層面拓展到集體層面。

科爾曼對(duì)布爾迪厄開創(chuàng)的社會(huì)資本理論從社會(huì)結(jié)構(gòu)資源的功能出發(fā)進(jìn)行了拓展和深化研究。科爾曼運(yùn)用理性選擇原理分析社會(huì)資本，認(rèn)為社會(huì)資本是社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的一個(gè)特性，無論對(duì)個(gè)體追求利益，還是促進(jìn)集體合作都是非常重要的資源，有助于推動(dòng)社會(huì)合作把事情搞定?？茽柭鼜纳鐣?huì)功能的角度對(duì)社會(huì)資本的定義進(jìn)行了詳細(xì)說明：“社會(huì)結(jié)構(gòu)資源作為個(gè)人擁有的資本財(cái)產(chǎn)，即社會(huì)資本。社會(huì)資本的定義由其功能而來，它不是某種單獨(dú)的實(shí)體，而是具有各種形式的不同實(shí)體。其共同特征有兩個(gè)：它們由構(gòu)成社會(huì)結(jié)構(gòu)的各個(gè)要素所組成；它們?yōu)榻Y(jié)構(gòu)內(nèi)部的個(gè)人行動(dòng)提供便利?！?4)[美]詹姆斯·S.科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》(上)，鄧方譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年版，第279頁。這個(gè)定義強(qiáng)調(diào)了社會(huì)資本具有社會(huì)結(jié)構(gòu)的屬性，闡明了社會(huì)資本的功能在于能夠?yàn)閭€(gè)體或集體實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)提供便利。雖然科爾曼的社會(huì)資本理論不盡完善，存在著一定的局限性(5)關(guān)于科爾曼社會(huì)資本理論的局限性，社會(huì)學(xué)教授亞歷山德羅·波茨的評(píng)析比較具有代表性。參見[美]亞歷山德羅·波茨：《社會(huì)資本：在現(xiàn)代社會(huì)學(xué)中的緣起和應(yīng)用》，楊雪冬譯，載李惠斌，楊雪冬主編：《社會(huì)資本與社會(huì)發(fā)展》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版，第124-125頁。，但是科爾曼對(duì)社會(huì)資本理論的發(fā)展作出了很大貢獻(xiàn)。他從集體角度研究社會(huì)資本，使我們認(rèn)識(shí)到由于社會(huì)信任培養(yǎng)了集體行動(dòng)情境中的合作精神，從而對(duì)集體行動(dòng)的成功有所助益。通過科爾曼對(duì)社會(huì)資本理論的論述，使社會(huì)資本概念系統(tǒng)化了，并取得了重要的理論進(jìn)展，使社會(huì)資本成為研究社會(huì)問題的一種新的解釋范式。盡管在科爾曼的著作中沒有使用“社會(huì)治理”“國家治理”“公共治理”之類的概念，但是他的社會(huì)資本理論已經(jīng)蘊(yùn)含著豐富的社會(huì)治理思想，對(duì)我們當(dāng)今的公共治理具有重要的啟示意義。其一，科爾曼認(rèn)為隨著人類的發(fā)展，社會(huì)基礎(chǔ)和社會(huì)關(guān)系也會(huì)發(fā)生變化，這就啟示我們隨著社會(huì)的變化，公共治理的方式也要與時(shí)俱進(jìn)地適度作出調(diào)整。其二，科爾曼在分析“社會(huì)最優(yōu)狀態(tài)”時(shí)指出：“達(dá)到社會(huì)最優(yōu)狀態(tài)的唯一條件是事件的控制權(quán)分布于與這一事件休戚相關(guān)的所有行動(dòng)者之間。在這個(gè)區(qū)域內(nèi)，存在著兩個(gè)或兩個(gè)以上行動(dòng)者協(xié)調(diào)行動(dòng)以增加利益的可能性?！?6)[美]詹姆斯·S.科爾曼：《社會(huì)理論的基礎(chǔ)》(上)，鄧方譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年版，第41頁。由于事件的控制權(quán)分布在各個(gè)行動(dòng)者手中，因此就有必要通過相互交換資源，以便實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的最大化。其實(shí)，公共治理的實(shí)質(zhì)就是多元利益主體通過協(xié)商、溝通、妥協(xié)即交換資源的方式，尋求最大限度地滿足各方利益的均衡點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，達(dá)到“社會(huì)最優(yōu)狀態(tài)”。其三，科爾曼將信任看作是社會(huì)資本的重要形式，信任程度對(duì)個(gè)體或團(tuán)體行動(dòng)會(huì)產(chǎn)生重要影響。公共事務(wù)協(xié)商治理的效果很大程度上取決于社會(huì)成員之間相互的信任度，共識(shí)的達(dá)成是建立在相互信任的基礎(chǔ)之上的，社會(huì)成員只有相互信任才能尋求合作，只有合作才能實(shí)現(xiàn)互利。這就告訴我們，增強(qiáng)公共治理的有效性，必須建造社會(huì)信任。

在科爾曼社會(huì)資本理論的基礎(chǔ)上，帕特南首次將社會(huì)資本理論引入到民主治理研究中，明確地將社會(huì)資本與民主治理結(jié)合起來進(jìn)行考察，將社會(huì)資本研究推向了一個(gè)新高度。帕特南觀察到，意大利北方地區(qū)存在著豐富的社會(huì)資本，因而帶來了很高的民主制度績效。而在意大利南方地區(qū)，由于社會(huì)資本貧乏，社會(huì)生活呈現(xiàn)出惡性循環(huán)的不良狀態(tài)，民主制度績效低下?；谏鐣?huì)資本與民主制度績效存在著密切聯(lián)系，帕特南指出：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率?！?7)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第195頁。這一定義清晰地概括了社會(huì)資本的典型要素主要包括信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)；指明了社會(huì)組織的特征體現(xiàn)為社會(huì)資本，包含著社會(huì)組織促進(jìn)了社會(huì)資本生成的意蘊(yùn)；明確了社會(huì)資本的功能在于加強(qiáng)群體活動(dòng)的合作以便實(shí)現(xiàn)共同利益。因此，帕特南研究社會(huì)資本的范圍已經(jīng)拓展到了整個(gè)社會(huì)。帕特南運(yùn)用大量證據(jù)，令人信服地證明了社會(huì)資本對(duì)民主進(jìn)步具有重要的甚至是決定性的作用。他使用的社會(huì)資本概念具有很高的關(guān)注度，使人們對(duì)民主治理的社會(huì)邏輯有了更深入的理解，認(rèn)識(shí)到民主治理需要從基層社會(huì)開始，鼓勵(lì)公民之間的交往，尊重民間約定，支持民間組織的發(fā)展，以便提升社會(huì)資本的存量。

盡管各位學(xué)者對(duì)社會(huì)資本涵義的表述有所差別，但其指向是基本相同的，即都對(duì)社會(huì)信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)具有較高的認(rèn)同度?？v觀各種社會(huì)資本文獻(xiàn)，信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)是被廣泛提及的詞語(8)周紅云：《社會(huì)資本理論述評(píng)》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第5期。?？梢哉f，社會(huì)信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)就是社會(huì)資本最重要的要素。因此，我們傾向于把社會(huì)資本定義為：儲(chǔ)存于社會(huì)關(guān)系之中的、能夠通過合作推動(dòng)協(xié)調(diào)和行動(dòng)并給個(gè)體或集體帶來收益的諸如信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)等要素構(gòu)成的社會(huì)資源。

2．治理的興起及其要義

1989年世界銀行在有關(guān)非洲的發(fā)展報(bào)告中，首次使用了“治理危機(jī)”一詞。在世界銀行治理政策的推動(dòng)下，治理理念開始在國際上流行起來。讓-皮埃爾·戈丹在《何謂治理》一書中，明確說明了“治理”是不同于“統(tǒng)治”的概念。他把治理看作是不同于舊式統(tǒng)治的一種前途光明的現(xiàn)代化，“如果說治理是一種權(quán)力，那它表現(xiàn)為一種柔性且有節(jié)制的權(quán)力”，治理具有“協(xié)商特征”和“注重談判的管理風(fēng)格”(9)[法]讓-皮埃爾·戈丹：《何謂治理》，鐘震宇譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年版，第3-4、90、96頁。。治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人羅西瑙，對(duì)“治理”和“統(tǒng)治”的含義進(jìn)行了比較，他明確指出：“政府統(tǒng)治意味著由正式權(quán)力和警察力量支持的活動(dòng)，以保證其適時(shí)制定的政策能夠得到執(zhí)行。治理則是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力量克服挑戰(zhàn)而使別人服從。換句話說，與統(tǒng)治相比，治理是一種內(nèi)涵更為豐富的現(xiàn)象。它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制?！?10)[美]詹姆斯N·羅西瑙：《沒有政府的治理》，張勝軍，劉小林等譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第4-5頁。

聯(lián)合國下屬的全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)表了一個(gè)研究報(bào)告，認(rèn)為治理是政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人共同對(duì)相關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行良好管理的各種方式的總和，是使互相對(duì)立的利益相關(guān)者，能夠通過談判協(xié)商達(dá)成共識(shí)、找到合作途徑和方式并采取一致行動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的一個(gè)持續(xù)不斷的過程。強(qiáng)調(diào)過程、注重協(xié)調(diào)、涉及公私部門、持續(xù)互動(dòng)是治理的顯著特征。全球治理委員會(huì)關(guān)于治理涵義的界定，具有一定的權(quán)威性和較高的認(rèn)可度。

大概在20世紀(jì)90年代中后期，治理理論引起了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注并展開了深入研究，認(rèn)為統(tǒng)治與治理的區(qū)別主要表現(xiàn)在：(1)政府是統(tǒng)治的唯一主體，治理的主體既包括政府也包括企業(yè)、社會(huì)組織和公民；(2)統(tǒng)治具有強(qiáng)制性，治理兼具協(xié)商性與強(qiáng)制性；(3)統(tǒng)治主要依靠國家的法律，治理既依靠國家的法律也依靠自愿的契約；(4)統(tǒng)治權(quán)力是自上而下地運(yùn)行，治理權(quán)力是上下互動(dòng)或平行地運(yùn)行；(5)統(tǒng)治的范圍以政府權(quán)力所及領(lǐng)域?yàn)檫吔?，治理的范圍以公共領(lǐng)域?yàn)檫吔纭?11)俞可平：《論國家治理現(xiàn)代化》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014年版，第2頁。

縱觀國內(nèi)外學(xué)者對(duì)治理理論的論述，盡管研究的角度不同、研究的側(cè)重點(diǎn)相異，但是關(guān)于治理的核心內(nèi)涵是基本一致的，主要包括以下內(nèi)容：(1)多元化的治理主體。面對(duì)某一領(lǐng)域的公共事務(wù)，所有利益相關(guān)者均能夠參與其中。這些參與治理的主體包括政府、社會(huì)組織、公民、企業(yè)等各種公私行為體。這些領(lǐng)域相異、層級(jí)不同的公私行為體構(gòu)成了復(fù)雜的治理主體結(jié)構(gòu)。(2)多中心的治理基礎(chǔ)。政府在公共事務(wù)治理中仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但政府不再是惟一的權(quán)力中心和統(tǒng)治權(quán)威，政府必須與其他治理主體進(jìn)行合作，共同治理公共事務(wù)，建立政府管理、市場(chǎng)自主、社會(huì)自治相結(jié)合的多中心治理模式。(3)多樣化的治理方式。既有行政強(qiáng)制方式，也有協(xié)商談判方式；既采取正式的法規(guī)制度，也采取治理主體自愿接受的非正式的舉措，正式的法規(guī)制度和非正式的舉措在治理中都會(huì)發(fā)揮重要作用。(4)互動(dòng)化的治理過程。統(tǒng)治過程強(qiáng)調(diào)自上而下的單向運(yùn)作，而治理過程更注重各個(gè)治理主體之間的互動(dòng)合作關(guān)系。(5)共贏化的治理目標(biāo)。公共事務(wù)治理必然面對(duì)著不同主體的利益矛盾和沖突，正是由于存在著利益矛盾和沖突，才需要在互信的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商對(duì)話積極地進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，以妥協(xié)寬容的心態(tài)，求同存異，互動(dòng)合作，互利共存，最大限度地滿足不同主體的利益要求，實(shí)現(xiàn)共贏的目標(biāo)，攜手前行，促進(jìn)公共利益最大化，形成可持續(xù)的良好社會(huì)秩序。治理體系是不同的利益主體就共同關(guān)注的公共問題，通過平等協(xié)商、對(duì)話溝通，在互動(dòng)合作的基礎(chǔ)上作出選擇的一種互利共贏機(jī)制。

自20世紀(jì)90年代以來，治理理論以及治理體系經(jīng)過學(xué)術(shù)界的闡釋并通過實(shí)踐檢驗(yàn)，已經(jīng)成為當(dāng)代世界許多國家應(yīng)對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)問題，進(jìn)行公共事務(wù)治理的新范式。面對(duì)可能出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，人們對(duì)治理范式寄托了很高的期望，希望通過社會(huì)組織和公民的參與以及政府與公民的合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行新的治理制度設(shè)計(jì)，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)問題，為社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)發(fā)展提供持續(xù)的動(dòng)力。在當(dāng)今社會(huì)變革中，政府作出的決策只有得到社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)同，才能切實(shí)貫徹執(zhí)行，協(xié)力解決各種問題。這就要求人們對(duì)待公共事務(wù)，必須通過協(xié)商、對(duì)話、溝通，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上采取一致的行動(dòng)。這已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)的必然，同時(shí)也促使政府積極地選擇協(xié)商式的治理模式。

3．社會(huì)資本與協(xié)商治理的關(guān)聯(lián)性

公共事務(wù)協(xié)商治理的成效，取決于社會(huì)結(jié)構(gòu)中的政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等治理主體的組合狀態(tài)和結(jié)果。社會(huì)資本為相互關(guān)聯(lián)的主體所共同擁有，“不同治理主體的組合與社會(huì)資本存在著雙向互動(dòng)。一方面，政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的組合方式和組合規(guī)則影響到社會(huì)資本的成長，另一方面，社會(huì)資本的存量和發(fā)展影響到它們的組合狀態(tài)和結(jié)果。”(12)黃建：《社會(huì)資本培育與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《理論視野》，2014年第8期。協(xié)商治理不是單一主體的行動(dòng)，它需要多元主體的協(xié)同合作。各治理主體只有彼此信任，才能避免猜疑、減少摩擦，從而走向協(xié)同合作的治理之路。社會(huì)資本就是嵌入各治理主體之中的信任資源。因信任而合作，又因合作而加強(qiáng)了信任，由此信任與合作產(chǎn)生了良性的互動(dòng)效應(yīng)。此效應(yīng)能夠助力實(shí)現(xiàn)各治理主體的目標(biāo)，提升國家治理效能。

社會(huì)資本理論主要關(guān)注的是人際關(guān)系中的信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資源，而協(xié)商治理強(qiáng)調(diào)科學(xué)地處理政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等治理主體之間的關(guān)系，通過治理主體之間溝通協(xié)商、寬容妥協(xié)、互動(dòng)合作、達(dá)成共識(shí)、形成集體決策等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的有效治理。因此，“治理的本質(zhì)與社會(huì)資本的內(nèi)涵之間具有天然的契合性?？梢院敛豢鋸埖卣f，沒有社會(huì)資本的治理不是良好的治理，同樣，不建立在良好治理基礎(chǔ)上的社會(huì)資本就會(huì)變成一種無本之木、無源之水的毫無意義的‘四不像’，整個(gè)社會(huì)就會(huì)重新陷入爾虞我詐的野蠻境地。”(13)唐亞林：《社會(huì)資本與治理》，《探索與爭(zhēng)鳴》，2003年第8期。在公共領(lǐng)域中，需要個(gè)體超越其私利，關(guān)注共同利益，堅(jiān)持理性商討和積極行動(dòng)的原則，懷有自己好大家也好的心態(tài)，謀求公共治理效益的最大化?？梢哉f社會(huì)資本的孕育與協(xié)商治理的運(yùn)行都以公共領(lǐng)域作為平臺(tái)，均涉及到人與人之間的關(guān)系問題，皆為了破解集體行動(dòng)困境，從而實(shí)現(xiàn)某一共同體的公共利益。協(xié)商治理的理想境界是達(dá)到善治，而善治既需要制度建構(gòu)，也需要培育全社會(huì)的信任合作精神，要求政府與社會(huì)組織和公民基于信任對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行合作治理，這種合作治理的前提就是積累豐富的社會(huì)資本。社會(huì)資本既是合作治理良好運(yùn)轉(zhuǎn)的潤滑劑，又是實(shí)現(xiàn)有效協(xié)商治理公共事務(wù)的重要資源；良好的社會(huì)合作和有效的協(xié)商治理也能夠促進(jìn)社會(huì)資本的滋長與存量的提升。因此，社會(huì)資本與協(xié)商治理具有非常緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。

二、社會(huì)資本：協(xié)商治理公共事務(wù)的新維度

公共事務(wù)的良好治理是人類的共同追求，但是治理失效的情況始終伴隨著人類的發(fā)展史。現(xiàn)實(shí)的治理危機(jī)表明，單純地由市場(chǎng)提供公共物品，可能因公眾的“搭便車”行為導(dǎo)致“市場(chǎng)失靈”；如果由政府壟斷公共物品的供給，可能因政府的利己行為導(dǎo)致“政府失靈”。在此情況下，促使人們進(jìn)行反思，對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用以及公共物品的供給模式進(jìn)行重新定位。認(rèn)為政府不能壟斷公共物品的供給和公共服務(wù)的提供，在管理公共事務(wù)方面，政府應(yīng)該積極地探尋與社會(huì)組織進(jìn)行合作的手段和方式，要樹立“管理就是協(xié)商合作”的治理理念，把市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)組織引入到公共物品的供給和公共服務(wù)的提供模式中。促進(jìn)社會(huì)良好治理，滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，應(yīng)該既要注重發(fā)揮政府的管理職能，又要重視發(fā)揮社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)組織的通力合作，將政府作為社會(huì)唯一權(quán)力中心的管理格局轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑹袌?chǎng)、社會(huì)組織、公民等多中心的治理格局，使政府與市場(chǎng)、社會(huì)形成協(xié)商合作的互動(dòng)關(guān)系，共同為民眾提供公共物品和公共服務(wù)，共同承擔(dān)起公共事務(wù)的治理責(zé)任。

改革開放后我國致力于行政改革，以謀求政府管理能力和治理能力的提升，在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域開展了一系列的治理變革。通過對(duì)企事業(yè)單位、行政機(jī)構(gòu)、公共事務(wù)管理、公共服務(wù)提供等方面的改革，使政府職能的市場(chǎng)化程度得以提高；通過依法執(zhí)政、依法行政、法律監(jiān)督等依法治國的手段和措施，使政府行為的法治化程度得以提高；通過決策聽證、信息公開、建議反饋等途徑，使政府決策的民主化得以提高；通過權(quán)力下移、擴(kuò)大立法主體范圍、加強(qiáng)基層民主建設(shè)等舉措，使政府權(quán)力的運(yùn)作由單中心的政府管理轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行牡淖灾髦卫?14)吳家慶，王毅：《中國與西方治理理論之比較》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》，2007年第2期。。這些改革成績，是在依據(jù)本國國情并借鑒了治理理論的基礎(chǔ)上取得的。

正處于全面深化改革時(shí)期的中國，經(jīng)過許多有益的探索和革新，社會(huì)治理狀況和人民生活得到了很大改善，但同時(shí)也面臨許多發(fā)展中的問題。社會(huì)主義法治國家的形態(tài)尚未成熟，還缺乏有效的社會(huì)治理手段抑制社會(huì)失范現(xiàn)象，政府與人民之間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順，官員腐敗和貧富差距過大等問題尚未徹底解決，在社會(huì)交往中存在著蔑視規(guī)則和責(zé)任意識(shí)薄弱的狀況，導(dǎo)致多元社會(huì)治理主體之間不能就共同利益達(dá)成共識(shí)，影響了社會(huì)交往關(guān)系的和諧。由于政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界和關(guān)系尚未完全梳理清楚，導(dǎo)致不能充分激發(fā)市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的活力，影響了公民基本權(quán)利的保障。另外，社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量需要進(jìn)一步提高，改革發(fā)展的成果有待于實(shí)現(xiàn)公平分享，社會(huì)信任度需要進(jìn)一步加強(qiáng)。要解決這些問題，構(gòu)建有效的社會(huì)治理機(jī)制勢(shì)在必行。為此，中共中央專門對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理作出明確要求：增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平；改進(jìn)社會(huì)治理方式，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與社會(huì)治理，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾，通過基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)及時(shí)反映、協(xié)調(diào)、滿足社會(huì)各方面各層次的利益訴求；激發(fā)社會(huì)組織活力，處理好政府和社會(huì)的關(guān)系，明確社會(huì)組織的權(quán)責(zé)，保障社會(huì)組織依法自治，充分發(fā)揮社會(huì)組織在提供公共服務(wù)方面的作用；創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，使民眾訴求表達(dá)渠道暢通有序，切實(shí)保障民眾權(quán)益(15)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決議》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年11月16日。。在中共中央的文件中正式用“社會(huì)治理”代替了“社會(huì)管理”的概念，反映了我們黨堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，始終將人民利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，讓廣大人民群眾共享改革和發(fā)展的成果，決心打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。這一格局的打造，需要進(jìn)行理論創(chuàng)新，尋求新的理論視角。由于社會(huì)資本理論強(qiáng)調(diào)人們之間的信任、互惠規(guī)范和參與網(wǎng)絡(luò)，所以社會(huì)資本理論對(duì)社會(huì)治理面臨的問題具有較強(qiáng)解釋力，有利于提高社會(huì)治理效益。

從社會(huì)資本的角度研究公共治理問題是符合馬克思主義基本原理的。對(duì)于人具有社會(huì)性的特點(diǎn)，馬克思曾經(jīng)明確地作出過論述，他說：“人是最名副其實(shí)的政治動(dòng)物，不僅是一種合群的動(dòng)物，而且是只有在社會(huì)中才能獨(dú)立的動(dòng)物?！?16)《馬克思恩格斯全集》第46卷(上)，北京：人民出版社，1979年版，第21頁。這說明，馬克思承認(rèn)人的社會(huì)存在，社會(huì)性成為人的本質(zhì)屬性。人的社會(huì)性決定了人與人之間必須交往與合作，而人類如何達(dá)到有效的交往與合作卻是一個(gè)難題，這一難題作為政治學(xué)開創(chuàng)者的亞里士多德就已經(jīng)有所預(yù)見，他說：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對(duì)于公共的一切，他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物?！?17)[古希臘]亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1965年版，第48頁。針對(duì)人類面臨的合作難題，公共選擇理論的主要奠基者曼瑟爾·奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》一書中，提出了“集體行動(dòng)的困境”之命題。人類不僅擁有自己的利益，還具有共同利益，而共同利益的實(shí)現(xiàn)依賴于有效的集體行動(dòng)。但是“集體行動(dòng)的困境”可能導(dǎo)致集體行動(dòng)無效。因?yàn)榧w中的每個(gè)人有可能為了個(gè)人利益而不守約，或者希望依靠別人的努力使自己坐享其成即所謂的“搭便車”，這就使人們?yōu)榱斯餐娑仨氝M(jìn)行的合作變得非常困難，造成了人們“集體行動(dòng)的困境”。如何破解這一困境，實(shí)踐證明無論是政府還是市場(chǎng)都不能單獨(dú)破解這一困境。于是人們提出了治理理論，運(yùn)用治理理論構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、公民等聯(lián)合行動(dòng)、同向發(fā)力的合作機(jī)制，形成利益共同體，以求破解“集體行動(dòng)的困境”。那么這一合作機(jī)制如何才能構(gòu)建起來？社會(huì)資本理論所探討的正是這種合作機(jī)制何以構(gòu)建的問題。正如帕特南所說：“在一個(gè)繼承了大量社會(huì)資本的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)?！?18)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第195頁。埃莉諾·奧斯特羅姆也注意到社會(huì)資本對(duì)于破解“集體行動(dòng)的困境”的價(jià)值和作用，她說：“社會(huì)資本是一種個(gè)體和個(gè)體間關(guān)系的屬性，它增強(qiáng)了個(gè)體解決集體行動(dòng)問題的能力?！?19)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《社會(huì)資本的含義及其與集體行動(dòng)的聯(lián)系》，葉鵬飛編譯，載周紅云主編：《社會(huì)資本與民主》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版，第114頁。

人類面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，采取何種手段和策略才能有效地組織各種社會(huì)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)、增進(jìn)人類的福祉，這是擺在不同文化和歷史背景下的各國政府面前的一個(gè)永恒的治理問題。由于人們之間的信任關(guān)系存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系之中，而且能夠創(chuàng)造價(jià)值、實(shí)現(xiàn)增值、為社會(huì)組織機(jī)制提供有機(jī)凝聚力，所以將人們之間的互信與互助稱之為社會(huì)資本。人類在長期的交往中，如果能夠形成互信與互助的情形，就會(huì)大大提高社會(huì)和諧程度，使社會(huì)資源有效分享成為可能。因此，社會(huì)資本就成為研究協(xié)商治理公共事務(wù)的新維度。

三、社會(huì)資本為協(xié)商治理提供社會(huì)資源和基礎(chǔ)

協(xié)商治理依賴于政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等治理主體之間建立協(xié)調(diào)的參與網(wǎng)絡(luò)，在信任、對(duì)話、互涼、互惠基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多元治理主體的真誠合作。協(xié)商治理所需要的參與網(wǎng)絡(luò)，是多元利益主體通過持續(xù)互動(dòng)和多次博弈而形成的一種合作共贏、橫向互惠的關(guān)系，這一關(guān)系的形成和維護(hù)需要具備各利益主體認(rèn)同的社會(huì)規(guī)范、互信的意識(shí)、自愿合作的精神等條件。這些條件正是社會(huì)資本所具有的核心內(nèi)容，因而社會(huì)資本能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)協(xié)商治理目標(biāo)提供重要的社會(huì)資源和基礎(chǔ)。關(guān)于這一點(diǎn)，帕特南通過對(duì)意大利不同地區(qū)的考察，運(yùn)用大量經(jīng)驗(yàn)事實(shí)證明了社會(huì)資本對(duì)破解集體行動(dòng)困境、提高政府治理績效具有重要作用。弗朗西斯·福山敏銳地觀察到，社會(huì)資本最重要的明顯影響不是在經(jīng)濟(jì)方面，而是在社會(huì)和政治方面，他說：“社會(huì)資本對(duì)經(jīng)濟(jì)繁榮以及所謂的競(jìng)爭(zhēng)力至關(guān)重要，但它對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的更重大的影響不像在社會(huì)和政治生活方面那么容易察覺到?！?20)[美]弗朗西斯·福山：《信任：社會(huì)美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》，郭華譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2016年版，第333頁。社會(huì)資本是政府與社會(huì)組織以及公民建立互信關(guān)系、實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)合作治理的紐帶。只有儲(chǔ)備充裕的社會(huì)資本，才能實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)商治理，推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

1．社會(huì)信任是協(xié)商治理的心理基礎(chǔ)

信任體現(xiàn)了交往主體之間存在著相互信賴、相互認(rèn)同、相互期望。信任是社會(huì)資本的核心要素，屬于社會(huì)資本范疇的信任是一種社會(huì)信任。“所謂‘社會(huì)信任’不是指家里人之間的互相信任，也不是指朋友或熟人之間的互相信任，這種信任是人之常情，很容易得到。‘社會(huì)信任’是指對(duì)不認(rèn)識(shí)的人、從未打過交道的人、今后也不一定會(huì)打交道的人的信任。……如果說一個(gè)社會(huì)中很多人表示‘社會(huì)上大多數(shù)人值得信任’，這個(gè)社會(huì)的信任程度比較高，其社會(huì)資本也因而比較高；反之，如果說一個(gè)社會(huì)里很少人同意‘社會(huì)上大多數(shù)人值得信任’的說法，其社會(huì)資本就非常低。”(21)王紹光：《民主四講》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2008年版，第121頁。協(xié)商治理是一種多元主體合作共治的治理模式，多元主體之間的信任是有效開展協(xié)商治理的基礎(chǔ)。信任推動(dòng)合作，合作催生互惠，互惠又進(jìn)一步加強(qiáng)了信任，協(xié)商治理在這種良性循環(huán)中保持高質(zhì)量的治理效果。人們之間的普遍信任是維持良好社會(huì)關(guān)系的關(guān)鍵因素，如果人們之間缺乏普遍信任，而是貫穿著欺騙行為，那么人際關(guān)系中就存在重重疑慮，必然導(dǎo)致人際爭(zhēng)執(zhí)甚至人際分裂，使社會(huì)關(guān)系瓦解。事實(shí)上，人們之間每一起成功的交往，都是建立在互信的基礎(chǔ)上。可以說成功在于互信，失敗在于互疑。信任關(guān)系反映了對(duì)他人或制度系統(tǒng)的可靠、真實(shí)、公平、正義、預(yù)期等懷有堅(jiān)定的信心，是對(duì)他人或制度系統(tǒng)的屬性具有心理的依賴，對(duì)未來的事情具有穩(wěn)定的、明確的預(yù)期。人們之間在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域相互交往與合作以及組織效能的發(fā)揮，都依賴于信任關(guān)系的建立。當(dāng)整個(gè)社會(huì)普遍存在信任關(guān)系時(shí)，在協(xié)商治理公共事務(wù)的過程中，就會(huì)為合作行為提供強(qiáng)大的心理支持，為實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，從而保證社會(huì)系統(tǒng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，有效規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)危機(jī)。

社會(huì)的普遍信任度越高，就越有可能實(shí)現(xiàn)合作。合作包括個(gè)人之間的合作、組織之間的合作、個(gè)人與組織的合作、政府與公民的合作等。在協(xié)商治理公共事務(wù)方面，政府與公民在互信基礎(chǔ)上的合作最為重要，是眾多政治思想家一直致力于探討的重要問題，也是人類面臨的一個(gè)永恒問題。這一問題如何解決，是衡量社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府產(chǎn)生于人民的授權(quán)，履行廣泛的管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)以及提供公共服務(wù)等職能，承擔(dān)著重要的社會(huì)責(zé)任。但是，政府的職能和責(zé)任只靠自身是不能很好地完成的，必須得到廣大公民的支持和合作，政府才能履行好其職能、擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任。

從公共治理的角度看，通過政府與公民雙方的努力，建立政府與公民的互信關(guān)系，形成政府與公民的合作狀態(tài)，就可以為政府和社會(huì)實(shí)現(xiàn)協(xié)商治理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。協(xié)商治理理論強(qiáng)調(diào)政府與公民的相互依賴關(guān)系和合作關(guān)系，此關(guān)系的形成依靠的是政府與公民的互信和回應(yīng)。一方面，政府應(yīng)該對(duì)公民懷有信任感，吸引公民參與公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督，同時(shí)對(duì)公民的訴求積極地作出回應(yīng)。另一方面，公民應(yīng)該主動(dòng)支持政府的公共管理行為，信任政府兌現(xiàn)承諾，認(rèn)同政府的管理效能。政府要取得公民的信任，就必須及時(shí)回應(yīng)公民的訴求，提供令公民滿意的高質(zhì)量的公共物品和公共服務(wù)。“只有在民主政治的情形下公民與政府之間才能形成互信與合作的關(guān)系?！c公民之間有了互信與互動(dòng)才能雙贏，才能實(shí)現(xiàn)真正的合作，也才能保證公共利益的有效實(shí)現(xiàn)與正義社會(huì)的和諧發(fā)展。”(22)黎珍：《正義與和諧——政治哲學(xué)視野中的社會(huì)資本》，北京：人民出版社，2008年版，第247頁。信任就是政府與公民真誠合作的黏合劑，具有促進(jìn)政府與公民互動(dòng)、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、提升政府治理績效的功能。

2．互惠規(guī)范是協(xié)商治理的重要支柱

所謂規(guī)范就是做人做事的規(guī)則，是對(duì)人類相互交往行為的約束，人人接受規(guī)則的約束即遵守規(guī)則，才能達(dá)到互惠的結(jié)果。一般說來，規(guī)范可以劃分為正式規(guī)范和非正式規(guī)范。正式規(guī)范是人類自覺地、有意識(shí)地設(shè)計(jì)的一系列法律、法規(guī)及契約，對(duì)人類行為具有“硬約束”作用。非正式規(guī)范是人們?cè)陂L期交往中逐漸形成并相互認(rèn)同的倫理道德、價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等自我實(shí)施的行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)人類行為具有“軟約束”作用。

正式規(guī)范中的法律、法規(guī)以國家強(qiáng)制力為后盾，對(duì)人們的各種行為和關(guān)系進(jìn)行約束，把社會(huì)成員和組織的行為限定在社會(huì)秩序所要求的范圍內(nèi)，保證社會(huì)秩序穩(wěn)定、有序。契約是兩個(gè)以上主體基于互惠原則達(dá)成的具有法律效力的協(xié)議。雖然契約的達(dá)成以自由同意為基礎(chǔ)，但是契約一旦簽訂，就對(duì)簽約者的行為具有了法律上的約束力。非正式規(guī)范中的倫理道德、價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等具有自發(fā)性和互惠性的特征，是社會(huì)成員進(jìn)行自我約束的自律力量。正式規(guī)范和非正式規(guī)范是社會(huì)秩序的穩(wěn)定器和調(diào)節(jié)器，共同維護(hù)著社會(huì)秩序，防止社會(huì)失范、失序。在協(xié)商治理過程中，互惠規(guī)范保證了各個(gè)社會(huì)成員在社會(huì)安定有序的環(huán)境里能夠各負(fù)其責(zé)、各得其所。規(guī)則和制度為人們之間進(jìn)行交往與合作提供了一系列行為準(zhǔn)則，對(duì)人們的行為產(chǎn)生重要影響?！耙罁?jù)規(guī)范，我能預(yù)測(cè)別人對(duì)我的某種行為可能出現(xiàn)的反應(yīng)，因此在行動(dòng)或不行動(dòng)之間，我會(huì)做出選擇。同時(shí)，我也可以對(duì)其他人的行為進(jìn)行判斷并作出反應(yīng)。因此，社會(huì)規(guī)范在某種程度上導(dǎo)致了行為的可預(yù)測(cè)性。一方面，行為本身具有可預(yù)測(cè)性，即行為規(guī)范。另一方面，即使出了問題，也能有相應(yīng)的保障機(jī)制?！?23)田野：《從社會(huì)資本角度論推進(jìn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2017年第11期。人們依賴規(guī)則和制度規(guī)定的行為準(zhǔn)則，對(duì)交往與合作的結(jié)果具有可預(yù)測(cè)性，使多元化的利益得到整合，促使利益相關(guān)者之間形成有效互動(dòng)，從而能夠降低交往成本、提高合作效益。如果缺乏互惠規(guī)范的社會(huì)資本，協(xié)商治理公共事務(wù)也就失去了支撐力量，人們只能在不可預(yù)期的環(huán)境里盲目行事，導(dǎo)致社會(huì)陷入無序狀態(tài)。因此，保障社會(huì)穩(wěn)定有序發(fā)展，吸引多方主體參與，統(tǒng)籌社會(huì)公共資源，打造共治共享的協(xié)商治理格局，必須加強(qiáng)互惠規(guī)范的社會(huì)資本建設(shè)。

3．公民參與網(wǎng)絡(luò)是協(xié)商治理的動(dòng)力源泉

公民參與網(wǎng)絡(luò)是基于互信、互助、互惠等所構(gòu)成的關(guān)系系統(tǒng)，它是人們之間進(jìn)行交往和溝通的橋梁，反映了公民的自組織能力。公民參與網(wǎng)絡(luò)屬于橫向參與網(wǎng)絡(luò)，在這種網(wǎng)絡(luò)中各參與主體具有平等地位，容易產(chǎn)生互動(dòng)效應(yīng)，有利于在各參與主體之間建立起互信與合作的關(guān)系，進(jìn)而形成互惠規(guī)范。帕特南認(rèn)為，橫向參與網(wǎng)絡(luò)是“社會(huì)資本的基本組成部分。在一個(gè)共同體中，此類網(wǎng)絡(luò)越密，其公民就越有可能進(jìn)行為了共同利益的合作”(24)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第203頁，第102-103頁。。在平等、寬松的氛圍中，公民能夠積極參與公共事務(wù)協(xié)商治理，可以為公共事務(wù)持續(xù)良好治理提供不竭動(dòng)力。公民參與網(wǎng)絡(luò)的載體主要是各種社會(huì)組織，因此，強(qiáng)大的公民參與網(wǎng)絡(luò)能夠?yàn)檎c社會(huì)組織，在協(xié)商治理中實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)架設(shè)具有可操作性的溝通平臺(tái)。公民通過參與網(wǎng)絡(luò)可以把各自的利益要求、愿望、建議等集中起來反映到政府，使政府清楚地了解公民的需求，以便修正公共決策，完善公共服務(wù)。政府利用參與網(wǎng)絡(luò)可以與公民進(jìn)行順暢溝通，向公民解釋政府意圖，換取公民對(duì)公共政策的支持。總之，通過公民參與網(wǎng)絡(luò)這一渠道，公民能夠廣泛地參與到公共事務(wù)治理之中，推進(jìn)政府與公民之間的相互理解，促使政府與公民形成協(xié)同治理的格局，實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治、合作共贏，共同致力于提高公共事務(wù)的治理績效。

公民參與網(wǎng)絡(luò)還能夠?yàn)榕囵B(yǎng)公民的民主意識(shí)、合作信念、團(tuán)隊(duì)精神等公民素養(yǎng)提供適宜的場(chǎng)域。公民通過參加各種社會(huì)組織，在實(shí)現(xiàn)個(gè)人社會(huì)化的過程中，切身體驗(yàn)到合作互助的益處，從而使公民素養(yǎng)得以大大提高。關(guān)于公民通過參加社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)互助的情形，托克維爾早就觀察到了，他說：“在民主國家里，全體公民都是獨(dú)立的，但又是軟弱無力的。他們幾乎不能單憑自己的力量去做一番事業(yè)，其中的任何人都不能強(qiáng)迫他人來幫助自己。因此，他們?nèi)绮粚W(xué)會(huì)自動(dòng)地互助，就將全都陷入無能為力的狀態(tài)?！?25)[法]托克維爾：《論美國的民主》(下卷)，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1988年版，第636-637頁。如果政府越是取代社會(huì)組織的地位而包辦所有事情，那么公民就越是不想?yún)⑴c公共事務(wù)，越是依賴政府的援助。發(fā)揮社會(huì)組織的作用，有利于加強(qiáng)公民互信與合作，與政府一起共同致力于公益事業(yè)，解決社會(huì)公共問題。對(duì)于社會(huì)組織的作用，帕特南認(rèn)為：社會(huì)組織“培養(yǎng)了其成員合作和團(tuán)結(jié)的習(xí)慣，培養(yǎng)了公共精神?！囵B(yǎng)了參與人合作的技巧和在集體勞作中共同分擔(dān)責(zé)任的意識(shí)?！梢允谷藢W(xué)會(huì)自律和欣賞成功的合作帶來的喜悅?！?26)[美]羅伯特·D.帕特南：《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》，王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001年版，第203頁，第102-103頁。公民的公共精神有助于提升民主政府的效率和穩(wěn)定性，并且與協(xié)商治理的質(zhì)量具有密切的聯(lián)系。由社會(huì)組織組成的公民參與網(wǎng)絡(luò)，使公民的感情和觀念得到了更新，心胸更加開闊，更有社會(huì)信任感，在互利互惠的行動(dòng)中加強(qiáng)了彼此理解，提高了公民合作行為能力。公民參與網(wǎng)絡(luò)也是公民有效自治的前提條件，它增進(jìn)了公民的利益表達(dá)和利益集結(jié)，體現(xiàn)和促進(jìn)了有效的社會(huì)合作，推動(dòng)了有效的民主治理。正因?yàn)槿绱?，?xí)近平在闡述加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理時(shí)要求：“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！?27)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)，奪取新時(shí)代中國特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年版，第49頁。公民以社會(huì)組織為載體，對(duì)與自身利益密切相關(guān)的公共事務(wù)積極參與治理，體現(xiàn)了公民扎根基層社區(qū)，進(jìn)行自主行動(dòng)、自我管理、自我約束。這對(duì)培育公民的自尊自信、理性平和、積極向上的良好心態(tài)具有重要作用。托克維爾指出：“在規(guī)制人類社會(huì)的一切法則中，有一條法則似乎是最正確和最明晰的。這便是：要是人類打算文明下去或走向文明，那就要使結(jié)社的藝術(shù)隨著身分平等的擴(kuò)大而正比地發(fā)展和完善。”(28)[法]托克維爾：《論美國的民主》(下卷)，第640頁。以社會(huì)組織為載體的公民參與網(wǎng)絡(luò)，是協(xié)商治理背景下社會(huì)關(guān)系的基本狀態(tài)，其目標(biāo)是反映和維護(hù)特定社會(huì)成員的利益訴求，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)依靠的是網(wǎng)絡(luò)成員的積極參與和團(tuán)結(jié)合作。公民參與網(wǎng)絡(luò)通過發(fā)展公民之間的溝通和交流，鍛煉公民進(jìn)行自主管理的技巧，培養(yǎng)公民之間平等協(xié)商、團(tuán)結(jié)互助的精神，以此增強(qiáng)社會(huì)的整合力和凝聚力。公民參與網(wǎng)絡(luò)中的社會(huì)關(guān)系，是政府、社會(huì)組織、公民等治理主體通過持續(xù)互動(dòng)而形成的一種合作與互惠關(guān)系，因而是政府與公民溝通的橋梁，是政府與公民進(jìn)行合作的重要資源，也是政府與公民保持和諧關(guān)系并協(xié)商治理公共事務(wù)的強(qiáng)大動(dòng)力。

四、協(xié)商治理有助于社會(huì)資本的培育

社會(huì)資本為協(xié)商治理奠定了良好的基礎(chǔ)，但是從另一個(gè)方面而言，在政府改革的理論和實(shí)踐中發(fā)展起來的協(xié)商治理觀念及其應(yīng)用，也能夠?yàn)樯鐣?huì)資本的培育和積累提供精神和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支持。治理理論的確立，表明了從運(yùn)用政府權(quán)力對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治，轉(zhuǎn)變到政府與非政府多個(gè)主體通過協(xié)商合作完成各項(xiàng)政策指令。治理理論與實(shí)踐蘊(yùn)含著協(xié)商性和協(xié)作性，其目的在于建構(gòu)非政府主體對(duì)政府的信任以及非政府主體之間的互信，在治理公共事務(wù)方面達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。

1．協(xié)商治理能夠?yàn)樯鐣?huì)信任提供重要保障

協(xié)商治理通常被認(rèn)為是制度化和模式化的對(duì)話、溝通、討論的過程，這一過程蘊(yùn)含著包容性和平等性，參與協(xié)商治理的主體要承擔(dān)陳述利益訴求理由的責(zé)任，“即參與者彼此負(fù)責(zé)，而不是對(duì)協(xié)商過程之外的人承擔(dān)責(zé)任。它們包括：提供協(xié)商過程中所有人都能接受的理由；傾聽并真誠回應(yīng)他人的理由和觀點(diǎn)；盡力達(dá)成所有人都能接受的意見。”(29)[英]馬修·費(fèi)斯廷斯泰因：《協(xié)商、公民權(quán)與認(rèn)同》，王勇兵譯，載陳家剛選編：《協(xié)商民主》，上海：上海三聯(lián)書店，2004年版，第314頁。協(xié)商治理過程應(yīng)該發(fā)揮平等化的作用，參與者需要認(rèn)真考慮所有觀點(diǎn)的要求，使協(xié)商治理成為對(duì)每個(gè)參與者的觀點(diǎn)都要認(rèn)真考慮的論壇，協(xié)商結(jié)果應(yīng)該容納每個(gè)參與協(xié)商者的觀點(diǎn)，參與協(xié)商者的目標(biāo)應(yīng)該是相互融合的，從而為確立合理妥協(xié)的協(xié)商觀念創(chuàng)造條件。協(xié)商治理就需要這些特定責(zé)任，此責(zé)任是組織或共同體成員所共有的。

在協(xié)商治理過程中，政府要鼓勵(lì)社會(huì)組織和公民參與治理，公民作為治理的主體具有自主性，因而需要對(duì)自己負(fù)責(zé)。在公共領(lǐng)域中，公民既享有權(quán)利也要履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。政府通過與社會(huì)組織及公民進(jìn)行溝通和對(duì)話，一方面可以使政府更好地了解社會(huì)的需求和公民的意愿，另一方面也便于社會(huì)組織及公民加強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督，使政府勤政為民，以高度負(fù)責(zé)的態(tài)度更好地為公民提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)，從而增強(qiáng)公民對(duì)政府的信任和信心。公民對(duì)政府的信任和信心又可以促進(jìn)公民彼此間的信任感。政府的職能就是治理國家、治理社會(huì)，要想取得良好的治理效果，必須賦予公共利益以實(shí)質(zhì)內(nèi)容的政治制度，這一政治制度的道德基礎(chǔ)根植于人們的各種需要之中。一定程度的共識(shí)是任何共同體存在的先決條件，協(xié)調(diào)合作和服從紀(jì)律的能力對(duì)協(xié)商治理至關(guān)重要，團(tuán)結(jié)、精神、道德、紀(jì)律等對(duì)提高協(xié)商治理績效都是不可缺少的，每個(gè)參與協(xié)商治理的主體都應(yīng)該為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而自愿約束自己的利益，要認(rèn)識(shí)到政治制度的利益與公共利益是一致的。社會(huì)文化與政治制度是一種辯證的關(guān)系，能夠建立和維持共同體就意味著“信任制度化”，“增進(jìn)社會(huì)成員中普遍存在的互信感”是政府的基本功能?！叭羯鐣?huì)文化中缺少信任感，那么公共制度的建立必將遇到難以克服的阻礙。缺少安定與有效政府的社會(huì)，其公民之間一定缺乏互信感，缺少對(duì)國家和公共事業(yè)忠忱，也不具備組織技巧與能力。這種社會(huì)的政治文化，充滿了懷疑、妒忌?！?30)[美]塞繆爾·亨廷頓：《變革社會(huì)中的政治秩序》，李盛平，楊玉生等譯，北京：華夏出版社，1988年版，第28頁。一個(gè)國家的政治生態(tài)只有充滿了信任和合作的氣氛，才能通過人們的相互信任克服焦慮和猜疑情緒。在協(xié)商治理的過程中，通過政府與社會(huì)組織、公民的長期合作，可以培育公民的公共精神，激發(fā)社會(huì)組織和公民的自主性，在組織化、制度化的協(xié)商合作中，滿足人們的道德需要和利益需要，從而使社會(huì)信任得以維持和鞏固。協(xié)商治理實(shí)質(zhì)上就是民主治理和法治治理，法治既規(guī)范公民行為，也制約政府行為，政府和公民都必須依法參與協(xié)商治理，以維持良好的社會(huì)生活秩序，因而法治是協(xié)商治理的基本要求和重要準(zhǔn)則，對(duì)于創(chuàng)造和維護(hù)社會(huì)信任具有不可忽視的作用?！巴该鞯姆ㄖ螘?huì)給陌生人之間的信任創(chuàng)造基礎(chǔ)，……一個(gè)普遍的、得到公正實(shí)施的法治，能為彼此無關(guān)的陌生人提供合力工作和解決爭(zhēng)端的基礎(chǔ)，從而擴(kuò)大信任半徑?！?31)[美]弗朗西斯·福山：《大斷裂：人類本性與社會(huì)秩序的重建》，唐磊譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2015年版，第245-246頁。運(yùn)用法治方式對(duì)社會(huì)資本的要素及其行為模式作出明確規(guī)定，可以有效防止公共權(quán)力隨意介入人際關(guān)系和社會(huì)關(guān)系、避免特殊利益侵害公共利益，這對(duì)于維護(hù)公共利益和社會(huì)信任具有重要的保障作用。

2．協(xié)商治理能夠促進(jìn)社會(huì)規(guī)范形成

協(xié)商治理的實(shí)踐能夠培養(yǎng)參與協(xié)商治理主體的道德素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)規(guī)范的形成。協(xié)商治理內(nèi)在地要求各參與主體平等相待，相互尊重，相互包容，理性地對(duì)待各方的意見和建議，以便達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)共同利益，這本身就蘊(yùn)含著各參與主體必須具備遵守社會(huì)規(guī)范的美德。持續(xù)的平等協(xié)商也會(huì)增強(qiáng)社會(huì)規(guī)范的合法性，培養(yǎng)參與主體的妥協(xié)精神和節(jié)制個(gè)人欲望的意愿，這有利于促使參與主體自覺遵循社會(huì)規(guī)范，自愿為實(shí)現(xiàn)公共利益做出妥協(xié)，使社會(huì)組織和公民能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理，由此推動(dòng)社會(huì)規(guī)范的確立，提升社會(huì)規(guī)范的有效性。成功的協(xié)商治理不僅依靠法律，還需要依靠參與主體的自我約束，如果各參與主體“不能彼此忍讓、相互尊重，或不能遵守他們自己設(shè)定的法律，他們將需要一個(gè)強(qiáng)大而且強(qiáng)制的國家來維持社會(huì)秩序。如果他們不能為共同的目標(biāo)團(tuán)結(jié)，那么他們將需要一個(gè)干預(yù)性的政府來提供他們自己無法提供的組織形式”(32)[美]弗朗西斯·福山：《信任：社會(huì)美德與創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)繁榮》，郭華譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2016年版，第335頁。。人類從本性上來說是社會(huì)性動(dòng)物，與生俱來就具備解決合作問題和創(chuàng)立道德規(guī)范以約束個(gè)體選擇的能力，人類能夠在個(gè)體追求利益目標(biāo)和同他人的互動(dòng)中自發(fā)地形成秩序，也有著足夠的理性來創(chuàng)立使人類得以共生共存的文化規(guī)則。誠實(shí)、可靠、守信、互惠等，至少在原則上幾乎為所有人尊崇，并在多數(shù)時(shí)間里為大多數(shù)人所奉行。但是當(dāng)自發(fā)性群體規(guī)模過大時(shí)，就會(huì)面臨各種公共物品問題，例如：誰能參與規(guī)則制定的協(xié)商、誰能監(jiān)管搭便車者、誰來執(zhí)行規(guī)范等等，就會(huì)變得束手無策?！爱?dāng)我們考慮到人生的一切必不可少的事項(xiàng)時(shí)，我們就顯然看出，人天然是個(gè)社會(huì)的和政治的動(dòng)物，注定比其他一切動(dòng)物要過更多的合群生活?！?33)《阿奎那政治著作選》，馬清槐譯，北京：商務(wù)印書館，1963年版，第44頁。人類不僅是社會(huì)性動(dòng)物，還是政治性動(dòng)物，都生活在一定的政治共同體中。政府是協(xié)商治理的主要主體，對(duì)于糾正和彌補(bǔ)自發(fā)秩序的不足是非常必要的，政府在防御和保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)方面能夠提供相應(yīng)的公共物品。政府可以直接通過立法來創(chuàng)造規(guī)范，可以為平穩(wěn)的市場(chǎng)交換創(chuàng)造條件，從而為自發(fā)秩序的擴(kuò)張創(chuàng)造條件。有政府的可靠保護(hù)，買賣雙方可以進(jìn)行遠(yuǎn)距離的交易，投資者能為賺取遠(yuǎn)期收益而進(jìn)行投資，即使出現(xiàn)欺詐行為也有所依靠。從政府本身來講，誠實(shí)、可靠、守信、互惠等社會(huì)美德，盡管對(duì)政府而言非常重要，但政府需要更高級(jí)的美德，例如無畏、果敢、政治才能以及在政治上的創(chuàng)造性。政府不僅把從社會(huì)中涌現(xiàn)出來的規(guī)范確立為法則，而且還要?jiǎng)?chuàng)立政治生活中的新模式和新秩序(34)[美]弗朗西斯·福山：《大斷裂：人類本性與社會(huì)秩序的重建》，第234-239頁。。

3．協(xié)商治理能夠拓寬公民參與網(wǎng)絡(luò)渠道

協(xié)商治理是一種理性的治理形式，參與協(xié)商的各方是平等的、自由的，對(duì)自己的主張?zhí)岢鱿嚓P(guān)理由說服他人或者轉(zhuǎn)變自己的偏好，在充分考慮公共利益的基礎(chǔ)上理性地做出決定，以便達(dá)成共識(shí)。協(xié)商治理公共事務(wù)不是以滿足個(gè)人愿望為目標(biāo)，而是尋求共識(shí)，形成公共政策，最大限度地滿足各參與主體的利益訴求。這就要求在協(xié)商治理過程中，為參與協(xié)商的各方提供平等的表達(dá)自己愿望及理由的機(jī)會(huì)，避免一方的愿望具有超越他方愿望的優(yōu)先性。愿望表達(dá)的機(jī)會(huì)平等是形成共識(shí)的前提條件，此外，還需要參與協(xié)商者具備參與公共事務(wù)協(xié)商的能力。這種能力本質(zhì)上是一種與他人進(jìn)行交往的能力，即能夠表達(dá)讓他人可以接受的理由、在溝通交流中爭(zhēng)取他人與自己合作的能力。參與協(xié)商治理的各個(gè)主體必須得到充分的尊重和認(rèn)可，利用自己的協(xié)商能力，對(duì)公共決策產(chǎn)生影響，使公共決策滿足自己的利益要求。能力平等是協(xié)商治理的本質(zhì)體現(xiàn)，只有具備這種能力，才能調(diào)解利益多元化與平等要求之間的潛在矛盾，充分運(yùn)用協(xié)商程序賦予的機(jī)會(huì)，利用自己的資源，得到公平的協(xié)商結(jié)果?！皺C(jī)會(huì)平等需要以能力的平等作為前提條件。此種能力平等的訴求有助于培育公民參與意識(shí)和公共精神，提升公民參與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)資本的存量。”(35)黃曉東：《社會(huì)資本與政府治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版，第128頁。良好的協(xié)商治理既需要公民有序參與，也能夠促進(jìn)公民有序參與走向制度化。協(xié)商治理的有效推進(jìn)與社會(huì)資本的培育提升具有一致性，二者互相支撐、互相融通、相輔相成。一方面，社會(huì)資本中的公民參與網(wǎng)絡(luò)是促使協(xié)商治理走向善治狀態(tài)不可或缺的支撐力量；另一方面，協(xié)商治理也為拓寬公民參與網(wǎng)絡(luò)渠道創(chuàng)造良好條件。

五、結(jié)語

在公共事務(wù)領(lǐng)域，將“治理”與“協(xié)商”相結(jié)合，能對(duì)解決公共事務(wù)顯示出強(qiáng)大的適應(yīng)性與生命力。由于社會(huì)資本與協(xié)商治理存在著密切的融通與互動(dòng)的內(nèi)在邏輯，因此將社會(huì)資本作為探索公共事務(wù)協(xié)商治理的分析工具，可以為實(shí)現(xiàn)良好的公共事務(wù)協(xié)商治理提供一種新的理論資源和思維動(dòng)力。為了加強(qiáng)培育社會(huì)資本，促使公共事務(wù)的有效協(xié)商治理，從政府的角度看，應(yīng)該適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政府職能法治化，努力提高人民對(duì)政府的信任度，以包容的心態(tài)給予社會(huì)組織合法成長的空間，為協(xié)商治理公共事務(wù)創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍；從社會(huì)的角度看，應(yīng)該加強(qiáng)社會(huì)組織的自律建設(shè)，發(fā)揮社會(huì)組織作用，促使互惠性社會(huì)規(guī)范的確立；從公民的角度看，需要自覺地加強(qiáng)公共精神的培養(yǎng)，樹立誠信意識(shí)，關(guān)心和參與公共事務(wù)的治理，促使形成健康有序的公民參與網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)信任、互惠規(guī)范、公民參與網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)資本要素的形成，必將在實(shí)踐層面對(duì)公共事務(wù)的有效協(xié)商治理產(chǎn)生積極地影響，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。