摘 要： 改革開放以來，伴隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和政治生活的不斷變化，我國的第三部門不斷發(fā)展壯大，對于維護(hù)社會穩(wěn)定、推動社會主義精神文明建設(shè)和基層民主建設(shè)都具有一定的優(yōu)勢。然而，第三部門的發(fā)展卻遇到了諸多問題，如行政化傾向嚴(yán)重、社會公信力缺乏、法律法規(guī)不健全等。推進(jìn)第三部門發(fā)展，必須推動第三部門去行政化改革，樹立第三部門的權(quán)威，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。

關(guān)鍵詞： 第三部門； 公共服務(wù)； 公共事務(wù)

中圖分類號： C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2014）03-0069-04

公共事務(wù)的紛繁復(fù)雜性所導(dǎo)致的一個必然結(jié)果就是作為公共事務(wù)管理活動核心主體的政府無力完全承擔(dān)起提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)生活中，民眾的社會需求空間在急劇膨脹，必須得到回應(yīng)，新公共管理運(yùn)動則為民眾提供了一個新的路徑選擇，這就是發(fā)展第三部門。作為公共事務(wù)活動主體的有效補(bǔ)充，第三部門在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)揮著重要的作用，它為解決介于政府和私人企業(yè)之間的公共事務(wù)活動提供了一個有效的路徑。改革開放以來，面對急劇變化的國內(nèi)國際形勢，我國社會暴露出了道德失范、慈善事業(yè)低迷等社會問題，發(fā)展中的中國第三部門切實(shí)有效地解決了這些問題，維護(hù)了社會的穩(wěn)定。鑒于此，系統(tǒng)地研究改革開放以來第三部門發(fā)展的現(xiàn)狀、存在的問題及提出有針對性的對策構(gòu)想就顯得很有必要。

一、第三部門及其特性

第三部門（The Third Sector）的概念最早是由美國行政學(xué)者萊維特（Theodore Levitt）1973年在“The third Sector：New Tactics For A Responsive Society”一文中首先使用的，其目的是為了將介于政府和私人企業(yè)之間的社會組織進(jìn)行歸類。[1] 在萊維特之前，人們習(xí)慣于將社會組織一分為二，非公即私，萊維特的觀點(diǎn)認(rèn)為此種分類方法太過于簡單、狹隘、粗糙，忽視了一大批介于政府和私人企業(yè)之間的社會組織，而這些社會組織往往能夠解決好政府和私人企業(yè)“不愿意做、不會做、做不好和不常做”的事情。自萊維特提供第三部門的概念后，此概念被美國學(xué)術(shù)界廣泛接受，并成為公共行政與公共管理學(xué)科領(lǐng)域中一個頻繁使用的概念。

我國現(xiàn)代意義上的第三部門產(chǎn)生于20世紀(jì)初。1918年由我國著名會計(jì)專家和教育家潘序倫在上海創(chuàng)立的立信會計(jì)師事務(wù)所，被認(rèn)為是第三部門中市場化組織的早期代表。[2] 隨后第三部門中社會化組織的行業(yè)協(xié)會得到快速發(fā)展，但由于建國初期實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，第三部門具有的經(jīng)濟(jì)與社會功能逐漸喪失，活動空間日益萎縮。改革開放后特別是黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)后，我國的第三部門研究呈快速發(fā)展勢頭。我國諸多學(xué)者也在不同時期對第三部門的概念進(jìn)行了深入研究并提出了多種概念表述：黎民認(rèn)為第三部門是有別于政府組織（第一部門）、營利部門（第二部門）的各種非政府、非營利組織的總稱，它提供了部分公共物品和服務(wù)，強(qiáng)調(diào)個人奉獻(xiàn)，成員互益等價(jià)值觀念等。[3] 康曉光認(rèn)為只要是依法注冊的正式組織，從事非營利的活動，滿足志愿性和公益性要求，具有不同程度的獨(dú)立性和自主性，即為第三部門。[4] 張?zhí)┓逭J(rèn)為組織設(shè)立的目的不在于獲得利潤，且凈盈利不得分配，由志愿人員組成的，實(shí)現(xiàn)自我管理的，具有獨(dú)立、公共和民間性質(zhì)的組織即為第三部門。[5] 王名等學(xué)者認(rèn)為第三部門組織是指在政府部門和以營利為目的的私人企業(yè)之外的一切志愿團(tuán)體、社會組織和民間協(xié)會。[6]

從上述學(xué)者提出的有關(guān)第三部門概念中我們不難發(fā)現(xiàn)其共性。（1） 主張第三部門的組織性。第三部門應(yīng)該是一種正式的、常設(shè)的、有著自己內(nèi)部明確運(yùn)營規(guī)則和制度設(shè)計(jì)的團(tuán)體，并且承擔(dān)著社會部分的公共事務(wù)管理活動。（2） 主張第三部門的自愿性。第三部門的組成人員都是在自我意識主動狀態(tài)下參與其中的，不存在受到外部某種強(qiáng)制力干擾而被動參與第三部門的可能性。（3） 主張第三部門的非營利性。第三部門不同于私人企業(yè)以追求利潤為終極目標(biāo)，它成立的目的在于解決一些處于尷尬狀態(tài)下的公共事務(wù)。筆者認(rèn)為，這里需要說明的一點(diǎn)是第三部門的非營利性并不意味著第三部門不能夠獲得報(bào)酬，而是表明第三部門不能夠類似于私人企業(yè)那樣獲得報(bào)酬后歸企業(yè)主所有，它的獲利應(yīng)該用于第三部門正常的維持運(yùn)轉(zhuǎn)。（4）主張第三部門的獨(dú)立性。第三部門不應(yīng)該趨向于官方或者是私人企業(yè)任何一方，它應(yīng)該具備自我管理的能力，不受制于其他組織。

綜上所述，筆者認(rèn)為陳振明教授對于第三部門的解讀和界定更為科學(xué)和準(zhǔn)確：第三部門就是指介于政府部門與非營利性部門之間，依靠會員繳納的會費(fèi)、民間捐款或政府財(cái)政撥款等非營利性收入從事前兩者無力，無法或無意承擔(dān)的社會公益事業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)服務(wù)社會公眾，促進(jìn)社會穩(wěn)定與發(fā)展為宗旨的社會公共部門。[7]

二、我國第三部門發(fā)展的現(xiàn)狀與問題

在我國，第三部門存在的形式主要有三種：社會團(tuán)體、基金會和民辦非企業(yè)單位。20世紀(jì) 80年代以來，得益于我國社會經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和國內(nèi)國際政治環(huán)境的較大變化，我國第三部門進(jìn)入了增長的高峰期。據(jù)有關(guān)資料顯示，截至1989年，我國共有全國性社會團(tuán)體1600多個，地方性社會團(tuán)體高達(dá)20多萬個，2011年底，我國共有社會組織46.2萬個，其中各類社會團(tuán)體達(dá)到了25.5萬個，基金會發(fā)展到了2614個，民辦非企業(yè)單位達(dá)到了20.4萬個[8]；而到了2013年底，社會組織已達(dá)54.7萬個，基金會發(fā)展到了3549個。[9] 應(yīng)該說，第三部門的發(fā)展勢頭十分迅猛。

（一）第三部門的優(yōu)勢

我國第三部門的迅猛發(fā)展在一定程度上打破了傳統(tǒng)社會由政府包辦一切的社會格局，分擔(dān)了政府的部分責(zé)任和壓力，緩解了公民與政府之間緊張的關(guān)系狀態(tài)，必須對第三部門的優(yōu)勢予以肯定。

1. 提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，彌補(bǔ)政府缺陷。公共事務(wù)的復(fù)雜性是政府部門不能夠獨(dú)立面對的，特別是社會主義市場經(jīng)濟(jì)建立以來，隨著人們對公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的迅速膨脹，政府已經(jīng)無力回應(yīng)公民對社會事務(wù)的需求，而第三部門卻適當(dāng)?shù)爻袚?dān)起部分責(zé)任，尤其是在學(xué)前教育、邊遠(yuǎn)地區(qū)教育、環(huán)境保護(hù)、社會文化建設(shè)等社會公共部門的核心領(lǐng)域，第三部門以其正面的執(zhí)行力，感染著社會各種力量參與其中，彌補(bǔ)了政府遺漏的、不善于做、做不好的社會事務(wù)，成為政府在轉(zhuǎn)型時期還權(quán)于民，構(gòu)建合理科學(xué)政治制度的有效介質(zhì)。

2. 維護(hù)了社會的公正與穩(wěn)定。多數(shù)社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位致力于服務(wù)社會弱勢群體，倡導(dǎo)縮小貧富差距等，解決社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，使原本因?yàn)榻?jīng)濟(jì)分配所造成的不公正得以緩解。第三部門的資金和信息同時也幫助政府部門有效地制定發(fā)展規(guī)劃，又間接地服務(wù)了全社會，維護(hù)了政策制定的公正性和社會的穩(wěn)定。

3. 推動了社會主義精神文明建設(shè)，特別是道德建設(shè)。市場經(jīng)濟(jì)的弊端在改革開放三十年中不斷暴露，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展誘發(fā)了人們的拜金主義、個人主義等等不道德觀念，為了個人的利益達(dá)到最大化，一些人往往喪失了社會公德，失去了最為基本的社會責(zé)任感。而第三部門卻在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中擺正了自己的位置，例如多數(shù)基金會選擇將扶貧救濟(jì)作為其主要的活動，這在一定程度上喚起民眾對社會貧困弱勢者的關(guān)注與幫扶。第三部門以其自身形象和力量推動著精神文明建設(shè)。

4. 促進(jìn)了我國社會主義基層民主建設(shè)。我國基層民主建設(shè)的發(fā)展同樣得益于第三部門的發(fā)展。我國基層民主形式主要包括了村民自治制度、居民自治制度、職工代表大會制度等多種形式。公民在其框架內(nèi)，充分實(shí)現(xiàn)了自我選舉、民主決策、自我教育和自我服務(wù)的民主管理目標(biāo)。第三部門通過管理農(nóng)村和城市社區(qū)，協(xié)調(diào)內(nèi)外部事務(wù)等多種形式，促進(jìn)了我國社會主義基層民主建設(shè)。

（二）第三部門存在的主要問題

我們必須清醒地認(rèn)識到，第三部門在我國社會主義初級階段基本國情的影響下還存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 行政化傾向嚴(yán)重，政府的部分社會職能沒有能夠?qū)崿F(xiàn)切實(shí)有效的轉(zhuǎn)移。我國的第三部門大多數(shù)脫胎于政府部門，是在政府部門進(jìn)行改革的過程中剝離籌建起來的，這就使得我國的第三部門帶有先天的對政府部門的依賴性，缺乏自主性和獨(dú)立性，自治性不強(qiáng)，從而在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面很難完全發(fā)揮其功能。我國第三部門的管理者大多數(shù)也是來自于黨政機(jī)關(guān)，由主管單位直接任命和使用，這就使得原本應(yīng)該獨(dú)立于政府部門的第三部門披附了行政的陰影。較之于國外的董事會管理機(jī)構(gòu)，也就表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的行政化傾向。這種狀況的存在使得有的政府主管者把第三部門當(dāng)作創(chuàng)收以改善公務(wù)員福利待遇的渠道；有的第三部門業(yè)務(wù)活動的開展不是根據(jù)市場或社會的需要，而是依靠政府的權(quán)威實(shí)行業(yè)務(wù)壟斷；有的第三部門甚至衍化為政府的辦事機(jī)構(gòu)，在政府與企業(yè)、市場、社會之間構(gòu)成一個新的管理層次，成為政府機(jī)構(gòu)精簡后的“緩沖區(qū)”。[10] 第三部門嚴(yán)重的行政化傾向又導(dǎo)致了政府職能無法完全得到切實(shí)有效的轉(zhuǎn)移。主管單位和主管領(lǐng)導(dǎo)人在行政上對第三部門開展社會服務(wù)擁有指導(dǎo)職能，第三部門執(zhí)行的任務(wù)往往受到政府的干預(yù)，從而導(dǎo)致了執(zhí)行力不夠，執(zhí)行效率低下，使存在的社會問題難以得到根本解決。

2. 缺乏社會公信力，影響力得不到有效提高。第三部門的社會公信力之所以低下，從根本上講是因?yàn)槲覈裆鐣l(fā)育的不成熟。我國公民習(xí)慣性地將第三部門看作是政府部門的派出機(jī)構(gòu)，看成是營利性的組織，甚至一些人認(rèn)為第三部門并不具備提供公共服務(wù)的能力，導(dǎo)致人們對第三部門的顧慮沒有消除。當(dāng)?shù)谌块T開展活動時，也就得不到公眾的認(rèn)同。當(dāng)然，由于我國第三部門自身發(fā)展的不成熟，很多部門追求經(jīng)濟(jì)利益，在操作上也不規(guī)范，大多數(shù)公民對其處理公共事務(wù)的能力持有懷疑的態(tài)度，對其工作績效不甚了解，特別是第三部門暴露的諸如內(nèi)部腐敗、財(cái)務(wù)紊亂等問題更加造成了民眾在認(rèn)識上的偏差和評價(jià)上的偏移。[11] 調(diào)查顯示，82%的美國公民至少為1個（平均2.4個）志愿公益組織提供過無償服務(wù)，這個比例在德國是68%，加拿大是65%，英國是53%，法國是39%，日本是36%，而在中國內(nèi)地這一比例極低，連志愿服務(wù)很發(fā)達(dá)的深圳市比例也僅為2%。[12] 對第三部門的不信任使得第三部門在提供社會服務(wù)方面面臨著狹窄的發(fā)展空間，其影響力也得不到有效提高。

3. 有關(guān)第三部門的立法不健全，缺乏必要的法律保障。不健全的法律法規(guī)是制約我國第三部門健康發(fā)展的重要因素。西方學(xué)者在“非營利性部門與中國發(fā)展”國際學(xué)術(shù)會議上對我國相關(guān)法律的評價(jià)是：“這些新條例表明中國政府試圖為中國傳統(tǒng)的非營利性組織形式……提供一個他們可以在其中運(yùn)作的法制環(huán)境……然而，這些新條例授權(quán)政府對非營利性組織進(jìn)行控制的一些方式，并不完全符合上述世界銀行的《非政府組織法律的好經(jīng)驗(yàn)》手冊中提出的一個真正有利于非營利性組織發(fā)展的法制的標(biāo)準(zhǔn)?！盵13] 這也就說明了我國第三部門所處的法制環(huán)境是遠(yuǎn)落后于西方發(fā)達(dá)國家為第三部門創(chuàng)造的法制環(huán)境的。由于法律法規(guī)尚不完善，在第三部門的活動領(lǐng)域中還存在許多法制上的空白點(diǎn)，鉆空子、打擦邊球的現(xiàn)象也就很難杜絕了。即使在現(xiàn)在已有相對成熟的法律規(guī)范的活動領(lǐng)域內(nèi)，對第三部門的執(zhí)法及監(jiān)督力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，導(dǎo)致第三部門在活動形式和內(nèi)容方面存在諸多問題。

三、我國第三部門發(fā)展的對策構(gòu)想

諸多的弊端顯然不利于我國第三部門的發(fā)展，已成為第三部門發(fā)展的桎梏。面對公民社會的不斷成熟、民主化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善，有針對性地解決我國第三部門發(fā)展中存在的問題，提出具有戰(zhàn)略性的對策構(gòu)想顯得尤為重要。

（一）推動第三部門去行政化改革，實(shí)現(xiàn)第三部門的相對獨(dú)立性

加強(qiáng)第三部門的改革，最主要的就是要理順第三部門與政府的關(guān)系，使第三部門與政府之間的界限更為明晰，去除第三部門濃厚的行政化色彩，使得第三部門能夠按其自身發(fā)展的規(guī)劃獨(dú)立運(yùn)行。與西方國家的第三部門相比，我國的第三部門處于明顯的弱勢地位，面對強(qiáng)大的政府權(quán)力，我國的第三部門容易受到官方的控制。隨著民主制度的不斷完善和公民社會的不斷成熟，公民必然會要求能夠自我實(shí)現(xiàn)式地處理部分社會事務(wù)，而非政府部門低效率地處理同樣的事務(wù)。1994年國務(wù)院辦公廳就明確提出“政社分開”原則，并做出領(lǐng)導(dǎo)干部不再兼任社會團(tuán)體職務(wù)的規(guī)定，這無疑是淡化我國第三部門官辦色彩，克服行政化傾向，朝著“自我管理、自我服務(wù)、自籌資金”的方向邁出了可喜的一步。然而，在現(xiàn)實(shí)中相當(dāng)一部分第三部門由于本身是從政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來的，或者是政府機(jī)構(gòu)直接建立的，它們無論在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都過分依賴于政府，其實(shí)仍舊是作為政府的附屬機(jī)構(gòu)在發(fā)揮作用，被稱為“第二政府”或“準(zhǔn)政府”。因此，當(dāng)前進(jìn)一步推動第三部門的改革，關(guān)鍵是要去除第三部門管理者的官方任命；去除政府行政干部兼第三部門領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的情況；去除第三部門受制于政府主管部門而無條件接受和過多干預(yù)、不當(dāng)指揮等。通過改革，使第三部門能夠自我決定其所要承擔(dān)的社會責(zé)任，實(shí)現(xiàn)第三部門管理者的民主選舉，切實(shí)高效地幫助政府管理社會事務(wù)，實(shí)現(xiàn)其相對的獨(dú)立性。

（二）樹立第三部門的權(quán)威，努力提升社會公眾的認(rèn)同度

要充分發(fā)揮第三部門在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)中的作用，必須樹立其權(quán)威，提升社會認(rèn)同度。這需要從三個方面入手：

1. 第三部門必須更加努力擴(kuò)大自身的影響力，積極擴(kuò)大參與公共事務(wù)的領(lǐng)域。第三部門不僅需要在政府“不做、不常做、不會做、做不好”的領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)承擔(dān)起應(yīng)盡的義務(wù)，更需要向現(xiàn)代公共事務(wù)領(lǐng)域進(jìn)軍，比如環(huán)境保護(hù)、食品安全監(jiān)管、落后地區(qū)教育、社會慈善事業(yè)、貧困弱勢群體等等。同時，第三部門必須要能夠嚴(yán)格規(guī)范自身行為，降低組織的神秘度，培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化的人才隊(duì)伍，加強(qiáng)經(jīng)營管理的質(zhì)量，實(shí)施民主科學(xué)的決策制度，使公眾更多地了解第三部門發(fā)展的實(shí)際狀況。

2. 政府要在資金、人才、技術(shù)等方面對第三部門進(jìn)行直接扶持。在資金方面，政府在加大對第三部門資金投入的同時，還要加強(qiáng)其市場運(yùn)作方面的放權(quán)，積極開展各種活動，爭取更多的社會捐助；在人才方面，應(yīng)調(diào)整第三部門內(nèi)部的人員設(shè)置，創(chuàng)造出適合內(nèi)部成員自我發(fā)展的環(huán)境，在提升內(nèi)部員工良好素質(zhì)的同時吸納社會各個方面的專家學(xué)者，對第三部門的活動進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)；在技術(shù)方面，政府應(yīng)加強(qiáng)對第三部門的技術(shù)指導(dǎo)，同時與社會各界專家學(xué)者建立長效合作機(jī)制，使第三部門能夠順利運(yùn)作。

3. 知識界、輿論界也可以通過多種方式對“第三部門”進(jìn)行正面、積極的宣傳、報(bào)道，擴(kuò)大“第三部門”的社會影響力和公眾認(rèn)同度。

（三）建立健全和完善有關(guān)第三部門的法律法規(guī)，形成具有中國特色的第三部門法律體系

第三部門的發(fā)展是一個長期的過程，在這一過程中政府應(yīng)高度重視對社團(tuán)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位等第三部門的整合與管理，建立健全第三部門的相關(guān)法律法規(guī)，使第三部門的法律地位得以明確，使其自身的發(fā)展、合理的社會效益得到強(qiáng)有力的法律保障。目前，我國實(shí)行了《外國商會管理暫行規(guī)定》（1989）、《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》（1999）、《基金會管理?xiàng)l例》（2004）、《企業(yè)所得稅條例》（2008）等法規(guī)，這些法規(guī)對于第三部門的成立有著嚴(yán)格的條件限制和登記制度，這些條例已經(jīng)不能夠適應(yīng)當(dāng)前第三部門的發(fā)展需求。同時第三部門管理中重登記，輕管理，調(diào)整內(nèi)部民事關(guān)系的法律薄弱等現(xiàn)象的存在也嚴(yán)重影響了第三部門的發(fā)展。當(dāng)然，我國也缺乏一部總的《中華人民共和國第三部門組織法》，這就使得第三部門的法律地位不明確。因此，當(dāng)務(wù)之急是提升立法層次，完成《中華人民共和國第三部門組織法》的編制和頒布，同時還必須加強(qiáng)有關(guān)配套法律法規(guī)的制定和實(shí)施，加強(qiáng)普法宣傳，營造良好的法治環(huán)境，最終形成具有中國特色的社會主義第三部門法律體系。

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[責(zé)任編輯：任山慶；校對：黨 婷]