趙祖斌

內(nèi)容提要：追訴時效制度與監(jiān)察制度存在關(guān)聯(lián)性，追訴時效制度要素決定了其適用于職務(wù)犯罪案件。因監(jiān)察程序不可分，監(jiān)察委員會立案調(diào)查無法產(chǎn)生追訴效果而導(dǎo)致監(jiān)察程序節(jié)點(diǎn)雖遵循追訴時效期限限制，但不能作為追訴時效終點(diǎn)，亦不能觸發(fā)追訴時效延長制度。故面臨著追訴時效終點(diǎn)不明、追訴時效延長制度適用受阻的難題。繼而因追訴時效期限“縮短”而帶來核準(zhǔn)追訴制度被濫用、補(bǔ)充調(diào)查或補(bǔ)充偵查使用率高、隱性監(jiān)察錯案易發(fā)等風(fēng)險(xiǎn)。鑒于此，應(yīng)該通過將提起公訴作為追訴時效終點(diǎn)、立法修正追訴時效延長制度、設(shè)立追訴時效中止制度等方式掃除職務(wù)犯罪案件適用追訴時效制度障礙，以此確保監(jiān)察制度與刑事司法制度銜接順暢。

引言

追訴時效是監(jiān)察程序與刑事司法程序銜接的樞紐，決定著職務(wù)犯罪案件能否進(jìn)入刑事司法程序、能否追究犯罪人的刑事責(zé)任。在追訴時效方面，《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）與《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）銜接不暢引起了學(xué)界注意。①參見龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期。劉練軍教授發(fā)表的《監(jiān)察追訴的時效問題》一文，認(rèn)為在民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟中皆存在追訴時效之問題，故而在監(jiān)察程序中也應(yīng)該存在追訴時效制度。②參見劉練軍：《監(jiān)察追訴的時效問題》，載《法學(xué)論壇》2019年第1期。但是有兩個問題不免令人心生疑竇，一是追訴及追訴時效應(yīng)做何解；二是在監(jiān)察體制改革前，職務(wù)犯罪案件是否適用追訴時效制度，抑或監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪案件是否不受追訴時效制度之限。這兩個問題是劉練軍教授文章得以立論的前提。首先，在職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會前，《刑法》規(guī)定的追訴時效制度適用于職務(wù)犯罪案件是毫無疑問的。國家監(jiān)察體制改革后，立法并未對職務(wù)犯罪案件不再適用追訴時效制度作出具體規(guī)定，因而不存在創(chuàng)設(shè)監(jiān)察追訴時效制度之命題。其次，劉練軍教授從比較法視角提出針對不同監(jiān)察處置結(jié)果構(gòu)建時間長短不一的追訴時效，其中涉嫌職務(wù)犯罪的追訴時效為三個月，即監(jiān)察終結(jié)后三個月內(nèi)移送起訴，否則不得再移送起訴，③參見前引②，劉練軍文。但是客觀而言，這不是追訴時效之問題。隨后，錢小平教授發(fā)表《監(jiān)察追訴時效問題的再思考——兼與劉練軍教授商榷》一文，認(rèn)為監(jiān)察委員會調(diào)查、懲處職務(wù)違法行為也屬于追訴，監(jiān)察追訴時效僅存于職務(wù)犯罪層面，審判之日是職務(wù)犯罪案件追訴時效終點(diǎn)。④參見錢小平：《監(jiān)察追訴時效問題的再思考——兼與劉練軍教授商榷》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期。錢小平教授認(rèn)為監(jiān)察追訴時效僅存于職務(wù)犯罪層面十分可取，但是一方面肯定職務(wù)犯罪案件適用追訴時效制度，另一方面又將監(jiān)察委員會調(diào)查、懲治職務(wù)違法公職人員視為追訴，以及把審判之日作為職務(wù)犯罪案件追訴時效終點(diǎn)的做法值得商榷。為了更加清楚地解決監(jiān)察體制改革下監(jiān)察案件適用追訴時效制度相關(guān)問題，本文從如下三個方面就追訴時效制度在監(jiān)察案件中適用問題予以闡述：第一，從監(jiān)察程序性質(zhì)及追訴含義入手提出追訴時效制度在監(jiān)察案件中的適用場域；第二，分析監(jiān)察體制改革下職務(wù)犯罪適用追訴時效制度的困境；第三，提出監(jiān)察體制改革背景下職務(wù)犯罪追訴時效制度完善之策。

一、監(jiān)察追訴時效制度的適用場域

（一）監(jiān)察程序與刑事追訴的區(qū)隔

1.監(jiān)察程序的非訴訟性

對監(jiān)察程序性質(zhì)的定位，學(xué)界尚存爭議，學(xué)者多不明確指出監(jiān)察程序的性質(zhì)，而是界定監(jiān)察立案、監(jiān)察調(diào)查等程序的性質(zhì)，以此肯定“局部”監(jiān)察程序具有訴訟性。比如有學(xué)者認(rèn)為，監(jiān)察委員會調(diào)查終結(jié)后，涉嫌職務(wù)犯罪案件需要移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，審查起訴和審判皆是刑事訴訟活動，故監(jiān)察委員會的涉嫌職務(wù)犯罪調(diào)查是刑事訴訟程序。⑤參見王一超：《論〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉適用中的程序銜接》，載《法治研究》2018年第6期。監(jiān)察委員會與紀(jì)委合署辦公，同時負(fù)責(zé)違紀(jì)、職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為的調(diào)查，宜將監(jiān)察程序視為一個不可分割的整體，不能對其某項(xiàng)程序性質(zhì)進(jìn)行單獨(dú)界定，即以一元化的形式界定監(jiān)察程序性質(zhì)，⑥參見葉青：《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查犯罪程序的流轉(zhuǎn)與銜接》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期。不宜通過分析監(jiān)察立案、調(diào)查等性質(zhì)而反推監(jiān)察程序性質(zhì)。從此角度而言，首先得肯定監(jiān)察程序與刑事訴訟程序是二元的，⑦參見李勇：《〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉銜接問題研究——“程序二元、證據(jù)一體”理論模型之提出》，載《證據(jù)科學(xué)》2018年第5期。正是二元化的程序才會發(fā)生銜接之問題。就此而言，監(jiān)察程序并非刑事訴訟程序。此點(diǎn)也可以從相關(guān)立法中找到依據(jù)。一方面，據(jù)修改后的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和通過的《監(jiān)察法》，⑧參見《憲法》第一百二十三條；《監(jiān)察法》第三條、第四條。監(jiān)察委員會是與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并列的監(jiān)察機(jī)關(guān)，但監(jiān)察調(diào)查程序的法源、對象、主體、處置結(jié)果等與刑事訴訟不同，《監(jiān)察法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）皆將監(jiān)察活動排除在訴訟活動之外，有意將監(jiān)察程序與刑事訴訟程序區(qū)分開來。在《刑事訴訟法》第八條“人民檢察院對刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”未修改的情況下，《刑事訴訟法修正案》第二條將檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督限定在訴訟活動范圍內(nèi)，監(jiān)察活動從而被排除在訴訟活動之外，事實(shí)上否定了監(jiān)察活動具有訴訟性。另一方面，《刑事訴訟法修正案》第十二條與《監(jiān)察法》第四十七條高度一致，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)移送至檢察機(jī)關(guān)的案件，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時可以自行補(bǔ)充偵查；由此可以推論《刑事訴訟法》和《監(jiān)察法》均將監(jiān)察程序與刑事訴訟程序視為二元的。⑨參見劉磊：《刑事訴訟法與監(jiān)察法銜接的政治邏輯》，載《地方立法研究》2018年第5期。

從監(jiān)察權(quán)性質(zhì)角度而言，監(jiān)察程序亦不具有刑事訴訟屬性。監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)決定了監(jiān)察程序的法源、對象、目的、范圍等，監(jiān)察程序反映了監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)。在監(jiān)察體制改革過程中，對于監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)形成了行政權(quán)說、司法權(quán)說、雙重屬性說及獨(dú)立說。監(jiān)察權(quán)雖然具有與行政權(quán)、司法權(quán)相似的特點(diǎn)，但其不是行政權(quán)、司法權(quán)，亦不是行政權(quán)和司法權(quán)的疊加，而是一種獨(dú)立于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之外的第四種權(quán)力。⑩參見吳建雄：《論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期。如果監(jiān)察權(quán)是司法權(quán)，那么監(jiān)察措施是司法強(qiáng)制措施，監(jiān)察活動是刑事訴訟活動，理受《刑事訴訟法》的規(guī)制和約束。?參見王希鵬：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性》，載《求索》2018年第4期。自2016年監(jiān)察體制試點(diǎn)改革時起，至《監(jiān)察法》頒布時止，監(jiān)察委員會適用監(jiān)察措施的依據(jù)皆非《刑事訴訟法》，監(jiān)察活動也未納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督內(nèi)。如果監(jiān)察權(quán)是行政權(quán)，那么監(jiān)察程序啟動與運(yùn)行的手段應(yīng)該局限在原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)享有手段的范圍內(nèi)，監(jiān)察程序適用對象應(yīng)該僅是違紀(jì)、違法行為，監(jiān)察程序運(yùn)行的目的應(yīng)該是追究被調(diào)查人的違紀(jì)、違法責(zé)任。但是監(jiān)察程序啟動、運(yùn)行的手段比原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)享有手段的范圍廣，監(jiān)察程序適用對象包括違紀(jì)、違法、職務(wù)犯罪行為，監(jiān)察程序的目的既包括追究被調(diào)查人的違紀(jì)、違法責(zé)任，還包括追究職務(wù)犯罪刑事責(zé)任。如果認(rèn)為監(jiān)察權(quán)具有行政權(quán)和司法權(quán)雙重屬性，那么就會落入部分訴訟性說的窠臼?？梢?，監(jiān)察權(quán)應(yīng)該是獨(dú)立于行政權(quán)、司法權(quán)、立法權(quán)之外的“第四權(quán)力”。正是監(jiān)察委員會享有獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察程序因此在法源、適用主體、手段措施、程序目的等方面與刑訴程序不同，具有獨(dú)立性。

2.監(jiān)察程序不必然產(chǎn)生追訴之效果

刑事追訴也被稱為“訴追”，即享有追訴權(quán)的主體為了追究犯罪人刑事責(zé)任而依法提起刑事訴訟的行為或者活動。因監(jiān)察程序不具有訴訟性，監(jiān)察活動不是刑事訴訟行為，監(jiān)察程序的運(yùn)行并不必然產(chǎn)生追訴效果。結(jié)合追訴的要件，詳言之。

第一，追訴是一種提起刑事訴訟程序的行為或者活動。雖然提起刑事訴訟程序的行為或者活動范圍可能存在爭議，但是這種行為或者活動僅存在于刑事訴訟程序之中確定無疑。追訴的本質(zhì)在于享有訴權(quán)的主體為了維護(hù)自己或公共利益依法向法院起訴，請求相對人履行或承擔(dān)一定的法律責(zé)任，并不是公權(quán)力對不法行為進(jìn)行評價就可視為追訴。監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)并不需要依托刑事訴訟程序或活動，行權(quán)結(jié)果并不一定需要法院作出裁決，因此很難說是追訴。

第二，求刑權(quán)是追訴存在的基礎(chǔ)，而追訴亦是求刑權(quán)行使的載體。求刑權(quán)，亦即追訴權(quán)，是指請求給予犯罪人刑事處罰的權(quán)力。享有求刑權(quán)是提起訴訟的前提條件，求刑權(quán)的喪失將導(dǎo)致追訴終止，進(jìn)而阻卻追訴目的實(shí)現(xiàn)。從此角度而言，追訴指向刑事犯罪行為，如果沒有刑事犯罪行為，那么就不存在求刑權(quán)，也就不存在追訴之說。監(jiān)察委員會管轄案件并不局限于職務(wù)犯罪案件，但是僅在職務(wù)犯罪案件中存在需要追究犯罪人刑事責(zé)任之情形，其他案件不存在需要追求違法公職人員刑事責(zé)任的情形，也就不存在求刑權(quán)的基礎(chǔ)。基于監(jiān)察程序一元性，職務(wù)犯罪案件在提起審查起訴前與其他案件適用同軌程序，無法單獨(dú)界定監(jiān)察程序究竟是不是基于求刑權(quán)啟動的，監(jiān)察程序因此也不必然產(chǎn)生追訴的效果。

第三，追訴的主體應(yīng)該是享有求刑權(quán)的組織或者個體，不具有求刑權(quán)的主體一般不是適格的追訴主體。追訴主體究竟是何者，因各國司法體制而異。一般而言，追訴主體是檢察機(jī)關(guān)和告訴權(quán)人，個別國家的追訴主體還包括大陪審團(tuán)，比如美國的公訴主體包括檢察機(jī)關(guān)和大陪審團(tuán)。告訴權(quán)人是指為追究犯罪嫌疑人或被告人責(zé)任，享有依法向法院提起訴訟，請求追究犯罪嫌疑人或被告人責(zé)任的人，主要為自訴案件中的被害人。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，我國的追訴主體僅包括檢察機(jī)關(guān)和被害人。監(jiān)察委員會并不是法律規(guī)定的追訴主體，不享有追訴權(quán)，因而需要將職務(wù)犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，而不是自行提起公訴。從此角度而言，監(jiān)察程序也不必然產(chǎn)生追訴效果。

第四，追訴的目的是通過提起刑事訴訟實(shí)現(xiàn)求刑權(quán)，追究犯罪人刑事責(zé)任。申言之，追訴的最終落腳點(diǎn)是追究犯罪人的刑事責(zé)任，該行為承受對象必須是犯罪人。在刑事訴訟領(lǐng)域，追訴的目的并不是追究犯罪人的行政不法責(zé)任，而是追究其刑事責(zé)任，這是由我國違法二元的立法體制決定的。如果認(rèn)為追訴是為了追究非犯罪責(zé)任，那么違法行為和犯罪行為就會混同化，違法責(zé)任可能會犯罪化處理，犯罪責(zé)任可能會行政處罰化。因此，如果將監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的程序視為追訴，可能會將職務(wù)犯罪刑罰和違法政務(wù)處分混同化——公職人員違法時給予刑罰，犯罪時僅給予政務(wù)處分。

第五，追訴必須依法提起，即追訴主體、追訴程序、享有求刑權(quán)的依據(jù)皆由《刑法》或《刑事訴訟法》規(guī)定。追訴權(quán)是一種兼具實(shí)體和程序的權(quán)力（利），追訴不僅關(guān)涉實(shí)體處分，而且關(guān)乎程序處分，還涉及公民人身自由。故從權(quán)力角度而言，“法無授權(quán)不可為”，檢察機(jī)關(guān)等公訴機(jī)關(guān)享有提起公訴的權(quán)力應(yīng)該由法律明確規(guī)定；從權(quán)利角度而言，由國家提起公訴是一種趨勢，被害人享有提起訴訟的權(quán)利僅是一種例外補(bǔ)充。為保證國家絕對享有公訴權(quán)，必須通過立法將被害人享有追訴權(quán)規(guī)定下來，如此做的目的是限制公訴權(quán)“私有化”。一言以蔽之，凡法律未規(guī)定某個主體享有追訴權(quán)的，該主體皆不得提起刑事訴訟。因此，在立法未賦予監(jiān)察委員會訴權(quán)的情況下，認(rèn)為調(diào)查、處置等監(jiān)察程序是追訴不妥。

（二）職務(wù)犯罪案件是刑事訴訟程序與監(jiān)察程序的銜接域

監(jiān)察體制改革對刑事訴訟程序格局和刑法追訴時效制度產(chǎn)生了些許沖擊，使得刑事訴訟程序格局從一元的“刑事立案——偵查——公訴——審判——執(zhí)行”演變?yōu)槎摹氨O(jiān)察立案——調(diào)查——公訴——審判——執(zhí)行（職務(wù)犯罪案件）”和“刑事立案——偵查——公訴——審判——執(zhí)行（普通刑事案件）”。監(jiān)察程序與刑事訴訟程序具有先后相繼的延展性，這種延展性決定了二者之間絕非完全封閉獨(dú)立。盡管根據(jù)《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》，監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的確存在諸多不同，官方也一再回避調(diào)查程序與普通刑事案件偵查具有同質(zhì)性，刑事訴訟法的修改趨和了這種回避態(tài)度，?參見佚名：《使黨的主張成為國家意志》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2017年7月17日第1版。但是應(yīng)該看到監(jiān)察程序與刑事訴訟程序具有內(nèi)在的關(guān)聯(lián)性，二者并非完全獨(dú)立“絕緣”的，至少在遵循法治原則、以《刑法》為依據(jù)等方面相同。

受監(jiān)察權(quán)的支配，監(jiān)察程序包含執(zhí)紀(jì)監(jiān)察程序、違法監(jiān)察程序、涉嫌職務(wù)犯罪監(jiān)察程序。雖然監(jiān)察案件進(jìn)入監(jiān)察程序輸入端口后，很難嚴(yán)格地將三種程序分開，但是作為輸出端口的監(jiān)察處置程序卻對違紀(jì)、違法、職務(wù)犯罪行為進(jìn)行了類型化評價，以此為根據(jù)產(chǎn)生不同的法律效果：針對違法、違紀(jì)行為的政務(wù)處理、黨紀(jì)處理并不具有啟動刑事訴訟的“基因”，也不會產(chǎn)生與刑事訴訟程序銜接之可能；而監(jiān)察委員會將涉嫌職務(wù)犯罪的案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，滿足起訴條件的情況下依法由法院進(jìn)行審判，因此監(jiān)察委員會就涉嫌職務(wù)犯罪案件提請檢察機(jī)關(guān)提起公訴的行為具有啟動刑事訴訟的“基因”，于是監(jiān)察程序便與刑事訴訟程序具有了銜接的意蘊(yùn)。?參見徐漢明、張樂：《監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟銜接之探討——兼論法律監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)》，載《法學(xué)雜志》2018年第6期。監(jiān)察程序具備啟動刑事訴訟的“基因”是因?yàn)楸O(jiān)察委員會基于憲法性職能定位而對涉嫌職務(wù)犯罪案件享有調(diào)查權(quán)和初步程序結(jié)果處置權(quán)，這也是催動監(jiān)察程序前進(jìn)的動力，亦是監(jiān)察程序與刑事訴訟程序能夠發(fā)生銜接的深層次原因。申言之，從實(shí)體法之維而言，《刑法》是監(jiān)察委員會開展職務(wù)犯罪調(diào)查、處理的依據(jù)，不僅是監(jiān)察程序得以運(yùn)行的“授權(quán)法”之一，而且是監(jiān)察程序與刑事訴訟程序銜接的前提。從程序法之維而言，刑事訴訟程序是落實(shí)刑罰權(quán)的唯一途徑，監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)欲追究職務(wù)犯罪人刑事責(zé)任，必須通過刑事訴訟活動。監(jiān)察程序僅是職務(wù)犯罪求刑權(quán)實(shí)現(xiàn)的一個非訴訟性階段，欲最終實(shí)現(xiàn)刑罰權(quán)還要將職務(wù)犯罪案件從監(jiān)察程序推動至刑事訴訟程序，完成審查起訴、公訴、審判和執(zhí)行等程序。

（三）職務(wù)犯罪案件適用追訴時效制度

作為刑事程序的追訴是求刑權(quán)實(shí)現(xiàn)的必經(jīng)途徑，其受到一定期限的限制，由此產(chǎn)生了追訴時效之概念。追訴時效一般即是刑事追訴時效，是時效的一種，指在刑事訴訟程序中，經(jīng)過法定期限未追究犯罪者刑事責(zé)任，追究權(quán)歸于消滅，公訴機(jī)關(guān)或自訴權(quán)人不得再提起訴訟；已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)所處的訴訟階段，由辦案機(jī)關(guān)撤銷案件，或者作出不起訴決定，或者宣告終止刑事訴訟。?參見徐進(jìn)：《訴訟法學(xué)詞典》，中國檢察出版社1992年版，第434頁。根據(jù)定義可知，追訴時效是一種以存在犯罪行為且未被給予刑事法定否定性評價為基礎(chǔ)，約束和激勵享有求刑權(quán)者，對需要承擔(dān)刑事責(zé)任者有利的時間法律效力機(jī)制。換言之，追訴時效的功能主要是通過宣告怠于行使求刑權(quán)超過一定期限后法律將不保護(hù)求刑權(quán)享有者的求刑權(quán)，超過法定期限享有求刑權(quán)者不得再行使求刑權(quán)，需要被追究刑事責(zé)任的犯罪人將被免于追訴，以此來激勵享有求刑權(quán)者積極行使求刑權(quán)追究犯罪人刑事責(zé)任。

如果說管轄制度從空間上確定了監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的邊界，那么追訴時效制度則從時間上給定了監(jiān)察權(quán)、刑事司法權(quán)運(yùn)行的期限。追訴時效得以適用的基本前提是必須實(shí)際存在犯罪行為且經(jīng)過一定時間后尚未受到刑事處理，?參見姚建龍：《刑法思潮與理論進(jìn)展》，中國人民公安大學(xué)出版社2014年版，第371頁。即追訴時效僅針對涉及需要追究刑事責(zé)任的犯罪行為，因而并不是監(jiān)察委員會管轄的案件皆適用追訴時效制度。監(jiān)察委員會享有職務(wù)犯罪、職務(wù)違法、違紀(jì)案件的管轄權(quán)，職務(wù)違法、違紀(jì)并不是犯罪行為，實(shí)施職務(wù)違法、違紀(jì)行為的公職人員并不一定需要擔(dān)負(fù)刑事責(zé)任。監(jiān)察委員會既不需要給予職務(wù)違法、違紀(jì)公務(wù)員刑事處理，也不需要將案件移送審查起訴，所以違紀(jì)、職務(wù)違法案件不會與追訴時效發(fā)生交集。?參見前引?，徐漢明、張樂文。職務(wù)犯罪案件中存在刑事犯罪行為，需要追究監(jiān)察對象刑事責(zé)任，而刑事訴訟程序是落實(shí)刑罰權(quán)的唯一途徑，必須通過刑事訴訟活動實(shí)現(xiàn)求刑權(quán)，監(jiān)察程序僅是求刑權(quán)實(shí)現(xiàn)的一個非訴訟性階段。欲最終落實(shí)刑罰權(quán)還須將職務(wù)犯罪案件從監(jiān)察程序推動至刑事訴訟程序，請求檢察機(jī)關(guān)依法審查起訴，達(dá)到案件事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分條件時，檢察機(jī)關(guān)提請法院裁判。因此，職務(wù)犯罪案件滿足追訴時效制度要素，與追訴時效制度有交集，也就存在適用追訴時效制度之問題。

二、職務(wù)犯罪案件適用追訴時效制度的困境及其風(fēng)險(xiǎn)

（一）職務(wù)犯罪案件適用追訴時效制度的困境

1.追訴時效終點(diǎn)不明

《刑法》規(guī)定了追訴時效的起點(diǎn)，但是未規(guī)定終點(diǎn)，由此形成了“立案說”“強(qiáng)制措施說”“審判時說”“結(jié)果時說”。職務(wù)犯罪案件追訴時效終點(diǎn)確定問題受此影響，并因監(jiān)察程序的屬性和定位而進(jìn)一步顯性化和復(fù)雜化。監(jiān)察程序不具有刑事訴訟屬性，立案調(diào)查、留置、處置與《刑事訴訟法》規(guī)定的立案調(diào)查、強(qiáng)制措施、移送審查起訴、審判并不是同一個概念，其不能產(chǎn)生追訴效果，因此也不能作為職務(wù)犯罪追訴時效的終點(diǎn)，職務(wù)犯罪追訴時效終點(diǎn)只能由案件進(jìn)入訴訟程序后的程序節(jié)點(diǎn)充當(dāng)，但是目前追訴時效終點(diǎn)尚待進(jìn)一步明確的情況下恐怕職務(wù)犯罪案件追訴時效終點(diǎn)的確定也需要明確。在堅(jiān)持職務(wù)犯罪案件必須適用追訴時效制度的前提下，監(jiān)察程序節(jié)點(diǎn)不會致使追訴時效期限停止計(jì)算，職務(wù)犯罪案件的追訴時效終點(diǎn)可能會往后移，追訴時效期限將會“縮短”。在職務(wù)犯罪追訴的法定期限不變、追訴時效期限起點(diǎn)和結(jié)束點(diǎn)?此處的追訴時效結(jié)束點(diǎn)是指追訴時效期限的截止日期。確定的情況下，追訴時效終點(diǎn)的位置決定了追訴行為超過法定期限的概率。在法定期限內(nèi)，當(dāng)追訴時效終點(diǎn)離期限“起點(diǎn)”越近時追訴行為超過法定期限的概率越小，當(dāng)追訴時效終點(diǎn)離期限“結(jié)束點(diǎn)”越近時追訴行為超過法定期限的概率越大。

2.追訴時效延長制度適用困難

《刑法》第八十八條規(guī)定了“不受追訴期限限制”的情形，即追訴時效延長，指在追訴期限已經(jīng)開始，但尚未結(jié)束前的期間內(nèi)，因發(fā)生法定事實(shí)或原由，致使該追訴時效期限無限期延長，永久性不再計(jì)算，直至追究犯罪人刑事責(zé)任時為止的制度。正是一方面規(guī)定追訴時效制度，另一方面排除適用追訴時效制度，可能致使犯罪人處于永遠(yuǎn)被追訴的不利地位，特別是不區(qū)別輕罪重罪一概而論的做法有違平等原則，故立法規(guī)定了較為嚴(yán)苛的適用條件。追訴時效延長制度的適用需要滿足如下條件：在立案的情況下，首先司法機(jī)關(guān)已經(jīng)立案或受理，公訴案件需要人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)中的任何一個機(jī)關(guān)立案偵查，自訴案件需要人民法院受理，然后犯罪人有逃避偵查或者審判的行為，即公訴案件中犯罪人逃避偵查，自訴案件中犯罪人逃避審判；在未立案的情況下，首先是被害人在追訴期內(nèi)提出了控告，然后是人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不予立案。雖然在司法實(shí)踐中，對于如何認(rèn)定犯罪人逃避偵查或者審判存在爭議，但是立案是指刑事立案，受理是指人民法院受理基本達(dá)成共識。因監(jiān)察立案并非刑事立案，該項(xiàng)制度在公訴案件中適用情形僅包括犯罪人在人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)立案偵查或者在人民法院受理案件后逃避偵查或者審判，而不包括犯罪人在監(jiān)察委員會立案調(diào)查后逃避調(diào)查，因此職務(wù)犯罪案件不能適用追訴時效延長制度。犯罪人在監(jiān)察委員會立案調(diào)查后逃避調(diào)查，故意使得追訴時效超過法定期限，從而規(guī)避國家追究自己刑事責(zé)任時，追訴時效期限仍然繼續(xù)計(jì)算，并不會無限期停止計(jì)算。

3.追訴時效中止制度闕如

追訴時效中止制度，是指在追訴時效期限尚未開始計(jì)算時，由于出現(xiàn)法定事由或者事實(shí)原因而致使追訴時效期限不能開始計(jì)算；或者在追訴時效期限開始計(jì)算后尚未結(jié)束前的期間內(nèi)，因出現(xiàn)法定事由或者事實(shí)上的原因而導(dǎo)致追訴時效期限停止計(jì)算，當(dāng)法定事由或者事實(shí)原因消除后，追訴時效期限繼續(xù)計(jì)算的制度。?參見王鳳芝：《實(shí)用刑法學(xué)新詞典》，吉林人民出版社2004年版，第131頁。導(dǎo)致追訴時效中止的法定事由或者事實(shí)原因必須是足以妨礙求刑權(quán)人行使求刑權(quán)，并且導(dǎo)致求刑權(quán)人無法行使求刑權(quán)的因素。其中，法定事由是指法律明確規(guī)定導(dǎo)致追訴時效期限不能開始計(jì)算或者暫時停止繼續(xù)計(jì)算的法定條件；事實(shí)原因是指未被法律規(guī)定，但是客觀阻礙求刑權(quán)行使，導(dǎo)致追訴時效期限不能計(jì)算或不能繼續(xù)計(jì)算的條件。?參見呂繼貴、寧青：《刑法比較》，福建人民出版社1999年版，第212頁。因?yàn)槲覈缎谭ā凡⑽丛O(shè)置追訴時效中止制度，所以在職務(wù)犯罪案件中會出現(xiàn)法定事由或者事實(shí)原因?qū)е伦吩V時效期限無法停止計(jì)算而持續(xù)流失。追訴時效期限“變短”，主要包括如下幾類情況：第一種情況是某些職務(wù)犯罪人具有特殊身份，基于《憲法》等法律規(guī)定獲得暫時性“額外”保護(hù)而導(dǎo)致司法程序進(jìn)行受限，此類“保護(hù)”的解除是追究犯罪人刑事責(zé)任的前提。由于犯罪人獲得法律規(guī)定的“保護(hù)”而致使追訴時效期限不能開始計(jì)算，或者追訴時效期限不能繼續(xù)計(jì)算，此情況較為典型的是犯罪人是縣級以上各級人民代表大會代表時。人大代表保護(hù)制度客觀上阻礙了求刑權(quán)的行使，該類事由應(yīng)該成為法定的追訴時效中止事由，否則在“保護(hù)”解除前追訴時效期限不能開始計(jì)算或解除期間一直計(jì)算。第二類是由于監(jiān)察程序的復(fù)合性，可能存在追究犯罪人刑事責(zé)任需以先追究其他責(zé)任為前提，其他責(zé)任追究的先予完成客觀上阻卻了求刑權(quán)的行使，如果不針對該法定事由設(shè)置追訴時效中止制度則會導(dǎo)致追訴時效期限在先予解決犯罪人其他責(zé)任時流失?！吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法（草案）》（以下簡稱“草案”）第七條規(guī)定：“公職人員涉嫌犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)先依法給予政務(wù)處分，再依法追究其刑事責(zé)任。”?《〈中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法（草案）〉》，載“體制先鋒”微信公眾號：https://mp.weixin.qq.com/s/Nun9sa INiMELSB46_pCzYQ,2020-04-15/2020-05-01，2020年12月20日訪問?！吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法》（以下簡稱《政務(wù)處分法》）刪除了“草案”的第七條之規(guī)定，但是《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》第十六條規(guī)定，“案件移送前，應(yīng)當(dāng)按程序報(bào)批后作出黨紀(jì)處分、政務(wù)處分決定，需要終止人大代表資格的，應(yīng)當(dāng)提請有關(guān)機(jī)關(guān)終止人大代表資格”，此種情形下黨紀(jì)處分、政務(wù)處分的前置性可能導(dǎo)致求刑權(quán)的實(shí)現(xiàn)暫時性受阻，如果不將政務(wù)處分作為追訴時效中止事由也會導(dǎo)致追訴時效期限不停止計(jì)算。第三類是在案件辦理過程中可能存在諸如自然災(zāi)害、突發(fā)重大公共安全事件、犯罪人嚴(yán)重疾病等導(dǎo)致監(jiān)察程序或刑事訴訟程序長期無法開始或者無法繼續(xù)進(jìn)行，求刑權(quán)行使陷入停止?fàn)顩r，如果不適用追訴時效中止制度會導(dǎo)致追訴時效期限不能開始計(jì)算或者一直計(jì)算的情況。

（二）職務(wù)犯罪案件適用追訴時效制度困境產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)

1.最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴權(quán)可能被濫用

我國《刑法》第八十七條第四款“犯罪經(jīng)過下列期限不再追訴：……法定最高刑為無期徒刑、死刑的，經(jīng)過二十年。如果二十年以后認(rèn)為必須追訴的，須報(bào)請最高人民檢察院核準(zhǔn)”的規(guī)定設(shè)立了核準(zhǔn)追訴制度。核準(zhǔn)追訴制度是超期追訴制度的一種，超期追訴制度是指法律規(guī)范依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了追訴時效期限，在追訴時效期限經(jīng)過后，根據(jù)法律特別規(guī)定依然追究犯罪人刑事責(zé)任的制度。?參見韓曉峰、王海：《核準(zhǔn)追訴制度若干問題研究》，載《人民檢察》2009年第4期。世界上不少國家為了實(shí)現(xiàn)追訴時效制度價值，防止犯罪人惡意利用追訴時效制度規(guī)避懲罰，以及避免主觀惡性較大的犯罪人未改過自新而從事新的犯罪，根據(jù)犯罪類型、刑期等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置了超期追訴制度。不過，雖然該項(xiàng)制度在保障司法公正、打擊犯罪、維護(hù)社會秩序、保障追訴時效功能實(shí)現(xiàn)等方面具有合理性，但是其不利于保障犯罪人權(quán)利，違背了罪刑法定原則，與《刑事訴訟法》不協(xié)調(diào)，因而立法為該項(xiàng)制度適用設(shè)定了較為嚴(yán)格的程序。依據(jù)《刑事訴訟法》第十六條的規(guī)定，犯罪已過追訴時效的，不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)該撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪。該條并未設(shè)立超期追訴制度的法定訴訟程序，也未對超期可否追訴作出規(guī)定。?換言之，依據(jù)該條之規(guī)定，超期追訴時效制度在《刑事訴訟法》上并無可進(jìn)行之空間，《刑法》卻單方面對此作出規(guī)定，因此從保障《刑法》與《刑事訴訟法》良性互動，以及遵循罪刑法定基本理念角度而言，此項(xiàng)制度的合理性、合法性難免令人質(zhì)疑。雖然核準(zhǔn)追訴在實(shí)現(xiàn)追訴時效制度目的和滿足社會公眾對刑罰正義期待等方面具有一定作用，但是基于超期核準(zhǔn)追訴的弊大于利，該項(xiàng)制度的適用應(yīng)該保持謙抑性。

正是因?yàn)楹藴?zhǔn)追訴制度適用存在一定張力，有學(xué)者認(rèn)為，既然《刑法》已經(jīng)規(guī)定了追訴時效延長制度、追訴時效中斷制度，事實(shí)上存在追訴時效終止制度；?此處“追訴時效終止制度”是指通過一定訴訟行為達(dá)到追訴時效終點(diǎn)而導(dǎo)致追訴時效期限不再計(jì)算。許多案件本可以通過追訴時效延長、追訴時效中斷、追訴時效終止等辦法追究犯罪人刑事責(zé)任，但是卻錯誤地適用了核準(zhǔn)追訴制度解決犯罪人刑事責(zé)任追究“過期”的問題，只要時間超過20年，又認(rèn)為有追訴之必要的，就報(bào)請最高人民檢察院核準(zhǔn)追訴。?參見陳國坤、鄭澤善：《超期追訴制度之反思與重構(gòu)》，載《南通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2016年第2期?；诔诤藴?zhǔn)追訴制度的謙抑性，該觀點(diǎn)有一定道理，但是如果在一類案件中，追訴時效延長制度不適用，追訴時效終止制度適用受阻，那么，適用超期核準(zhǔn)追訴制度似乎就順理成章了。如果職務(wù)犯罪案件適用追訴時效延長制度受阻，追訴時效終止制度受限，那么，超期核準(zhǔn)追訴制度可能成為解決職務(wù)犯罪案件追訴時效期限超期的一根“救命稻草”。雖然監(jiān)察委員會管轄的88個罪名中法定最高刑為無期徒刑、死刑的罪名主要集中在貪污罪、挪用公款罪、受賄罪、行賄罪，但是與這些罪名相關(guān)案件的數(shù)量占據(jù)了監(jiān)察委員會辦理案件總數(shù)的“半壁江山”，對于上述罪名相關(guān)案件超過追訴時效期限后可能會突破超期核準(zhǔn)追訴制度的謙抑性而頻繁啟用的擔(dān)憂并非全無道理。

2.退回補(bǔ)充調(diào)查或者補(bǔ)充偵查權(quán)可能被誤用

長期以來，偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)通過補(bǔ)充偵查“借”時間的現(xiàn)象時有發(fā)生。?參見齊冠軍、楊蕊等：《起訴階段退回補(bǔ)充偵查程序運(yùn)行情況調(diào)查》，載《人民檢察》2014年第22期。偵查機(jī)關(guān)在《刑事訴訟法》規(guī)定的辦案期限內(nèi)無法查清案件事實(shí)，證據(jù)質(zhì)量沒有達(dá)到法定要求時便將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，檢察機(jī)關(guān)審查發(fā)現(xiàn)證據(jù)體系不完備就將案件退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，以此獲得辦案期限；檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中因各種因素?zé)o法在審查起訴期限內(nèi)辦理完畢時也會將案件退回偵查機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，以此獲得辦案期限。?參見吳宏耀、范仲瑾：《檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查權(quán)的規(guī)范化運(yùn)用》，載《人民檢察》2018年第14期。在職務(wù)犯罪案件中，并不能排除補(bǔ)充調(diào)查或補(bǔ)充偵查功能異化，通過濫用補(bǔ)充調(diào)查或補(bǔ)充調(diào)查“借”時間。不過，值得注意的是，因?yàn)楸O(jiān)察程序與刑事訴訟程序是兩個較為獨(dú)立的程序，在職務(wù)犯罪案件中還可能通過補(bǔ)充調(diào)查或補(bǔ)充偵查“借”追訴時效期限?！侗O(jiān)察法》第四十七條和《刑事訴訟法》第一百七十條規(guī)定，對于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，人民檢察院經(jīng)審查認(rèn)為需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時可以自行補(bǔ)充偵查。根據(jù)《刑事訴訟法》第一百七十條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送至檢察機(jī)關(guān)后，案件進(jìn)入審查起訴程序。案件進(jìn)入刑事訴訟程序后可能觸發(fā)追訴時效終止機(jī)制，案件查辦便可以不受追訴時效之限制，甚至可能在檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查期間，犯罪人逃避偵查而導(dǎo)致追訴時效期限延長。此時，不得不考慮監(jiān)察機(jī)關(guān)是否會為了避免超過追訴時效期限，倉促之下將案件移送審查起訴，以此通過程序轉(zhuǎn)換達(dá)到追訴時效期限終止或者追訴時效期限延長的目的。在職務(wù)犯罪案件中能夠較為輕松地達(dá)到這一目的的深層次原因在于案件起訴與否的決定權(quán)事實(shí)上在監(jiān)察機(jī)關(guān)手中，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以決定程序“回轉(zhuǎn)”與否。《監(jiān)察法（草案）》第四十五條曾規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對于滿足《刑事訴訟法》不起訴條件的案件，應(yīng)當(dāng)在征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報(bào)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后作出不起訴決定。雖然《監(jiān)察法》第四十七條刪除了“征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見”的規(guī)定，但是“調(diào)查—公訴”模式下，人民檢察院不起訴決定權(quán)受到“限制”，?參見李奮飛：《“調(diào)查——公訴”模式研究》，載《法學(xué)雜志》2018年第6期。監(jiān)察機(jī)關(guān)對于起不起訴享有話語權(quán)，其能夠決定程序回轉(zhuǎn)與否，并通過補(bǔ)充調(diào)查或補(bǔ)充偵查消解不符合起訴條件而移送起訴產(chǎn)生的影響，進(jìn)而在獲得“額外”追訴時效期限后繼續(xù)調(diào)查。

3.隱性的監(jiān)察錯案可能被催生

正如上文提到，由于監(jiān)察程序與刑事訴訟程序較為獨(dú)立，案件進(jìn)入刑事訴訟程序后才可能觸發(fā)“終點(diǎn)”而啟動追訴時效終止機(jī)制，或者借用檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，犯罪人逃避偵查啟動追訴時效延長機(jī)制。然而，倉促移送審查起訴，檢察機(jī)關(guān)審查起訴決定權(quán)的式微可能導(dǎo)致案件“帶病”進(jìn)入審判階段，基于“調(diào)查中心主義”（或曰“監(jiān)察中心主義”），職務(wù)犯罪案件的最終結(jié)果或許與普通刑事案件在“偵查中心主義”下的結(jié)果如出一轍。此外，補(bǔ)充調(diào)查或者補(bǔ)充偵查并非常規(guī)程序，其適用次數(shù)和期限皆有嚴(yán)格限制，在法定次數(shù)、期限內(nèi)未完成補(bǔ)充調(diào)查或補(bǔ)充偵查的要求，那么因檢察機(jī)關(guān)不起訴權(quán)受限而不得不硬著頭皮起訴，案件最終處理結(jié)果可能存在偏差。也不排除案件在監(jiān)察立案后或者對被調(diào)查者采取留置措施時臨近追訴期限結(jié)束點(diǎn)，那么此時不得不加快辦案速度，以防超過追訴期限，受時間壓力效應(yīng)影響，監(jiān)察錯案發(fā)生的概率增大。?參見趙祖斌：《論捕訴合一的邊界》，載《中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第3期。

三、職務(wù)犯罪案件適用追訴時效制度困境的突破

（一）追訴時效終點(diǎn)之確定

對于職務(wù)犯罪案件追訴時效終點(diǎn)是何，學(xué)界目前尚存爭議，主要有兩大觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)將監(jiān)察立案作為追訴時效終點(diǎn)，?參見李丁濤：《監(jiān)委留置案件如何適用追訴時效的思考》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年9月12日第8版。吳宏耀：《論刑事訴訟法與監(jiān)察法的制度銜接》，載《中國檢察官》2018年第23期。另一種觀點(diǎn)將審判作為追訴時效終點(diǎn)。?參見前引④，錢小平文。本文認(rèn)為，從監(jiān)察立案屬性，以及價值平衡等方面考量，將提起公訴作為職務(wù)犯罪案件追訴時效終點(diǎn)較為妥當(dāng)。

首先，符合追訴的文理解釋。有學(xué)者認(rèn)為追訴可拆解為“追”和“訴”，包括立案偵查和起訴，?參見柳忠衛(wèi)：《追訴期限終點(diǎn)的法教義學(xué)解釋》，載《法學(xué)》2020年第2期。但是將追訴解釋為立案偵查和起訴，追訴時效終點(diǎn)可以是偵查，也可以是起訴。一般而言，追訴是指公訴案件中的提起公訴，自訴案件中的自訴。?參見曲新久：《追訴時效制度若干問題研究》，載《人民檢察》2014年第17期。本質(zhì)上而言，將追訴拆解為“追”和“訴”，混淆了追訴和刑事訴訟程序的啟動。追訴和刑事程序訴訟的啟動并不是一一對應(yīng)的。刑事訴訟程序啟動模式可概括為隨機(jī)型模式和程序型模式，?參見前引①，龍宗智文。程序型模式進(jìn)一步分為偵查啟動模式、追訴啟動模式和立案啟動模式。?參見姚莉：《監(jiān)察案件的立案轉(zhuǎn)化與“法法銜接”》，載《法商研究》2019年第1期。監(jiān)察體制改革前，我國刑事訴訟程序以立案為啟動標(biāo)志，但是這并不意味著立案后便開始了追訴。立案啟動模式是刑事訴訟階段論的產(chǎn)物，主要存在于蘇聯(lián)及刑事訴訟程序受蘇聯(lián)影響的國家，訴訟階段論認(rèn)為立案、偵查、起訴、審判每個階段的功能不同，所以立案、偵查只是起訴的準(zhǔn)備階段。正因如此，蘇聯(lián)刑事訴訟法并無“立案”之說，反而是將“提起刑事案件”作為刑事訴訟啟動的節(jié)點(diǎn)，?參見謝鵬程：《前蘇聯(lián)檢察制度》，中國檢察出版社2008年版，第234頁?！爸挥性谧鞒隽颂崞鹦淌掳讣臎Q定后，權(quán)力機(jī)關(guān)才能進(jìn)行刑事訴訟法所授權(quán)進(jìn)行的一切訴訟行為”。?參見[蘇聯(lián)]M.A.切利佐夫：《蘇維埃刑事訴訟》，法律出版社1957年版，第299頁。監(jiān)察體制改革后，我國刑事訴訟程序并存追訴啟動模式和立案啟動模式，職務(wù)犯罪案件訴訟程序因刑事立案缺如而變?yōu)樽吩V啟動，監(jiān)察程序?qū)崉t是預(yù)備階段，其為追訴服務(wù)，該階段任務(wù)之一是發(fā)現(xiàn)犯罪線索后展開調(diào)查，確定是否發(fā)生了犯罪，是否需要追究刑事責(zé)任。因此，從立案偵查是為提起訴訟服務(wù)，案件是否涉嫌刑事犯罪、是否要追究刑事責(zé)任不定的角度而言，將提起訴訟作為職務(wù)犯罪案件追訴時效終點(diǎn)是妥當(dāng)?shù)摹?/p>

其次，將提起訴訟作為追訴時效終點(diǎn)符合追訴時效制度客體是公訴權(quán)的認(rèn)識。有學(xué)者認(rèn)為，追訴時效制度由實(shí)體法規(guī)定則其客體是犯罪，而由刑事訴訟法規(guī)定則其客體是公訴權(quán)。以該觀點(diǎn)，我國追訴時效制度由《刑法》規(guī)定，因此追訴時效制度的客體不是公訴權(quán)。?參見前引?，柳忠衛(wèi)文。根據(jù)追訴時效制度規(guī)定于不同部門法來確定其客體是何的做法不妥，不能說追訴時效制度規(guī)定于《刑法》，因此其客體不是公訴權(quán)，而是“犯罪”“刑事責(zé)任”等?！白吩V時效是介于實(shí)體法和程序法之間的法律制度：其根據(jù)主要存在于實(shí)體法，但其效果被局限于程序部分”，?參見[德]漢斯·海因里?！ひ惪?、托馬斯·魏根特：《德國刑法教科書（下）》，徐久生譯，中國法制出版社2017年版，第1222頁。不能認(rèn)為其是實(shí)體法制度，也不能認(rèn)為其是訴訟法制度，追訴時效的實(shí)質(zhì)根據(jù)存在于處罰需要的消滅中，?參見前引?，漢斯·海因里希·耶賽克、托馬斯·魏根特書，第1222頁。處罰需要消滅后的結(jié)果是通過訴訟程序確認(rèn)處罰消滅，集中表現(xiàn)為不再行使公訴權(quán)。“追訴權(quán)之性質(zhì)，系檢察官或犯罪被害人，對于犯罪，向法院提起確認(rèn)國家刑罰權(quán)之有無及其范圍之權(quán)利。因此，追訴權(quán)消滅之要件，當(dāng)以檢察官或犯罪被害人未于期限內(nèi)起訴為要件。蓋未起訴前，法院基于‘不告不理’原則（未經(jīng)原告起訴，法院不得審判，或稱‘無訴無判’較符合控訴原則之真意）無從對于犯罪之刑罰權(quán)確認(rèn)其有無及其范圍；自反面而言，倘經(jīng)起訴，追訴權(quán)既已行使，原則上即無時效進(jìn)行之問題”，?參見林培仁：《臺灣刑法總則實(shí)務(wù)》，中國檢察出版社2016年版，第330頁。而起訴系指提起公訴及申請簡易判決處刑者。?參見前引?，林培仁書，第330頁?？梢?，追訴實(shí)際上就是提起公訴，追訴權(quán)的實(shí)質(zhì)是公訴權(quán)，追訴時效制度的客體是公訴權(quán)。

再次，將職務(wù)犯罪案件追訴時效終點(diǎn)定位為提起公訴與《刑法》第八十八條契合。學(xué)界反對“立案說”的原因之一是其與《刑法》第八十八條矛盾：既然將立案確定為追訴時效的終點(diǎn)，立案將導(dǎo)致追訴時效期限不再計(jì)算，而逃避偵查或者審判又導(dǎo)致追訴時效期限延長，因此《刑法》第八十八條似乎多余了。如果將職務(wù)犯罪案件，乃至普通刑事案件的追訴時效終點(diǎn)確定為起訴就不存在與《刑法》第八十八條抵牾的現(xiàn)象。職務(wù)犯罪案件中存在偵查的情形僅包含檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，因此適用該條本身面臨著一定的困境，需要對此進(jìn)行完善。即使該條維持現(xiàn)狀，當(dāng)犯罪人有逃避偵查的情形時，可推定其具有一定危害性，自我改造的可能性低，基于懲罰的必要性可停止計(jì)算追訴時效期限。反之，案件經(jīng)實(shí)施偵查而不存在追訴權(quán)怠于行使之問題，?參見前引?，林培仁書，第331頁。應(yīng)該適用追訴時效制度，如果犯罪人未逃避偵查，則應(yīng)該推定其享有可能免訴的權(quán)利。

復(fù)次，將提起公訴作為追訴時效終點(diǎn)可以解決職務(wù)犯罪案件追訴時效期限計(jì)算與普通刑事案件追訴時效期限計(jì)算不統(tǒng)一之問題。如果將提起公訴作為追訴時效終點(diǎn)，監(jiān)察立案調(diào)查如同普通刑事案件立案偵查一樣皆是起訴的準(zhǔn)備階段，如此一般不會出現(xiàn)職務(wù)犯罪案件因進(jìn)入刑事訴訟程序延后，普通刑事案件因立案即時進(jìn)入刑事訴訟程序而導(dǎo)致追訴時效期限停止計(jì)算前職務(wù)犯罪案件將消耗更多追訴時效期限的情況，可以使職務(wù)犯罪案件追訴時效期限計(jì)算與普通刑事案件追訴時效期限計(jì)算相同，維護(hù)法律適用統(tǒng)一性。

最后，將提起公訴作為追訴時效終點(diǎn)能夠起到限制審前超期羈押犯罪人的作用。將提起公訴作為追訴時效終點(diǎn)，追訴時效期限在犯罪人被羈押過程中仍然計(jì)算，不會出現(xiàn)只要立案時案件未過追訴時效期限，不論案件查辦持續(xù)多長，案件皆不存在因超過追訴時效期限而無法追訴之問題，?參見邱興隆：《追訴期限終點(diǎn)再認(rèn)識——基于法解釋學(xué)的梳理》，載《法商研究》2017年第4期。以此提高辦案效率，防止發(fā)生審前超期羈押，保障犯罪人人權(quán)。?

（二）追訴時效延長制度適用障礙之清除

為了保障司法程序順利進(jìn)行，對于刻意企圖逃避、阻礙司法活動開展，以期通過追訴時效制度規(guī)避懲罰而言，防止追訴時效制度被犯罪人濫用，追訴時效延長制度的存在具有合理性。不過，此制度的設(shè)置應(yīng)該權(quán)衡各種因素，在維護(hù)司法程序有序進(jìn)行、降低司法工作難度、優(yōu)化司法資源配置、增強(qiáng)司法權(quán)威的同時兼顧追訴時效制度功能的實(shí)現(xiàn)，保護(hù)犯罪人的追訴時效制度利益，維系社會的穩(wěn)定。是故，應(yīng)該嚴(yán)格把握追訴時效延長制度適用標(biāo)準(zhǔn)，從嚴(yán)限制追訴時效延長制度之適用。從此角度而言，職務(wù)犯罪案件適用追訴時效延長制度障礙的掃除并不能單純地通過“解釋”完成，?有學(xué)者認(rèn)為，可以將《刑法》第八十八條中的“立案”視為包含監(jiān)察立案，被調(diào)查人逃避自然引致追訴時效延長。參見縱博：《監(jiān)察委員會調(diào)查權(quán)運(yùn)行法治化的若干問題探討》，載《寧夏社會科學(xué)》2018年第3期。而應(yīng)該考慮通過修訂《刑法》第八十八條的方式達(dá)到此目的。因?yàn)樽吩V時效問題涉及公訴權(quán)行使的正當(dāng)性，以及一系列刑事司法活動的合法性，只有通過立法明確職務(wù)犯罪案件是否適用追訴時效制度，以及如何適用，方能保證懲治犯罪人活動獲得實(shí)體法允許，程序開展取得正當(dāng)性基礎(chǔ)，否則，職務(wù)犯罪監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行面臨著實(shí)體和程序上的雙重困境。?參見陳偉：《監(jiān)察法與刑法的關(guān)系梳理及其癥結(jié)應(yīng)對》，載《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期。

同時，現(xiàn)行《刑法》第八十八條第一款的規(guī)定并不合理。不區(qū)分抵抗、逃避行為情形和法定刑期長短無限制延長追訴時效期限有違罪責(zé)相適應(yīng)原則，致輕罪犯罪人與重罪犯罪人逃避偵（調(diào)）查一樣處于永久追訴之中的做法有違道德性，應(yīng)該區(qū)分抵抗、逃避行為，根據(jù)法定刑期長短設(shè)置追訴時效期限延長的量?！缎谭ú莅福ǔ醺澹返诎耸邨l曾規(guī)定：“在人民檢察院、人民法院采取強(qiáng)制處分后，逃避偵查或者審判的，追訴時效期限延長一倍，但是不能超過二十五年?！?高銘暄、趙秉志：《中國刑法規(guī)范與立法資料精選》，法律出版社2014年版，第309頁。域外有不少國家亦采此例設(shè)置了追訴時效延長制度。如《阿爾巴尼亞刑法典》第53條第1款規(guī)定：“實(shí)施犯罪的人，在對他采取強(qiáng)制措施以后逃避偵查和審判的，將本法典第五十二條規(guī)定的追究刑事責(zé)任的時效期間延長一倍，但是不能超過二十五年。”?參見金凱：《比較刑法》，河南人民出版社1985年版，第330頁。筆者建議借鑒此做法，《刑法》第八十八條增加一款，規(guī)定：“在監(jiān)察立案調(diào)查后，逃避職務(wù)犯罪調(diào)查的，將本法第八十七條規(guī)定的追訴刑事責(zé)任追訴時效期限延長一倍，但是不能超過25年。”如此一般既可以給予逃避調(diào)查者懲罰，又能夠避免追訴時效期限無限制延長致使犯罪人可改造性被否定而置于社會對立面。

（三）追訴時效中止制度之設(shè)置

為了防止監(jiān)察職務(wù)犯罪案件辦理因某些客觀原因被迫延緩，由此導(dǎo)致超過追訴時效期限的概率增大，可以設(shè)置追訴時效中止制度。雖然追訴時效中止能夠緩解追訴時效期限緊張，防止求刑權(quán)行使受到阻礙，避免放縱犯罪人，但是也存在克減犯罪人權(quán)益、該項(xiàng)制度可能被濫用等問題，因此該項(xiàng)制度宜通過立法確定，可以在《刑法》中規(guī)定：“因法律規(guī)定的事由或者客觀事實(shí)原因而致使追訴時效期限不能開始或者無法繼續(xù)計(jì)算的，追訴時效中止。追訴時效自中止原因消滅之日起重新開始計(jì)算，中止前已經(jīng)經(jīng)過的時間仍然有效，追訴時效期限不變。追訴時效中止的總時間不得超過本法第八十七規(guī)定的追訴時效期限的三分之一。”

除此之外，追時效中止的法定事由或事實(shí)原因主要限定在如下幾類：一是犯罪人是縣級以上各級人民代表大會代表時，人大代表保護(hù)制度客觀上阻礙了求刑權(quán)的行使，該類事由是追訴時效中止法定事由。犯罪人是縣級以上各級人民代表大會代表，為了實(shí)現(xiàn)縣級以上各級人民代表大會代表嚴(yán)格保護(hù)制度功能，在解除犯罪特殊身份后方能行使求刑權(quán)的情況下，應(yīng)該將履行法律保護(hù)性規(guī)定視為追訴時效中止的法定事由。如果犯罪人在其為縣級以上各級人民代表大會代表時從事犯罪行為，因其具有代表資格而暫時免于追訴，待其代表資格經(jīng)法定程序解除后方能繼續(xù)接受追訴，具有代表資格是求刑權(quán)實(shí)現(xiàn)的障礙性因素，代表任期是追訴時效期限不能開始計(jì)算的法定條件。此外，犯罪人犯罪時雖不是縣級以上人民代表大會代表，但犯罪后未受到追訴前當(dāng)選為縣級以上人民代表大會代表，因犯罪人獲得代表資格而旋即致使求刑權(quán)實(shí)現(xiàn)受阻，故代表資格是求刑權(quán)不能繼續(xù)實(shí)現(xiàn)的因素，代表任期是追訴時效期限不能繼續(xù)計(jì)算的條件。?參見李希慧：《刑法修改研究》，武漢大學(xué)出版社2011年版，第128頁。二是追究犯罪人刑事責(zé)任須先予完成其他程序應(yīng)該是導(dǎo)致追訴時效中止的因素之一。監(jiān)察調(diào)查處置結(jié)果具有復(fù)合性，在先追究非職務(wù)犯罪責(zé)任、后追究刑事責(zé)任的情況下，先追究非職務(wù)犯罪責(zé)任應(yīng)該成為追訴時效中止的事由。如政務(wù)處分的前置性可能導(dǎo)致求刑權(quán)的實(shí)現(xiàn)暫時性受阻，追訴時效期限在政務(wù)處分期間應(yīng)該中止計(jì)算，待政務(wù)處分完畢，追訴時效期限繼續(xù)計(jì)算。三是戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、突發(fā)重大公共事件、犯罪人嚴(yán)重疾病等事實(shí)原因。自然災(zāi)害、突發(fā)重大公共安全事件、犯罪人嚴(yán)重疾病等可能導(dǎo)致監(jiān)察程序或刑事訴訟程序長期無法開始或者無法繼續(xù)進(jìn)行，求刑權(quán)無法行使，是追訴時效中止的事實(shí)原因。

代結(jié)語：監(jiān)察時效制度的全面確立

在監(jiān)察委管轄的案件中，僅職務(wù)犯罪案件適用追訴時效制度，但是這并不意味著違紀(jì)、職務(wù)違法案件不可適用時效制度。“時效是指法律規(guī)定一定事實(shí)狀態(tài)在法定期間內(nèi)的持續(xù)存在，從而產(chǎn)生與該事實(shí)狀態(tài)相適應(yīng)的法律效力”。?參見王學(xué)英：《經(jīng)濟(jì)法概論》，立信會計(jì)出版社2016年版，第18頁。本質(zhì)上而言，時效是一種時間法律效力，主要用于約束權(quán)利（力）者積極行使權(quán)利（力），怠于行使權(quán)利（力）超過一定期限后法律將不保護(hù)權(quán)利（力）者的權(quán)利（力）。設(shè)置時效的目的一方面在于促使權(quán)利（力）者關(guān)注自己的權(quán)利（力）狀態(tài)，另一方面在于維護(hù)社會秩序，保護(hù)權(quán)利（力）者怠于行使權(quán)利（力）的受益者，同時也是為了減少糾紛，節(jié)省公共資源。追訴時效僅是時效的一種，監(jiān)察委員會管轄的違紀(jì)、違法犯罪案件可以適用時效制度，但是不能籠統(tǒng)地說適用追訴時效制度，否則就混淆了時效和追訴時效，宜在追訴時效制度之外再創(chuàng)設(shè)政務(wù)處分時效制度和違紀(jì)處分時效制度。

現(xiàn)行《政務(wù)處分法》并未采納學(xué)界提出的設(shè)置政務(wù)處分時效制度的建議，〔51〕參見前引④，錢小平文。因此政務(wù)處分不受時效之限制，公職人員只要從事了應(yīng)該給予政務(wù)處分之行為將隨時可能受到相應(yīng)的政務(wù)處分。雖然如此有利于規(guī)范公職人員行為，但是并不利于維護(hù)社會關(guān)系穩(wěn)定和保護(hù)公職人員合法權(quán)益，也有損效率。某些公職人員違法行為時過境遷，公職人員可能已經(jīng)自我改正了，從幫助公職人員社會化角度而言應(yīng)該視情形不予追究，否則可能將本已平息的社會關(guān)系撕裂。此時給予政務(wù)處分實(shí)際上并不能起到應(yīng)有的作用，反而像是一種“宣示”活動。正如貝卡利亞所言：“推遲刑罰盡管也給人們以懲罰犯罪的印象，然而，它造成的印象不像是懲罰，倒像是表演，并且只是在那種本來有助于增加懲罰感的、對某一犯罪的恐懼心理已在觀眾心中減弱之后才產(chǎn)生這種印象?！薄?2〕參見[意]貝卡利亞：《論犯罪與刑罰》，黃風(fēng)譯，中國大百科全書出版社1993年版，第56-57頁。至于說有放縱公職人員之嫌疑，完全可以設(shè)置政務(wù)處分時效中斷、中止機(jī)制解決。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（簡稱《黨紀(jì)處分條例》）的相關(guān)規(guī)定，違紀(jì)處分同樣不受時效之限制?！饵h紀(jì)處分條例》第七條規(guī)定，有應(yīng)當(dāng)給予紀(jì)律處理或處分行為的黨員必須受到相應(yīng)追究，該條表明違紀(jì)處分時效制度尚未確立。第三十五條和第三十六條進(jìn)一步強(qiáng)化了違紀(jì)處分不受時效約束的“意志”，第三十五條規(guī)定黨員違紀(jì)后下落不明超過六個月，黨組織應(yīng)當(dāng)按照黨章規(guī)定對其予以除名，第三十六條規(guī)定“違紀(jì)黨員在黨組織作出處分決定前死亡，或者在死亡之后發(fā)現(xiàn)其曾有嚴(yán)重違紀(jì)行為，對于應(yīng)當(dāng)給予開除黨籍處分的，開除其黨籍；對于應(yīng)當(dāng)給予留黨察看以下（含留黨察看）處分的，作出違犯黨紀(jì)的書面結(jié)論和相應(yīng)處理?！敝链?，在違紀(jì)處分中“黨籍是永久追責(zé)，留黨察看以下（含留黨察看）處分是終身追責(zé)，下落不明是除名免責(zé)”?！?3〕胡長云、歐愛民：《黨員紀(jì)律處分時效：內(nèi)涵、邏輯與完善路徑？》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2020年第18期。從從嚴(yán)治黨角度而言，違紀(jì)處分不受時效之限制具有合理性，但是從人文關(guān)懷、人性可塑造等角度而言，較為妥當(dāng)?shù)霓k法是明確違紀(jì)處分受時效限制，并通過設(shè)置諸如中斷、中止等機(jī)制消除弊端，而不是一味地“終身追責(zé)”“秋后算賬”。即使違紀(jì)群體身份屬性特殊，但是并不能不基于人文關(guān)懷而給予適當(dāng)機(jī)會加以改正，應(yīng)該充分尊重、相信黨員的自我凈化能力，避免其永久性地標(biāo)簽化。某些違紀(jì)行為歷經(jīng)歲月沉淀，早已時過境遷、物是人非，耗費(fèi)資源給予處分的必要性幾何也值得考量?！?4〕參見杜凱波、陳藝尹：《論檢察官、法官收益性自媒體行為的風(fēng)險(xiǎn)化解與防控》，載《2020年第三屆全國檢察官閱讀征文活動獲獎文選》，第21頁。時效是一種衡量多元價值的機(jī)制，其能夠在“方圓”之間折中，在“矛盾”中兼顧，對于無處分必要的違紀(jì)行為適用時效制度，未必不能彰顯從嚴(yán)治黨的決心和意志，也不失“治病救人”之效果。