拜榮靜 孫晶晶

內(nèi)容提要：刑事初查制度自形成以來(lái)，法律性質(zhì)和地位就飽受爭(zhēng)議，主要原因在于刑事訴訟法和司法解釋并未對(duì)此作出明確規(guī)定，亦缺乏相應(yīng)的刑事訴訟理論基礎(chǔ)，立法和理論上的缺陷進(jìn)一步導(dǎo)致初查制度在司法實(shí)踐中的適用也較為隨意。從初查制度在刑事訴訟中的發(fā)展歷程來(lái)看，由于不同時(shí)期辦案模式不同，初查制度的性質(zhì)亦有所差異。職務(wù)犯罪案件職權(quán)轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)，初查制度這種性質(zhì)上未達(dá)成共識(shí)的制度應(yīng)該何去何從備受關(guān)注?！侗O(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察委初步核實(shí)程序，這說(shuō)明監(jiān)察委在行使調(diào)查權(quán)過(guò)程中繼受了刑事初查制度，但是《監(jiān)察法》只是原則性的規(guī)定，仍然留存潛在隱憂。在分析監(jiān)察委初步核實(shí)程序在實(shí)踐中存在的缺陷和問(wèn)題時(shí)，應(yīng)肯定繼受初查制度的積極作用，闡明該制度在我國(guó)監(jiān)察體系中得以運(yùn)行的原因及必要性，在當(dāng)前監(jiān)察體制的法治進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)盡快規(guī)范和穩(wěn)定監(jiān)察委初步核實(shí)程序適用的理論基礎(chǔ)，使其相關(guān)制度得到完善與發(fā)展。

引言

刑事初查①本文為行文方便，根據(jù)《監(jiān)察法》對(duì)“初步核查”的規(guī)定是對(duì)《刑事訴訟》“初查”的承繼認(rèn)識(shí)，在表述檢察機(jī)關(guān)職能時(shí)，使用“初查”；表述監(jiān)察委職能時(shí)，使用“初步核查”或“初核”。制度是在特定歷史時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)在總結(jié)自偵案件經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上形成的特殊產(chǎn)物。隨著自偵案件舉報(bào)線索的增多，為了“提高立案質(zhì)量，把好立案關(guān)”，檢察機(jī)關(guān)在確認(rèn)有犯罪事實(shí)存在的前提下才能立案。初查即“初步調(diào)查”，是在刑事訴訟立案前對(duì)案件是否滿足訴訟條件從而開(kāi)啟刑事訴訟程序所作的基礎(chǔ)審查。初查制度最初是由檢察機(jī)關(guān)提出并賦予其相應(yīng)的內(nèi)涵，但初查并非屬于檢察機(jī)關(guān)偵查貪污受賄犯罪所獨(dú)有的手段，在2013年實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中，也對(duì)初查作了相應(yīng)的規(guī)定。

由此可見(jiàn)，初查制度應(yīng)是刑事訴訟程序開(kāi)啟前，為防止不必要的案件進(jìn)入刑事訴訟流程，造成訴訟資源的浪費(fèi)，因而由有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)對(duì)案件是否符合開(kāi)啟訴訟的條件所做的簡(jiǎn)單審核和調(diào)查。但由于初查制度主要見(jiàn)之檢查機(jī)關(guān)辦理受賄等職務(wù)類(lèi)案件所做出的一系列規(guī)定中，且監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于轉(zhuǎn)隸的貪污受賄案件調(diào)查的權(quán)力也是承繼于檢察機(jī)關(guān)，因此，本文主要從檢察機(jī)關(guān)視角出發(fā)，厘清初查制度在我國(guó)法制土壤中得以生成的源流。

從初查制度的發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，初查制度的確立是在檢察機(jī)關(guān)頒布的一系列法律文件中逐漸明晰，也逐漸明確化、制度化，成為司法實(shí)務(wù)中處理貪污受賄案件不可缺少的一項(xiàng)程序。這一項(xiàng)由實(shí)務(wù)自發(fā)形成的制度，雖然經(jīng)過(guò)法律的逐漸認(rèn)可予以確定，但其在理論層面屬于何種性質(zhì)，學(xué)界仍然看法不一，定位不明導(dǎo)致該制度在實(shí)踐適用中出現(xiàn)較多問(wèn)題。在對(duì)法治文明及程序正義的要求愈加強(qiáng)烈的當(dāng)下，初查制度存廢的爭(zhēng)議之聲也日益見(jiàn)長(zhǎng)。然而，就我國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、刑事案件線索數(shù)量龐雜的國(guó)家而言，刑事初查制度所具備的實(shí)踐價(jià)值不可否認(rèn)。

2018年《監(jiān)察法》頒布并開(kāi)始施行，由檢察機(jī)關(guān)管轄的貪污受賄案件轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察機(jī)關(guān)受理。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)偵查職務(wù)犯罪的初查制度予以承繼，又成為一項(xiàng)新的有待解決的司法問(wèn)題。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)并不屬于司法機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)貪污賄賂案件的調(diào)查也并非屬于刑事訴訟的管轄范圍，因此有學(xué)者認(rèn)為，初核程序不同于《刑事訴訟法》中的初查，初步核實(shí)是監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)案件線索是否滿足“職務(wù)違法”抑或是“職務(wù)犯罪”的立案條件，是否需要開(kāi)啟監(jiān)察調(diào)查程序所做的基本審查核實(shí)，而《刑事訴訟法》規(guī)定的初查僅是為是否開(kāi)啟刑事立案程序及開(kāi)展刑事偵查所做的初步審查。雖然在《監(jiān)察法》立法中，我國(guó)并未直接延續(xù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《2012規(guī)則》）的規(guī)定，明確采用初查一詞，且在《監(jiān)察法》第三十八條、第三十九條中對(duì)初核的性質(zhì)語(yǔ)焉不詳，但從整體立法體系、初步核實(shí)的作用及意義來(lái)說(shuō)，初步核實(shí)與初查應(yīng)當(dāng)一脈相承。

《監(jiān)察法》第三十八條、第三十九條對(duì)初步核實(shí)程序的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單、抽象，立法只從初步核實(shí)的實(shí)施主體及初步核實(shí)完畢后的處理程序等加以規(guī)定。初步核實(shí)的性質(zhì)和程序、該程序適用中所能夠采取的具體措施以及初步核實(shí)程序所取得證據(jù)的性質(zhì)等缺乏明確的界定。更為重要的是，經(jīng)過(guò)初步核實(shí)后，發(fā)現(xiàn)可能涉嫌職務(wù)犯罪的，監(jiān)察機(jī)關(guān)是否能夠進(jìn)行刑事立案等問(wèn)題均有待明晰。因此，本文將通過(guò)分析初查制度的歷史沿革，了解初查制度的發(fā)展脈絡(luò)，探尋該制度在我國(guó)刑事訴訟進(jìn)程中產(chǎn)生實(shí)踐基礎(chǔ)的原因，通過(guò)對(duì)初查制度的性質(zhì)及其實(shí)踐價(jià)值和該制度中所存在的缺陷進(jìn)行對(duì)比分析，就監(jiān)察機(jī)關(guān)承繼該制度的必要性予以論證，以比較法的視角對(duì)初查制度進(jìn)行分析，為初步核實(shí)制度在監(jiān)察委辦理職務(wù)違法及犯罪案件中的確立、發(fā)展與完善。

一、監(jiān)察委初步核實(shí)程序繼受刑事初查制度的實(shí)踐價(jià)值

對(duì)于制度出現(xiàn)、變革、發(fā)展歷程的分析是我們研究、理解以及應(yīng)用該制度的重要前提，只有全面梳理該制度產(chǎn)生的社會(huì)背景以及在當(dāng)前社會(huì)中的繼受價(jià)值，才能基于理論及實(shí)踐層面的考慮，完善該制度具體實(shí)用性，這對(duì)于司法制度亦是如此。因此，分析初查制度在刑事訴訟中的溯源及演進(jìn)，明確該制度在不同歷史階段所體現(xiàn)的根本性質(zhì)，是理解和認(rèn)識(shí)該制度存在的前提要件，這為初查制度在國(guó)家監(jiān)察程序理論與實(shí)踐中的繼受適用提供重要依據(jù)。

（一）監(jiān)察委初步核實(shí)程序?qū)τ谛淌鲁醪槌绦蛑贫鹊睦^受

“初查”一詞最早見(jiàn)于1985年1月召開(kāi)的第二次全國(guó)檢察機(jī)關(guān)信訪工作會(huì)議的文件中。該文件在談到信訪部門(mén)的工作任務(wù)時(shí)指出：“信訪部門(mén)比較適合承辦部分控告、申訴案件立案前的‘初查’，以便能為自偵部門(mén)提供準(zhǔn)確性高一些的案件線索?！雹亳R世和、馮秀：《建議將初查制度寫(xiě)入刑訴法》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2007年12月10日第3版。由此可以看出，在這一時(shí)期，初查活動(dòng)僅僅是為立案作準(zhǔn)備，是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部為了提高立案的準(zhǔn)確率而采取的一種行為。

1995年10月最高人民檢察院實(shí)施的《關(guān)于要案線索備案、初查規(guī)定》中對(duì)初查制度作了進(jìn)一步明確，對(duì)初查的基本含義作了解釋?zhuān)骸俺醪楣ぷ魇侨嗣駲z察院在立案前對(duì)要案線索進(jìn)行審查的司法活動(dòng)?！痹诔醪榇胧┥?，規(guī)定了“要案線索的初查工作應(yīng)當(dāng)秘密進(jìn)行”。這是司法機(jī)關(guān)第一次將初查界定為一項(xiàng)司法活動(dòng)。

最高人民檢察院于2012年11月22日頒布了《2012規(guī)則》，其第一百六十八條規(guī)定，初查是人民檢察院處理職權(quán)范圍內(nèi)的刑事案件時(shí)，一項(xiàng)非必要的前置性程序，也即只有在認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要初查時(shí)，報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)或監(jiān)察委員會(huì)審批后，可以采取初查。但在實(shí)踐適用過(guò)程中，初查基本成為檢察院辦理刑事案件的必要前置性程序。

2018年《監(jiān)察法》通過(guò)后，監(jiān)察委對(duì)于檢察院“兩反”職能進(jìn)行轉(zhuǎn)隸，由于監(jiān)察機(jī)構(gòu)的特殊職能與政治定位，初核的性質(zhì)再次陷入不明。初步核實(shí)是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查工作的重要環(huán)節(jié)，其定位在于準(zhǔn)確判明職務(wù)違法犯罪的案件線索是否真實(shí)，以及準(zhǔn)確界定行為性質(zhì)屬于職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪。由于監(jiān)察委兼具對(duì)于職務(wù)違法以及職務(wù)犯罪案件的調(diào)查職責(zé)，因此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，初步核實(shí)程序的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)對(duì)線索最終的處置不同，而應(yīng)該對(duì)初核性質(zhì)做“二元?jiǎng)澐帧焙筒煌慕缍?。但初核程序的目的之一正是?zhǔn)確判斷該線索屬于違法線索還是犯罪線索，不能根據(jù)行為最終屬于何種性質(zhì)來(lái)倒推初核的性質(zhì)，應(yīng)按照權(quán)力行使方式、特性及其適用的法律為準(zhǔn)，監(jiān)察委初核權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于行政性質(zhì)權(quán)力。因此，國(guó)家立法應(yīng)當(dāng)更加注重對(duì)監(jiān)察委初核權(quán)的完善，通過(guò)立法明確這種優(yōu)勢(shì)權(quán)能的行使邊界，將監(jiān)察委初核階段的職權(quán)運(yùn)行進(jìn)行明確的程序規(guī)制和監(jiān)督，使權(quán)力運(yùn)行在法律規(guī)范的框架之下。

（二）監(jiān)察委初步核實(shí)程序繼受刑事初查制度的實(shí)踐價(jià)值

1.司法資源有效利用

刑事立案材料的來(lái)源包括舉報(bào)、報(bào)案、控告及司法機(jī)關(guān)親自發(fā)現(xiàn)等途徑，僅依據(jù)這些書(shū)面或者言詞案件線索本身，無(wú)法準(zhǔn)確判斷是否一定符合刑事立案條件，因此，初查制度允許偵查部門(mén)采取一定的非強(qiáng)制性措施，對(duì)是否存在“犯罪事實(shí)”進(jìn)行初步斷定。初查為立案作適當(dāng)前期準(zhǔn)備，如果不經(jīng)過(guò)初查而直接立案，將可能會(huì)出現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)立案而立案的情形。在此種情況下，偵查機(jī)關(guān)已經(jīng)投入了相應(yīng)的人力、物力和財(cái)力等司法資源，但是經(jīng)偵查發(fā)現(xiàn)沒(méi)有犯罪事實(shí)，或者不需要追究刑事責(zé)任，那么前期投入的司法資源就基本虛耗。在貪污賄賂犯罪調(diào)查權(quán)力轉(zhuǎn)移至監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的情況下，節(jié)約司法資源的要求仍然存在，甚至可以說(shuō)更為必要。在反腐形勢(shì)依舊嚴(yán)峻的今天，就貪污賄賂違法犯罪的案件線索進(jìn)行先行管控與初步核實(shí)仍彰顯出其重要價(jià)值，為監(jiān)察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確判別行為是否構(gòu)成職務(wù)違法、職務(wù)犯罪抑或是不構(gòu)成違法犯罪提高效率。

2.證據(jù)收集

基于職務(wù)犯罪案件的特殊性，職務(wù)犯罪案件的犯罪嫌疑人通常具有較高的認(rèn)知水平和較強(qiáng)的反偵查能力。而初查的秘密性在于，在不驚動(dòng)犯罪嫌疑人的情況下，調(diào)查犯罪嫌疑人是否存在犯罪事實(shí)，避免犯罪嫌疑人提前毀滅證據(jù)。另外，在律師權(quán)利擴(kuò)大的今天，初查的必要性進(jìn)一步加強(qiáng)，通過(guò)初查可以避免由于律師的過(guò)多介入而造成證據(jù)的流失和資料的轉(zhuǎn)移。由此確保第一手證據(jù)材料的準(zhǔn)確性，減少錯(cuò)誤立案造成的不良影響，提高立案準(zhǔn)確率，為后續(xù)的司法活動(dòng)順利進(jìn)行打下基礎(chǔ)，保證辦案質(zhì)量。監(jiān)察機(jī)關(guān)兼具對(duì)職務(wù)違法以及職務(wù)犯罪案件的處理職權(quán)，紛繁復(fù)雜的案件線索較之于檢察機(jī)關(guān)主管時(shí)有過(guò)之而無(wú)不及，因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)仍需要設(shè)置初核制度以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的案件線索。

3.保障人權(quán)

初查活動(dòng)主要是對(duì)舉報(bào)線索進(jìn)行查證進(jìn)而發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人有無(wú)犯罪事實(shí)，舉報(bào)線索多來(lái)源于匿名舉報(bào)，線索的真?zhèn)我约芭e報(bào)人的動(dòng)機(jī)不得而知，因此，需要進(jìn)行初查來(lái)作出初步判斷。采取初查手段就達(dá)到了避免在查清犯罪事實(shí)之前偵查階段的強(qiáng)制措施過(guò)早介入的目的，以免在不存在犯罪事實(shí)的情況下給相關(guān)人員的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成侵犯。另外，初查采取的只是任意性偵查措施，這些措施與強(qiáng)制性偵查措施相比，更有利于犯罪嫌疑人權(quán)利的保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于初查制度的繼受也有了其必要性，可以避免監(jiān)察機(jī)關(guān)因虛假的舉報(bào)線索而使得公民輕易進(jìn)入監(jiān)察調(diào)查階段。一旦進(jìn)入立案調(diào)查階段，成為受到廉政相關(guān)法律及刑事實(shí)體法不利評(píng)價(jià)的對(duì)象，被調(diào)查人的社會(huì)評(píng)價(jià)和地位將發(fā)生改變，初核程序的存在能夠使被調(diào)查人有效避免由于監(jiān)察調(diào)查措施的運(yùn)用對(duì)其正當(dāng)權(quán)益造成損害。

4.秩序維護(hù)

在實(shí)踐中，若不經(jīng)過(guò)初查而直接立案?jìng)刹?，犯罪嫌疑人正常的工作和生活將被打亂，犯罪嫌疑人的聲譽(yù)也會(huì)受到消極評(píng)價(jià)，這種個(gè)人品格、道德上的判斷甚至不會(huì)隨著查明犯罪嫌疑人并無(wú)犯罪事實(shí)的結(jié)果而消失，犯罪嫌疑人將會(huì)被身邊的人貼上“問(wèn)題人”的標(biāo)簽，不僅侵犯了犯罪嫌疑人的人權(quán)，而且不利于社會(huì)生活的穩(wěn)定?！侗O(jiān)察法》延續(xù)了初查的規(guī)定，明確監(jiān)察機(jī)關(guān)初核亦采取秘密的方式進(jìn)行。在對(duì)案件線索掌握到一定程度時(shí)，進(jìn)行監(jiān)察立案，通過(guò)秘密核實(shí)，防止確有違法犯罪情況的人采取非常措施，例如以傷害他人的手段進(jìn)行藏匿，同樣也防止不具有違法犯罪情況的人受到社會(huì)的不利評(píng)價(jià)。有利于維護(hù)和促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

5.預(yù)防和懲治職務(wù)違法犯罪

初查活動(dòng)是對(duì)舉報(bào)線索的分析和判斷過(guò)程，通過(guò)初查手段判斷是否存在犯罪，使檢察機(jī)關(guān)能夠準(zhǔn)確立案。該模式帶有隱形的威懾力，促使從事職務(wù)活動(dòng)公職人員認(rèn)真履行職責(zé)，不敢觸犯法律。初查活動(dòng)的秘密性使得職務(wù)犯罪人員來(lái)不及毀滅證據(jù)和相關(guān)材料，使得第一手證據(jù)得以保存，很大程度上能夠提高案件的偵破率。同樣，《監(jiān)察法》對(duì)于初核的規(guī)定，也是基于上述考慮，初核程序的處置，延續(xù)了這種威懾力。這種秘密性使得有濫用職權(quán)傾向的人處于一種擔(dān)心被秘密調(diào)查的不安全狀態(tài)而不敢實(shí)施犯罪，從而能夠更好地懲治和預(yù)防職務(wù)犯罪。綜合來(lái)看，國(guó)家監(jiān)察委是由國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，一套人馬兩套班子，初核制度的存在，為準(zhǔn)確劃分案件線索歸屬提供了前提，分流案件線索，排除虛假線索，對(duì)有待進(jìn)一步判斷的線索進(jìn)行實(shí)時(shí)管控，對(duì)確已存在的案件線索進(jìn)行核實(shí)歸類(lèi)，為下一步開(kāi)展立案審查或立案調(diào)查工作做準(zhǔn)備。因此，初步核查程序在監(jiān)察委的建立和繼受具備實(shí)踐基礎(chǔ)。

二、監(jiān)察委初步核實(shí)程序繼受刑事初查的制度缺陷

明晰制度的存在價(jià)值，可以理解其存在意義，為實(shí)踐提供理論支撐；而制度缺陷的發(fā)現(xiàn)，可以為變革和完善該制度提供思考方向。價(jià)值選擇是制度發(fā)展和取舍的前提，問(wèn)題與缺陷是制度完善的基礎(chǔ)，這就要求對(duì)刑事初查制度實(shí)踐價(jià)值及缺陷充分判明的前提下，肯定實(shí)踐價(jià)值，彌補(bǔ)理論缺陷，為刑事初查制度進(jìn)一步發(fā)展、完善的必要性及可能性提供支撐。

（一）初查制度已存缺陷分析

1.初查沒(méi)有統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)

初查作為司法活動(dòng)的一部分，適用過(guò)程中應(yīng)當(dāng)符合《刑事訴訟法》的基本要求，保證程序的基本正義，因此明確其適用的程序是刑事訴訟法保障人權(quán)的基本要義。2013年1月1日生效的《2012規(guī)則》第八章第一節(jié)規(guī)定了初查的決定主體和負(fù)責(zé)主體，但是對(duì)初查應(yīng)當(dāng)適用的程序和標(biāo)準(zhǔn)并未作出詳盡的規(guī)定。第一百七十三條規(guī)定了在初查過(guò)程中，偵查機(jī)關(guān)可以采取詢問(wèn)、查詢、勘驗(yàn)、檢查、鑒定、調(diào)取證據(jù)材料等不限制初查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施，不得對(duì)初查對(duì)象采取強(qiáng)制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)初查對(duì)象的財(cái)產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施。該條仍只是規(guī)定了在初查過(guò)程中可以采取的措施以及禁止采取的措施，并未對(duì)采取這些手段應(yīng)當(dāng)遵循什么樣的程序，以及適用何種法律文書(shū)作出規(guī)定。

2.缺乏法律依據(jù)導(dǎo)致性質(zhì)不明確

初查制度在《刑事訴訟法》中并沒(méi)有明確的規(guī)定，而《2012規(guī)則》也未就初查制度的性質(zhì)加以明確界定。此外，初查制度是由最高人民檢察院以司法解釋的方式規(guī)定的，在上位法《刑事訴訟法》中找不到相應(yīng)的根據(jù)，因而導(dǎo)致初查制度的合法性存疑，這亦是引起學(xué)界對(duì)初查制度的性質(zhì)以及初查存廢產(chǎn)生爭(zhēng)議的主要原因之一。有關(guān)初查制度的性質(zhì)主要有以下幾種論點(diǎn)：“行政行為說(shuō)”認(rèn)為，初查制度實(shí)質(zhì)上是一種行政事實(shí)的認(rèn)定行為，因其保密性而具有單方性，符合行政行為的特征。②李慧敏：《檢察機(jī)關(guān)初查制度構(gòu)建芻議》，載《井岡山醫(yī)專(zhuān)學(xué)報(bào)》2007年第5期?！八痉ㄕ{(diào)查行為說(shuō)”以立案為標(biāo)志，立案前的行為屬于司法調(diào)查行為，而立案后的行為則是偵查行為。③楊書(shū)文：《論刑事立案的性質(zhì)》，載《中國(guó)刑事法雜志》2000年第2期?！叭我鈧刹樾袨檎f(shuō)”認(rèn)為初查行為是非強(qiáng)制性的調(diào)查行為，屬于任意偵查的范疇。④龍宗智：《取證主體合法性若干問(wèn)題》，載《法學(xué)研究》2007年第3期?！皞刹樾袨檎f(shuō)”認(rèn)為初查行為是一種立案前的調(diào)查活動(dòng)與立案后的偵查活動(dòng)一致。⑤孫長(zhǎng)永、楊柳：《論刑事立案前的初查》，載《河北法學(xué)》2006年第1期。還有學(xué)者認(rèn)為，初查行為的性質(zhì)不能一概而論，部分初查行為以獲取案件相關(guān)信息為指向，不具有特定性與強(qiáng)制性，具有社會(huì)調(diào)查的性質(zhì)，不宜將其界定為偵查行為，而其他初查行為則以查獲犯罪為指向，具有特定性及一定的強(qiáng)制性，應(yīng)歸為準(zhǔn)偵查行為。⑥施鵬鵬、陳真楠：《初查程序廢除論——兼論刑事立案機(jī)制的調(diào)整》，載《社會(huì)科學(xué)》2014年第9期。學(xué)界及實(shí)務(wù)界對(duì)初查性質(zhì)存在不同的認(rèn)知，歸其主要原因就是刑事訴訟法律對(duì)初查性質(zhì)沒(méi)有明確的規(guī)定，因而也導(dǎo)致了司法實(shí)踐中各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)初查取得證據(jù)以及初查措施等方面適用上的紛爭(zhēng)。

3.初查監(jiān)督機(jī)制缺失

初查制度中監(jiān)督機(jī)制的缺失使得所采取的調(diào)查措施不受司法控制和監(jiān)督。由于《刑事訴訟法》以及司法解釋對(duì)于現(xiàn)行的初查制度的法律監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定并不完善，對(duì)初查制度的監(jiān)督只能依靠在啟動(dòng)初查活動(dòng)時(shí)相應(yīng)的審批手續(xù)，即對(duì)初查的一種事前監(jiān)督機(jī)制，以及通過(guò)對(duì)初查結(jié)束后的立案設(shè)立一個(gè)門(mén)檻，從而對(duì)初查起到部分事后監(jiān)督的作用。初查制度的事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，為初查制度正確適用提供了一定的保障，但機(jī)關(guān)內(nèi)部的審批以及是否符合立案的自我審查都是一種機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督，這種“自我答辯”形式的監(jiān)督無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)初查措施不合法時(shí)的救濟(jì)。一方面，初查程序過(guò)程監(jiān)督的匱乏，可能使得初查這種立案前的秘密調(diào)查成為一項(xiàng)恣意性活動(dòng)。初查活動(dòng)侵犯被調(diào)查人合法權(quán)利的，外部人員甚至被調(diào)查人自己很難知曉，此時(shí)，事前及事后的內(nèi)部監(jiān)督難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。況且法律對(duì)初查人員的責(zé)任以及處罰并未作出明確規(guī)定，初查活動(dòng)的合法性幾乎需要完全依靠初查人員的自身職業(yè)素養(yǎng)，給被調(diào)查人的合法權(quán)利遭受侵犯留下空間。另一方面，有權(quán)機(jī)關(guān)在實(shí)施初查的過(guò)程中，存在借助初查制度完成相應(yīng)的偵查活動(dòng)的僭越行為，對(duì)嫌疑人利益的侵犯，但刑事訴訟相關(guān)法律對(duì)被追訴人程序上的救濟(jì)與保障不足。

4.初查程序的隨意性

實(shí)踐中的初查活動(dòng)在啟動(dòng)、結(jié)束等方面均較為隨意，原因在于初查制度沒(méi)有完善和規(guī)范的法律規(guī)定?！?012規(guī)則》第一百六十八條規(guī)定，在啟動(dòng)初查程序時(shí)需要經(jīng)過(guò)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)的同意。但是該規(guī)定較為籠統(tǒng)，未對(duì)如何審查線索，檢察長(zhǎng)或檢察委員在何種情況下應(yīng)該做出不同意初查程序開(kāi)啟的決定，以及程序開(kāi)啟被駁回時(shí)如何救濟(jì)等問(wèn)題作出規(guī)定。這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在啟動(dòng)初查工作時(shí)具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)和隨意性。

（二）初步核實(shí)程序?qū)Τ醪橹贫纫?guī)定缺陷的延續(xù)

與初查存在廣受詬病的問(wèn)題一致，《監(jiān)察法》對(duì)初核制度的規(guī)定也存在上述問(wèn)題，初核程序延續(xù)了初查制度所存在的部分缺陷，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.缺乏立法層面的規(guī)定

從現(xiàn)行的法律來(lái)看，《監(jiān)察法》僅用一條對(duì)初核做出規(guī)定。實(shí)踐中適用監(jiān)察初核程序的規(guī)定，主要見(jiàn)之于2019年1月施行的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作規(guī)則》）。監(jiān)察機(jī)關(guān)初核的適用規(guī)定未在立法層面進(jìn)行明確，而是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)形式做出，初核程序適用的規(guī)定性不明，這種缺乏國(guó)家基本法層面的規(guī)定不利于規(guī)制法定的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪偵查時(shí)，初查程序及期限的立法規(guī)定闕如，導(dǎo)致了實(shí)踐中初查制度在適用過(guò)程中產(chǎn)生異變，如以初查代替具體的偵查行為，引起學(xué)界對(duì)于初查制度的質(zhì)疑與詬病。職務(wù)犯罪轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委負(fù)責(zé)之后，《監(jiān)察法》在法律層面亦未對(duì)初核的期限、初核程序做出細(xì)致規(guī)定，調(diào)查部門(mén)在進(jìn)行初核時(shí)，很可能也會(huì)出現(xiàn)久拖未決或者以初核代替正式調(diào)查的異化現(xiàn)象，繼而導(dǎo)致初核制度在司法實(shí)踐中的適用趨于無(wú)序。

2.初核程序運(yùn)行

《工作規(guī)則》就初核的程序做出了相應(yīng)的規(guī)定，比如初核程序的啟動(dòng)、運(yùn)用、終結(jié)以及每一階段應(yīng)該制作的文件材料等方面都有所完善，規(guī)定得相對(duì)全面，但是還有所疏漏。不同的初核措施應(yīng)該在什么條件下適用，初步核實(shí)程序終結(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，初核從開(kāi)展到結(jié)束的期限限制等方面均未作規(guī)定。這些規(guī)定的缺失可能造成初核措施的濫用，以及初核程序的拖延，使得被核查人的權(quán)益處于被監(jiān)控之下的不確定狀態(tài)，從而給被核查人的權(quán)益造成損害。在職務(wù)犯罪轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委之前，以初查代替?zhèn)刹榈默F(xiàn)象層出不窮，不僅造成司法資源的浪費(fèi)，還容易導(dǎo)致司法腐敗。其中的原因之一即是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)相關(guān)規(guī)則沒(méi)有作出期限及初查措施適用標(biāo)準(zhǔn)上規(guī)定。而《工作規(guī)則》就初核工作需要多久結(jié)束，如何結(jié)束，初核結(jié)果達(dá)到何種程度能結(jié)束亦沒(méi)有明確的規(guī)定。

3.初核程序監(jiān)督機(jī)制

《工作規(guī)則》對(duì)初核監(jiān)督層面的規(guī)定也采用了事前審批以及事后工作報(bào)告的規(guī)定?！豆ぷ饕?guī)則》規(guī)定，初核方案，以及開(kāi)啟初核程序采取相應(yīng)的核查措施均應(yīng)報(bào)監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，核查工作結(jié)束后撰寫(xiě)核實(shí)情況報(bào)告等。這種事前事后的機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的方式，一定程度上弱化了監(jiān)督的效能。檢察機(jī)關(guān)初查制度廣受詬病的“不破不立”“程序借用”等現(xiàn)象亦可能在初核制度中繼續(xù)存在。監(jiān)察委機(jī)關(guān)內(nèi)部，初核制度適用機(jī)關(guān)與實(shí)施監(jiān)督職能的機(jī)關(guān)存在實(shí)質(zhì)上的混同，機(jī)關(guān)內(nèi)部不同部門(mén)之間的監(jiān)督與制衡就顯得微不足道，甚至流于形式，因而也無(wú)法對(duì)初查活動(dòng)作出實(shí)質(zhì)性監(jiān)督。同時(shí)，初核階段遭侵權(quán)的被調(diào)查人救濟(jì)程序匱乏，被調(diào)查人知道其合法權(quán)利受到侵害后由于缺乏法律上的救濟(jì)程序，而處于救濟(jì)無(wú)門(mén)的境地。

（三）監(jiān)察委初步核實(shí)制度對(duì)刑事初查制度的偏離

1.初核階段技術(shù)偵查措施的采用

為了能夠有效應(yīng)對(duì)貪污腐敗現(xiàn)象，保證國(guó)家工作人員職務(wù)廉潔性，加強(qiáng)廉政建設(shè)，《工作規(guī)則》規(guī)定了初核階段可以采取與相關(guān)人員談話了解情況，要求相關(guān)組織作出說(shuō)明，調(diào)取個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告，查閱復(fù)制文件、賬目、檔案等資料，查核資產(chǎn)情況和有關(guān)信息，進(jìn)行鑒定勘驗(yàn)，采取技術(shù)調(diào)查，限制出境等初核措施。相較于檢察院初查權(quán)，能夠適用的初核措施范圍在一定程度上有所擴(kuò)張。技術(shù)調(diào)查措施以及限制出境等限制人身自由的措施屬于強(qiáng)制性調(diào)查措施，在未進(jìn)行職務(wù)違法犯罪立案之前即采用，雖然確能有效防止貪污腐敗人員潛逃，但如適用不當(dāng)，也會(huì)在一定程度上損害被核查人合法權(quán)益。因此，在這種強(qiáng)制性調(diào)查措施的適用上，必須保持審慎，在確有必要的情況下，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批以及有效監(jiān)督，防止不當(dāng)適用引起權(quán)益侵害。

2.初核程序?qū)Ρ徽{(diào)查人合法權(quán)益保護(hù)規(guī)定闕如

初步核實(shí)程序由《監(jiān)察法》以及《工作規(guī)則》加以規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)階段有關(guān)初核制度的規(guī)定，沒(méi)有在立法層面賦予對(duì)被核查人權(quán)利有效的救濟(jì)與保護(hù)機(jī)制。由于初核活動(dòng)在職務(wù)違法及職務(wù)犯罪立案之前進(jìn)行，此時(shí)被核查人屬于被懷疑存在職務(wù)違法或犯罪事實(shí)的人。在未進(jìn)行立案之前，被核查人的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)受到法律的保障，初核程序開(kāi)展不當(dāng)可能會(huì)對(duì)被核查人正當(dāng)權(quán)益造成損害，但是立法并未賦予被核查人有效的權(quán)利保障與救濟(jì)機(jī)制，也未對(duì)被核查人的權(quán)利進(jìn)行法律層面的宣告。

3.初步核實(shí)程序不受司法原則的限制

根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為不受刑事訴訟法的規(guī)制；監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)不是司法活動(dòng)，監(jiān)察初核也相應(yīng)不受有關(guān)司法原則的限制。因此，司法所強(qiáng)調(diào)的程序正義、人權(quán)保障理念在監(jiān)察調(diào)查過(guò)程中被弱化，監(jiān)察法的規(guī)定更多體現(xiàn)了有效制約和監(jiān)督權(quán)力，有效打擊貪污腐敗違法犯罪的精神，相應(yīng)地在程序的規(guī)定方面，在對(duì)被監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利保障方面有所疏失。

三、監(jiān)察委初步核實(shí)程序的制度完善

《監(jiān)察法》第三十八條、第三十九條規(guī)定了初步核實(shí)制度，但關(guān)于初步核實(shí)具體適用程序規(guī)定過(guò)于抽象。初步核實(shí)是對(duì)涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪案件線索進(jìn)行初步審查，進(jìn)而明確是否采取具體調(diào)查措施的一項(xiàng)制度。監(jiān)察機(jī)構(gòu)辦理職務(wù)犯罪案件雖不適用《刑事訴訟法》的相關(guān)程序規(guī)定，但是作為一個(gè)國(guó)家職能機(jī)關(guān)，在處理職務(wù)犯罪案件時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守《憲法》關(guān)于公權(quán)力行使的正當(dāng)程序要求。只有明確初步核實(shí)制度的具體適用及相關(guān)的程序問(wèn)題，才能探討監(jiān)察委初步核實(shí)制度的完善進(jìn)路，使權(quán)力運(yùn)行在法治化的軌道中，為我國(guó)監(jiān)察制度完善提供可能路徑選擇。

（一）完善初步核實(shí)線索的管理機(jī)制

我國(guó)職務(wù)犯罪線索數(shù)量龐大，通常情況下，職務(wù)犯罪人往往以合法的手段來(lái)掩蓋其違法犯罪的目的，通過(guò)初步核實(shí)程序?qū)ο鄳?yīng)的線索進(jìn)行調(diào)查，能夠防止被調(diào)查人提前掩蓋或損毀證據(jù)，有利于保障公民基本權(quán)利。我國(guó)對(duì)貪污腐敗的打擊力度空前，監(jiān)察委鼓勵(lì)各種渠道對(duì)于犯罪線索進(jìn)行舉報(bào)。監(jiān)察委立案前初步核查明確的職務(wù)犯罪的案件線索，一般是相關(guān)知情人員的舉報(bào)，真實(shí)性通?？梢圆樽C，但也不排除存在他人惡意誣陷誹謗的情況發(fā)生。

基于職務(wù)犯罪不易查明且犯罪手段隱蔽等特性，我國(guó)職務(wù)犯罪案件的線索大多是來(lái)自有關(guān)機(jī)關(guān)的自行發(fā)現(xiàn)，以及匿名舉報(bào)等途徑。龐雜的職務(wù)違法犯罪線索，并未建立一個(gè)統(tǒng)一有效的管理機(jī)制，使得部分達(dá)不到犯罪的案件線索被隨意進(jìn)入刑事程序，亦或是大量線索被不予立案而簡(jiǎn)單歸檔了事。⑦張愛(ài)國(guó)、仇建萍：《完善職務(wù)犯罪初查機(jī)制研究》，載《中國(guó)檢察官》2017年第9期。建立有效的防控職務(wù)犯罪的初步核實(shí)機(jī)制，需要從職務(wù)犯罪線索的管理層面予以完善，優(yōu)化線索管理審查，建立有效的職務(wù)案件線索管理機(jī)制，為所掌握的案件線索建立臺(tái)賬，優(yōu)化職務(wù)違法犯罪信息管控平臺(tái)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)定期對(duì)相關(guān)線索進(jìn)行評(píng)估審查。對(duì)需要進(jìn)一步展開(kāi)調(diào)查的案件線索進(jìn)行初步核實(shí)，對(duì)于暫不需要展開(kāi)核實(shí)的線索予以實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高監(jiān)察機(jī)關(guān)受理案件的線索質(zhì)量。

（二）明確初步核實(shí)地位以及性質(zhì)

根據(jù)職務(wù)犯罪的特性，初步核實(shí)在我國(guó)司法實(shí)踐中發(fā)揮的分流、保證立案準(zhǔn)確性，以及為職務(wù)違法犯罪調(diào)查措施實(shí)施做準(zhǔn)備的作用，總結(jié)之前我國(guó)紀(jì)委、檢察院對(duì)職務(wù)犯罪線索的初步核實(shí)制度的適用經(jīng)驗(yàn)，借鑒法制發(fā)達(dá)的大陸法系國(guó)家有關(guān)初查制度的規(guī)定，對(duì)我國(guó)監(jiān)察委初步核實(shí)程序性質(zhì)進(jìn)行定位。初步核實(shí)的法律地位在《監(jiān)察法》中并沒(méi)有明確規(guī)定，實(shí)踐中可能引起有權(quán)機(jī)關(guān)超越法律授權(quán)的措施開(kāi)展初步核實(shí)程序，導(dǎo)致出現(xiàn)適用的難題。我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法或者法律解釋的方式，明確初核的法律地位——職務(wù)違法犯罪案件立案的前置程序，即對(duì)于職務(wù)違法犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)接收到的線索無(wú)法判斷是否存在犯罪事實(shí)，或者無(wú)法判斷線索的真?zhèn)蔚模仨毾冗M(jìn)行初核，在經(jīng)過(guò)初核，查明案件線索屬實(shí)，有犯罪事實(shí)需要采取進(jìn)一步調(diào)查措施的，才能采取進(jìn)一步的調(diào)查措施。

監(jiān)察機(jī)關(guān)既要進(jìn)行職務(wù)違法案件的調(diào)查又同時(shí)肩負(fù)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查職責(zé)，立法所規(guī)定的核查程序?qū)ε袛喟讣€索的具體性質(zhì)，從而正確分流案件具有重要意義。且監(jiān)察機(jī)關(guān)作為我國(guó)行使調(diào)查職能的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，其調(diào)查職務(wù)犯罪案件并不受我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)制，因此，通過(guò)初步核實(shí)程序在保證案件的準(zhǔn)確性的同時(shí)，亦能夠防止監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)啟動(dòng)正式調(diào)查程序而采取不受刑事訴訟程序所控制的強(qiáng)制性調(diào)查措施，使公民過(guò)早陷入被調(diào)查的不利境地。同時(shí)，通過(guò)初步核實(shí)程序，使案件線索有一定程度的明晰，在開(kāi)展職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪的調(diào)查中做出選擇，促使正式調(diào)查程序的開(kāi)展，提高調(diào)查的效率。考慮到監(jiān)察對(duì)象的特殊性，初步核實(shí)有利于防止在沒(méi)有相對(duì)確切的證據(jù)材料證明國(guó)家工作人員實(shí)施了職務(wù)犯罪的情況下直接采取調(diào)查措施，致使損害國(guó)家工作人員的形象。

（三）明確初步核實(shí)適用的程序

在初查制度的發(fā)展歷程中，初查已經(jīng)成為檢察機(jī)關(guān)處理職務(wù)犯罪案件不可或缺的前置程序，對(duì)于分流案件、將不符合刑事訴訟條件的案件抵擋在刑事立案程序之外、保障自由不被隨意侵犯等方面起到了至關(guān)重要的作用。2018年《監(jiān)察法》通過(guò)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)職務(wù)違法以及職務(wù)犯罪案件進(jìn)行調(diào)查。

監(jiān)察委繼受初查制度有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、實(shí)踐需要以及法律支撐。2019年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第八章中，將原本“初查和立案”的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)改為“立案”，同時(shí)將第一小節(jié)的“初查”改為“立案審查”，所有關(guān)于“初查”的術(shù)語(yǔ)統(tǒng)一為“調(diào)查核實(shí)”，此規(guī)定是為了法律體系的完整性，以及法律術(shù)語(yǔ)的一致性，也同時(shí)體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)的初步核實(shí)即是對(duì)檢察機(jī)關(guān)初查的一脈相承，當(dāng)前相應(yīng)法律的規(guī)定也無(wú)一不從側(cè)面證明了國(guó)家對(duì)于初查制度所具有的價(jià)值的認(rèn)可。

2018年《監(jiān)察法》第三十八條、第三十九條對(duì)于初步核實(shí)進(jìn)行了規(guī)定，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于相應(yīng)的問(wèn)題線索在立案前予以初步核實(shí)，初步核實(shí)制度在監(jiān)察法中的確立，使初步核實(shí)制度有了明確的法律依據(jù)，而非僅僅通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的司法解釋予以規(guī)定。《監(jiān)察法》關(guān)于初步核實(shí)的適用程序未做細(xì)致的規(guī)定，僅規(guī)定需要采取初步核實(shí)方式處置問(wèn)題線索時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要履行審批程序，成立核查組進(jìn)行核查，但對(duì)核查組進(jìn)行初步核實(shí)的時(shí)間、程序等未做細(xì)致的規(guī)定。而目前實(shí)踐中初步核實(shí)所采用的程序是按照原本紀(jì)委初步核實(shí)的程序進(jìn)行，初步核實(shí)程序沒(méi)有立法的明確限制，導(dǎo)致職務(wù)違法犯罪的案件處理中法律適用不一。

（四）明確初步核實(shí)采取的措施及限制

由于我國(guó)現(xiàn)有體制的特殊性，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)違法犯罪并不屬于刑事訴訟程序，因此，在監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸刑事職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的情況下，初核制度對(duì)國(guó)外初查制度能夠借鑒的方面有限，必須從我國(guó)現(xiàn)有的體制中去探索我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)初核制度的出路。我國(guó)監(jiān)察委初核制度對(duì)初查制度的繼受已經(jīng)從制度層面加以確定，雖然《監(jiān)察法》對(duì)初核的規(guī)定不盡完善，但任何一項(xiàng)制度都不可能盡善盡美。應(yīng)然層面存在的理想司法制度，轉(zhuǎn)換視角看也可能存在無(wú)法自洽的問(wèn)題，即使是在應(yīng)然層面完美無(wú)缺的制度設(shè)計(jì)，該制度在實(shí)踐中適用也可能受制于其他各種因素影響而效果減損。

《監(jiān)察法》中就監(jiān)察機(jī)關(guān)初步核實(shí)所能夠采取的措施并未做具體的規(guī)定，但是根據(jù)《工作規(guī)則》第三十四條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)階段能夠采取的措施包括談話、詢問(wèn)、勘驗(yàn)、鑒定、查詢、調(diào)取證據(jù)材料、暫扣財(cái)物、采取技術(shù)調(diào)查、限制出境等?？梢岳斫?，適用技術(shù)調(diào)查以及限制出境等措施在應(yīng)對(duì)職務(wù)犯罪的公職人員身上起到很大的作用，能夠有利防止走漏風(fēng)聲而導(dǎo)致公職人員外逃，是我國(guó)嚴(yán)厲打擊職務(wù)犯罪的政治要求的必然選擇。但是，在未立案的情況下，采取此類(lèi)強(qiáng)制性措施必然會(huì)導(dǎo)致公權(quán)力的恣意以及對(duì)私權(quán)利的侵蝕。而且，初步核實(shí)階段技術(shù)調(diào)查以及限制出境措施的適用，將會(huì)導(dǎo)致初步核實(shí)程序與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查程序出現(xiàn)混同，初步核實(shí)的規(guī)定將淡化其相對(duì)獨(dú)立的程序價(jià)值。

（五）明確初步核實(shí)取得證據(jù)的司法適用

監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的最終目的，是使得犯罪的公職人員受到刑罰的制裁，保證國(guó)家公職人員職務(wù)的廉潔性，其與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查的目的具有方向的一致性。監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的調(diào)查與刑事訴訟的銜接上應(yīng)當(dāng)采取“程序二元，證據(jù)一體”的理論模型，⑧李勇：《〈監(jiān)察法〉與〈刑事訴訟法〉銜接問(wèn)題研究》，載《證據(jù)科學(xué)》2018年第5期。即監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行職務(wù)犯罪線索的初步核實(shí)以及職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)，亦應(yīng)遵守有關(guān)證據(jù)規(guī)則的規(guī)定。

“初查制度”在意大利的刑事訴訟立法規(guī)定中亦有所規(guī)定。意大利刑事訴訟法將偵查分為了初步偵查和正式偵查，分別由司法警察和檢察官負(fù)責(zé)，司法警察負(fù)責(zé)刑事案件中的初步偵查工作，檢察官負(fù)責(zé)具體的偵查，也即正式偵查。從意大利的初查制度的規(guī)定來(lái)看，由于意大利并未將立案作為一個(gè)法定的刑事訴訟程序，因此，也未對(duì)立案前與立案后措施進(jìn)行區(qū)別，初查制度本質(zhì)上是偵查階段的一部分。與意大利的初查制度有異曲同工之處的法國(guó)，也將“初步偵查”作為偵查的一部分加以規(guī)定。但法國(guó)未對(duì)初查作嚴(yán)格的階段劃分，而是根據(jù)犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性及案件的緊迫性，規(guī)定了針對(duì)現(xiàn)行犯的初查以及非現(xiàn)行犯的初查，以區(qū)別是否可以采取強(qiáng)制性偵查措施。

作為英美法系國(guó)家的美國(guó)和英國(guó)在司法制度上相似，都沒(méi)有明確關(guān)于初查制度的規(guī)定。對(duì)發(fā)生的案件以及相關(guān)的案件線索直接開(kāi)啟偵查程序，由司法警察采取相應(yīng)的偵查措施，收集案件相關(guān)的事實(shí)及證據(jù)。英國(guó)和美國(guó)對(duì)于偵查設(shè)置了相應(yīng)的司法審查機(jī)制，將偵查階段采取的強(qiáng)制性措施納入司法審查的范疇，由相對(duì)中立的法院對(duì)偵查行為的合法性加以保障。

日本的刑事訴訟法律制度受美國(guó)的影響較大，也未就初查制度作出明確規(guī)定，根據(jù)日本的刑事訴訟法，由司法警察對(duì)案件線索展開(kāi)偵查，調(diào)查取證。與英美法系訴訟制度相似，為了保障偵查階段犯罪嫌疑人的權(quán)益，對(duì)于剝奪公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利等強(qiáng)制性的偵查措施，日本刑事訴訟法設(shè)置了限制性條件，即必須向法官申請(qǐng)令狀，接受司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，從而起到對(duì)司法警察偵查手段的監(jiān)督控制作用。

通過(guò)分析域外刑事訴訟中的初查程序，可以發(fā)現(xiàn)這些國(guó)家對(duì)初查的規(guī)定，要么是作為刑事偵查階段的組成予以規(guī)定，要么就未明確規(guī)定初查，普遍將初次偵查的行為視作刑事訴訟程序的開(kāi)啟。而我國(guó)偵查程序是以立案為標(biāo)志的，我國(guó)和這些國(guó)家在刑事訴訟啟動(dòng)機(jī)制上存在不同。大陸法系將初查作為偵查程序的開(kāi)始，有利于更加迅速、及時(shí)地對(duì)案件線索進(jìn)行把握，對(duì)犯罪證據(jù)進(jìn)行固定。雖然大部分國(guó)家啟動(dòng)刑事訴訟程序并未附加大量的程序性義務(wù)，而是隨機(jī)啟動(dòng)訴訟程序，但由于上述國(guó)家均在不同層面對(duì)偵查行為做出監(jiān)督與約束以及司法審核，并未因訴訟程序開(kāi)展的隨機(jī)性而導(dǎo)致大量侵犯被追訴人人權(quán)的情況發(fā)生。前述兩種訴訟程序的啟動(dòng)模式均有利有弊，訴訟制度的選擇必須是結(jié)合各國(guó)的司法實(shí)際，在案件數(shù)量高位運(yùn)行的中國(guó)，立案前初查程序?qū)Σ环锨闆r的案件線索加以過(guò)濾，使得進(jìn)入刑事訴訟程序的案件符合立案的標(biāo)準(zhǔn)，這亦是對(duì)公民權(quán)利的審慎對(duì)待。

（六）完善監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制

監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制是權(quán)力合法、合規(guī)行使以及制度良好運(yùn)行的保障，應(yīng)當(dāng)建立全方位的初步核實(shí)監(jiān)督體系以及有效的救濟(jì)機(jī)制，健全內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制。在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，首先，初步核實(shí)程序的開(kāi)啟、初步核實(shí)過(guò)程的監(jiān)督、初步核實(shí)措施的審批等，均落實(shí)到具體的人或組織，應(yīng)加強(qiáng)事前監(jiān)督的保障作用，使初步核實(shí)活動(dòng)能夠有序進(jìn)行。其次，落實(shí)初步核實(shí)過(guò)程的監(jiān)督，建立監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督部門(mén)，落實(shí)向黨委負(fù)責(zé)人的報(bào)告制度，對(duì)初步核實(shí)階段的權(quán)力行為進(jìn)行監(jiān)督。最后，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門(mén)之間的監(jiān)督制約作用，對(duì)違法的初步核實(shí)行為做到即時(shí)監(jiān)督并及時(shí)處理。在監(jiān)察機(jī)關(guān)外部，加強(qiáng)社會(huì)輿論監(jiān)督以及檢察院監(jiān)督等外部監(jiān)督的作用。例如，社會(huì)監(jiān)督包括初步核實(shí)線索提供人，將初步核實(shí)結(jié)束后的處理結(jié)果通知線索提供人等。檢察院監(jiān)督，即通過(guò)監(jiān)察機(jī)關(guān)移交起訴的職務(wù)犯罪案件，以相關(guān)的法律為依據(jù)，通過(guò)嚴(yán)格審查初步核實(shí)的證據(jù)效力以及手段措施是否符合法定程序等方式予以監(jiān)督。法院監(jiān)督，對(duì)初核階段取得的證據(jù)，嚴(yán)格依照刑事訴訟法關(guān)于證據(jù)取得、適用、采納的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行取舍，把控好司法作為社會(huì)正義防控的最后一關(guān)。此外，還應(yīng)包括上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)在初步核實(shí)階段的措施、程序等合法性進(jìn)行監(jiān)督等。通過(guò)內(nèi)外部監(jiān)督并舉，建立體系化監(jiān)督機(jī)制。建立并完善初步核實(shí)責(zé)任追究機(jī)制，給予濫用初步核實(shí)措施或者在初步核實(shí)階段濫用權(quán)力侵害公民合法權(quán)利的行為，以嚴(yán)格的內(nèi)部處罰措施，有效規(guī)避濫用權(quán)力的行為，保障并救濟(jì)公民的合法私權(quán)利。

結(jié)語(yǔ)

刑事初查自提出到現(xiàn)在，已經(jīng)在我國(guó)司法實(shí)踐中運(yùn)行了近四十年，在職務(wù)犯罪偵查中不斷完善，至2012年，已具備基本框架，這也是我國(guó)刑事司法不斷實(shí)踐的產(chǎn)物，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中亦為檢察機(jī)關(guān)處理職務(wù)犯罪案件提供較多便利。這充分表明在職務(wù)犯罪偵查轉(zhuǎn)隸之前，刑事初查制度已經(jīng)形成了初步的樣態(tài)及實(shí)踐基礎(chǔ)；雖然理論層面對(duì)該制度在司法實(shí)踐中的適用存在較多詬病，但該制度的價(jià)值與作用亦無(wú)法否認(rèn)。刑事初查制度在司法實(shí)踐中具備效益，其存在的問(wèn)題能夠通過(guò)立法完善，顯然不能動(dòng)輒因?yàn)轭H受詬病就強(qiáng)調(diào)廢除。如前所言，盡善無(wú)瑕的制度只能是存在于應(yīng)然層面的理想，而具體司法進(jìn)程中，只有通過(guò)實(shí)然層面的不斷調(diào)適，思考其存在的問(wèn)題，然后對(duì)制度缺陷加以改進(jìn)，不斷完善并進(jìn)而尋求盡可能達(dá)至理想的路徑選擇。2018年《監(jiān)察法》使監(jiān)察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)承了檢察院職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)，基于職務(wù)犯罪的特有性質(zhì)，監(jiān)察機(jī)關(guān)承繼檢察機(jī)關(guān)為調(diào)查職務(wù)犯罪而在實(shí)踐中不斷形成與完善的初查制度亦有其必要性，《監(jiān)察法》關(guān)于初步核實(shí)的規(guī)定亦承認(rèn)了該制度的價(jià)值。在《監(jiān)察法》僅就初步核實(shí)制度作了基本描述及抽象規(guī)定的情況下，規(guī)范初步核實(shí)制度在監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)適用過(guò)程中的具體操作顯得尤為重要，防止初步核實(shí)制度陷入檢察機(jī)關(guān)初查的實(shí)踐困境。本文雖然通過(guò)反思初查制度在我國(guó)司法進(jìn)程中存在的問(wèn)題與缺陷，繼而分析明確初步核實(shí)制度的基本性質(zhì)，參考域外關(guān)于類(lèi)似制度的研究與實(shí)踐，對(duì)《監(jiān)察法》對(duì)該制度的立法規(guī)制不足進(jìn)行論證，為進(jìn)行立法規(guī)制提供可參考依據(jù)。但是，如何消弭現(xiàn)存的司法適用不統(tǒng)一，破解實(shí)踐適用異化的難題，使我國(guó)初步核實(shí)制度不斷發(fā)展與完善，仍然需要進(jìn)一步討論。