楊 建

在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的政治實(shí)踐中，基層社會(huì)治理的水平與成效變得越來越重要?！?〕參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019 年版，第28，30 頁(yè)。歷史地看，就基層治理而言，國(guó)家能力建設(shè)的最初目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)“權(quán)力下鄉(xiāng)”，即解決黨政權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的有效支配問題。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)先后探索了街居制、單位制兩種治理模式，并在改革開放約20 年之后摸索建立了社區(qū)制，基本完成了權(quán)力下基層的治理目標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、新興科技的進(jìn)步，社區(qū)制迎來了它的強(qiáng)化發(fā)展期，但在其治理框架之下也出現(xiàn)了不少舊現(xiàn)象的新表達(dá)乃至新問題。當(dāng)下社區(qū)制治理的主要問題表現(xiàn)在，如何在權(quán)力的支配力不斷增強(qiáng)的同時(shí)，推進(jìn)基層社會(huì)自治、共治的實(shí)現(xiàn)，并進(jìn)一步提升個(gè)體居民的自主性與美好生活質(zhì)量。本文試圖證明，“熟人社區(qū)”治理模式是一個(gè)具有競(jìng)爭(zhēng)力的、可以優(yōu)化現(xiàn)有社區(qū)制治理的改革方案。對(duì)一套治理模式的證成，邏輯性地包括三個(gè)部分：這一治理模式在道德上的正確性；這一道德正確的治理模式在價(jià)值上的可欲性；這一價(jià)值上有重要裨益的治理模式在實(shí)踐上的可行性。對(duì)應(yīng)文章的證立子目標(biāo)便是：熟人社區(qū)的核心概念是自洽的，具有理念上的正當(dāng)性；熟人社會(huì)治理模式能夠化解現(xiàn)有實(shí)踐中的關(guān)鍵難題，具有實(shí)踐價(jià)值上的效用性；熟人社區(qū)治理模式能夠復(fù)制、可以推廣，具有實(shí)踐操作上的現(xiàn)實(shí)性。以下是具體的論證。

一、“熟人社區(qū)”治理理念的正當(dāng)性

無論是亨利·梅因還是馬克斯·韋伯，都以極鮮明也極具影響力的論調(diào)向我們指出，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)祛了魅的、價(jià)值多元的、由實(shí)用理性所主導(dǎo)的、破除了人身依附關(guān)系的契約社會(huì)?！?〕參見楊建：《法治社會(huì)的內(nèi)在邏輯》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)》2020 年第1 期，第95 頁(yè)。從整體把握的視角來看，在社會(huì)結(jié)構(gòu)上，只有傳統(tǒng)社會(huì)才被稱作熟人社會(huì)，而現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)典型的陌生人社會(huì)。所以，面對(duì)“熟人社區(qū)”的概念，一個(gè)直覺式的疑問是，它與傳統(tǒng)的熟人社會(huì)是什么關(guān)系？即使暫且不論是否可行，在一個(gè)高度現(xiàn)代化的原子式社會(huì)，試圖提倡“熟人社區(qū)”建設(shè)，難道在價(jià)值判斷上不是開歷史的倒車嗎？這一直覺式的質(zhì)疑非常重要，值得本文優(yōu)先對(duì)待。其實(shí)，即使在傳統(tǒng)的熟人社會(huì)，同一個(gè)生活區(qū)域的人們也無法做到彼此之間相互熟悉，以為社會(huì)成員之間相互熟絡(luò)或者整體上熟絡(luò)程度比較高才是熟人社會(huì)，只不過是對(duì)這一結(jié)構(gòu)性概念的直覺式誤解。類似地，在高度發(fā)展的現(xiàn)代社會(huì)，以為基礎(chǔ)生活單位中的人們?cè)诤艽蟮母怕噬暇褪窃踊?，是互不相識(shí)、互不往來的，這既是對(duì)像美國(guó)這樣的國(guó)家延續(xù)了100 多年的鄰里互助組織運(yùn)動(dòng)的無視，〔3〕參見［美］羅伯特·費(fèi)希爾：《讓人民來決定：美國(guó)的鄰里組織運(yùn)動(dòng)》，林猛譯，商務(wù)印書館2016 年版，第13-14，23-38 頁(yè)。也錯(cuò)過了對(duì)北歐高福利發(fā)達(dá)國(guó)家社區(qū)高水平自治、共治的相熟現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)與評(píng)估，同樣屬于對(duì)現(xiàn)代社會(huì)之屬性的直覺式誤解。這樣說，并不是也不會(huì)否認(rèn)梅因或韋伯的論斷，而只是表明，與我們慣常的理解不同，傳統(tǒng)熟人社會(huì)與現(xiàn)代陌生人社會(huì)在邏輯上并非是一對(duì)矛盾的概念范疇?！?〕有關(guān)矛盾與相反的邏輯區(qū)分，可參閱A. P. Martinich, Philosophical Writing: An Introduction, John Wiley & Sons, 2015, pp. 40-42.回到“熟人社區(qū)”的概念屬性上來，我們可以如此理解和把握熟人社區(qū)治理理念的正當(dāng)性。

（一）“熟人社區(qū)”并非傳統(tǒng)熟人社會(huì)

熟人社區(qū)的治理理念是要在基層重鑄傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)式的熟人社會(huì)，抑或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代單位制下的熟人社會(huì)嗎？這一疑問相對(duì)比較好回答，答案是否定的。如果說自然經(jīng)濟(jì)條件下傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國(guó)的熟人社會(huì)是熟人社會(huì)的1.0 版本，〔5〕參見費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó) 生育制度》，北京大學(xué)出版社1998 年版，第69-75 頁(yè)。國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的熟人社會(huì)是熟人社會(huì)的2.0 版本，那么，基于技術(shù)區(qū)分的需要，這里所指的“熟人社區(qū)”便可稱作熟人社會(huì)的3.0 版本。與前兩者相比，這個(gè)3.0 版本的熟人社區(qū)有著以下的規(guī)范內(nèi)涵。

其一，與1.0 版本的熟人社會(huì)相比，“熟人社區(qū)”的規(guī)范基礎(chǔ)不同。熟人社區(qū)不是為了實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)熟人社會(huì)的若干好處而意圖簡(jiǎn)單地照搬或模仿傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)，復(fù)制它封閉而窄小的生活空間之下的人際關(guān)系組織模式。1.0 版本的熟人社會(huì)是自給自足農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所決定的自然生發(fā)的社會(huì)關(guān)系模式，維系這種社會(huì)關(guān)系模式的規(guī)范基礎(chǔ)是血緣、親緣、身份等級(jí)制以及宗法族規(guī)。3.0 版本的熟人社區(qū)的規(guī)范基礎(chǔ)在于社群居民對(duì)社區(qū)生活共同體的認(rèn)同，對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的共同主張，對(duì)社區(qū)組織和成員的信任，以及對(duì)個(gè)體美好生活的共同期待。

其二，與2.0 版本的熟人社會(huì)相比，“熟人社區(qū)”的聯(lián)結(jié)機(jī)制不同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代以單位為樞紐形成的熟人社會(huì)，人們熟絡(luò)關(guān)系的形成機(jī)制是：提供工作崗位和生活空間的單位同時(shí)還扮演著管、控、教、監(jiān)的公共職能，單位所擁有的科層制背后的強(qiáng)制力量，輔之以階級(jí)斗爭(zhēng)的文化以及家父主義的傳統(tǒng)，為成員的公共生活營(yíng)造了一個(gè)類血緣的情誼和氛圍。這樣的聯(lián)結(jié)機(jī)制在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代被逐步打破和瓦解。盡管計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的聯(lián)結(jié)樞紐被瓦解了，但代替了單位的社區(qū)可以繼續(xù)借助行政力量來重構(gòu)和維持一個(gè)類似的熟人社會(huì)嗎？答案仍然是否定的。盡管這里的否定不是說這個(gè)方案完全不可行——現(xiàn)實(shí)中很多社區(qū)正是通過行政力量試圖強(qiáng)行將居民聯(lián)結(jié)在一起——而是說這個(gè)方案無論從規(guī)范性質(zhì)上還是規(guī)范結(jié)果上都應(yīng)當(dāng)被拋棄，它們都不再符合現(xiàn)代社會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)、生活方式和價(jià)值觀念。這也恰恰是提倡3.0 熟人社區(qū)的背景與動(dòng)因。熟人社區(qū)的形成不是通過行政權(quán)力的強(qiáng)制，其公共生活也不可能完全依賴行政權(quán)力的支配，而是每個(gè)社會(huì)個(gè)體在自我意志支配下以契約、互助為基本形式的自愿聯(lián)結(jié)。

其三，區(qū)別于1.0 版本以及2.0 版本的熟人社會(huì)，“熟人社區(qū)”的實(shí)踐目的不同。農(nóng)耕文明下1.0版本的熟人社會(huì)，其以血緣與高度熟識(shí)奠定社會(huì)信任的基礎(chǔ)，維系和捍衛(wèi)一個(gè)高度成熟的禮法社會(huì)，目的在于追求和實(shí)現(xiàn)被賦予了最高正當(dāng)性的差序格局（等級(jí)制）；〔6〕參見楊建、龐正：《法律文化的觀念之維及其中西方差異除魅》，載《江海學(xué)刊》2013 年第2 期，第203-204 頁(yè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代2.0 版本的熟人社會(huì)，其以階級(jí)身份、對(duì)政治領(lǐng)袖的崇拜以及社會(huì)主義政治道德作為社會(huì)信任的基礎(chǔ)，在維系和捍衛(wèi)社會(huì)主義路線的探索中，以非常高的熱情極力追求著絕對(duì)的無私與公正；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下3.0版本的熟人社區(qū)式的熟人社會(huì)，與前兩者均有所不同。一方面它客觀地承認(rèn)和尊重現(xiàn)代社會(huì)的價(jià)值多元以及內(nèi)嵌的合理分歧，另一方面它以行業(yè)規(guī)則、法律以及法律背后的基本原則——法治作為社會(huì)信任的奠基石，目的是通過提供高質(zhì)量的服務(wù)來追求和實(shí)現(xiàn)作為社區(qū)主人的居民的權(quán)利與美好生活。

基于以上的闡述，作者認(rèn)為，本文改革方案所指的“熟人社區(qū)”概念可以概括如下：在法治框架之下，基于認(rèn)同、互信、互利，在社區(qū)自身需要的基礎(chǔ)上，所形成的良好聯(lián)結(jié)與有效互動(dòng)的高水平社區(qū)自治共同體。

（二）“熟人社區(qū)”治理理念的價(jià)值合理性

回溯熟人社區(qū)的規(guī)范內(nèi)涵，我們可以抽取出熟人社區(qū)的一個(gè)基礎(chǔ)性特征或框架性特征，經(jīng)由這一奠基性的特征我們可以很好地把握熟人社區(qū)這一新型治理模式的合理性根基。這一特征便是，熟人社區(qū)的運(yùn)作邏輯不是基于政府部門的利益，不是基于行政運(yùn)作的機(jī)理，而是基于社區(qū)自身的美好生活需要。

回顧我國(guó)社區(qū)制出臺(tái)的歷史與實(shí)踐背景可以看到，社區(qū)制的出臺(tái)背后有一個(gè)核心的關(guān)切，即提升國(guó)家權(quán)力支配基層社會(huì)治理的能力與質(zhì)量，熟人社區(qū)的治理模式可以很好地保障和實(shí)現(xiàn)這一關(guān)切。這是因?yàn)?，熟人社區(qū)是對(duì)既有社區(qū)制的進(jìn)一步優(yōu)化，熟人社區(qū)這樣一種社區(qū)居民高水平自治共同體的治理是開放式的、友好型的，它向國(guó)家權(quán)力開放。國(guó)家權(quán)力以黨委的政治負(fù)責(zé)、政府的行政領(lǐng)導(dǎo)的形式可以很好地融入熟人社區(qū)的治理模式之中。這一治理模式追求政府、社會(huì)、居民三者之間的有效良性互動(dòng)，更為重要的是，它使政府得以在這一治理框架之下吸納社會(huì)組織與社區(qū)居民的自主力量，提供了政府借助、協(xié)作社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)政府權(quán)力調(diào)配的各類優(yōu)質(zhì)資源下沉到基層的途徑。此外，熟人社區(qū)的這一框架性特征還使得這一治理模式能夠避免社區(qū)在原有社區(qū)制之下不停陷入的一個(gè)結(jié)構(gòu)性困境，即不斷地卷入行政化與再行政化或者邊緣化?！?〕參見鄭杭生、黃家亮：《當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理與社會(huì)治理的新趨勢(shì)》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2012 年第6 期，第3 頁(yè)。最主要的原因就在于，熟人社區(qū)的治理就其治理理念來說，是為了切實(shí)回應(yīng)本社區(qū)的問題與需求，而不是簡(jiǎn)單滿足行政部門的利益或者行政運(yùn)作的邏輯。相反，行政權(quán)力的介入必須被納入熟人社區(qū)自身的邏輯和需要之內(nèi)。按照這種模式，熟人社區(qū)還能比較好地確?；鶎由鐣?huì)治理中黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)的目標(biāo)的落地：為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

熟人社區(qū)治理的另一大價(jià)值合理性在于，它是日?；?、常態(tài)化而非命令式、運(yùn)動(dòng)式、苛責(zé)型的基層社區(qū)治理，是一種“有事好商量、眾人的事情由眾人商量”的制度化實(shí)踐方式。熟人社區(qū)的“熟”需要滿足幾個(gè)條件才能形成或促就：（1）它需要空間的讓渡與自主的保障，才可能讓三方主體特別是其中的居民與社會(huì)組織進(jìn)入交往與溝通的實(shí)踐場(chǎng)域。社區(qū)的空間不只是地理空間，更重要的是權(quán)力空間——這也是黨的十九屆四中全會(huì)在社會(huì)治理共同體的建設(shè)中第一次強(qiáng)調(diào)“民主協(xié)商”的蘊(yùn)意——權(quán)利空間要對(duì)他們保持開放，他們才有可能在社區(qū)內(nèi)接觸、交錯(cuò)，并在共同的實(shí)踐中熟悉起來。所以它在理念上排除了封閉式的、命令式的、強(qiáng)制型的治理模式。（2）它需要時(shí)間的積累和沉淀才可能在社區(qū)居民之間，居民與黨委、政府之間，居民與社會(huì)組織之間，黨委、政府與社會(huì)組織之間形成認(rèn)可與信任的協(xié)作關(guān)系。所以它在理念上排除了短平快式的運(yùn)動(dòng)治理、階段治理、應(yīng)付治理的模式。（3）熟人社區(qū)的“熟”本身是中立于各種類型的交往行動(dòng)的，持續(xù)的惡性交往也可以使得社區(qū)主體之間非常熟悉，但基于熟人社會(huì)這一治理模式所具有的規(guī)范內(nèi)涵，它的“熟”在空間與時(shí)間之外還要求以良性的行為為實(shí)踐交往的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。也即是說，應(yīng)當(dāng)在優(yōu)質(zhì)的服務(wù)、良好的合作中相互熟悉起來。因此它在理念上還排除了苛責(zé)型的、單向義務(wù)型的、懷疑型的治理模式。

綜上所述，作為一種新的基層治理模式，熟人社區(qū)并非傳統(tǒng)熟人社會(huì)，相反，在承繼了社區(qū)制的實(shí)踐框架的基礎(chǔ)上，熟人社區(qū)治理在規(guī)范性質(zhì)與治理理念上具有明顯的正當(dāng)性。

二、“熟人社區(qū)”治理模式的治理優(yōu)勢(shì)

社區(qū)制經(jīng)由摸索走向臺(tái)前，在近30 年的發(fā)展之后，以社區(qū)網(wǎng)格化治理的新形式獲得了無論是在治理范圍上還是治理深度上均是最強(qiáng)化的治理狀態(tài)，與此同時(shí)也積蓄、堆高和暴露出了結(jié)構(gòu)性的問題。與之相對(duì)，熟人社區(qū)的治理模式能夠比較好地化解這些結(jié)構(gòu)性問題，并扭轉(zhuǎn)和提升社區(qū)網(wǎng)格化治理的屬性與水準(zhǔn)。

（一）社區(qū)制出臺(tái)的實(shí)踐邏輯

可以這樣說，正是因?yàn)榻志又婆c單位制無法真正穩(wěn)定地實(shí)現(xiàn)“權(quán)力下鄉(xiāng)”的治理目標(biāo)，才催生了社區(qū)制。為什么是社區(qū)制呢？這還要回到社區(qū)這一最基礎(chǔ)的治理單位的實(shí)踐屬性與規(guī)范期待上來。從治理制度確立的時(shí)間表來看，1954 年全國(guó)人大一屆四次會(huì)議通過了《街道辦事處組織條例》與《城市居委會(huì)組織條例》，以這兩個(gè)條例的通過為標(biāo)志，我國(guó)第一次在法律上確立了基層社會(huì)“街道—居委會(huì)”的治理體制?！?〕參見呂方：《從街居制到社區(qū)制：變革過程及其深層意涵》，載《福建論壇》2010 年第11 期，第186 頁(yè)。根據(jù)上述條例的規(guī)定，街道辦事處是城市政府部門的派出機(jī)構(gòu)，是最低一層的政府機(jī)關(guān)，主要的工作任務(wù)是辦理上級(jí)政府部門交辦的相關(guān)事務(wù)——指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作，反映居民的意見和要求等，而居委會(huì)則屬于群眾的自治性生活組織。在60 年代短暫迎來權(quán)力的空前膨脹之后，〔9〕參見何海兵：《我國(guó)城市基層社會(huì)管理體制的變遷》，載《管理世界》2003 年第6 期，第55 頁(yè)。居委會(huì)很快便讓位給文化大革命中的“革命委員會(huì)”，直到1978 年確立改革開放的基本國(guó)策之后，街居制才慢慢得到恢復(fù)與更新。但即使在恢復(fù)期，街居制也一直處于從屬的地位，被經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式中更具主導(dǎo)性的單位制所支配。

與街居制不同，單位制并不是基層社會(huì)治理的一種法定安排，而是對(duì)“單位”這一組織形態(tài)在中國(guó)基層社會(huì)治理中曾經(jīng)扮演的支配性功能所做的一種學(xué)術(shù)概括與總結(jié)。在新中國(guó)成立之后很長(zhǎng)的一段時(shí)間里，基于革命成功所積累的管理經(jīng)驗(yàn)，基于對(duì)社會(huì)主義政權(quán)的歷史認(rèn)知，也是基于組織、運(yùn)作新的政權(quán)所面臨的現(xiàn)實(shí)政治與經(jīng)濟(jì)壓力，我國(guó)采取了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。這一體制的組織載體便是各級(jí)及各類單位。國(guó)家集中掌握了幾乎所有的資源并經(jīng)由單位實(shí)現(xiàn)分配與控制，單位同時(shí)是國(guó)家的政治功能、經(jīng)濟(jì)功能與社會(huì)功能集中把握與實(shí)現(xiàn)的樞紐組織。對(duì)此，費(fèi)孝通有比較透徹的認(rèn)識(shí)，他指出，單位既是國(guó)家對(duì)物質(zhì)生產(chǎn)的計(jì)劃安排，也是對(duì)人和人的生活的計(jì)劃安排?！?0〕參見費(fèi)孝通：《居民自治：中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的新目標(biāo)》，載《江海學(xué)刊》2002 年第3 期，第15 頁(yè)。單位承擔(dān)了幾乎所有的社會(huì)公共事務(wù)管理和服務(wù)功能，向內(nèi)部成員提供醫(yī)療、住房、教育、養(yǎng)老等基本生活保障。所謂“單位辦社會(huì)”的描述，便是對(duì)單位制社會(huì)治理模式的生動(dòng)寫照。以單位為樞紐的這一機(jī)制安排如此之強(qiáng)大，以至于在它退出歷史舞臺(tái)之前，街居制主要扮演著輔助單位制的角色。1978年改革開放之后，特別是以1992 年中共十四大為歷史節(jié)點(diǎn)，我國(guó)正式明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行破釜沉舟式的改革，單位在基層社會(huì)治理方面的功能逐漸淡出。即使如此，單位制的模式及其框架仍然在相當(dāng)程度上繼續(xù)影響著如今國(guó)人的工作與人際交往。

不過，我們要問，類似這樣的實(shí)踐史梳理的意義是什么？作者對(duì)基礎(chǔ)社會(huì)治理進(jìn)程的概要梳理的確不是只為了滿足于了解相應(yīng)的歷史背景與脈絡(luò)，這個(gè)歷史進(jìn)路呈現(xiàn)的意義要回到社區(qū)本身：只有理解了社區(qū)制出臺(tái)時(shí)基層社會(huì)治理所面臨的實(shí)踐困境，以及該困境中社區(qū)所具有的實(shí)踐屬性以及所承載的規(guī)范期待，我們才能理解基層社會(huì)治理越來越倚重社區(qū)的實(shí)踐邏輯。首先，我們能看到執(zhí)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府越來越重視社區(qū)在基層社會(huì)治理中的地位。先是在20 世紀(jì)90 年代早期，國(guó)家民政部提出了“社區(qū)建設(shè)”的概念；隨后在1996 年，江澤民發(fā)表講話要求“大力加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)”；接著1998年民政部將“基層政權(quán)建設(shè)司”更名為“基層政權(quán)與社區(qū)建設(shè)司”，擔(dān)負(fù)起“指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)管理工作，推動(dòng)社區(qū)建設(shè)”的職責(zé)；自2000 年開始，根據(jù)《民政部關(guān)于在全國(guó)推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，中國(guó)縣級(jí)以上的城市開啟了從街居制向社區(qū)制轉(zhuǎn)型的歷程?！?1〕參見胡曉燕、曹海軍：《社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的思考——基于國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)的微觀視角》，載《經(jīng)濟(jì)問題》2018 年第1 期，第9 頁(yè)。不久后，2004 年中共十六屆四中全會(huì)要求建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”的社會(huì)管理新格局?！?2〕參見《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》，載中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十六大以來重要文獻(xiàn)選編》（下），中央文獻(xiàn)出版社2008 年版，第663 頁(yè)。中共十八大以及十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要推進(jìn)社會(huì)體制改革、創(chuàng)新社會(huì)治理體制?！?3〕參見胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)、為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2012 年版，第34 頁(yè)；《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民出版社2013 年版，第49 頁(yè)。2017 年習(xí)近平在《走中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理之路》中指出，要“善于把黨的領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理優(yōu)勢(shì)”，“不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)治理體系”。〔14〕習(xí)近平：《習(xí)近平談治國(guó)理政》第2 卷，外文出版社有限責(zé)任公司2017 年版，第384 頁(yè)。中共十九大更為具體地提出要“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)治理重心向基層下移”“實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”?！?5〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì)、奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017 年版，第49 頁(yè)。中共十九屆四中全會(huì)則對(duì)共建、共治、共享的社會(huì)治理共同體的體制建設(shè)做出了全面部署。〔16〕參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019 年版，第28 頁(yè)。由上可見，在我國(guó)政治發(fā)展的治理脈絡(luò)中，自1990 年以來越來越強(qiáng)調(diào)社區(qū)制，越來越將社區(qū)制的治理模式與水準(zhǔn)提升為議事日程的優(yōu)先事項(xiàng)。

其次，追問這一轉(zhuǎn)型背后的原因，我們可以看到，對(duì)社區(qū)的強(qiáng)調(diào)有著現(xiàn)實(shí)的邏輯，是我國(guó)基層社會(huì)治理面臨諸多實(shí)踐困境的結(jié)果，也是逐步認(rèn)識(shí)到社區(qū)在基層社會(huì)治理中的實(shí)踐屬性的結(jié)果。一方面，10 年動(dòng)亂之后，既有的國(guó)民經(jīng)濟(jì)無以為繼，快到了崩潰的邊緣，各類各級(jí)單位的包袱重、壓力大，運(yùn)作機(jī)制僵化，已經(jīng)完全無法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求，反而成為社會(huì)矛盾孕育、激化的溫床；另一方面，當(dāng)單位制瓦解，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的推進(jìn)，越來越多的“單位人”流入社會(huì)變成“社會(huì)人”，原有的街居制無力重新應(yīng)對(duì)、組合和管理這些流動(dòng)著、競(jìng)爭(zhēng)著的“社會(huì)人”。原來熟絡(luò)熱鬧的城鄉(xiāng)生活群體也基于各種原因和力量的沖擊迅速陌生化了，街道和居民委員會(huì)對(duì)基層的掌控還不如住房改革之后的物業(yè)公司與業(yè)委會(huì)來得直接、有力。說到底，單位制的落幕以及街居制的局限給社會(huì)治理體制帶來了比較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)?！?7〕參見夏建中：《從街居制到社區(qū)制：我國(guó)城市社區(qū)30 年的變遷》，載《黑龍江社會(huì)科學(xué)》2008 年第5 期，第14-15 頁(yè)。這一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的最直接表達(dá)，就是行政權(quán)力在基層社會(huì)中的缺位。當(dāng)行政權(quán)力原有的銜道居委會(huì)與單位先后“失聰”“失明”“失能”之后，企事業(yè)單位原來肩負(fù)的政治功能與社會(huì)功能被剝離出來，急需一個(gè)新的恰當(dāng)?shù)臋C(jī)制來承接，而這一新的機(jī)制又必須在日常生活上非常貼近基層，以基層家庭居住的新情況為條件，對(duì)舊有機(jī)制與治理經(jīng)驗(yàn)有所繼承又有所揚(yáng)棄的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)不只是名稱上新的新組織單位。這便是20 世紀(jì)90 年代初期社區(qū)制開始嶄露頭角，逐漸成為基層社會(huì)治理主要模式的主要原因。換句話說，前期街居制與單位制積累的結(jié)構(gòu)性困境使得國(guó)家權(quán)力在社會(huì)基層處于缺位的狀態(tài)，權(quán)力無法有效觸及和滲透基層，無法有效發(fā)揮提供社會(huì)公共事務(wù)管理和公共產(chǎn)品供給的功能，所以，執(zhí)政黨和政府寄希望從街居制和單位制轉(zhuǎn)向社區(qū)制，在社區(qū)居委會(huì)這一新的組織形態(tài)中重現(xiàn)國(guó)家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)。

（二）現(xiàn)有社區(qū)制治理的實(shí)踐困境

社區(qū)建設(shè)發(fā)展了近30 年的時(shí)間，成功地強(qiáng)化了基層的權(quán)力秩序，但在解決行政權(quán)力缺位的實(shí)踐困境之后，社區(qū)制治理又歷史性地帶來了行政化與再行政化的泛行政化現(xiàn)象，從行政權(quán)缺位發(fā)展到了行政權(quán)泛化的實(shí)踐境地。這表現(xiàn)在基層治理的治理機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、評(píng)價(jià)機(jī)制等均體現(xiàn)的是行政技術(shù)與行政邏輯，不可避免地帶來了運(yùn)動(dòng)式治理、命令式治理、一刀切治理等弊病，從而積蓄并演化為不斷增強(qiáng)的權(quán)力支配力與孱弱的基層社會(huì)自治、共治以及個(gè)體居民提升美好生活的迫切需要之間的結(jié)構(gòu)性矛盾。這一結(jié)構(gòu)性的實(shí)踐困境表現(xiàn)如下。

首先，為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力下基層的政治目標(biāo)，提升黨政權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的支配力，一段時(shí)間以來的做法是：在基層重建社會(huì)安全與福利供給機(jī)制的過程中，由街道黨委向社區(qū)攤派大量的行政任務(wù)。這樣做確保了在基層迅速恢復(fù)和重建國(guó)家的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。但與此同時(shí)，也使得本來在法律定位上是群眾自治性組織的社區(qū)居委會(huì)迅速行政化了。〔18〕同前注〔11〕，胡曉燕、曹海軍文，第10 頁(yè)。盡管群眾自治性組織的行政化有著現(xiàn)實(shí)層面的合理性與治理系統(tǒng)及技術(shù)上的限制，但在實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)上不符合基本法律的定位與規(guī)定，政府的法治化建設(shè)越向前推進(jìn)，這一問題便越持續(xù)成為法治政府改革中的改革任務(wù)。為了化解這一法治困境，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的街道轉(zhuǎn)而通過向社區(qū)派駐代理機(jī)構(gòu)與服務(wù)窗口的方式予以調(diào)整。但經(jīng)驗(yàn)地看，這一安排在實(shí)踐上帶來了兩種后果：要么是日益架空了社區(qū)，讓社區(qū)變得無足輕重，要么是進(jìn)一步帶來社區(qū)組織及其生活的再行政化?！?9〕參見張楠迪楊：《政府、社區(qū)、非政府組織合作的城市社區(qū)參與式治理機(jī)制研究》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2017 年第6 期，第90 頁(yè)。這樣強(qiáng)化泛行政化結(jié)構(gòu)的實(shí)踐選擇并非增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)化方案，因?yàn)閺慕Y(jié)構(gòu)上來說，它不符合執(zhí)政黨在十九大上提出的社會(huì)治理“社會(huì)化”與“法治化”的要求：〔20〕同前注〔15〕，第49 頁(yè)。社區(qū)治理中一再出現(xiàn)的行政化不利于治理的社會(huì)化，自治性的群眾組織履行事實(shí)上屬于政府行政權(quán)力的職能也背離了治理的法治化。但現(xiàn)有的社區(qū)制治理無力扭轉(zhuǎn)在基層社會(huì)權(quán)力重建和完成基層社會(huì)安全與福利供給的過程中反復(fù)出現(xiàn)的行政化與再行政化現(xiàn)象。

其次，在網(wǎng)絡(luò)新科技的助推之下，作為國(guó)家治理能力滲透基層、掌控基層的一個(gè)重要舉措，網(wǎng)格化治理成為當(dāng)前社區(qū)制的主要運(yùn)作方式。網(wǎng)格化治理首先是空間的網(wǎng)格化，空間的網(wǎng)格化是指以行政手段按一定的類別和規(guī)模再將基層社區(qū)劃分為若干個(gè)網(wǎng)格，每一個(gè)網(wǎng)格指派專門人員進(jìn)行定點(diǎn)負(fù)責(zé)和管理。這樣，網(wǎng)格便取代“社區(qū)制”中的社區(qū)，成為社會(huì)治理的最小單元。這樣的治理模式使得政府成功地將各項(xiàng)職能下沉到基層，并對(duì)基層獲得了空前強(qiáng)大的控制力。進(jìn)一步來說，這種超強(qiáng)控制力是在空間網(wǎng)格化的基礎(chǔ)上結(jié)合信息的網(wǎng)格化加以實(shí)現(xiàn)和強(qiáng)化的。信息網(wǎng)格化是在每一個(gè)最小的網(wǎng)格內(nèi)對(duì)其主體進(jìn)行各類信息的采集、整理、整合與網(wǎng)絡(luò)共享，即實(shí)現(xiàn)所謂的“人進(jìn)戶”“戶進(jìn)房”“房進(jìn)網(wǎng)”、“網(wǎng)格進(jìn)圖”?！?1〕吳青熹：《基層社會(huì)治理中的政社關(guān)系構(gòu)建與演化邏輯——從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)格化服務(wù)》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)版）》2018 年第6 期，第118 頁(yè)。這種網(wǎng)格化的社區(qū)治理模式極大地強(qiáng)化了行政權(quán)力，卻也強(qiáng)化了社區(qū)制原有的結(jié)構(gòu)性困境。這又具體表現(xiàn)在兩大方面。

一方面，現(xiàn)有的社區(qū)制網(wǎng)格化管理延續(xù)的是行政邏輯，強(qiáng)化的是行政能力，無法容納、調(diào)動(dòng)和組織社會(huì)組織。社會(huì)組織的有效參與是基層社會(huì)社區(qū)治理自治化、專業(yè)化的有力保障，但社區(qū)現(xiàn)有的組織仍然以垂直型的居委會(huì)或村委會(huì)為主，經(jīng)由社區(qū)主導(dǎo)和支配的垂直性組織實(shí)現(xiàn)各類技術(shù)管控措施在網(wǎng)格內(nèi)的落地。垂直型的組織有組織權(quán)威的優(yōu)勢(shì)，但它內(nèi)嵌的是行政化的色彩和邏輯，無法解決社會(huì)治理專業(yè)化的問題，無法解決社會(huì)協(xié)同治理的問題，也無法持續(xù)有效地調(diào)動(dòng)居民參與社區(qū)自治，更多屬于階段性、運(yùn)動(dòng)性的組織機(jī)制。社區(qū)中急缺水平型的社會(huì)組織，這是其一；其二，縱使社區(qū)努力引進(jìn)了水平型的社會(huì)組織，相關(guān)的實(shí)證研究表明，現(xiàn)有泛行政化的網(wǎng)格治理結(jié)構(gòu)之下，水平型社會(huì)組織對(duì)社區(qū)居民參與社區(qū)生活的調(diào)動(dòng)反而比不上具有組織權(quán)威的垂直型組織?！?2〕參見方亞琴、申會(huì)霞：《社區(qū)社會(huì)組織在社區(qū)治理中的作用》，載《城市問題》2019 年第3 期，第82 頁(yè)。這主要是因?yàn)?，在泛行政化的網(wǎng)格治理之中，現(xiàn)有能夠參與社區(qū)協(xié)同治理的水平型社會(huì)組織往往面臨著公共性不夠的困境，因此無法明顯地改善社區(qū)居民積極參與社區(qū)自治、共治的狀況。

另一方面，現(xiàn)有社區(qū)制的網(wǎng)格化治理高度依賴可視化監(jiān)控、人臉識(shí)別、健康碼等新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，但與觀念上的預(yù)先想象不同，〔23〕參見楊建：《人臉識(shí)別技術(shù)應(yīng)用的法律規(guī)制》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2020 年3 月25 日，第6 版。這些網(wǎng)絡(luò)新科技的應(yīng)用在社區(qū)生活中反而降低了個(gè)體居民參與社區(qū)治理的程度與必要性，加劇了居民之間原子化的關(guān)系狀態(tài)，甚至讓部分類型的居民生活陷入了困頓。與此同時(shí)，新科技輔助下的網(wǎng)格化治理也進(jìn)一步消解了社區(qū)居民參與社區(qū)共同生活能夠獲致的好處與動(dòng)力，降低了基于認(rèn)同感和在付出、奉獻(xiàn)中獲得的成就感來推動(dòng)社區(qū)治理共同體建設(shè)的可能性，強(qiáng)化了物質(zhì)利益刺激和引導(dǎo)的固有格局，使得自上而下的命令式、運(yùn)動(dòng)式治理以及“不刺激不行動(dòng)”，“一刺激便機(jī)械行動(dòng)”的問題更加地突出?？梢哉f，在現(xiàn)有社區(qū)制治理之下，“人人享有”的社會(huì)治理機(jī)制還有待建立和加強(qiáng)，“人人享有”的缺失也影響到了“人人盡責(zé)”的落實(shí)。

（三）“熟人社區(qū)”治理模式的效用

可以說，社區(qū)治理的困境是全球普遍面臨的難題，相對(duì)來說，我國(guó)率先實(shí)現(xiàn)了權(quán)力下基層，對(duì)基層社會(huì)的信息掌握、安全秩序、公共服務(wù)產(chǎn)品的分配等做到了強(qiáng)有力的支配。但與此同時(shí)，如上所述，以網(wǎng)絡(luò)新科技輔助的社區(qū)網(wǎng)格化治理也強(qiáng)化了社區(qū)治理泛行政化的結(jié)構(gòu)，阻礙了基層社會(huì)共建共治共享新格局的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，呈現(xiàn)著權(quán)力強(qiáng)化與個(gè)體自主之間的緊張關(guān)系。在現(xiàn)有社區(qū)制治理模式的基礎(chǔ)上，熟人社區(qū)治理可以作為優(yōu)化社區(qū)網(wǎng)格化治理的方案，化解泛行政化治理結(jié)構(gòu)下的諸多難題。

有必要再次重申我們討論的語(yǔ)境或說前提，熟人社區(qū)的治理安置在現(xiàn)代陌生人社會(huì)這樣一個(gè)大的結(jié)構(gòu)背景之下，這一提倡中的改革方案并不試圖否認(rèn)現(xiàn)代性或者簡(jiǎn)單復(fù)制傳統(tǒng)中國(guó)的熟人社會(huì)，相反，它堅(jiān)守現(xiàn)代性并肯認(rèn)以下的實(shí)踐事實(shí)：與過去的中國(guó)相比，現(xiàn)在城鄉(xiāng)社區(qū)的社區(qū)環(huán)境與人員構(gòu)成發(fā)生了比較大的改變。單位制時(shí)代那種高度綜合、界限模糊、緊密聯(lián)結(jié)的人際交往共同體被打破，〔24〕參見鄭杭生：《破解在陌生人世界中建設(shè)和諧社區(qū)的難題》，載《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2008 年第7 期，第6 頁(yè)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)孕育的2.0 版本的熟人社會(huì)（相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)耕社會(huì)1.0 版本的熟人社會(huì)）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的沖擊、城鎮(zhèn)化改革的推動(dòng)、老城區(qū)改造的變遷等多種因素的共同塑造之下，被重組為人員高度流動(dòng)、身份、利益、文化觀念、生活方式高度多元的陌生人社群?！?5〕參見鄭杭生、黃家亮：《論我國(guó)社區(qū)治理的雙重困境與創(chuàng)新之維——基于北京市社區(qū)管理體制改革實(shí)踐的分析》，載《東岳論叢》2012 年第1 期，第24 頁(yè)。這使得社區(qū)的居民彼此之間很少有認(rèn)知上的交集，更毋庸說熟悉。社區(qū)治理泛行政化的結(jié)構(gòu)客觀上進(jìn)一步使得陌生化的社區(qū)人群難以自主凝聚，加劇了原子化、碎片化的程度，既沒有信任基礎(chǔ)也沒有互惠關(guān)系的一群陌生人自然欠缺參與社區(qū)共治的動(dòng)力。這恰恰是熟人社區(qū)治理模式提出的背景與動(dòng)因。面對(duì)現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)與難題，熟人社區(qū)治理模式具有以下的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

第一，跳出現(xiàn)有基層治理改革陷入“行政化—再行政化”的行政內(nèi)卷化或說泛行政化的閉環(huán)。之所以熟人社區(qū)治理模式能夠化解社區(qū)制泛行政化的“宿命”，是因?yàn)椋菏紫?，在治理的根基上，熟人社區(qū)模式要求治理的產(chǎn)生與發(fā)動(dòng)應(yīng)當(dāng)立基于社區(qū)自身的生活需要，而非行政意志與行政利益所生發(fā)的需要。這樣，基層的社區(qū)治理要回應(yīng)的便是真實(shí)的社區(qū)生活，治理議程的設(shè)置便也由具體生活中的實(shí)踐來決定。在這樣的治理結(jié)構(gòu)中，治理的基礎(chǔ)與治理的原則能夠有比較順暢的關(guān)系：治理的基礎(chǔ)源自社區(qū)生活，治理的原則源自黨政機(jī)關(guān)經(jīng)由政治程序所設(shè)置的法治與政治規(guī)范。與舊有的社區(qū)制治理相比，熟人社區(qū)治理避免了將治理原則錯(cuò)當(dāng)治理基礎(chǔ)的認(rèn)知與實(shí)踐混淆。其次，在治理的機(jī)制上，熟人社區(qū)的治理并不反對(duì)行政力量的參與乃至行政力量的主導(dǎo)，但它對(duì)行政力量發(fā)揮作用的方式與機(jī)制提出了新的要求與設(shè)定。在理想的熟人社區(qū)治理模式之中，行政法治的基本設(shè)定使得行政權(quán)力的運(yùn)作必然伴隨著行政的邏輯與行政的機(jī)制，熟人社區(qū)模式對(duì)此做出兩點(diǎn)調(diào)整。一是，行政權(quán)力參與基層社會(huì)治理應(yīng)當(dāng)努力適應(yīng)社區(qū)生活實(shí)踐的邏輯，將行政的機(jī)制納入社區(qū)的生活需要之下運(yùn)作，而不是用行政機(jī)制來剪裁和修飾社區(qū)的生活需要；二是，這種行政權(quán)力與行政機(jī)制發(fā)揮作用的方式應(yīng)當(dāng)是二階的，以讓社區(qū)居民、社區(qū)居民委員會(huì)與社會(huì)組織的實(shí)踐成為一階的，以此將基層社區(qū)治理轉(zhuǎn)換成二重的治理結(jié)構(gòu)，有效化解泛行政化的循環(huán)。

第二，將管控的網(wǎng)格化治理扭轉(zhuǎn)為服務(wù)的網(wǎng)格化治理。社區(qū)制借助網(wǎng)格化治理實(shí)現(xiàn)了黨政權(quán)力對(duì)基層社會(huì)的超強(qiáng)控制力，但支配力的強(qiáng)化不應(yīng)當(dāng)是基層治理以及基層治理改革的目的。從熟人社區(qū)的治理模式看，基層治理能力的強(qiáng)化應(yīng)當(dāng)是為了更好地為社區(qū)提供服務(wù)，提升社區(qū)生活的質(zhì)量與居民的幸福度。因此，在熟人社區(qū)的治理模式中，網(wǎng)格化治理需要優(yōu)化為服務(wù)的網(wǎng)格化。目前的社區(qū)治理實(shí)踐中，網(wǎng)格化服務(wù)是政府在掌控網(wǎng)格信息的基礎(chǔ)上，整合各個(gè)行政部門諸如綜治、維穩(wěn)、信訪、計(jì)生、民政等口子，運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)搭建社區(qū)治理的綜合服務(wù)平臺(tái)，也即網(wǎng)格化綜合服務(wù)管理平臺(tái)，為城鄉(xiāng)居民提供幫助、宣傳與指引，政府很好地運(yùn)用這樣的網(wǎng)格化機(jī)制將許多公共職能下沉到了社區(qū)?！?6〕參見陳曉春、肖雪：《共建共治共享：中國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的理論邏輯與創(chuàng)新路徑》，載《湖湘論壇》2018 年第6 期，第45 頁(yè)。但就目前的運(yùn)作效果而言，現(xiàn)有的網(wǎng)格化服務(wù)在實(shí)際的運(yùn)行中還是在削弱乃至犧牲社區(qū)的自治與互動(dòng)，帶來的是社區(qū)的進(jìn)一步行政化，仍舊是以行政性公共事務(wù)擠占社區(qū)公共服務(wù)的空間。

熟人社區(qū)治理模式提升網(wǎng)格化服務(wù)的優(yōu)勢(shì)在于，在熟人社區(qū)的治理模式之中，好的網(wǎng)格化服務(wù)要回到社區(qū)真實(shí)的生活需求上來，以回應(yīng)和解決社區(qū)生活共同體在日常生活中孕育的各種美好生活需要。因此，熟人社區(qū)治理模式便會(huì)以社區(qū)中真實(shí)的美好生活需要來建構(gòu)和完善現(xiàn)有的網(wǎng)格化治理的機(jī)制，并以此推進(jìn)熟人社區(qū)的建設(shè)。這樣基于現(xiàn)實(shí)的需要所進(jìn)行的社區(qū)內(nèi)自愿的聯(lián)結(jié)，當(dāng)起初松散的、準(zhǔn)組織的活動(dòng)有效開展之后，還能自然地衍生出其他的功能與組織形式，以有機(jī)的方式回應(yīng)并提供社區(qū)服務(wù)。這樣，網(wǎng)格便轉(zhuǎn)變成為社區(qū)需求進(jìn)行溝通、聯(lián)結(jié)、交換、互助、滿足的平臺(tái)，網(wǎng)格平臺(tái)便有了自創(chuàng)的性質(zhì)與運(yùn)轉(zhuǎn)力量，新科技在基層的運(yùn)用也就不主要是了解和控制，而是保障與服務(wù)。這些對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中需求的挖掘與尊重，基于現(xiàn)實(shí)生活需要所組織的有機(jī)聯(lián)結(jié)活動(dòng)，與舊有的社區(qū)制網(wǎng)格治理相比，往往能夠更好地提供利益共享的途徑，促進(jìn)普通居民之間的聯(lián)合行動(dòng)，增進(jìn)社區(qū)共同生活的質(zhì)量。

第三，有效促進(jìn)和維持社區(qū)居民與社會(huì)組織對(duì)基層共建共治共享治理新格局的參與。熟人社區(qū)治理還能有效地拓寬社會(huì)組織參與社區(qū)共治的實(shí)踐空間，激勵(lì)、引導(dǎo)、培育社區(qū)居民自主參與社區(qū)治理，以建立人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體?！?7〕參見《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019 年版，第28 頁(yè)。社區(qū)既是治理單元，也是社會(huì)載體，還是行動(dòng)者空間，〔28〕參見徐珣：《社會(huì)組織嵌入社區(qū)治理的協(xié)商聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2018 年第1 期，第96 頁(yè)。塑造好的社區(qū)不可能離得開作為社區(qū)主人的居民的自主參與和真誠(chéng)奉獻(xiàn)，好的社區(qū)離不開社區(qū)居民的好的生活。這恰好可以解釋，為何中共十九大報(bào)告在社會(huì)治理論述的開篇就強(qiáng)調(diào)“人的問題是……試金石”這一論斷?！?9〕同前注〔15〕，第44-45 頁(yè)。但是，現(xiàn)在的社區(qū)治理總體面臨居民參與不足或低度參與的困境，居民的參與意愿沒有良好的外放渠道，也轉(zhuǎn)化不成積極的參與行動(dòng)，可以這樣說，整體上居民的參與以個(gè)體化的零散參與為主?！?0〕同前注〔22〕，方亞琴、申會(huì)霞文，第77 頁(yè)。熟人社區(qū)治理模式在這一方面的優(yōu)勢(shì)在于，一者，它致力于將原子化、碎片化的社區(qū)居民重新凝聚成協(xié)作式的社區(qū)伙伴關(guān)系，這是這一治理模式的核心目標(biāo)之所在。二來，與社區(qū)網(wǎng)格化治理不同，它實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的方式不是借助自上而下的行政強(qiáng)制，不是依賴短期內(nèi)的突擊、強(qiáng)化、考核、評(píng)比、監(jiān)督、獎(jiǎng)勵(lì)等行政化的運(yùn)動(dòng)式、競(jìng)賽式的組織方式，而是在日?；膮f(xié)作中倚重社區(qū)居民發(fā)現(xiàn)并呈現(xiàn)社區(qū)生活的需要與問題，在他們之間積累形成互惠式的利益共商、利益共享的社區(qū)伙伴關(guān)系格局，尊重并以契約合意的方式引入專業(yè)的社會(huì)組織力量或者商業(yè)力量，背靠黨政機(jī)關(guān)的支持，經(jīng)營(yíng)和維系高水平社區(qū)自治共同體。在熟人社區(qū)治理這一新的社區(qū)網(wǎng)格化模式之下，社區(qū)居民與社會(huì)組織便內(nèi)嵌在一階的社區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)之中，構(gòu)成性地組成共建共治共享的基層治理新格局。

三、“熟人社區(qū)”治理模式的可推廣性

作為一個(gè)在治理理念上具有高度正當(dāng)性，在治理功效上具有強(qiáng)健競(jìng)爭(zhēng)力的基層社區(qū)治理模式，與這一模式的證成具有邏輯相關(guān)性的最后一個(gè)問題是，一個(gè)好的治理模式不僅僅在理念上和結(jié)果上是好的，一個(gè)好的治理模式也應(yīng)該是便于復(fù)制和推廣的，那么熟人社區(qū)治理在日常的實(shí)踐中具有實(shí)現(xiàn)和推廣的現(xiàn)實(shí)性嗎？這個(gè)熟人社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)性證成，追問的是這一治理模式實(shí)現(xiàn)的概率與難度問題。本文的最后一部分旨在概要性地檢驗(yàn)和回答這個(gè)問題。

（一）治理模式之要求的現(xiàn)實(shí)性

熟人社區(qū)治理模式的現(xiàn)實(shí)性需要檢驗(yàn)兩個(gè)問題，一是該模式提出的要求的現(xiàn)實(shí)性，一是現(xiàn)有基層實(shí)踐條件的現(xiàn)實(shí)性。就該模式提出的要求的現(xiàn)實(shí)性來說，我們可以將熟人社區(qū)治理模式的要求概括為以下幾個(gè)方面。首先，熟人社區(qū)治理模式要求釋放出社區(qū)生活的美好生活需要的表達(dá)空間，進(jìn)一步開放出并保障社區(qū)居民參與基層治理的權(quán)利空間；其次，熟人社區(qū)治理模式要求倚重專業(yè)性的以及多元性的社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)的產(chǎn)出，滿足社區(qū)美好生活的需要；再次，熟人社區(qū)治理模式要求黨政機(jī)關(guān)、基層社區(qū)組織、社區(qū)居民、社會(huì)其他組織在二重的治理結(jié)構(gòu)中各司其職，擺正治理基礎(chǔ)與治理原則、行政機(jī)制與自治機(jī)制之間的規(guī)范關(guān)系，讓智能科技這樣的工具性媒介服務(wù)于正確的治理目的。

就這些治理要求而言，釋放美好生活需要的表達(dá)空間以及社區(qū)居民參與社區(qū)治理的權(quán)利空間，這是中共十九屆四中全會(huì)重點(diǎn)闡述因而在政治上加以保證了的內(nèi)容，政治承諾的現(xiàn)實(shí)性是其正當(dāng)性的有機(jī)構(gòu)成部分，〔31〕參見楊建：《作為政治概念的法治文化：內(nèi)在張力與規(guī)范訴求》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2018 年第1 期，第43-45 頁(yè)。無論是遠(yuǎn)景的政治目標(biāo)還是近期的政治任務(wù)，納入政治規(guī)劃，作為政治承諾的一部分，其有效性都預(yù)設(shè)了該規(guī)劃和目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)性，此為其一；其二，它同樣也是現(xiàn)行憲法與法律體系的規(guī)范要求，特別是從后者來進(jìn)行輔助理解的話，法律不可以規(guī)定不可能實(shí)現(xiàn)之要求，此即法治原則中“應(yīng)當(dāng)意味著可能”的基礎(chǔ)規(guī)范，因此無論是群眾性自治組織的定位，還是實(shí)體與程序法對(duì)社區(qū)居民的各類賦權(quán)與保障，在法律確定的框架之下不僅意味著這些法律的定性與賦權(quán)是可以實(shí)現(xiàn)的，而且也是在法律實(shí)踐上應(yīng)當(dāng)予以實(shí)現(xiàn)的；其三，它還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)需要，市場(chǎng)越有活力越健康發(fā)展就越需要進(jìn)入市場(chǎng)的居民實(shí)現(xiàn)身份權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利與表達(dá)權(quán)利上的實(shí)踐自由，基層的社會(huì)生活必然奠定在基層市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)之上，某片社區(qū)的權(quán)利狀況也會(huì)反過來極大程度地影響和表達(dá)這一區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。

綜合上述三個(gè)方面可見，熟人社區(qū)治理的第一個(gè)要求是具有現(xiàn)實(shí)性的。第一個(gè)要求的現(xiàn)實(shí)性也就會(huì)擔(dān)保該治理模式第二個(gè)要求的現(xiàn)實(shí)性，因?yàn)閮烧吖蚕砹怂街黧w自治、共治的同質(zhì)邏輯，在規(guī)范空間上是一致的、相互支撐的關(guān)系。開放各類社會(huì)組織參與社區(qū)共治并不會(huì)一帆風(fēng)順，這是因?yàn)楦鞣N類型的社會(huì)組織只有走進(jìn)基層社區(qū)生活，在基層社區(qū)生活中試錯(cuò)、糾正、規(guī)范和成長(zhǎng)，它才能把握社會(huì)需求，獲得和提升組織與運(yùn)轉(zhuǎn)社會(huì)組織的能力，提供和奉獻(xiàn)各類社會(huì)組織不同的專業(yè)技能，對(duì)應(yīng)和解決特定的社區(qū)生活需要，真正幫助居民更好地生活，真正幫助政府分擔(dān)重荷、提升政府的治理技能與法治化水準(zhǔn)，只有這樣，它們才可能真正獲得在基層社區(qū)共治體系中的地位與生命力。

本文想指出的是，現(xiàn)有社會(huì)組織的不專業(yè)、不強(qiáng)大乃至不規(guī)范并不是它們不應(yīng)當(dāng)參與基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)理由，就現(xiàn)實(shí)性來說，這恰恰是更應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)它們參與基層社區(qū)共治的現(xiàn)實(shí)因素。就該治理模式的第三個(gè)要求來說，在社區(qū)治理的二重結(jié)構(gòu)之中，將行政運(yùn)作機(jī)制納入社區(qū)的生活需要之下運(yùn)作，將智能科技等工具性手段設(shè)定為網(wǎng)格化服務(wù)的目的，以優(yōu)化社區(qū)公共服務(wù)的產(chǎn)出，這在目標(biāo)設(shè)置和技術(shù)實(shí)施上是高度可行的。網(wǎng)絡(luò)新科技的技術(shù)優(yōu)勢(shì)之一就是推廣成本低、高度可復(fù)制，各級(jí)各類黨政機(jī)關(guān)、街道與社區(qū)管委會(huì)也普遍運(yùn)用了這些網(wǎng)絡(luò)新科技，因此目標(biāo)的重新矯正與技術(shù)手段的重新配置在經(jīng)濟(jì)上、技術(shù)上、組織管理上并不存在非常難以克服的現(xiàn)實(shí)困難。不過，本文與此同時(shí)也同意，現(xiàn)實(shí)性不等于現(xiàn)實(shí)本身，具有實(shí)踐上的可操作性不代表實(shí)踐的實(shí)現(xiàn)，任何組織的運(yùn)作均有其特有的慣性、機(jī)制結(jié)構(gòu)、議程設(shè)置與利益表達(dá)，因此即使再具有現(xiàn)實(shí)性的目標(biāo)配置也可能有一個(gè)緩慢乃至反復(fù)的實(shí)踐進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)與否以及實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)取決于多種因素的共同作用。這一部分的研究，還有待實(shí)證研究領(lǐng)域的同行予以推進(jìn)。

（二）基層實(shí)踐條件的現(xiàn)實(shí)性

就現(xiàn)有基層實(shí)踐條件的現(xiàn)實(shí)性來說，實(shí)現(xiàn)上述要求也并非不可能之事，而且現(xiàn)有的治理資源非常豐富，善加利用，熟人社區(qū)治理的成熟與普及便只是時(shí)間問題。具體一點(diǎn)論述，面對(duì)社區(qū)網(wǎng)格化治理中的泛行政化困境，現(xiàn)有基層的實(shí)踐條件中黨政機(jī)關(guān)發(fā)揮作用的方式其實(shí)不只行政管道這一種，在行政管道之外，黨政權(quán)力在社區(qū)治理中至少還有兩種可靠的有效管道，一是政治管道，二是道德管道。政治管道表現(xiàn)為黨委對(duì)行政機(jī)關(guān)的政治領(lǐng)導(dǎo)，通過黨權(quán)來規(guī)范、約束和糾偏行政權(quán)力，以此可以比較有效地重塑行政權(quán)力在基層社會(huì)治理中的運(yùn)作，重新設(shè)置以改善基層社會(huì)治理的泛行政化，以推進(jìn)社會(huì)治理的法治化為方向的政治領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)。道德管道表現(xiàn)為社區(qū)居民黨員自愿投入黨員先鋒崗、黨員中心戶等機(jī)制或平臺(tái)的付出中去，發(fā)揮示范、感召、溝通、共鳴等凝聚作用。梳理現(xiàn)實(shí)能夠看到，基層社區(qū)中的居民黨員往往是該社區(qū)居民中受教育水平比較高、工作比較穩(wěn)定、社會(huì)關(guān)系相對(duì)豐富、居民中有一定的威望或者有比較好的觀感的一群人。特別是基層社區(qū)中退休的居民老黨員，他們往往有時(shí)間有精力參與社區(qū)公共事務(wù)，對(duì)社區(qū)公共事務(wù)也有熱心、樂于奉獻(xiàn)，在自愿付出的過程中比較注重公開公平公正，這樣往往能出現(xiàn)以一個(gè)人帶動(dòng)一片人，一片人推動(dòng)一個(gè)小區(qū)，幾個(gè)小區(qū)轉(zhuǎn)動(dòng)一個(gè)社區(qū)的場(chǎng)景。以個(gè)體黨員利用自身優(yōu)勢(shì)自愿聯(lián)結(jié)和奉獻(xiàn)的方式，在培育和建設(shè)熟人社區(qū)的過程中，黨委的領(lǐng)導(dǎo)就不會(huì)空洞，并往往可以非常鮮活生動(dòng)地在基層社會(huì)治理中扎下根。

對(duì)于行政機(jī)關(guān)規(guī)范和調(diào)整參與基層社會(huì)治理的機(jī)制與方法，在社區(qū)真實(shí)美好生活需要之下發(fā)揮二階的指引、規(guī)范與保障作用來說，基層政府實(shí)現(xiàn)這些要求也具有高度的現(xiàn)實(shí)性。對(duì)于基層政府及其派出機(jī)構(gòu)來說，將行政類法律法規(guī)的基本規(guī)定用作基層執(zhí)法的治理原則，將屬地基層社區(qū)的真實(shí)美好生活需要用作基層執(zhí)法的治理基礎(chǔ)，治理原則規(guī)范基層行政機(jī)關(guān)的基層執(zhí)法，治理基礎(chǔ)則尊重社區(qū)居民、社會(huì)組織與社區(qū)居委會(huì)的在地把握與生活表達(dá)，做到一階自治優(yōu)先，二階治理謙抑。這樣的認(rèn)知轉(zhuǎn)變，通過借助高等法律院校主導(dǎo)的專業(yè)普法宣傳、法律教育、法律職業(yè)培訓(xùn)、咨詢協(xié)作以及執(zhí)法后評(píng)估等方式是可以充分實(shí)現(xiàn)的。在法治認(rèn)知的轉(zhuǎn)變之下，前述的實(shí)踐目標(biāo)所要求的基層執(zhí)法機(jī)制改革，其中有關(guān)具體執(zhí)法行動(dòng)的方式、參與的事項(xiàng)清單與邊界、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用的規(guī)范限制、參與基層共治的執(zhí)法責(zé)任等規(guī)定，對(duì)照現(xiàn)有的立法技術(shù)和立法空間在制度完善和更新上也不難實(shí)現(xiàn)。

對(duì)于實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民、社會(huì)組織參與基層社區(qū)治理的治理新格局來說，社區(qū)現(xiàn)有的實(shí)現(xiàn)途徑也有很多探索和開拓的空間與可能。譬如說，一來，社區(qū)可以積極引入水平型社會(huì)組織自主發(fā)展、協(xié)調(diào)參與市域社會(huì)治理，可以重點(diǎn)鼓勵(lì)、資助和支持具有強(qiáng)公共性的水平型社會(huì)組織的發(fā)展，改變水平型社會(huì)組織調(diào)動(dòng)能力弱、公信力差的局面；二來，在網(wǎng)格化治理中納入社會(huì)組織，將網(wǎng)格化治理從單純是政府行政管理的延伸轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)組織以及社區(qū)居民良性互動(dòng)的載體與平臺(tái)，〔32〕同前注〔21〕，吳青熹文，第124-125 頁(yè)。以具強(qiáng)公共性的水平型社會(huì)組織的參與，帶動(dòng)居民加入網(wǎng)格化服務(wù)的實(shí)踐結(jié)構(gòu)，使平臺(tái)成為居民發(fā)揮治理動(dòng)能的渠道，以營(yíng)建人頭熟、環(huán)境熟、需求熟、業(yè)務(wù)熟的治理氛圍；再有，繼續(xù)鼓勵(lì)老年非職業(yè)群體奉獻(xiàn)社區(qū)生活共同體的熱情，與此同時(shí)挖掘社區(qū)居民特別是青壯年職業(yè)群體的需求與行動(dòng)空間——舉如，以網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)搭建虛擬世界的熟人社區(qū)，以吸納和貢獻(xiàn)青壯年職業(yè)群體的力量，在為青壯年職業(yè)群體家庭解決現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上激發(fā)他們回饋社區(qū)的動(dòng)力等等——以提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)激發(fā)社區(qū)居民的認(rèn)同感與自主性，用利益共同體與責(zé)任共同體促進(jìn)和成就行動(dòng)共同體。在公共活動(dòng)的互動(dòng)中提升居民個(gè)體的存在感、尊嚴(yán)感、被認(rèn)可感。通過立基于現(xiàn)實(shí)需要的常設(shè)機(jī)制為社區(qū)居民增能，〔33〕參見袁方成：《增能居民：社區(qū)參與的主體性邏輯與行動(dòng)路徑》，載《行政論壇》2019 年第1 期，第84 頁(yè)。以社區(qū)居民之間自主自愿的付出與互動(dòng)推動(dòng)居民對(duì)社區(qū)以及居民、社區(qū)組織和政府三者之間的協(xié)作機(jī)制等。

四、結(jié)語(yǔ)

對(duì)于任何國(guó)家來說，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化與法治化都非常必要，也都非易事。因?yàn)樗枰诂F(xiàn)代化治理帶來權(quán)力的支配力不斷增強(qiáng)的同時(shí)，還要確保基層社會(huì)自治、共治的實(shí)現(xiàn)，并最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自主性與美好生活質(zhì)量的提升。作為優(yōu)化現(xiàn)有社區(qū)網(wǎng)格化治理模式的改革方案，熟人社區(qū)治理模式能夠同時(shí)滿足治理理念的正當(dāng)性，治理效用的優(yōu)越性與治理模式的可推廣性三大要求，呈現(xiàn)出較為強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)力。但具有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)選方案并非是一蹴而就的，亦非是一勞永逸的，熟人社區(qū)搭建的兩階治理平臺(tái)需要在社區(qū)具體的實(shí)踐環(huán)境中回應(yīng)真實(shí)的生活需要，探索和維系三方主體之間的動(dòng)態(tài)平衡。與慣有的直覺式誤解不同，熟人社區(qū)的建設(shè)既不追求社區(qū)居民之間的整體熟識(shí)，也反對(duì)在基層社會(huì)的共建共治共享中拉關(guān)系、和稀泥。相反，它堅(jiān)守現(xiàn)代性，堅(jiān)守法治，要求我們重視基層治理中的治理異化，將治理中的行政機(jī)制與現(xiàn)代技術(shù)重新安置在社區(qū)生活的真實(shí)需求之下，修正治理意志與治理技藝裁剪或制造生活需要的現(xiàn)象。唯有這樣，國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化才能持續(xù)、有效地推進(jìn)下去。