蔣聯(lián)瀟

在這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代，社會(huì)充滿著各種未知的風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)給社會(huì)公眾帶來(lái)巨大的損害，為了維護(hù)社會(huì)公眾利益，行政機(jī)關(guān)要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示，采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段來(lái)幫助公眾規(guī)避重大損害的風(fēng)險(xiǎn)，行政風(fēng)險(xiǎn)警示則是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的手段之一。行政風(fēng)險(xiǎn)警示是指行政機(jī)關(guān)認(rèn)為某種行為或者事物可能對(duì)公眾造成危險(xiǎn)或者損害，經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估后，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行為或者事物進(jìn)行警示，進(jìn)而使得公眾得以避免風(fēng)險(xiǎn)的行為。依法提供資訊或者情報(bào)信息的行為一般來(lái)說(shuō)是行政事實(shí)行為，但行政風(fēng)險(xiǎn)警示與傳統(tǒng)的信息提供行為不同，行政風(fēng)險(xiǎn)警示具有銷售禁令的效果，只是行政機(jī)關(guān)回避用銷售禁令的方式，無(wú)法排除行政主體實(shí)現(xiàn)某種特定的法律效果之主觀目的。如仍將其認(rèn)定是行政事實(shí)行為，按傳統(tǒng)行政行為理論則不具備可訴性，不利于特定主體權(quán)利的保護(hù)。因此，需要對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn)警示的法律性質(zhì)進(jìn)行具體界定，探究其行為類型以及不同類型行政風(fēng)險(xiǎn)警示的可訴性。

一、行政風(fēng)險(xiǎn)警示的表述厘定

行政風(fēng)險(xiǎn)警示的概念在我國(guó)仍未統(tǒng)一，學(xué)理概念上多用“公共警告”一詞指稱行政風(fēng)險(xiǎn)警示，也有使用消費(fèi)警示、食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示、風(fēng)險(xiǎn)公告、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)等表述。實(shí)踐中，常以“消費(fèi)警示”的形式出現(xiàn)，如農(nóng)資產(chǎn)品消費(fèi)警示。行政風(fēng)險(xiǎn)警示也并不限于名稱上的表述，存在風(fēng)險(xiǎn)警示通告、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等不同的稱呼，如國(guó)家質(zhì)檢總局發(fā)布進(jìn)口梅賽德斯奔馳汽車風(fēng)險(xiǎn)警示通告、農(nóng)藥產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等。

首先，公共警告一詞并不能適用于我國(guó)。公共警告一詞是個(gè)舶來(lái)品，主要來(lái)源于德國(guó)公法學(xué)者哈特穆特·毛雷爾（Hartmut·Maurer）的描述，他認(rèn)為“公共警告是事實(shí)行為的一種特殊形式，行政機(jī)關(guān)或者其他政府機(jī)構(gòu)對(duì)居民公開發(fā)布的聲明，提示居民注意特定的工商業(yè)或者農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，或者其他現(xiàn)象”[1]。由此，學(xué)者們開始試圖以公共警告一詞來(lái)表示行政風(fēng)險(xiǎn)警示，但是“警告”在行政法上有特定的內(nèi)涵，是行政處罰和行政處分的種類，而根據(jù)他們的界定，公共警告并不具有制裁的性質(zhì)，因此在此使用“警告”一詞不甚合適[2]。并且，更多的學(xué)者在研究公共警告時(shí)是針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行的研究，并非違法事實(shí)公布，而針對(duì)違法事實(shí)公布這種行為則更偏向于通報(bào)批評(píng)，所以學(xué)者們所表述的“公共警告”一詞實(shí)則是在風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域進(jìn)行研究。

其次，消費(fèi)警示和食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示分別限定在消費(fèi)領(lǐng)域和食品安全領(lǐng)域，而本文的行政風(fēng)險(xiǎn)警示則意在提取各領(lǐng)域中行政風(fēng)險(xiǎn)警示的共性進(jìn)行研究，所以本文所使用的“行政風(fēng)險(xiǎn)警示”一詞包含了二者的研究范圍。

最后，風(fēng)險(xiǎn)公告與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)。風(fēng)險(xiǎn)公告注重風(fēng)險(xiǎn)的公布階段，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)則注重風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，且二者的主體資格不限于行政機(jī)關(guān)，任何主體都有進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)公告與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的權(quán)利，而本文的“行政風(fēng)險(xiǎn)警示”則結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)決定、風(fēng)險(xiǎn)警示三個(gè)階段進(jìn)行研究，并限于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的風(fēng)險(xiǎn)警示。

綜上，使用“行政風(fēng)險(xiǎn)警示”一詞更貼合此類行政行為的內(nèi)容與本質(zhì)。當(dāng)然，本文研究的范圍與使用上述不同稱呼的學(xué)者的研究范圍相當(dāng)，本文所述的行政風(fēng)險(xiǎn)警示與上述表述是競(jìng)合關(guān)系而非差異關(guān)系，均指行政機(jī)關(guān)認(rèn)為某種行為或者事物可能帶來(lái)危險(xiǎn)或者損害，通過(guò)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行為或者事物進(jìn)行警示，進(jìn)而使公眾得以避免風(fēng)險(xiǎn)的行為。本文所引用的相關(guān)論文中，上述不同名稱均指代本文所述的行政風(fēng)險(xiǎn)警示。

二、行政風(fēng)險(xiǎn)警示的類型劃分——基于法律文本的分析

行政風(fēng)險(xiǎn)警示在實(shí)踐中出現(xiàn)的形式多種多樣，難以從中提取共性，我們?cè)谔接懶姓L(fēng)險(xiǎn)警示時(shí)到底是在探討何種行政風(fēng)險(xiǎn)警示的可訴性？筆者通過(guò)法規(guī)范結(jié)構(gòu)的分析，以“風(fēng)險(xiǎn)警示”為關(guān)鍵詞在北大法寶進(jìn)行全文檢索，得出法律8部、行政法規(guī)1部、部門規(guī)章14部、地方性法規(guī)38部、地方政府規(guī)章12部①檢索數(shù)據(jù)庫(kù)：北大法寶—高級(jí)檢索—中央法規(guī)司法解釋/地方性法規(guī)規(guī)章；檢索方式：精確；時(shí)效性：現(xiàn)行有效；效力級(jí)別：法律—法律，行政法規(guī)—行政法規(guī)，部門規(guī)章—部門規(guī)章；地方性法規(guī)，地方政府規(guī)章；全文（檢索詞）：風(fēng)險(xiǎn)警示。。筆者借助搜索出來(lái)的行政風(fēng)險(xiǎn)警示法律規(guī)范，對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn)警示進(jìn)行梳理與篩選，發(fā)現(xiàn)行政風(fēng)險(xiǎn)警示存在以下幾種不同的規(guī)范內(nèi)在結(jié)構(gòu)：

（一）單一型行政風(fēng)險(xiǎn)警示

單一型行政風(fēng)險(xiǎn)警示是指規(guī)范結(jié)構(gòu)只規(guī)定了行政風(fēng)險(xiǎn)警示一種類型，僅以行政風(fēng)險(xiǎn)警示對(duì)大眾和特定第三人產(chǎn)生提示、指導(dǎo)、威懾、強(qiáng)制作用，不附加其他任何風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施。其規(guī)范表述一般為行政機(jī)關(guān)根據(jù)情況發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示。如《食品安全法》第二十二條規(guī)定：“對(duì)經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險(xiǎn)的食品，國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示，并向社會(huì)公布。”《纖維制品質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》第二十三條規(guī)定：“質(zhì)檢總局可以根據(jù)纖維制品的整體質(zhì)量狀況，發(fā)布質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)警示?！毙姓L(fēng)險(xiǎn)警示的公開范圍、公開與否、以什么形式和內(nèi)容發(fā)布與行政風(fēng)險(xiǎn)警示的可訴性相聯(lián)系，所以需要進(jìn)一步對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn)警示進(jìn)行分類。

1.不公開的單一型行政風(fēng)險(xiǎn)警示

行政風(fēng)險(xiǎn)警示需要公開才能提醒公眾規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但是通過(guò)梳理法條可知，仍有一部分行政風(fēng)險(xiǎn)警示不公開或者只是作為內(nèi)部機(jī)關(guān)信息交流使用。如《存款保險(xiǎn)條例》第十五條規(guī)定：“存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)存在資本不足等影響存款安全以及存款保險(xiǎn)基金安全的情形的，可以對(duì)其提出風(fēng)險(xiǎn)警示?！痹摋l規(guī)定存款保險(xiǎn)金管理機(jī)構(gòu)僅對(duì)投保機(jī)構(gòu)提出風(fēng)險(xiǎn)警示，不以公開為主。又如《出入境檢驗(yàn)檢疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及快速反應(yīng)管理規(guī)定》第九條第一款規(guī)定：“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警措施包括：（一）向各地海關(guān)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示通報(bào)，海關(guān)對(duì)特定出入境貨物、物品有針對(duì)性地加強(qiáng)檢驗(yàn)檢疫和監(jiān)測(cè)?！贝朔N類型的行政風(fēng)險(xiǎn)警示因?yàn)槲磳?duì)外公開或者僅作為內(nèi)部機(jī)關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息交流或共享使用，行政風(fēng)險(xiǎn)警示不具備外部效果。

2.公開的單一型行政風(fēng)險(xiǎn)警示

公開行政風(fēng)險(xiǎn)警示，使公眾及時(shí)獲得風(fēng)險(xiǎn)信息采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施，這是行政風(fēng)險(xiǎn)警示功能得以體現(xiàn)的形式之一，但并非寫有“風(fēng)險(xiǎn)警示”一詞的政府文件都有提供救濟(jì)的必要，根據(jù)行政風(fēng)險(xiǎn)警示是否涉及特定第三人，可以進(jìn)一步細(xì)分為“指導(dǎo)型單一行政風(fēng)險(xiǎn)警示”和“負(fù)擔(dān)型單一風(fēng)險(xiǎn)警示”。

（1）指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示

指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示最為常見，此類行政風(fēng)險(xiǎn)警示不涉及特定第三人，以公眾為行政相對(duì)人，經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的風(fēng)險(xiǎn)信息進(jìn)行公布，意在使公眾及時(shí)獲知風(fēng)險(xiǎn)信息，提醒、指導(dǎo)公眾規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，屬于一般的資訊提供行為。如《成都市旅游業(yè)促進(jìn)條例》第十四條規(guī)定：“旅游主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門以及景區(qū)管理機(jī)構(gòu)建立旅游信息預(yù)報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布制度，及時(shí)準(zhǔn)確地向旅游經(jīng)營(yíng)者和游客發(fā)布?xì)庀蟆⒌刭|(zhì)、道路、交通流量、公共衛(wèi)生狀況等旅游安全警示信息。”此類行政風(fēng)險(xiǎn)警示更多應(yīng)用于自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等非涉及特定第三人的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

（2）負(fù)擔(dān)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示

負(fù)擔(dān)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示是以特定第三人為行政相對(duì)人，發(fā)布有關(guān)特定第三人的風(fēng)險(xiǎn)行為或產(chǎn)品，公眾得以采取措施規(guī)避特定第三人所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，使特定第三人產(chǎn)生消除風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)。這種負(fù)擔(dān)可以從行政機(jī)關(guān)追求的客觀效果來(lái)理解。如在“農(nóng)夫山泉砷超標(biāo)事件”①2009年10月，?？谑泄ど叹謱?duì)農(nóng)夫山泉礦泉水進(jìn)行檢測(cè)發(fā)現(xiàn)總砷含量超標(biāo)，在檢測(cè)結(jié)果未通知農(nóng)夫山泉的情況下發(fā)布消費(fèi)警示，各媒體紛紛以農(nóng)夫山泉礦泉水有“砒霜”進(jìn)行報(bào)道，一周后的復(fù)檢結(jié)果顯示其產(chǎn)品合格，隨后?？谑泄ど叹诌M(jìn)行了公開賠禮道歉，并刪除了相關(guān)失實(shí)信息，但農(nóng)夫山泉銷量仍然持續(xù)低迷，經(jīng)濟(jì)損失近10億元。中，有學(xué)者認(rèn)為“工商管理機(jī)關(guān)在發(fā)布消費(fèi)警示的過(guò)程中有意思表示，但是這個(gè)意思表示的訴求和導(dǎo)致企業(yè)損失的后果之間并不具有一致性”[3]63。實(shí)際上，該案例中的行政風(fēng)險(xiǎn)警示屬于負(fù)擔(dān)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示，行政風(fēng)險(xiǎn)警示是一種外柔內(nèi)剛的行政法律行為，從行政風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布的意圖來(lái)看，雖不具備對(duì)“企業(yè)損失”的直接追求，企業(yè)損失只是公眾自主選擇產(chǎn)生的間接結(jié)果，但是，“風(fēng)險(xiǎn)警示具有信息懲罰性，對(duì)危險(xiǎn)產(chǎn)品或違法事實(shí)的公開曝光可能會(huì)吸引公眾的注意，并喚起譴責(zé)與抵制，從而對(duì)違法人造成多種痛苦性后果，能夠成為一種懲罰手段”[4]。這種“曝光”使得企業(yè)面臨社會(huì)輿論壓力，企業(yè)將對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行召回、下架、停止銷售等處理，其自由經(jīng)營(yíng)權(quán)受到影響，在消費(fèi)領(lǐng)域，政府公共警告具有雙重面向，在維護(hù)消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)，亦可能對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的營(yíng)業(yè)自由造成損害[5]231。所以行政機(jī)關(guān)追求的意思表示只是和企業(yè)損失的后果不具備直接性，但是和企業(yè)的自由經(jīng)營(yíng)、聲譽(yù)具備直接關(guān)聯(lián)，因此，當(dāng)公開的單一型行政風(fēng)險(xiǎn)警示涉及特定第三人時(shí)，行政風(fēng)險(xiǎn)警示對(duì)于特定第三人而言具有負(fù)擔(dān)性，權(quán)利義務(wù)會(huì)受到減損。

（二）復(fù)合型行政風(fēng)險(xiǎn)警示

復(fù)合型行政風(fēng)險(xiǎn)警示是指規(guī)范結(jié)構(gòu)中不僅規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)警示，還規(guī)定了其他行為與風(fēng)險(xiǎn)警示行為共同實(shí)施，風(fēng)險(xiǎn)警示并非唯一的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段。如《進(jìn)出境非食用動(dòng)物產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫監(jiān)督管理辦法》第五條規(guī)定：“海關(guān)總署對(duì)進(jìn)出境非食用動(dòng)物產(chǎn)品實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理，在風(fēng)險(xiǎn)分析的基礎(chǔ)上，實(shí)施產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)、企業(yè)分類、檢疫準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)警示及其他風(fēng)險(xiǎn)管理措施。”《廣東省市場(chǎng)監(jiān)管條例》第五十三條規(guī)定：“市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)建立市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和處置制度。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確向社會(huì)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示，并采取相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。”根據(jù)行政風(fēng)險(xiǎn)警示與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為的聯(lián)系，可以進(jìn)一步細(xì)分如下：

1.合并執(zhí)行的行政風(fēng)險(xiǎn)警示

合并執(zhí)行的行政風(fēng)險(xiǎn)警示是指風(fēng)險(xiǎn)警示與其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為共同執(zhí)行以達(dá)到管理風(fēng)險(xiǎn)的目的。行政風(fēng)險(xiǎn)警示作為風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段之一，并不是最有效、強(qiáng)制力最強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段，也會(huì)結(jié)合其他風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為合并執(zhí)行，最快、最優(yōu)地解決風(fēng)險(xiǎn)，如《青海省動(dòng)物防疫條例》第二十七條規(guī)定：“動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果表明具有較高程度動(dòng)物疫病發(fā)生、傳播風(fēng)險(xiǎn)的，縣級(jí)以上人民政府獸醫(yī)主管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)出動(dòng)物疫病風(fēng)險(xiǎn)警示，制定相應(yīng)的預(yù)防、控制措施，并及時(shí)向社會(huì)公布?！?/p>

2.觸發(fā)型的行政風(fēng)險(xiǎn)警示

觸發(fā)型的行政風(fēng)險(xiǎn)警示是指行政機(jī)關(guān)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)警示以后會(huì)引起其他行政行為的執(zhí)行。行政風(fēng)險(xiǎn)警示的發(fā)布需要經(jīng)過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估階段，在行政機(jī)關(guān)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示后會(huì)產(chǎn)生后續(xù)的行政行為，如《進(jìn)出口食品安全管理辦法》第五十九條第二款規(guī)定：“海關(guān)總署發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)警示通報(bào)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)警示通報(bào)要求對(duì)進(jìn)出口食品采取本辦法第三十四條、第三十五條、第三十六條和第五十四條規(guī)定的控制措施?！边@種后續(xù)行政行為一般包括召回、暫停或禁止進(jìn)口、銷售，行政風(fēng)險(xiǎn)警示對(duì)后續(xù)行政行為的觸發(fā)是必然的。

3.要件型的行政風(fēng)險(xiǎn)警示

要件型的行政風(fēng)險(xiǎn)警示是指風(fēng)險(xiǎn)警示只是作為某一行為或者制度的要件之一。如《證券投資基金法》第五十三條規(guī)定：“公開募集基金的基金招募說(shuō)明書應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：……（八）風(fēng)險(xiǎn)警示內(nèi)容。”《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第五十五條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)藥品品種、劑型、管制類別等特點(diǎn)，結(jié)合國(guó)家藥品安全總體情況、藥品安全風(fēng)險(xiǎn)警示信息、重大藥品安全事件及其調(diào)查處理信息等，以及既往檢查、檢驗(yàn)、不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)、投訴舉報(bào)等情況確定檢查頻次。”該種規(guī)范結(jié)構(gòu)中的行政風(fēng)險(xiǎn)警示沒有強(qiáng)制效力，只是作為參考依據(jù)或者要件使用。

在通過(guò)上述法律文本對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn)警示進(jìn)行歸類以后，我們可以得出，可訴的行政風(fēng)險(xiǎn)警示類型有：（1）指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示。其雖以公眾為行政相對(duì)人，屬于一般的資訊提供行為，呈現(xiàn)行政事實(shí)行為屬性，但指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示仍有可訴性的討論價(jià)值，將在后文詳細(xì)論述。（2）負(fù)擔(dān)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示。該類風(fēng)險(xiǎn)關(guān)涉特定第三人的權(quán)益，錯(cuò)誤的行政風(fēng)險(xiǎn)警示將對(duì)特定第三人產(chǎn)生重大影響，因此，具有可訴性的討論價(jià)值。（3）合并執(zhí)行的行政風(fēng)險(xiǎn)警示。該類風(fēng)險(xiǎn)雖然與多種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制行為一并做出，但各個(gè)行政行為之間并不產(chǎn)生相互作用，仍然具有其獨(dú)立的司法審查價(jià)值，實(shí)為指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示與負(fù)擔(dān)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示的結(jié)合。

不可訴的行政風(fēng)險(xiǎn)警示類型有：（1）不公開的行政風(fēng)險(xiǎn)警示。因其不對(duì)外公開，公眾未知曉風(fēng)險(xiǎn)的存在而采取風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避措施，僅在行政機(jī)關(guān)之間進(jìn)行內(nèi)部交流，未產(chǎn)生外部效果，因而不具備可訴性。（2）觸發(fā)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示。在作出行政風(fēng)險(xiǎn)警示后必定觸發(fā)后續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施，實(shí)為一種程序性行為，行政行為因尚未成熟而不具備可訴性。（3）要件型行政風(fēng)險(xiǎn)警示。該類行政風(fēng)險(xiǎn)警示只是作為某一行政行為或者行政制度的參考依據(jù)或者要件而使用，不具有獨(dú)立價(jià)值，因此不具備可訴性。

總之，我們?cè)谔接懶姓L(fēng)險(xiǎn)警示的可訴性時(shí)，實(shí)則是在探討指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示、負(fù)擔(dān)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示以及合并執(zhí)行的行政風(fēng)險(xiǎn)警示三種行政風(fēng)險(xiǎn)警示的可訴性。

三、行政風(fēng)險(xiǎn)警示的復(fù)合法律性質(zhì)

行政行為的法律性質(zhì)之爭(zhēng)實(shí)為可訴性之爭(zhēng)。在我國(guó)傳統(tǒng)“行政行為形式理論”下，若將行政行為歸屬于事實(shí)行為，則無(wú)可訴性，現(xiàn)在這種理論在理論界受到了眾多的批評(píng)。對(duì)于行政風(fēng)險(xiǎn)警示而言，主流觀點(diǎn)認(rèn)為行政風(fēng)險(xiǎn)警示是一種事實(shí)行為，如有學(xué)者從過(guò)程功能主義的視角進(jìn)行考察，認(rèn)為“無(wú)論風(fēng)險(xiǎn)警示的受眾對(duì)象是公眾還是風(fēng)險(xiǎn)事物相關(guān)人等，實(shí)質(zhì)都是行政預(yù)測(cè)決定確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)信息之公開，其法律性質(zhì)歸屬于行政事實(shí)行為”[3]68。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政風(fēng)險(xiǎn)警示具有復(fù)合法律性質(zhì)，會(huì)因其針對(duì)的對(duì)象不同而呈現(xiàn)出具體行政行為和事實(shí)行政行為兩種法律性質(zhì)。行政風(fēng)險(xiǎn)警示（該學(xué)者將其稱為公共警告）復(fù)合法律性質(zhì)具有兩個(gè)層面：第一個(gè)層面，在整體上看，當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)警示不涉及特定第三人時(shí)，只警示外部風(fēng)險(xiǎn)，如地震災(zāi)害、疫情警示等，該種風(fēng)險(xiǎn)警示屬于事實(shí)行為，當(dāng)涉及特定第三人的人為災(zāi)害時(shí)，如“農(nóng)夫山泉砒霜門事件”，風(fēng)險(xiǎn)警示屬于法律行為；第二個(gè)層面，從風(fēng)險(xiǎn)警示內(nèi)部警示的對(duì)象來(lái)看，對(duì)于大眾而言，風(fēng)險(xiǎn)警示屬于事實(shí)行為，對(duì)于特定第三人而言，風(fēng)險(xiǎn)警示屬于具體行政行為[5]37。

在復(fù)合法律性質(zhì)的第一個(gè)層面中，以是否為人為風(fēng)險(xiǎn)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)并不妥當(dāng)。外部風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)界限不是那么分明，外部風(fēng)險(xiǎn)和人為風(fēng)險(xiǎn)一樣可能因人的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和響應(yīng)行為而引發(fā)“次階風(fēng)險(xiǎn)”，從而進(jìn)入人類行為規(guī)范的世界[6]。也就是說(shuō)，外部風(fēng)險(xiǎn)可能因人類的行為而引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，而人類的行為也可能導(dǎo)致外部風(fēng)險(xiǎn)，如人類對(duì)自然界的破壞引發(fā)的災(zāi)害，二者是相互影響的，并非界限分明。在復(fù)合法律性質(zhì)的第二個(gè)層面中，一個(gè)行政行為并不會(huì)因?yàn)槊嫦虻膶?duì)象不同而具有不同的法律性質(zhì)。因受眾不同而使得某行為同時(shí)具有行政事實(shí)行為和行政法律行為的性質(zhì)在邏輯上本身就是矛盾的[3]65。這極大地增加了行政行為的不穩(wěn)定性，而且如果以面向的對(duì)象不同來(lái)決定一個(gè)行政行為的法律性質(zhì)，那么眾多的行政行為都有解釋的余地。

其實(shí)行政風(fēng)險(xiǎn)警示的復(fù)合法律性質(zhì)主要由是否涉及特定第三人而產(chǎn)生的，學(xué)者們均將涉他的行政風(fēng)險(xiǎn)警示與非涉他的行政風(fēng)險(xiǎn)警示合并起來(lái)討論，這是導(dǎo)致行政風(fēng)險(xiǎn)警示的法律性質(zhì)混淆并且難以區(qū)分的主要原因。也就是說(shuō)，行政風(fēng)險(xiǎn)警示應(yīng)該細(xì)分為涉及特定第三人的行政風(fēng)險(xiǎn)警示和非涉及特定第三人的行政風(fēng)險(xiǎn)警示。

在涉他行政風(fēng)險(xiǎn)警示中，行政風(fēng)險(xiǎn)警示的行政相對(duì)人實(shí)為特定第三人，不再是公眾，負(fù)擔(dān)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示即屬于此類。行政風(fēng)險(xiǎn)警示往往伴隨相關(guān)的行政措施，第三人也面臨著政府、社會(huì)的壓力而主動(dòng)、積極采取措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，這種外柔內(nèi)剛的風(fēng)險(xiǎn)警示行為實(shí)際上發(fā)生了類似銷售禁令的法律效果，只是行政機(jī)關(guān)回避用銷售禁令的方式，無(wú)法排除行政主體實(shí)現(xiàn)某種特定的法律效果之主觀目的，對(duì)特定第三人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，因此涉他行政風(fēng)險(xiǎn)警示的行政相對(duì)人為特定第三人。行政行為需要具備內(nèi)容的結(jié)果性、效果的外部性、對(duì)象的特定性，即行政行為是指行政主體依據(jù)行政職權(quán)作出的針對(duì)特定對(duì)象產(chǎn)生外部法律效果且具有內(nèi)容結(jié)果性的行為[7]。涉他行政風(fēng)險(xiǎn)警示中的特定第三人因在結(jié)果上受行政風(fēng)險(xiǎn)警示的內(nèi)容的影響產(chǎn)生了類似銷售禁令的結(jié)果，又因行政風(fēng)險(xiǎn)警示的公開而產(chǎn)生外部法律效果，其對(duì)象是針對(duì)特定的第三人，符合行政行為的特征，應(yīng)歸屬于具體行政行為。

在非涉他行政風(fēng)險(xiǎn)警示中，行政風(fēng)險(xiǎn)警示的行政相對(duì)人為不特定的公眾，指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示即屬于此類。非涉他的行政風(fēng)險(xiǎn)警示對(duì)于公眾而言，并未對(duì)公眾的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，對(duì)象為不特定多數(shù)人，其具有行政事實(shí)行為法律性質(zhì)。

四、指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示的可訴性

負(fù)擔(dān)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示作為具體行政行為，其可訴性自不待言，而指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示作為事實(shí)行政行為,不具有可訴性。但是，風(fēng)險(xiǎn)警示不作為具有損害對(duì)象的不特定性、受損法益的重要性和緊迫性、隱蔽性更強(qiáng)等特點(diǎn)，這導(dǎo)致實(shí)踐中能夠進(jìn)入訴訟程序的案件比較少[8]。如“吳又平訴長(zhǎng)江防汛抗旱總指揮部不履行法定職責(zé)案”①參見（2015)鄂行申字00236號(hào)吳又平與長(zhǎng)江防汛抗旱總指揮部水利行政管理再審復(fù)查與審判監(jiān)督行政裁定書。，因行政機(jī)關(guān)未履行泄洪措施的告知義務(wù)，導(dǎo)致原告吳又平的船只被洪水沖走，法院以《防汛條例》第六條第一款中規(guī)定的分洪、滯洪與被告的泄洪措施不同不適用該規(guī)定為由駁回了原告的訴訟請(qǐng)求。本案中的行政風(fēng)險(xiǎn)警示不涉及特定第三人，意在提醒公眾避免風(fēng)險(xiǎn)造成的損失，屬于指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示，但是行政機(jī)關(guān)的不作為行為導(dǎo)致公眾未能及時(shí)避免風(fēng)險(xiǎn)而造成財(cái)產(chǎn)利益的損失，按傳統(tǒng)的行政行為理論，受到損害的公眾難以提起行政救濟(jì)。法學(xué)是正義之學(xué)、權(quán)利保護(hù)之學(xué)，任何法學(xué)研究都不能脫離法的基本精神而教條地適用法學(xué)原理或法律條文，事實(shí)行為性質(zhì)的行政風(fēng)險(xiǎn)警示仍有救濟(jì)之必要。

（一）以權(quán)利義務(wù)影響標(biāo)準(zhǔn)作為可訴性的判斷

2014年我國(guó)《行政訴訟法》第二條將“具體行政行為”改為“行政行為”，為實(shí)現(xiàn)“行政行為都是可訴的”原則創(chuàng)造了理論基礎(chǔ)，事實(shí)上已經(jīng)幫助新《行政訴訟法》實(shí)現(xiàn)了這一原則，在行政管理領(lǐng)域落實(shí)了“有權(quán)利便有救濟(jì)”的法治原則[9]。我國(guó)《行政訴訟法》有概括、肯定以及否定列舉三種方式規(guī)定受案范圍，主流意見認(rèn)為：“行政訴訟發(fā)展到今天，……應(yīng)當(dāng)采取一種更為開放的態(tài)度來(lái)對(duì)待行政訴訟的受案范圍，即但凡《行政訴訟法》沒有明確排除且又屬于該法第二條規(guī)定情形的，人民法院均可以受理。”[10]權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)，漸漸成為受案范圍判斷的實(shí)質(zhì)和首要標(biāo)準(zhǔn)，行政行為類型、形態(tài)等因素則作為衡量受案范圍的次要素[11]51。權(quán)利義務(wù)實(shí)際影響作為受案范圍的新標(biāo)準(zhǔn)，是中國(guó)行政訴訟獨(dú)特的制度，從橫向與縱向上擴(kuò)展了受案范圍，擴(kuò)張了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用，提升了對(duì)私人權(quán)益的救濟(jì)[11]52。目前針對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn)警示可訴性的研究一直停留在其行政行為法律性質(zhì)爭(zhēng)議上，認(rèn)為只要?jiǎng)潥w為行政事實(shí)行為，那么行政風(fēng)險(xiǎn)警示就不可訴，這種將新興行政行為放置到傳統(tǒng)的行政行為形式理論框架中，根據(jù)其劃定的行政行為類型來(lái)探討其可訴性的方式使行政相對(duì)人獲得司法救濟(jì)變得極其困難，也受到了許多批評(píng)。或許不必太糾結(jié)于行政事實(shí)行為是否可訴這一問題本身，而是通過(guò)審查在行政機(jī)關(guān)發(fā)布公共警告時(shí)伴隨的一系列其他行為來(lái)斷定是否違法侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益[12]。所以，對(duì)行政風(fēng)險(xiǎn)警示的可訴性判斷不應(yīng)只停留于行為性質(zhì)的區(qū)分上，可以轉(zhuǎn)入行政風(fēng)險(xiǎn)警示是否對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響的判斷。

（二）指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)影響

指導(dǎo)型的行政風(fēng)險(xiǎn)警示作為行政事實(shí)行為性質(zhì)的行政行為，是否侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)這些合法權(quán)益是否產(chǎn)生了實(shí)際影響？

傳統(tǒng)的行政行為理論中，對(duì)基本權(quán)利的侵害限于國(guó)家公權(quán)力，并且這種國(guó)家公權(quán)力對(duì)基本權(quán)利的剝奪必須具備直接性、強(qiáng)制性。隨著國(guó)家角色的轉(zhuǎn)變，行政機(jī)關(guān)不再只是扮演消極角色，開始產(chǎn)生預(yù)防性、給付性的功能，其行政手段多樣化，行政機(jī)關(guān)與公眾的關(guān)系越來(lái)越密切，行政機(jī)關(guān)侵犯公眾基本權(quán)利的可能性也越來(lái)越大。因此，對(duì)侵害的認(rèn)識(shí)不能僅停留在直接層面，間接調(diào)控、柔性管理等手段亦有救濟(jì)之必要。當(dāng)國(guó)家提供資訊的行為，在其確定目標(biāo)和其效果上，是一項(xiàng)本應(yīng)定位為侵害基本權(quán)利的國(guó)家措施的替代物時(shí)，即可能會(huì)妨害基本權(quán)利的保障范圍。不能以選擇此種功能上與侵犯相當(dāng)之措施，規(guī)避法秩序之特別拘束，其毋寧是必須符合侵害基本權(quán)利所應(yīng)根據(jù)的法律上要求。這意味著，行政風(fēng)險(xiǎn)警示存在對(duì)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、營(yíng)業(yè)自由、名譽(yù)權(quán)等造成侵害的可能，行政風(fēng)險(xiǎn)警示雖無(wú)預(yù)期地、間接地、事實(shí)上對(duì)基本權(quán)利產(chǎn)生影響，但仍被包容在擴(kuò)張的“侵害”的概念之中，行政風(fēng)險(xiǎn)警示中的意欲侵害也可以構(gòu)成侵害的主觀要件[13]。當(dāng)然，這種擴(kuò)張的“侵害”概念若輻射到所有的公權(quán)力中，那么公權(quán)力或多或少都會(huì)具備這種侵害性，必須在基本權(quán)利與行政行為之間找到平衡。

指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示的內(nèi)容一般都是自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生災(zāi)害等外部風(fēng)險(xiǎn)，若將違法作為的指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示納入行政訴訟，無(wú)疑是加重行政主體作出風(fēng)險(xiǎn)警示的負(fù)擔(dān)，這與風(fēng)險(xiǎn)警示低成本、高效率的特點(diǎn)相違背。實(shí)際上，如果食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示形成于法有據(jù)、程序正確，發(fā)布的信息即使錯(cuò)誤或不準(zhǔn)確，食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示主體也不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任[14]。違法作為的指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示若具備可訴性，將導(dǎo)致基本權(quán)利與行政行為之間的不平衡，因此，不應(yīng)納入行政訴訟司法審查范圍。而不作為的指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示則違背風(fēng)險(xiǎn)行政的應(yīng)有之義，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，行政主體享有公眾所不具備的專業(yè)技術(shù)和專業(yè)知識(shí)，并具有保護(hù)公共利益、公共安全的行政職責(zé)，不作為的指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示實(shí)際上既侵害了公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的知情權(quán)，也侵害了公眾的生命權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，盡管指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示對(duì)這種基本權(quán)利產(chǎn)生的是無(wú)預(yù)期的、間接的、事實(shí)上的影響，但仍包含在侵害概念之中。因此，盡管指導(dǎo)型行政風(fēng)險(xiǎn)警示屬于行政事實(shí)行為，在行政主體不作為的情形下，行政相對(duì)人仍有提起行政訴訟救濟(jì)之權(quán)利，以達(dá)基本權(quán)利與行政行為之平衡。