奚 英，張 偉

隨著我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)也在不斷推進(jìn)，村民自治的各項活動已納入法治軌道，各地村民委員會積極履行職責(zé)，充分保障了村民的合法權(quán)益。各地村民委員會在開展活動中，不可避免地會與村民發(fā)生糾紛，發(fā)生糾紛后，村民該如何尋求救濟(jì)，村民能否依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款①《村民委員會組織法》第三十六條第二款規(guī)定：“村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責(zé)令改正。”的規(guī)定向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府請求救濟(jì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民請求的處理是否屬于行政訴訟的受案范圍，以及法院如何審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的答復(fù)行為，都成為司法實(shí)踐中的難點(diǎn)問題。

一、由“侯某某訴漕湖街道辦事處案”引發(fā)的思考

蘇州市相城區(qū)漕湖街道原倪匯村村民委員會于2015年啟動協(xié)議搬遷工作，2016年5月與侯某某父親簽訂《房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議》，對侯某某父親在漕湖街道倪匯村宅基地上的房屋進(jìn)行了拆除。侯某某不服原倪匯村村民委員會的拆除行為，向漕湖街道辦事處提交《責(zé)令改正申請書》，認(rèn)為根據(jù)侯某某父親、侯某某哥哥、侯某某于2016年3月24日達(dá)成的民事調(diào)解書，侯某某對被拆除的三上三下房屋中的一上一下房屋享有所有權(quán)，而原倪匯村村委會在未與侯某某簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的情況下就拆除了侯某某的房屋，屬于違法強(qiáng)拆，要求漕湖街道辦事處根據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款的規(guī)定，責(zé)令原倪匯村村民委員會給予侯某某賠償。漕湖街道辦事處作出《責(zé)令改正申請答復(fù)書》，認(rèn)為原倪匯村在簽訂《房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議》后對房屋進(jìn)行的拆除不屬于違法強(qiáng)拆，侯某某與其哥哥、父親簽訂的民事調(diào)解書僅系家庭成員內(nèi)部對財產(chǎn)的分配，不影響《房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議》的效力，因此，侯某某的責(zé)令改正申請無事實(shí)和法律依據(jù)。侯某某不服《責(zé)令改正申請答復(fù)書》，向蘇州市相城區(qū)人民政府申請行政復(fù)議，相城區(qū)人民政府經(jīng)復(fù)議后，認(rèn)為侯某某可基于民事調(diào)解書的約定另行主張自己的份額，維持漕湖街道辦事處作出的《責(zé)令改正申請答復(fù)書》。侯某某不服漕湖街道辦事處和相城區(qū)人民政府作出的行政行為，向相城區(qū)人民法院提起了行政訴訟。

《村民委員會組織法》第三十六條第二款賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會行使行政監(jiān)督權(quán)的權(quán)力，對保障村民委員會在合法性軌道下行使《村民委員會組織法》賦予的權(quán)力以及維護(hù)村民權(quán)利而言，都具有十分重要的意義。本案中，復(fù)議機(jī)關(guān)并未就侯某某的復(fù)議請求是否屬于行政復(fù)議的受理范圍進(jìn)行論述，也未正面回應(yīng)漕湖街道辦事處是否存在不履行法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，而僅以侯某某可向家庭成員另行主張權(quán)利駁回侯某某的復(fù)議請求。在行政訴訟中，侯某某能否依據(jù)此條款對漕湖街道辦事處作出的責(zé)令改正答復(fù)提起訴訟，以及法院受理案件后如何審查村民委員會不履行法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)的行為，并沒有明確的法律規(guī)定。正如學(xué)者所指出“對于責(zé)令改正的具體操作程序以及出現(xiàn)拒不改正情況時必要的懲戒措施并無詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府錯誤指導(dǎo)、上一級人民政府不履行責(zé)令改正職責(zé)等情況時，法律上也缺乏相應(yīng)的救濟(jì)手段”[1]。因此，有必要對《村民委員會組織法》第三十六條第二款的理解和適用、村民權(quán)利的有效救濟(jì)進(jìn)行學(xué)理上的探討。

二、保護(hù)規(guī)范理論視野下責(zé)令改正答復(fù)行為的原告主體資格識別

（一）公法上的利害關(guān)系

侯某某案中，對于侯某某向法院起訴請求撤銷漕湖街道辦事處作出的《責(zé)令改正申請答復(fù)書》，并責(zé)令漕湖街道辦事處責(zé)令原倪匯村村民委員會給予其賠償?shù)那闆r，首先應(yīng)解決本案原告主體是否適格的問題?！缎姓V訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！痹摪钢械摹敦?zé)令改正申請答復(fù)書》雖然是依據(jù)侯某某的申請作出，但答復(fù)的內(nèi)容卻是責(zé)令原倪匯村村委會給予侯某某賠償。因此，原倪匯村村委會是漕湖街道辦事處作出責(zé)令改正行為的相對人，侯某某實(shí)際上是與該行政行為有利害關(guān)系的公民。與行政行為有利害關(guān)系的公民能否提起行政訴訟，隨著《行政訴訟法》的修改以及司法實(shí)踐的發(fā)展，有了最新的變化[2]。在2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，利害關(guān)系人是指“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”，而在2014年修訂的《行政訴訟法》中，利害關(guān)系人是指“其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織”。在法律修訂過程中，利害關(guān)系從“法律上利害關(guān)系”演變?yōu)椤袄﹃P(guān)系”，表明了原告主體資格的放寬，使“利害關(guān)系”成為判定原告主體資格的核心要素[3]。

在劉某明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案①參見最高人民法院（2017）最高法行申169號行政裁定書。以及聯(lián)立公司訴東城區(qū)政府行政復(fù)議案中②參見最高人民法院（2019）最高法行申293號行政裁定書。，最高人民法院以保護(hù)規(guī)范理論為基礎(chǔ)對利害關(guān)系作了全新闡釋。最高人民法院認(rèn)為“利害關(guān)系”應(yīng)限于法律上的利害關(guān)系，不包括反射性利益受到影響的公民、法人或者其他組織。同時，行政訴訟乃公法上之訴訟，法律上的利害關(guān)系，一般也僅指公法上的利害關(guān)系，不包括私法上的利害關(guān)系。具體到侯某某案，判定侯某某是否具有原告主體資格，首先應(yīng)當(dāng)認(rèn)定侯某某與被訴《責(zé)令改正申請答復(fù)書》是否具有公法上的利害關(guān)系。漕湖街道辦事處作出的責(zé)令改正答復(fù)雖有可能影響到侯某某拆遷補(bǔ)償利益的實(shí)現(xiàn)，但原倪匯村村民委員會與曹某某因協(xié)議拆遷產(chǎn)生的拆遷補(bǔ)償利益糾紛，在沒有證據(jù)表明原倪匯村村民委員會是受行政機(jī)關(guān)委托而從事協(xié)議拆遷之前，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其糾紛屬于平等主體之間的民事權(quán)益糾紛。因而，侯某某與漕湖街道辦事處作出的責(zé)令改正答復(fù)行為只具有私法上的利害關(guān)系。而行政訴訟乃公法之訴訟，法律上的利害關(guān)系一般僅指公法上的利害關(guān)系，私法上的利害關(guān)系不構(gòu)成侯某某享有本案原告主體資格的條件。

雖然侯某某與責(zé)令改正答復(fù)行為只具有私法上的利害關(guān)系，但也不必然導(dǎo)致侯某某喪失本案的原告主體資格。若侯某某私法上的權(quán)益是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出責(zé)令改正答復(fù)行為時必須考慮的因素，則仍然應(yīng)當(dāng)承認(rèn)侯某某的原告主體資格。在界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作出決定必須考慮的因素時，正如最高人民法院在劉某明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案中所表明的，對行政實(shí)體法某一法條保護(hù)權(quán)益范圍的界定，不宜單純以法條規(guī)定的文意為限，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)整部法律體系進(jìn)行判斷，避免“只見樹木不見森林”①參見最高人民法院（2017）最高法行申169號行政裁定書。。從立法目的來看，《村民委員會組織法》第三十六條第二款僅是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的行政監(jiān)督權(quán)，是在村民委員會職權(quán)不及之處或者不依法履行法律、法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)時介入，以最大限度地保持村民自治的獨(dú)立性。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依據(jù)本條規(guī)定責(zé)令村委會履行法定義務(wù)時需考慮村民的權(quán)益，則村民委員會履行的法定義務(wù)應(yīng)當(dāng)有對應(yīng)村民的權(quán)利。而《村民委員會組織法》第三十六條第二款中的法定義務(wù)只是村民委員會應(yīng)當(dāng)履行的單方面義務(wù)，如村務(wù)公開的法定義務(wù)、制作村務(wù)檔案的法定義務(wù)、協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作的法定義務(wù)、退還違法收取資金的法定義務(wù)、履行協(xié)助計劃生育管理的義務(wù)等?？梢钥闯?，這些村民委員會應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)不對應(yīng)村民的權(quán)利。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在作出責(zé)令改正答復(fù)行為時，只需要考慮村民委員會是否履行了應(yīng)盡的單方義務(wù)，而不需要考慮對村民個體權(quán)益的特殊保護(hù)。

（二）與行政行為合法性審查原則相契合

適用保護(hù)規(guī)范理論作為判定侯某某是否具有原告主體資格的重要標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)當(dāng)與行政行為合法性審查原則相契合。正如最高人民法院在劉某明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案中所提到的，如果原告訴請保護(hù)的權(quán)益不是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時必須考慮的因素，即使法院認(rèn)可原告的主體資格，在對行政行為的實(shí)體方面進(jìn)行合法性審查時，仍然不會將行政機(jī)關(guān)未考慮原告訴請保護(hù)的權(quán)益作為判斷行政行為違法的標(biāo)準(zhǔn)，原告的訴請仍得不到支持，原告的起訴也沒有必要性。在侯某某案中，漕湖街道辦事處依據(jù)侯某某的申請，對原倪匯村村委會是否存在不履行法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)的情形進(jìn)行了調(diào)查，在此基礎(chǔ)上作出了《責(zé)令改正申請答復(fù)書》，漕湖街道辦事處已按照《村民委員會組織法》第三十六條第二款的規(guī)定，履行了相應(yīng)的行政監(jiān)督義務(wù)。至于《責(zé)令改正答復(fù)書》的內(nèi)容是否合法，仍需以《村民委員會組織法》第三十六條第二款以外的法律、法規(guī)為依據(jù)，判斷村民委員會在協(xié)議搬遷中應(yīng)履行的法律、法規(guī)義務(wù)，或者村民在協(xié)議搬遷中享有的法律法規(guī)賦予的權(quán)利?？疾臁洞迕裎瘑T會組織法》《土地管理法》及相關(guān)法律法規(guī)，并無村民委員會在協(xié)議搬遷中的法定義務(wù)，也無村民在協(xié)議搬遷中的法定權(quán)利。

因此，漕湖街道辦事處在作出責(zé)令改正答復(fù)時所依據(jù)的行政實(shí)體法除《村民委員會組織法》第三十六條第二款以外，并無其他可作為行政行為依據(jù)的法律法規(guī)。而行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時必須有明確的法律依據(jù)，否則，將被法院判決撤銷或違法。因此，侯某某的訴請與漕湖街道辦事處的責(zé)令改正答復(fù)行為不具有法律上的利害關(guān)系，侯某某不具有原告主體資格，這與現(xiàn)行行政訴訟對行政行為合法性審查的原則相契合。更進(jìn)一步地分析，即使被訴責(zé)令改正答復(fù)行為被法院給予否定性評價，侯某某也僅享有反射性的利益，而非法律上的直接權(quán)益。侯某某與原倪匯村村委會之間的民事權(quán)益糾紛可通過雙方之間的民事訴訟解決。

（三）主觀訴訟的理念

判斷侯某某是否具備原告主體資格，還應(yīng)當(dāng)符合主觀訴訟的理念。行政訴訟的立法宗旨在于保障公民權(quán)利，監(jiān)督公權(quán)力的行使。通過適格原告的起訴，可以糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，從而使公民的合法權(quán)利得到保護(hù)，行政機(jī)關(guān)能夠依法行政，表現(xiàn)出主觀為自己、客觀為他人的訴訟樣態(tài)。但囿于司法資源的有限性，顯然不能將原告的主體資格無限擴(kuò)大，不能將行政訴訟變?yōu)楣嬖V訟。因此，適格原告的起訴應(yīng)當(dāng)符合主觀訴訟的理念。

具體到《村民委員會組織法》第三十六條第二款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會不履行法律法規(guī)規(guī)定義務(wù)作出的責(zé)令改正決定，既可基于在自身履職過程中發(fā)現(xiàn)的違法線索而主動作出，也可依據(jù)自身權(quán)益受侵害的村民投訴而作出，或者與自身權(quán)益不相關(guān)的其他村民舉報而作出。侯某某以自身權(quán)益受到侵害為由向街道辦事處申請責(zé)令改正村委會的不法行為，其實(shí)質(zhì)是公民針對村委會的不法行為向行政機(jī)關(guān)投訴舉報，請求行政機(jī)關(guān)給予處分的行為，與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境污染、價格違法等領(lǐng)域的投訴舉報并無不同。司法實(shí)踐中，法院以自身合法權(quán)益是否被侵害為標(biāo)準(zhǔn)將投訴舉報人分為“私益舉報人”和“公益舉報人”，“私益舉報人”屬于適格原告[4]。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的若干問題解釋》（以下簡稱《適用解釋》）的規(guī)定，“為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的”屬于利害關(guān)系人，侯某某是否屬于適格原告，應(yīng)當(dāng)符合“自身合法權(quán)益被侵害”，才能滿足“私益舉報人”的條件。如前所述，“自身合法權(quán)益”應(yīng)當(dāng)是在行政法律體系內(nèi)的合法權(quán)益，具有行政法上的請求權(quán)基礎(chǔ)。侯某某享有的房屋搬遷補(bǔ)償利益屬于民事權(quán)益，而《土地管理法》《村民委員會組織法》中并無協(xié)議搬遷中被搬遷人權(quán)益的規(guī)定，侯某某的權(quán)益不屬于《適用解釋》中的合法權(quán)益，不符合“私益舉報人”的條件。

《村民委員會組織法》第三十六條第二款并非賦予投訴舉報人主觀權(quán)利,而是僅作為“特定法律技術(shù)”的權(quán)利[5]，即通過村民投訴舉報權(quán)的行使推動行政機(jī)關(guān)啟動執(zhí)法程序，目的在于監(jiān)督村民委員會依法行使法律賦予的權(quán)力，并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政監(jiān)督權(quán)的行使，最大程度地維護(hù)公共利益。即使村民通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正行為，獲得了一定的利益，也僅僅是反射利益，而非法律上的利益。

三、司法實(shí)務(wù)中原告主體資格認(rèn)定的裁判規(guī)則

在保護(hù)規(guī)范理論視野下，僅僅依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款，村民并不具有適格的原告主體資格。司法裁判實(shí)務(wù)中，法院并未以保護(hù)規(guī)范理論作為裁判的依據(jù)，對村民原告主體資格的認(rèn)識并不統(tǒng)一，有些法官以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的監(jiān)督屬于內(nèi)部管理行為為由駁回起訴，有些法官以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會屬于行政指導(dǎo)為由駁回原告起訴。而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未對村民的責(zé)令改正申請進(jìn)行答復(fù)的行為，現(xiàn)行的司法裁判普遍承認(rèn)村民具有原告主體資格。

（一）內(nèi)部管理行為的司法裁判

有些法官認(rèn)為《村民委員會組織法》第三十六條第二款賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行政監(jiān)督權(quán)，是一種內(nèi)部的管理行為，不對外發(fā)生法律效力。這種認(rèn)知實(shí)質(zhì)上是把村委會設(shè)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的下屬機(jī)構(gòu)，兩者是上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。因此，當(dāng)上級機(jī)關(guān)責(zé)令下級機(jī)關(guān)改正時，就屬于內(nèi)部管理行為，而不對外發(fā)生法律效力。這明顯違背了《村民委員會組織法》關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會的指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，以及村民委員會作為自治組織的主體地位。例如，在曹某義與臨淄區(qū)人民政府辛店街道辦事處、臨淄區(qū)人民政府不履行法定職責(zé)一案中①參見淄博市臨淄區(qū)人民法院（2018）魯0305行初207號行政裁定書。，臨淄區(qū)人民法院認(rèn)為村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或公布內(nèi)容不真實(shí)的，即村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)時，有關(guān)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)、責(zé)令公布。這種調(diào)查核實(shí)、責(zé)令公布和責(zé)令限期改正是一種內(nèi)部管理行為，并不直接設(shè)定當(dāng)事人新的權(quán)利義務(wù)，不會直接對當(dāng)事人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督審查范圍，裁定駁回曹某義的起訴。

在陳某全與漳浦縣深土鎮(zhèn)人民政府行政侵權(quán)一案中②參見漳州市薌城區(qū)人民法院（2018）閩0602行初119號行政裁定書。，漳州市薌城區(qū)人民法院認(rèn)為，漳浦縣深土鎮(zhèn)人民政府責(zé)令深土鎮(zhèn)南境村委會解除與陳某全簽訂的土地租賃協(xié)議是履行監(jiān)督職責(zé)，該行為并不產(chǎn)生外部法律效力。根據(jù)《適用解釋》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

（二）行政指導(dǎo)行為的司法裁判

有些法官認(rèn)為《村民委員會組織法》第三十六條第二款實(shí)際上體現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村委會之間指導(dǎo)和被指導(dǎo)的關(guān)系，即《村民委員會組織法》第五條規(guī)定的“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”，第三十六條第二款則是第五條的具體表現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會作出的責(zé)令改正行為是行政指導(dǎo)行為，不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，不對村民的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不具有可訴性。

在魏某潤、歐某輝、袁某偉等人與中山市古鎮(zhèn)鎮(zhèn)人民政府履行法定職責(zé)案中③參見中山市第一人民法院（2018）粵2071行初1371號行政裁定書。，魏某潤、歐某輝、袁某偉等五人向海州村委會要求公開涉案村務(wù)信息未果，遂申請古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府責(zé)令海州村委會予以公開。中山市第一人民法院認(rèn)為魏某潤、歐某輝、袁某偉等五人申請事務(wù)屬于政府行政指導(dǎo)范圍的事項，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府對海州村委會村務(wù)信息公開工作進(jìn)行指導(dǎo)的行政行為，對村民的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響。因此，魏某潤、歐某輝、袁某偉等五人對古鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府提起的本案訴訟，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，裁定駁回魏某潤等五人的起訴。

（三）具備原告主體資格的司法裁判

若村民依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府提交責(zé)令改正申請書，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未予答復(fù)的，現(xiàn)行的司法裁判以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的行政監(jiān)督權(quán)是其法定職責(zé)為由，普遍認(rèn)可村民具備適格的原告主體資格。在胡某臣與玉田縣林西鎮(zhèn)人民政府未履行監(jiān)督職責(zé)一案中①參見玉田縣人民法院（2018）冀0229行初78號行政判決書。，玉田縣人民法院認(rèn)為根據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款的規(guī)定，胡某臣向玉田縣林西鎮(zhèn)人民政府提出書面監(jiān)督、責(zé)令改正黃土坎村村民委員會違法行為的申請，玉田縣林西鎮(zhèn)人民政府應(yīng)在核實(shí)情況后給予胡某臣相關(guān)答復(fù)，判決玉田縣林西鎮(zhèn)人民政府在法定期限內(nèi)對胡某臣責(zé)令改正的書面申請給予答復(fù)。

在鄭某宏、鄭某軍、馬某麗等八人與新鄭市龍湖鎮(zhèn)人民政府不履行法定職責(zé)一案中②參見鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院（2018）豫01行終867號行政判決書。，鄭州市惠濟(jì)區(qū)人民法院認(rèn)為新鄭市龍湖鎮(zhèn)人民政府作為鎮(zhèn)級人民政府，有對轄區(qū)內(nèi)村民組織作出的決定是否與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，是否侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督、責(zé)令改正的職責(zé)。新鄭市龍湖鎮(zhèn)人民政府在收到鄭某宏、鄭某軍、馬某麗等人郵寄的《責(zé)令改正申請書》后，未進(jìn)行答復(fù)，屬于行政不作為，判決新鄭市龍湖鎮(zhèn)人民政府依法作出責(zé)令改正處理的決定。

四、責(zé)令改正答復(fù)行為實(shí)體審理的裁判規(guī)則

認(rèn)可村民的原告主體資格后，如何在實(shí)體層面上審理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責(zé)令改正答復(fù)行為，在現(xiàn)行的司法裁判中形成了不同的裁判規(guī)則。

（一）認(rèn)定程序性監(jiān)督義務(wù)的司法裁判

有些法院在受理案件后，認(rèn)為《村民委員會組織法》第三十六條第二款未明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在行使行政監(jiān)督權(quán)過程中的調(diào)查、強(qiáng)制執(zhí)行等權(quán)力，也未規(guī)定職權(quán)實(shí)施過程的程序性要求、責(zé)令改正的具體方式與未改正的法律后果。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于村委會的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是程序性的，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在調(diào)查后給予村民相應(yīng)的答復(fù)，就視為履行了監(jiān)督義務(wù)。

在解某升與萊西市水集街道辦事處不履行法定職責(zé)一案中③參見山東省萊西市人民法院（2018）魯0285行初40號行政判決書。，萊西市人民法院認(rèn)為根據(jù)《村民委員會組織法》第二條、第五條第一款、第三十六條第二款的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府具有責(zé)令村民委員會改正不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的職責(zé)，但不能干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。水集街道辦事處對譚店村村委會是否履行相應(yīng)自治程序負(fù)有監(jiān)督職責(zé)，而這種監(jiān)督屬于程序性監(jiān)督。在陳某華、胡某鐲與千祥鎮(zhèn)政府鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府不履行監(jiān)督法律職責(zé)一案中④參見金華市婺城區(qū)人民法院（2018）浙0702行初181號行政判決書。，金華市婺城區(qū)人民法院認(rèn)為千祥鎮(zhèn)人民政府經(jīng)調(diào)查后，沒有發(fā)現(xiàn)第三人千南村村民委員會存在違反法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)的行為，并向陳某華、胡某鐲作出答復(fù)，應(yīng)視為已履行監(jiān)督義務(wù)。在韓某連與濟(jì)南市市中區(qū)人民政府七賢街道辦事處不履行法定職責(zé)一案中⑤參見濟(jì)南市市中區(qū)人民法院（2015）市行初字第202號行政判決書。，濟(jì)南市市中區(qū)人民法院認(rèn)為七賢街道辦事處對于第三人九曲村村委會在實(shí)施具體自治事務(wù)過程中的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是程序性的，就本案而言主要監(jiān)督九曲村村委會在確定村民待遇的具體事項中有無按照自治要求進(jìn)行相應(yīng)的表決，并無權(quán)力對其自治范圍的具體事務(wù)直接進(jìn)行監(jiān)督管理。

（二）認(rèn)定“法律、法規(guī)規(guī)定義務(wù)”的司法裁判

也有的法院并不認(rèn)可《村民委員會組織法》第三十六條第二款只是賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的程序性監(jiān)督義務(wù)，他們以《村民委員會組織法》第三十六條第二款中的“法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)”作為審理重點(diǎn)，將村委會與村民之間因協(xié)議產(chǎn)生的義務(wù)、地方規(guī)范性文件規(guī)定的村委會義務(wù)、國務(wù)院規(guī)范性文件確定的村委會義務(wù)排除在外。

在權(quán)某明、曾某云、陳某珍等人與重慶市沙坪壩區(qū)覃家崗街道辦事處行政回復(fù)及重慶市沙坪壩區(qū)人民政府行政復(fù)議一案中①參見重慶市第一中級人民法院（2018）渝01行初445號行政判決書。，重慶市第一中級人民法院認(rèn)為該案并不涉及村委會法定義務(wù)的履行問題，實(shí)則為村委會作為民事主體與合同相對方徐某某簽訂關(guān)于集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同的履行問題，不屬于《村民委員會組織法》第三十六條第二款所指代的“村委會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)”的情形。

在李某勛與湯陰縣伏道鎮(zhèn)人民政府及第三人湯陰縣伏道鎮(zhèn)東官莊村村民委員會履行法定職責(zé)一案中②參見河南省安陽市中級人民法院（2018）豫05行終269號行政判決書。，河南省安陽市中級人民法院認(rèn)為村民委員會屬于群眾自治組織并非行政機(jī)關(guān)，其作為發(fā)包方與承包方簽訂農(nóng)村土地承包合同的行為系民事法律行為，雙方之間由此產(chǎn)生的關(guān)系系民事法律關(guān)系，不屬于《村民委員會組織法》第三十六條第二款規(guī)定的可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正的村民委員會應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)范圍。

在高某與海寧市許村鎮(zhèn)人民政府、海寧市人民政府，第三人海寧市許村鎮(zhèn)勝利村村民委員會不履行法定職責(zé)及行政復(fù)議一案中③參見海鹽縣人民法院（2019）浙0424行初98號行政判決書。，海鹽縣人民法院認(rèn)為，雖然《嘉興市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)嘉興市戶口遷移若干規(guī)定（試行）的通知》第十三條規(guī)定了村民委員會的義務(wù)，但該通知依法不屬于法律、法規(guī)的范疇，不能因此認(rèn)定村委會具有法定的村民分戶登記義務(wù)或職責(zé)。

在卓某毅與樂清市淡溪鎮(zhèn)人民政府不履行其他法定職責(zé)一案中④參見浙江省溫州市中級人民法院（2018）浙03行終356號行政判決書。，溫州市中級人民法院認(rèn)為《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部公安部關(guān)于規(guī)范村民委員會印章制發(fā)使用和管理工作意見的通知》屬于國務(wù)院規(guī)范性文件，并非行政法規(guī)，且現(xiàn)行法律、行政法規(guī)及浙江省地方性法規(guī)沒有對村民委員會管理和使用印章作出具體規(guī)定，故村民委員會沒有按照該通知的規(guī)定管理和使用印章，不屬于《村民委員會組織法》第三十六條第二款規(guī)定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履行對村民委員會責(zé)令改正的職責(zé)依據(jù)。

五、結(jié)語

通過對上述司法裁判的分析，筆者認(rèn)為，村民依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府申請責(zé)令改正村委會的不法行為時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)予受理，并作出答復(fù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依據(jù)《村民委員會組織法》第三十六條第二款行使行政監(jiān)督權(quán)，并非基于上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而作出的內(nèi)部管理行為，也非基于《村民委員會組織法》第五條規(guī)定的行政指導(dǎo)關(guān)系，而是行政機(jī)關(guān)對自治組織的行政監(jiān)督法律關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使行政監(jiān)督權(quán)，是其法定職責(zé)，并對外產(chǎn)生法律效力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不予答復(fù)的行為，法院應(yīng)予受理。但也要認(rèn)識到《村民委員會組織法》第三十六條第二款只是賦予村民類似消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、環(huán)境污染等領(lǐng)域的投訴舉報權(quán)，這種投訴舉報權(quán)僅是作為“特定法律技術(shù)”的權(quán)利，是通過賦予村民投訴舉報權(quán)推動行政機(jī)關(guān)啟動行政執(zhí)法程序，使村委會應(yīng)當(dāng)履行法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)得到履行。

人民法院在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正答復(fù)內(nèi)容進(jìn)行合法性審查時，應(yīng)當(dāng)建立起如下裁判規(guī)則：若村民申請責(zé)令改正村委會的不法行為的法律依據(jù)僅僅為《村民委員會組織法》第三十六條第二款，則法院應(yīng)當(dāng)適用保護(hù)規(guī)范理論，對村民的起訴是否與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責(zé)令改正答復(fù)行為具有公法上的利害關(guān)系，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正答復(fù)行為進(jìn)行實(shí)體審查，具體審查是否與行政行為合法性審查原則相契合，以及是否符合主觀訴訟的理念。在綜合以上三個方面的考慮后，確定村民的起訴是否符合法定條件。

若村民的起訴不僅有《村民委員會組織法》第三十六條第二款為依據(jù)，還有其他具體的法律法規(guī)依據(jù)，人民法院應(yīng)當(dāng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的責(zé)令改正答復(fù)行為進(jìn)行實(shí)體性審理。審理的規(guī)則為尋找法律、法規(guī)規(guī)定的村民委員會的法定義務(wù)，確定村民委員會的法定義務(wù)不包括規(guī)范性文件確定的村民委員會的義務(wù)，以及村民委員會與村民之間的合同義務(wù)。另外，人民法院不能僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村委會的監(jiān)督權(quán)屬于程序性監(jiān)督為由駁回村民的訴訟請求。