●陳 偉

全面依法治國對監(jiān)察體制改革及其實(shí)踐運(yùn)行具有原則指導(dǎo)價(jià)值，監(jiān)察全覆蓋的深入推進(jìn)必須堅(jiān)持監(jiān)察法治這一基本立場。在監(jiān)察法已經(jīng)頒布實(shí)施的前提下，隨之而來的則是對監(jiān)察法從合憲法、規(guī)范價(jià)值與目的意義層面的探討轉(zhuǎn)向具體適用層面上來。在監(jiān)察法的動(dòng)態(tài)實(shí)施過程中，由于法律關(guān)系的交叉性與案件事實(shí)的繁雜性，以及監(jiān)察委員會(huì)承載的多重職責(zé)與反腐功能的集中行使，這些都決定了監(jiān)察實(shí)踐運(yùn)行與刑事實(shí)體法與程序法之間存在著割舍不斷的內(nèi)在“情結(jié)”，并在監(jiān)察全覆蓋的過程中存在揮之不去的適用困惑?；诖?，筆者以監(jiān)察法治運(yùn)行中的刑事追訴時(shí)效為視角，對存在其間的相關(guān)問題予以揭示，通過理論分析給出自己的相關(guān)見解，以期解決我們面臨的相關(guān)困惑。

一、問題提出：監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的刑事追訴時(shí)效審查

在監(jiān)察法生效實(shí)施過程中，監(jiān)察委員會(huì)需一體化地對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查與處置，這既是監(jiān)察委員會(huì)合法行使自己監(jiān)察權(quán)的職責(zé)體現(xiàn)，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)主體權(quán)力運(yùn)行的界限所在。具體到職務(wù)犯罪的調(diào)查來說，我們不僅要看到現(xiàn)有監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會(huì)的這一合法權(quán)限，而且要透過這一規(guī)定看到更為深層次的權(quán)力運(yùn)行邊界?！?〕盡管也有學(xué)者認(rèn)為，“對于那些確有犯罪卻無法得到其應(yīng)得刑罰的情況，時(shí)效制度表明了刑事司法體制對非正義的縱容，將刑法正義當(dāng)作兒戲的行為無疑敗壞了制度的聲譽(yù)?！保ǎ勖溃荼Ａ_·羅賓遜、邁克·卡希爾：《失義的刑法》，謝杰等譯，上海人民出版社2018年版，第49-50頁。）但是在權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到限制并且時(shí)效制度客觀存在的前提下，如果不嚴(yán)格執(zhí)行，不僅是對刑法正義的價(jià)值貶損，而且同樣也是對“制度聲譽(yù)”不尊重的體現(xiàn)。原因在于，監(jiān)察法的現(xiàn)有規(guī)定只是賦予監(jiān)察委員會(huì)形式上的權(quán)限享有，但具體到案件的辦理來說，即這一調(diào)查權(quán)或者處置權(quán)（職務(wù)犯罪的處置涉及移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴的問題）是否能順暢履行，則不能僅以現(xiàn)有監(jiān)察法的抽象性規(guī)定為已足，而須深入考察監(jiān)察法與關(guān)聯(lián)性法律間的關(guān)系，審慎審查監(jiān)察權(quán)運(yùn)行機(jī)制及其合乎法律規(guī)范的正常啟動(dòng)這一問題。在此過程中，必然被提及的前置性問題就是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件是否需考量追訴時(shí)效。

細(xì)致說來，如果職務(wù)犯罪案件已經(jīng)超過刑事實(shí)體法規(guī)定的刑事追訴時(shí)效期限，根據(jù)《刑事訴訟法》第16條的規(guī)定，則應(yīng)當(dāng)“不追究刑事責(zé)任，已經(jīng)追究的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，或者不起訴，或者終止審理，或者宣告無罪”。“在刑事法律當(dāng)中，追訴時(shí)效的屆滿就意味著被告人實(shí)體法責(zé)任的永久消失?！薄?〕塔娜：《刑法與刑事訴訟法交互作用研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第195頁。顯然的是，這一“實(shí)體法責(zé)任的消失”阻卻了刑罰請求權(quán)的正常啟動(dòng)，畢竟“追訴時(shí)效完成，是刑罰請求權(quán)消滅的重要事由之一”?！?〕馬克昌：《刑罰通論》，武漢大學(xué)出版社2006年版，第667頁。具體到監(jiān)察法實(shí)施的情形來看，由于監(jiān)察委員會(huì)依據(jù)憲法與監(jiān)察法行使自己的調(diào)查職責(zé)，因而如果需要判定職務(wù)犯罪案件在此階段的時(shí)效問題，一旦相關(guān)案件超過刑事追訴期限，則要么對該監(jiān)察案件及其之下的監(jiān)察對象不能追究刑事責(zé)任，要么對已經(jīng)立案的案件通過撤案予以程序處理。反之，如果認(rèn)為監(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪調(diào)查并不需要判定追訴時(shí)效，則刑事實(shí)體法的時(shí)效規(guī)定與刑事訴訟法中因時(shí)效審查而帶來的法律后果均不能映射于監(jiān)察案件之中，監(jiān)察委員會(huì)的職務(wù)犯罪調(diào)查可以繼續(xù)進(jìn)行，相應(yīng)的調(diào)查措施可以照常施加，后續(xù)的程序運(yùn)行可以依次向前推進(jìn)。不難看出，在監(jiān)察案件是否適用追訴時(shí)效這一問題上，不同的結(jié)論得出所帶來的法律效果是截然不同的。

當(dāng)然，較之于一般性刑事案件的時(shí)效判斷來說，監(jiān)察法實(shí)施過程中的時(shí)效適用問題具有特殊性，也顯得更為復(fù)雜。原因在于，監(jiān)察法作為融實(shí)體與程序于一體的法律規(guī)范，如何與關(guān)聯(lián)性法律相銜接并未得到理論上的完全澄清，加之對監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)定位的界定不一、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪一體化調(diào)查運(yùn)行模式等方面的客觀現(xiàn)實(shí)，這都決定了我們需要認(rèn)真思考監(jiān)察運(yùn)行及其規(guī)則適用的銜接問題。具體來說，在監(jiān)察機(jī)關(guān)履行的職務(wù)犯罪特殊調(diào)查權(quán)之下，基于對監(jiān)察機(jī)關(guān)性質(zhì)的特殊性認(rèn)識(shí)，是否需要按照常規(guī)化的司法判定思路進(jìn)行時(shí)效適用的認(rèn)定？在監(jiān)察法與關(guān)聯(lián)性法律的規(guī)則銜接中，能否從監(jiān)察法之外的規(guī)則中直接找到追訴時(shí)效適用的直接根據(jù)？監(jiān)察法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法行為進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)又要對職務(wù)犯罪行使調(diào)查權(quán)，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的界限并未在立案之時(shí)就能清晰劃分的情形下，即使要審查時(shí)效問題，又以何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查？是根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)對職務(wù)違法的立案時(shí)間為最后時(shí)間予以判定，還是以職務(wù)違法轉(zhuǎn)化為職務(wù)犯罪之時(shí)為其時(shí)效截止的最后時(shí)間為基準(zhǔn)來進(jìn)行呢？另外，如果案件已經(jīng)超過刑事法規(guī)定的追訴時(shí)效期限，是直接按照刑事訴訟法進(jìn)行程序處理，還是認(rèn)可前期已經(jīng)作出的違紀(jì)違法處理結(jié)果，抑或并不影響繼續(xù)對行為人進(jìn)行違紀(jì)處分或政務(wù)處分？

除此之外，如果監(jiān)察法的實(shí)施過程中需要審查案件的追訴時(shí)效，在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查過程中，鑒于職務(wù)犯罪罪刑規(guī)范的特殊性，其必然要結(jié)合現(xiàn)有實(shí)體刑法的已有規(guī)定為參照進(jìn)行審查。毫無異議的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為專責(zé)反腐機(jī)構(gòu)不能無視法治理念及其已有規(guī)則，因而，深入推進(jìn)監(jiān)察全覆蓋必然要遵守刑法罪刑法定原則，在此前提下，刑事法中的時(shí)效規(guī)定能否與監(jiān)察實(shí)踐中的時(shí)效適用相契合，在規(guī)范層面同樣存在著匹配與對應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題。而且，過于強(qiáng)調(diào)時(shí)效適用是否會(huì)影響集中高效地行使監(jiān)察權(quán)，是否帶來反腐力度的減弱乃至阻滯監(jiān)察實(shí)效的取得，均值得我們對此深思并予以明確答復(fù)。因而，監(jiān)察體制改革與監(jiān)察全覆蓋過程中的刑事追訴時(shí)效能否適用，并非單純性答案肯否的得出問題，而是牽涉到法治理念貫徹與監(jiān)察權(quán)規(guī)范運(yùn)行等方面的重大現(xiàn)實(shí)問題。

二、規(guī)范識(shí)別：職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查與追訴時(shí)效制度的非對應(yīng)性

“監(jiān)察法的制定使黨的主張通過法定程序上升為國家意志，實(shí)現(xiàn)了立法與改革的有機(jī)銜接，有助于創(chuàng)新和完善國家監(jiān)察制度?！薄?〕張仙鳳：《國家監(jiān)察體制改革的方法論意蘊(yùn)》，載《探求》2018年第4期，第22頁。監(jiān)察法實(shí)施中的核心問題在于其與關(guān)聯(lián)性法律的銜接，也正是通過法律規(guī)范的銜接適用，才能真正煥發(fā)監(jiān)察法的內(nèi)在魅力并展現(xiàn)其價(jià)值所在?！氨O(jiān)察法的創(chuàng)制，就是通過國家立法，把反腐敗最重要的經(jīng)驗(yàn)固定下來，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能?！薄?〕王愛平：《從三個(gè)角度理解認(rèn)識(shí)監(jiān)察法》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年5月31日，第5版。具體到職務(wù)犯罪時(shí)效適用的審查上來，在前述提及的是否要對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件進(jìn)行時(shí)效審查的問題提出的基礎(chǔ)之上，基于刑事法治理念與法治原則的不可逾越性，我們?nèi)匀槐仨毥Y(jié)合刑法與刑事訴訟法的規(guī)定進(jìn)行細(xì)致考察。其中必不可少的步驟是，在刑事時(shí)效的具體適用上需要我們進(jìn)一步地細(xì)致審視刑事時(shí)效的現(xiàn)有規(guī)定，并結(jié)合監(jiān)察機(jī)關(guān)的法治運(yùn)行來進(jìn)行規(guī)范層面的慎重審查。

關(guān)于刑事追訴時(shí)效的規(guī)定，在現(xiàn)有《刑法》中的規(guī)定集中體現(xiàn)于第87條、第88條、第89條之中。具體來說，《刑法》第87條規(guī)定的是犯罪行為對應(yīng)不同法定刑的追訴期間，即以法定最高刑為不滿五年、五年以上不滿十年、十年以上有期徒刑，以及無期徒刑或者死刑的，分別經(jīng)過五年、十年、十五年、二十年的不再追訴，如果二十年后仍然必須追訴的，則須報(bào)請最高人民檢察院核準(zhǔn)。第88條規(guī)定的是不受追訴期限的情形，即已經(jīng)進(jìn)入司法程序之后，行為人逃避偵查或者審判的，以及被害人提出控告之后司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案的，均不受追訴期限的限制。第89條規(guī)定了追訴期限的計(jì)算與中斷，即法律明確了犯罪之日是追訴期限的起算點(diǎn)，犯罪行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，追訴期限從犯罪行為終了之日起計(jì)算；在追訴期限以內(nèi)又實(shí)施犯罪的，前罪追訴期限從犯后罪之日起計(jì)算。

就刑法的現(xiàn)有規(guī)定來看，立法規(guī)范的內(nèi)容表述清晰明了，時(shí)效期限與時(shí)效終止等規(guī)定均有各自適用的特定情形。然而，在監(jiān)察法出臺(tái)實(shí)施之后，涉及職務(wù)犯罪案件調(diào)查的時(shí)效適用問題上，可能帶來的障礙仍然客觀存在，具體說來，主要存在如下五方面的問題。

其一，現(xiàn)有的刑法時(shí)效規(guī)定是針對傳統(tǒng)的司法機(jī)關(guān)設(shè)置的。追訴時(shí)效是限定國家公權(quán)力及時(shí)性啟動(dòng)的法律限制，只有在時(shí)效期限范圍內(nèi)才有追訴的合法性，并在此基礎(chǔ)上有序開展刑事責(zé)任追究的后續(xù)步伐。但就傳統(tǒng)刑事司法的理解而言，時(shí)效仍是以司法機(jī)關(guān)的追訴權(quán)為核心的，換言之，時(shí)效是以司法追訴為中心來設(shè)置的。〔6〕正是基于此，在學(xué)者表述追訴時(shí)效的概念時(shí)，基本上都以司法權(quán)為限。比如張明楷教授認(rèn)為，“追訴時(shí)效，是刑法規(guī)定的，對犯罪人進(jìn)行刑事追訴的有效期限；在此期限內(nèi)，司法機(jī)關(guān)有權(quán)追訴；超過了此期限，司法機(jī)關(guān)就不能再行追訴?！保◤埫骺骸缎谭▽W(xué)》，法律出版社2007年版，第482頁。）正是基于此，時(shí)效制度是指“在法定的期限內(nèi)，司法機(jī)關(guān)有權(quán)追究犯罪分子的刑事責(zé)任?！薄?〕姜濤：《刑法總論入門筆記》，法律出版社2018年版，第629頁。由于監(jiān)察法的頒布實(shí)施在刑法規(guī)范后，因而，刑法時(shí)效制度能否與監(jiān)察權(quán)的行使相對接，確實(shí)不能自然而然地直接相匹配。從監(jiān)察權(quán)在現(xiàn)有權(quán)力群中的誕生來看，“監(jiān)察權(quán)在國家生活中的獨(dú)立性、獨(dú)特性以及與行政權(quán)和司法權(quán)平等的地位等決定了由此而來的監(jiān)察法必定不同于其他任何領(lǐng)域的法律體系和法學(xué)原理?！薄?〕邱霈恩：《國家監(jiān)察體制改革和體系建設(shè)的法理創(chuàng)新探略》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018年第4期，第50頁。由于受傳統(tǒng)的司法理念及其追訴主體的限定，相關(guān)的規(guī)范制度并沒有考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)這一職務(wù)犯罪調(diào)查的專責(zé)主體。因而，在現(xiàn)有罪刑法定原則的約束下，如果嚴(yán)格遵循形式法治原則并缺乏合理性與擴(kuò)張性的解釋方法予以輔助，則在監(jiān)察機(jī)關(guān)依憲設(shè)立并伴隨監(jiān)察體制改革客觀運(yùn)行的時(shí)代背景，必然難以從現(xiàn)有的刑法規(guī)范中找到直接對應(yīng)的規(guī)范性依據(jù)。

其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)并沒有被定位于刑事追責(zé)層面的追訴機(jī)關(guān)?！氨O(jiān)察權(quán)以及監(jiān)察委員會(huì)性質(zhì)是完善國家監(jiān)察制度不可回避的原點(diǎn)問題。”〔9〕王希鵬：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性》，載《求索》2018年第4期，第129頁。自監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察機(jī)關(guān)就是作為“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”予以功能定位，是作為職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的調(diào)查機(jī)關(guān)進(jìn)行職權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的。有學(xué)者直接指出，“監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)‘監(jiān)督機(jī)關(guān)’而不是‘辦案機(jī)關(guān)’，它既調(diào)查公職人員職務(wù)違法行為又調(diào)查職務(wù)犯罪行為，特別是承擔(dān)著對公職人員的日常監(jiān)督職責(zé)?！薄?0〕同上注，第131頁。紀(jì)檢監(jiān)察體制改革作為事關(guān)全局的重大政治體制改革，監(jiān)察機(jī)關(guān)在與紀(jì)委合署辦公的運(yùn)行模式之下，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為“政治機(jī)關(guān)”予以性質(zhì)界定，而且在這一政治機(jī)關(guān)的表述后面還額外加上了“不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”的強(qiáng)調(diào)?！?1〕“準(zhǔn)確把握監(jiān)察委員會(huì)的定位。充分認(rèn)識(shí)深化國家監(jiān)察體制改革是確立中國特色監(jiān)察體系的創(chuàng)制之舉，明確監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)?！北緢?bào)記者：《國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效》，載《人民日報(bào)》2017年11月6日，第1版?；诖饲疤幔@一政治機(jī)關(guān)的屬性必然會(huì)影響監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能履行，也牽涉到監(jiān)察全覆蓋過程中的“法法銜接”問題。從監(jiān)察法與刑法的關(guān)系來說，刑法中的時(shí)效適用制度對應(yīng)的是追訴機(jī)關(guān)的權(quán)力限定，表達(dá)的是刑事責(zé)任的追訴是否能夠合法啟動(dòng)的現(xiàn)實(shí)問題。然而，在監(jiān)察機(jī)關(guān)并沒有被確立為刑事訴訟程序中的追訴機(jī)關(guān)的前提下，要通過刑法的時(shí)效制度來直接適用監(jiān)察調(diào)查就存在理解上的困惑，秉持傳統(tǒng)性的刑事司法理念也必然存在適用上的非對應(yīng)性。由此可見，如果刻意強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)非刑事追訴機(jī)關(guān)的屬性認(rèn)識(shí)，則必然在監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行中大大弱化乃至否定監(jiān)察機(jī)關(guān)的追訴職責(zé)，進(jìn)而在不認(rèn)可監(jiān)察機(jī)關(guān)是刑事追訴機(jī)關(guān)的前提下，否定刑事追訴時(shí)效制度對職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查予以規(guī)則適用的可能。

其三，監(jiān)察法中并沒有與時(shí)效適用直接相關(guān)的規(guī)范制度。監(jiān)察法是監(jiān)察法治規(guī)范運(yùn)行的集中表述，是反腐敗斗爭走向法治化軌道的重要里程碑式的典型體現(xiàn)。監(jiān)察法的生效實(shí)施不僅賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)體性的監(jiān)察權(quán)，為監(jiān)察機(jī)關(guān)合法運(yùn)行提供了法治保障，而且同時(shí)也規(guī)定了與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行有關(guān)的程序性內(nèi)容。因而，就現(xiàn)有監(jiān)察法的規(guī)范內(nèi)容來看，監(jiān)察法是一部融合了實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范的綜合性法律，統(tǒng)轄了監(jiān)察實(shí)體與監(jiān)察運(yùn)行中的程序規(guī)則，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要在現(xiàn)有法律規(guī)則的范疇內(nèi)合法有效地進(jìn)行權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)。與此相關(guān)的是，追訴時(shí)效既關(guān)乎實(shí)體性的刑事追訴權(quán)能否有序啟動(dòng)的問題，同時(shí)又牽涉到國家公權(quán)力能否啟動(dòng)和依序向前推進(jìn)的程序性問題。正是基于追訴時(shí)效兼具實(shí)體與程序的綜合特性，所以不僅在刑事實(shí)體法中規(guī)定了追訴時(shí)效制度，同時(shí)也在刑事訴訟法中規(guī)定了時(shí)效適用的程序性效果。然而，盡管監(jiān)察法具有實(shí)體與程序的雙重特性，但是關(guān)于時(shí)效適用制度在監(jiān)察法中并沒有直接涉及，是否適用時(shí)效，以及如何適用時(shí)效的立法規(guī)定闕如。在《監(jiān)察法》第45條第2款中規(guī)定了“監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查，對沒有證據(jù)證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)撤銷案件，并通知被調(diào)查人所在單位?！北M管上述條款中有“撤銷案件”的程序終止規(guī)定，但其與《刑事訴訟法》第16條明確列舉且因超出時(shí)效而終結(jié)程序的法定情形明顯不同。在此情形下，由于對監(jiān)察機(jī)關(guān)來說最直接的規(guī)范依據(jù)仍然是監(jiān)察法，那么在監(jiān)察法中并不存在明確的時(shí)效制度，更沒有根據(jù)時(shí)效期限終止監(jiān)察調(diào)查程序的規(guī)定時(shí)，必然會(huì)帶來時(shí)效制度適用與否的現(xiàn)實(shí)疑慮。

其四，現(xiàn)行刑法的時(shí)效規(guī)定并沒有預(yù)設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查。毋庸置疑，刑事法中的時(shí)效制度最為核心涉及的仍然是實(shí)體追訴權(quán)的問題，因而，監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的調(diào)查究竟能否適用刑法追訴時(shí)效的規(guī)定，必須結(jié)合實(shí)體刑法的現(xiàn)有規(guī)定進(jìn)行規(guī)則符合性的審查與判斷。從現(xiàn)有刑法的規(guī)定可以看出，關(guān)于追訴時(shí)效的立法表述主要集中于《刑法》的第87條、第88條、第89條的規(guī)定。就現(xiàn)行《刑法》的第87條來看，除了前述監(jiān)察機(jī)關(guān)不是追訴機(jī)關(guān)而帶來的適用障礙之外，在第四項(xiàng)中對延長追訴的立法同樣可以看出，“如果二十年以后認(rèn)為必須追訴的，須報(bào)請最高人民檢察院核準(zhǔn)”的規(guī)定，本身與監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行并不吻合。由于監(jiān)察委員會(huì)是對“本級人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和上一級監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)，并接受其監(jiān)督”，因而涉及追訴時(shí)效的延長問題，執(zhí)著于刑法的既有規(guī)定，要讓監(jiān)察機(jī)關(guān)“報(bào)請最高人民檢察院”核準(zhǔn)決定，這既與現(xiàn)有監(jiān)察法中的“集體研究決定并報(bào)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的多處規(guī)定不相一致，而且表面上也與監(jiān)察體制改革倡導(dǎo)并貫徹執(zhí)行的“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”行使監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制存在抵牾之處。另外，《刑法》 第89條的規(guī)定只是追訴期限一般性的計(jì)算與中斷，并不直接針對哪一類追訴機(jī)關(guān)或者犯罪類型，但是在《刑法》第88條規(guī)定了“不受追訴期限限制”的制度，其中明確列述的相關(guān)國家機(jī)關(guān)有人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、人民法院四類，非常明確不包括“監(jiān)察機(jī)關(guān)”。因而，就現(xiàn)有時(shí)效制度的規(guī)范銜接來看，作為實(shí)體規(guī)則的刑法規(guī)范在監(jiān)察法出臺(tái)之前已經(jīng)客觀存在，在原有的刑事法律規(guī)范之中，立法者不可能超越時(shí)空條件把監(jiān)察體制改革可能遇到的問題囊括其中。基于立法規(guī)范時(shí)間上的錯(cuò)位與內(nèi)容上的非對應(yīng)性，我們很難直接基于現(xiàn)有的立法規(guī)定而把監(jiān)察機(jī)關(guān)納入追訴時(shí)效制度中來。

其五，刑事訴訟法中的時(shí)效制度難以輝映于監(jiān)察調(diào)查階段。盡管在我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》的第16條中規(guī)定了追訴時(shí)效對刑事程序的影響，明確了超過追訴時(shí)效所帶來的程序性后果，具體包括了不追究刑事責(zé)任，以及追究的應(yīng)當(dāng)撤銷案件、不起訴、終止審理或者宣告無罪。結(jié)合現(xiàn)有《刑事訴訟法》的規(guī)定來看，直接通過時(shí)效制度束縛著刑事訴訟機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行，這亦是筆者前述的追訴時(shí)效的程序性意義及其立法體現(xiàn)。但是，就現(xiàn)行監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行來看，刑事訴訟法的規(guī)則適用仍然未能統(tǒng)轄于職務(wù)犯罪的調(diào)查階段，監(jiān)察調(diào)查作為職務(wù)犯罪的特殊調(diào)查權(quán)，并沒有直接納入刑事訴訟法的“偵查”之中予以等而視之。〔12〕2018年新修訂的《刑事訴訟法》對偵查的內(nèi)涵進(jìn)行了專項(xiàng)規(guī)定，修訂后的第108條第1項(xiàng)規(guī)定為：“‘偵查’是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對于刑事案件，依照法律進(jìn)行的收集證據(jù)、查明案情的工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。”從中不難看出，《刑事訴訟法》確定的偵查范疇中并不包括監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查。“案件移送至檢察機(jī)關(guān)以后，此類案件的處理才適用《刑事訴訟法》，打破了以往的‘偵查——公訴’格局，呈現(xiàn)出一種全新的‘調(diào)查——公訴’模式。”〔13〕李?yuàn)^飛：《“調(diào)查——公訴”模式研究》，載《法學(xué)雜志》2018年第6期，第20頁。由此可見，監(jiān)察調(diào)查階段與刑事訴訟法的規(guī)則適用仍然處于并行不悖的狀態(tài)，監(jiān)察法與刑事訴訟法的銜接仍然是就職務(wù)犯罪案件移送審查起訴之后的這一特定階段而言的。直白地說，在紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的運(yùn)行過程中，現(xiàn)行轉(zhuǎn)隸之后的職務(wù)犯罪調(diào)查并沒有作為刑事訴訟程序運(yùn)行的一部分而予以對待，基于監(jiān)察法作為職務(wù)犯罪調(diào)查特別法的現(xiàn)實(shí)處境，刑事訴訟法在監(jiān)察案件移送檢察院審查起訴之前不能直接適用，因而，刑事程序法中的現(xiàn)有時(shí)效制度在現(xiàn)階段難以滲入監(jiān)察調(diào)查之中。因此，盡管刑事訴訟法中明確規(guī)定了超過追訴時(shí)效應(yīng)當(dāng)不追究刑事責(zé)任或者終結(jié)正在運(yùn)行的刑事程序的法律后果，但是基于監(jiān)察法與刑事訴訟法之間的關(guān)系尚待進(jìn)一步厘清，尤其是當(dāng)下監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)中刑事訴訟規(guī)則并未直接與之相對應(yīng)，因而寄望通過刑事程序中的現(xiàn)有規(guī)定直接對應(yīng)監(jiān)察調(diào)查案件的規(guī)則適用存在局限性，所以在實(shí)然層面上，刑事訴訟時(shí)效制度的適用困惑仍然清晰可見。

三、價(jià)值確立：職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查時(shí)效適用的法治理念

紀(jì)檢監(jiān)察體制改革作為重大方向的政治體制改革，必須遵照法治理念規(guī)范化地推進(jìn)。自從改革伊始，這一法治的基本立場從未放棄或者動(dòng)搖過。“必須做到包括試點(diǎn)在內(nèi)的改革全過程都于法有據(jù)，依憲依法進(jìn)行國家權(quán)力重新配置和機(jī)構(gòu)整合，以法治思維和法治方式來應(yīng)對改革過程中的諸多課題。”〔14〕楊建順：《國家監(jiān)察體制改革十大課題》，載《中國法律評論》2017年第6期，第56頁。刑事追訴時(shí)效的期限長短規(guī)定在實(shí)體刑法之中，盡管監(jiān)察法是憲法性法律〔15〕“國家監(jiān)察法是國家監(jiān)督領(lǐng)域的基本法，屬于憲法性法律?！苯靼玻骸秶冶O(jiān)察法立法的若干問題探討》，載《法學(xué)雜志》2017年第3期，第1頁。，但是，這一憲法性法律層面的法律屬性只是說明其與憲法的關(guān)系較緊密，而不能據(jù)此說明監(jiān)察法在法律位階上就優(yōu)位于基礎(chǔ)性法律，更不能據(jù)此認(rèn)為依據(jù)監(jiān)察法進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)能夠置關(guān)聯(lián)性法律于不顧。不可否認(rèn)，“《監(jiān)察法》是監(jiān)察領(lǐng)域的基本法，也是在國家治理體系中最能體現(xiàn)憲法原則和要求的一部法律?！薄?6〕馮英楠：《論監(jiān)察法的憲法定位與腐敗治理體系的發(fā)展》，載《科學(xué)社會(huì)主義》2018年第3期，第97頁。因而，與憲法和基礎(chǔ)性法律的價(jià)值理念相對接，是監(jiān)察實(shí)踐順暢運(yùn)行的自我追求。就刑事追訴時(shí)效這一問題的基本立場來說，雖然時(shí)效制度原本屬于刑事法上的明確規(guī)定而可謂之為刑事法問題，但是，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)要統(tǒng)轄職務(wù)犯罪的調(diào)查，因而必然與監(jiān)察機(jī)關(guān)的介入及其履職行為關(guān)系重大，與我們對監(jiān)察法的理解與適用關(guān)系重大。筆者認(rèn)為，在刑事追訴時(shí)效問題上，監(jiān)察法的實(shí)施不能否定刑事追訴時(shí)效的現(xiàn)實(shí)適用。這一立場堅(jiān)守及其基本認(rèn)識(shí)，主要可以從如下方面得以說明。

（一）職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查不能逾越和忽視實(shí)體刑法的時(shí)效規(guī)定

憲法和監(jiān)察法對監(jiān)察委員會(huì)職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)賦予，必然牽涉到刑法與監(jiān)察法的關(guān)系問題。盡管隨著多元主體的轉(zhuǎn)隸完成與監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，新時(shí)代的反腐敗斗爭已經(jīng)從“分散式”走向“集中式”，而且在權(quán)力行使與權(quán)力機(jī)構(gòu)上具有合憲性與合法性的雙重庇護(hù)，但是，監(jiān)察法并不就此天然獲得了法律層級上的優(yōu)先性，簡言之，監(jiān)察法并不能因其權(quán)力優(yōu)位而自然具有法律效力的優(yōu)先層級?！耙婪ㄖ螄菄冶O(jiān)察委員會(huì)制度的重要基石”〔17〕何士青：《國家監(jiān)察委員會(huì)制度的法政治學(xué)之維》，載《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期，第241頁。，而依法治國的基礎(chǔ)前提是要遵守法律規(guī)則，秉持法治理念來進(jìn)行現(xiàn)實(shí)化的監(jiān)察實(shí)踐活動(dòng)。正如《監(jiān)察法》第5條所規(guī)定的，監(jiān)察委員會(huì)在其實(shí)施過程中，仍然必須遵守憲法和法律，不能超越憲法與法律的邊界而隨意行事，這不僅是監(jiān)察法與關(guān)聯(lián)性法律之間關(guān)系的自然要求，也是監(jiān)察委員會(huì)在權(quán)力履行過程中法治踐行的應(yīng)有之義。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律適用不可能只依賴監(jiān)察法提供全部的規(guī)范供給，既然監(jiān)察調(diào)查所涉的對象包括職務(wù)犯罪，由于罪刑規(guī)范的全部內(nèi)容集于實(shí)體刑法規(guī)定中，這也決定了監(jiān)察法與刑事實(shí)體法間難以分割。“監(jiān)察法與刑事實(shí)體法之間的關(guān)系同樣不可小覷，……不能偏離刑事實(shí)體法而濫用監(jiān)察權(quán)?！薄?8〕陳偉：《監(jiān)察法與刑法的銜接協(xié)調(diào)與規(guī)范運(yùn)行》，載《中外法學(xué)》2019年第2期，第355頁。既然監(jiān)察委員會(huì)要調(diào)查職務(wù)犯罪，無論是對職務(wù)犯罪的主體認(rèn)定，還是職務(wù)犯罪行為方式、主客觀要件的構(gòu)成等方面，都需結(jié)合刑法的已有規(guī)定予以判定。反過來說，如果脫離實(shí)體刑法的規(guī)則供給，則不僅監(jiān)察法的現(xiàn)有規(guī)定顯得空洞，而且也致使監(jiān)察實(shí)踐的開展毫無方向感。原因在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)要調(diào)查職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，而且監(jiān)察處置環(huán)節(jié)要把職務(wù)犯罪移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，這決定監(jiān)察機(jī)關(guān)須對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪予以區(qū)分，此時(shí)脫離刑法規(guī)定則必然無以為憑。除此之外，不依賴刑法構(gòu)成要件的監(jiān)察調(diào)查也必將是欠缺基準(zhǔn)的，乃至?xí)诒O(jiān)察活動(dòng)的煩瑣事項(xiàng)中找不到具體針對的重心所在。

另外，從追訴時(shí)效制度本身來說，其與刑法實(shí)體規(guī)則息息相關(guān)。主要原因在于，基于追訴時(shí)效本身與實(shí)體追訴權(quán)之間的緊密一致性，我們不能把它單純作為刑事程序規(guī)則予以對待。對此，德國學(xué)者李斯特明確指出：“從內(nèi)容上看，且根據(jù)其特點(diǎn)，時(shí)效不屬于訴訟法范疇，而是屬于實(shí)體法范疇。”〔19〕［德］李斯特：《德國刑法教科書》，徐久生譯，法律出版社2006年版，第502頁。雖然時(shí)效制度具有程序法上的意義，但是“仍然應(yīng)該認(rèn)為它也是使實(shí)體法的觀念性刑罰權(quán)消滅的事由”。〔20〕［日］大塚仁：《刑法概說（總論）》，馮軍譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第502頁?！白吩V是一個(gè)程序問題。但是，追訴時(shí)效的重心仍在實(shí)體?！薄?1〕張小虎：《刑罰論的比較與建構(gòu)》，群眾出版社2010年版，第788頁。由此可見，盡管對追訴時(shí)效是否屬于純正的實(shí)體規(guī)則存有或多或少的不同認(rèn)識(shí)，但是對追訴時(shí)效具有實(shí)體因素的認(rèn)識(shí)卻是高度一致的。

在此前提下，由于職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查與刑事實(shí)體法難以分離，那么調(diào)查過程中的刑法規(guī)則適用就有了邏輯前提。既然刑法總則對刑事追訴時(shí)效進(jìn)行明確規(guī)定，基于刑法總則與分則體系的一體化，職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的開展就不可能只對刑法分則具體犯罪的罪狀有所關(guān)注，而全然忽視刑法總則中的現(xiàn)有規(guī)范性要求。由此可知，職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查并不否定刑法適用的理性自覺，在刑法已明確規(guī)定追訴時(shí)效制度的框架下，監(jiān)察法的實(shí)施當(dāng)然也要自覺按照刑法規(guī)定予以時(shí)效適用制度的嚴(yán)格審查。

（二）監(jiān)察委員會(huì)對職務(wù)犯罪的調(diào)查是公權(quán)力合法行使的體現(xiàn)

監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)察調(diào)查的權(quán)力實(shí)施主體，也是依照監(jiān)察法履行職務(wù)犯罪調(diào)查的主體行使者。監(jiān)察委員會(huì)作為憲法確立的合憲性機(jī)構(gòu)，是履行國家監(jiān)察職責(zé)的專門性監(jiān)察機(jī)關(guān)，具體細(xì)化的規(guī)則是由監(jiān)察法予以明確規(guī)定的。監(jiān)察機(jī)關(guān)享有憲法和法律規(guī)定的監(jiān)察職權(quán)，職權(quán)的法定特征自然也決定了其必須在法律框架內(nèi)依法行事。“憲法和監(jiān)察法之下的監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)職權(quán)廣泛的強(qiáng)力機(jī)關(guān)，但這個(gè)機(jī)關(guān)也應(yīng)該遵循正當(dāng)法律程序行使職權(quán)?！薄?2〕秦前紅：《監(jiān)察法理解和適用中的若干難點(diǎn)問題》，載《人民法治》2018年第4期，第60頁。監(jiān)察機(jī)關(guān)集中統(tǒng)一行使原有分散的監(jiān)察力量，監(jiān)察全覆蓋背后的公權(quán)力特征非常明顯，這也是為什么監(jiān)察委員會(huì)可以對職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查、對涉嫌職務(wù)犯罪的行為人進(jìn)行留置等措施的原因所在。就公權(quán)力正當(dāng)行使的合法性來說，留置作為國家公權(quán)力對監(jiān)察對象權(quán)利限制的典型體現(xiàn)，需要判斷在此背后的權(quán)力行使是否合乎法治邏輯。然而，有學(xué)者指出，“正由于監(jiān)察留置措施的設(shè)置沒有完全消除非法治的因素，也沒有實(shí)現(xiàn)和關(guān)聯(lián)規(guī)則的有效對接，引發(fā)了規(guī)則適用的矛盾。”〔23〕劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——〈監(jiān)察法〉留置權(quán)運(yùn)作的法治化路徑》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第3期，第11頁。就刑事追訴的合法性來說，不僅需要法律規(guī)定上的合法機(jī)構(gòu)與合法依據(jù)，而且需要公權(quán)力介入的權(quán)限正當(dāng)性，這一正當(dāng)性要求職務(wù)犯罪調(diào)查的公權(quán)力介入需要自覺審查追訴時(shí)效期限，只有未超過時(shí)效期限的公權(quán)力才是合法有效且具有權(quán)力行使的正當(dāng)性根據(jù)的。

“盡管監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)不是刑事訴訟程序的組成部分，但是職務(wù)犯罪案件的處置始于監(jiān)察調(diào)查，訊問被調(diào)查人、調(diào)查事實(shí)、固定證據(jù)、采取強(qiáng)制措施、得出初步結(jié)論等活動(dòng)都在此階段進(jìn)行?！薄?4〕楊宇冠：《監(jiān)察法與刑事訴訟法銜接問題研究》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第25頁。從監(jiān)察法的實(shí)施來看，當(dāng)下監(jiān)察委員會(huì)的運(yùn)行并沒有被納入刑事偵查的視野之下予以對待，但是，并不能據(jù)此否定監(jiān)察委員會(huì)的案件調(diào)查與普通刑事案件的偵查在公權(quán)力介入層面的同質(zhì)性。現(xiàn)有的“監(jiān)察調(diào)查”從“普通偵查”中予以分離，在相當(dāng)程度上是為了區(qū)隔與普通刑事程序之間的差異，但是從監(jiān)察權(quán)的履行來賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)“異體監(jiān)督”和更大程度地強(qiáng)化了國家反腐力度，因而監(jiān)察體制改革并未絲毫抹殺公權(quán)力涉入的色彩。換言之，不認(rèn)同“監(jiān)察調(diào)查”屬于“刑事偵查”并強(qiáng)調(diào)二者之間的差異性，最直接的原因仍然是強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪調(diào)查的特殊性，彰顯其與刑事訴訟規(guī)則存在非一致性。因而，既然監(jiān)察調(diào)查仍然是國家監(jiān)察權(quán)合法行使的體現(xiàn)，那么在現(xiàn)階段監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)，雖然我們尚且不能用刑事程序中的偵查來直接套用訴訟規(guī)則，但是卻不能據(jù)此否定追訴時(shí)效對國家公權(quán)力合法行使所具有的前置意義。

盡管監(jiān)察委員會(huì)對職務(wù)犯罪的調(diào)查究竟是否與傳統(tǒng)的刑事偵查具有一致性，學(xué)界的爭議之聲不斷。但是，在筆者看來，無論是調(diào)查權(quán)還是偵查權(quán)，都必然屬于國家公權(quán)力的范疇。從形式上來說，調(diào)查權(quán)與偵查權(quán)的界分只是說明了二者權(quán)力來源的歸屬不同，即監(jiān)察調(diào)查權(quán)源于監(jiān)察法的賦予，而普通刑案的偵查權(quán)源于刑事訴訟法的規(guī)定，但是這并不能否定調(diào)查與偵查在實(shí)質(zhì)層面的類同性。撇開規(guī)則形式層面的差異不論，確實(shí)應(yīng)當(dāng)看到，“監(jiān)察委員會(huì)所行使的職權(quán)內(nèi)容具有明顯的‘強(qiáng)制偵查’色彩?！薄?5〕王迎龍：《監(jiān)察委員會(huì)權(quán)利運(yùn)行機(jī)制若干問題之探討》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2017年第12期，第130頁。在監(jiān)察機(jī)關(guān)職責(zé)行使的具體措施之中，監(jiān)察委員會(huì)可以履行的12種措施，既涉及人身性的強(qiáng)制措施，又牽涉非人身性的強(qiáng)制措施，而且其中的多種措施與刑事訴訟法的規(guī)定別無二致。正是基于此，有學(xué)者認(rèn)為，“監(jiān)察委員會(huì)偵查權(quán)的范圍并未突破《刑事訴訟法》第二編第二章（“偵查”）的規(guī)定?！薄?6〕施鵬鵬：《國家監(jiān)察委的偵查權(quán)及其限制》，載《中國法律評論》2017年第2期，第47頁。在該論述中，前述學(xué)者直接認(rèn)為“監(jiān)察調(diào)查”即為“監(jiān)察偵查”。另有學(xué)者認(rèn)為，“當(dāng)調(diào)查范圍覆蓋刑事案件的時(shí)候，這種調(diào)查權(quán)就與‘刑事偵查權(quán)’有著相同的實(shí)質(zhì)?！薄?7〕張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第65頁?；诖?，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查時(shí)，作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)特定公權(quán)力實(shí)施的體現(xiàn)，當(dāng)無異議地是以國家公權(quán)力行使來追究監(jiān)察對象刑事責(zé)任的始端。如果此時(shí)案件的時(shí)效期限已經(jīng)超過，在責(zé)任追究背后的國家公權(quán)力不復(fù)存在的前提下，原本能夠進(jìn)行的國家公權(quán)力就應(yīng)當(dāng)中斷，通過公權(quán)力行使而加之于監(jiān)察對象的監(jiān)察措施和處置措施等均不能依序進(jìn)行。

（三）調(diào)查階段時(shí)效適用是保障后期訴訟程序順利進(jìn)行的現(xiàn)實(shí)需要

就監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)行使來說，究竟是否有必要審查刑事追訴時(shí)效，可分為兩種情形：一種是，不需對職務(wù)犯罪的時(shí)效期限進(jìn)行審查，由于監(jiān)察法并沒有規(guī)定時(shí)效問題的法定情形及其后果，因而這一問題完全超出監(jiān)察機(jī)關(guān)需要考量的事項(xiàng)范疇，無須多此一舉。另一種是，在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查階段自覺遵守關(guān)聯(lián)性法律的規(guī)定，即按照刑法的已有時(shí)效規(guī)定予以認(rèn)真審查，如果超過時(shí)效期限的則不必再調(diào)查該職務(wù)犯罪，或者對已經(jīng)立案的直接作出撤銷職務(wù)犯罪的立案決定。

已如前述，如果完全撇開刑事追訴時(shí)效問題，這明顯是置監(jiān)察機(jī)關(guān)公權(quán)力反腐的客觀事實(shí)于不顧，也是無視涉罪案件應(yīng)當(dāng)遵守刑事法治原則的體現(xiàn)。盡管當(dāng)下的監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查并不與刑事訴訟法接軌，但是，并沒有說監(jiān)察調(diào)查同樣不與刑法相銜接。最為明顯的是，如果監(jiān)察委員會(huì)完全拋開刑法的已有規(guī)定，則何以界分職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，如何對職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，哪些是職務(wù)犯罪調(diào)查的關(guān)鍵證據(jù)等必將是模糊不清的。申言之，如果監(jiān)察法的順利實(shí)施要置刑法規(guī)定于不顧，則監(jiān)察調(diào)查在缺少刑法構(gòu)成要件規(guī)定的引導(dǎo)下，職務(wù)犯罪的調(diào)查必然就是無源之水，成為毫無依憑的實(shí)踐運(yùn)行。既然監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的是職務(wù)犯罪，因而必須自覺按照職務(wù)犯罪之機(jī)能運(yùn)行，只有契合這一機(jī)理的要求方能保證監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)規(guī)范性。基于此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)可監(jiān)察法與刑法之間的內(nèi)在關(guān)系，客觀承認(rèn)刑法規(guī)定對監(jiān)察委員會(huì)在職務(wù)犯罪調(diào)查中的規(guī)則參照與實(shí)體指引，把職務(wù)犯罪的調(diào)查納入刑事實(shí)體法治的軌道上來，而不是以監(jiān)察法的時(shí)效規(guī)定欠缺而無視法律體系之間的關(guān)聯(lián)特征和參照需要。

毋庸置疑，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查是以對公權(quán)力主體行使下的刑事責(zé)任追究為目的而存在的。調(diào)查與責(zé)任存在著緊密關(guān)聯(lián)，職務(wù)犯罪的調(diào)查本身包含著求刑權(quán)的客觀動(dòng)因，否則這一調(diào)查啟動(dòng)與成本投入就沒有任何現(xiàn)實(shí)意義可言。換言之，職務(wù)犯罪的調(diào)查并不是監(jiān)察機(jī)關(guān)單純性介入就完全了事，而是要把公權(quán)力啟動(dòng)下的調(diào)查繼續(xù)向前延續(xù)，即調(diào)查完畢之后移送給下一階段的檢察機(jī)關(guān)審查起訴，并通過刑事審判機(jī)關(guān)來客觀確定行為人所應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任。在此需要指出的是，雖然時(shí)效期限與公權(quán)力的最初介入關(guān)系重大，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查本案之日起時(shí)效期限就此中斷，但是這只是時(shí)效計(jì)算的判斷基準(zhǔn)問題，具體到追訴時(shí)效的審查卻并不局限于職務(wù)犯罪調(diào)查這一特定階段，在審查起訴與審判環(huán)節(jié)，涉罪行為人及其辯護(hù)人仍然可以提出案件已過追訴時(shí)效期限的意見，或者司法機(jī)關(guān)可以主動(dòng)審查時(shí)效期限而決定是否隨時(shí)終止進(jìn)行中的訴訟程序?！?8〕根據(jù)《監(jiān)察法》第47條第4款的的規(guī)定，“人民檢察院對于有《中華人民共和國刑事訴訟法》規(guī)定的不起訴的情形的，經(jīng)上一級人民檢察院批準(zhǔn)，依法作出不起訴的決定。監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為不起訴的決定有錯(cuò)誤的，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)議?！庇缮峡梢?，為了保證權(quán)力行使的合法有效性，無論是在案件調(diào)查階段還是審查起訴與審判階段，由于背后均有公權(quán)力運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)支撐，因而不同階段的時(shí)效審查均有其現(xiàn)實(shí)必要性。

在此情形下，即使監(jiān)察委員會(huì)在職務(wù)犯罪調(diào)查階段置刑事訴訟時(shí)效于不顧，這一時(shí)效評判問題也只是暫時(shí)性而非終局性的閑置。因?yàn)?，俟其案件移送到后面的審查起訴與審判環(huán)節(jié)，追訴時(shí)效問題同樣會(huì)被正式提出而不得不另行審查。畢竟，在監(jiān)察調(diào)查結(jié)束而進(jìn)入審查起訴環(huán)節(jié)之后，刑事訴訟法與刑法的適用必然是全方面的，追訴時(shí)效也是絕然回避不了的現(xiàn)實(shí)問題。問題在于，既然前期調(diào)查階段已經(jīng)超過時(shí)效期限，而非要等到后面的訴訟階段方能得到具體評判并終止程序，這一弊端必然是顯性的。具體說來，一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查并沒有與后期的訴訟環(huán)節(jié)相銜接，其視域所在僅只是監(jiān)察權(quán)的權(quán)責(zé)行使，而沒有通過動(dòng)態(tài)思維一體化地看待和處置職務(wù)犯罪，這一過于近視與短視的缺陷一目了然。另一方面，如果監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)與監(jiān)察權(quán)運(yùn)行缺乏法治思維，則必然導(dǎo)致無效耗費(fèi)監(jiān)察資源與司法資源。監(jiān)察權(quán)在刑事法治運(yùn)行中不能無邊界地膨大，法治的核心仍然在于權(quán)力限制，這不僅是法治的應(yīng)有之義，同時(shí)也是資源有限性配置的自然歸屬。我們不可能顯性地把超出時(shí)效期限的案件繼續(xù)置于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查之下，而在調(diào)查之后才能通過時(shí)效適用而強(qiáng)行終止后面的訴訟流程，這不僅是對公權(quán)力無節(jié)制的實(shí)踐反映，也是對權(quán)利保障極不重視的體現(xiàn)，其不合理性是顯然易見的。

（四）刑事追訴時(shí)效審查是公權(quán)力有限行使的法治要求

刑事追訴時(shí)效制度的存在根基存在多種不同的理論學(xué)說根據(jù)，比如，證據(jù)湮滅說、處罰無必要說、權(quán)力行使及時(shí)性說，等等。筆者認(rèn)為，究其實(shí)質(zhì)根據(jù)，仍然在于刑事責(zé)任追訴作為公權(quán)力運(yùn)行的實(shí)踐方式，需要權(quán)力行使的內(nèi)斂與邊界匡定，不能以公權(quán)力為內(nèi)核驅(qū)動(dòng)而大行其道，更不能以刑事追訴權(quán)作為單一性追求而毫無權(quán)利保障意識(shí)?！氨O(jiān)察權(quán)是監(jiān)察制度的核心要素。”〔29〕褚宸舸：《監(jiān)察法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2020年版，第106頁?！氨O(jiān)察權(quán)是依法受制約和監(jiān)督的國家權(quán)力?！薄?0〕曹?。骸侗O(jiān)察權(quán)的法理思考》，載《法學(xué)雜志》2019年第5期，第17頁。牽涉職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事責(zé)任追究的始端，監(jiān)察權(quán)理當(dāng)秉持法治理念而進(jìn)行?！靶谭ǖ男Яκ且試覐?qiáng)制力為保證的約束力”〔31〕李富友：《刑法效力論》，中國書籍出版社2017年版，第11頁。，刑法背后蘊(yùn)藏著具有強(qiáng)制性的刑罰權(quán)?！靶塘P消滅實(shí)際上是刑罰權(quán)的消滅，因此，刑罰權(quán)的消滅是刑罰消滅的基本內(nèi)容?！薄?2〕周光權(quán)：《刑法總論》（第2版），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第335頁。一旦超出追訴時(shí)效期限，則“追訴權(quán)（求刑權(quán)）歸于消滅”?！?3〕高銘暄、趙秉志：《刑罰總論比較研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第586頁。盡管刑事追訴是以追究犯罪人的刑事責(zé)任為公正目標(biāo)的，但是，這一以公權(quán)力為后盾的追訴仍然必須遵守刑事法治的精神與原則，以公權(quán)力的規(guī)范行使為核心要義，在賦予公權(quán)力的同時(shí)也要限制其適時(shí)而動(dòng)的界限，從而實(shí)現(xiàn)刑法是“保障犯罪人大憲章”的實(shí)質(zhì)追求。

在刑事實(shí)體法中明確規(guī)定追訴時(shí)效制度，并不是為了放縱或者無視犯罪事實(shí)的存在，也不是為了縱容怠于行使刑事追訴的情形發(fā)生。如果國家公權(quán)力應(yīng)當(dāng)立案而未立案的，或者立案之后故意放縱犯罪行為而導(dǎo)致刑事責(zé)任難以兌現(xiàn)的，此時(shí)不僅不受追訴期限的限制，而且相應(yīng)的公權(quán)力主體還要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。因而，可以說刑事追訴時(shí)效制度的存在，最為直接的仍然在于督促國家公權(quán)力及時(shí)有效行使，因?yàn)槌诵淌聭土P的嚴(yán)厲性之外，及時(shí)性與有效性同樣是刑罰公正性的內(nèi)在追求。在刑罰越發(fā)趨于理性化的時(shí)代背景下，單純以苛厲懲治來倡導(dǎo)刑罰運(yùn)行的時(shí)代已經(jīng)不復(fù)存在，刑罰的及時(shí)性、必要性和克制精神得以倡導(dǎo)與回歸。公權(quán)力運(yùn)行受制于時(shí)效期限的限制，實(shí)則也是告誡權(quán)力運(yùn)行不能無期限地憑借主觀情緒來隨意啟動(dòng)責(zé)任追究。反過來說，如果國家公權(quán)力因?yàn)槟撤N原因的存在而疏于行使追訴權(quán)，此時(shí)在權(quán)力行使之余必然要有相應(yīng)的權(quán)利保障機(jī)制和反向約束機(jī)制，與之相應(yīng)的刑事追訴時(shí)效就有了存在的空間與余地。

國家監(jiān)察體制改革是法治時(shí)代的產(chǎn)物，按照法治原則行事是其自然要求與監(jiān)察內(nèi)外一體化銜接運(yùn)行的共同遵循。監(jiān)察委員會(huì)作為監(jiān)察體制改革中國家監(jiān)察權(quán)的主體行使者，必然也要遵守權(quán)力有限性的法治特性，在法治理念之下謹(jǐn)慎有序地行使監(jiān)察權(quán)?！氨O(jiān)察委員會(huì)是國家的監(jiān)察機(jī)關(guān)，具有憲制機(jī)關(guān)的屬性。”〔34〕魏瓊：《我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的法理解讀》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2018年第7期，第20頁?！氨O(jiān)察機(jī)關(guān)在憲法所預(yù)設(shè)的‘軌道’上行使著監(jiān)察權(quán)，并在權(quán)力行使過程中與其他國家機(jī)關(guān)產(chǎn)生關(guān)聯(lián)?！薄?5〕秦前紅：《我國監(jiān)察機(jī)關(guān)的憲法定位——以國家機(jī)關(guān)相互間的關(guān)系為中心》，載《中外法學(xué)》2018年第3期，第557頁。憲法確立的監(jiān)察權(quán)屬于新型創(chuàng)設(shè)的權(quán)力類型，具有權(quán)力的典型實(shí)質(zhì)與外在特征。“監(jiān)察權(quán)本身不是一種直接管理社會(huì)的權(quán)力，其不能直接作用于社會(huì)，它是一種監(jiān)督‘管理者’的權(quán)力。”〔36〕郝建臻：《我國設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的憲制機(jī)理》，載《中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第4期，第70頁。從中可見，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是其核心權(quán)力之一，是公權(quán)力行使的典型表現(xiàn)形式。因而，既然刑事追訴時(shí)效制度是對國家公權(quán)力有限行使的立法表達(dá)，那么，在監(jiān)察委員會(huì)并沒有超越國家監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使場域、依賴監(jiān)察權(quán)對職務(wù)犯罪調(diào)查的客觀事實(shí)既定的前提下，監(jiān)察調(diào)查不適用刑事訴訟法并不是追訴時(shí)效不予適用的核心癥結(jié)。撇開刑事程序上的具體規(guī)則不談，由于職務(wù)犯罪調(diào)查無法超越與刑事實(shí)體法之間的銜接，實(shí)體法精神必然要映照到監(jiān)察調(diào)查及其規(guī)則適用之中?！?7〕這是刑法實(shí)體規(guī)范與監(jiān)察體制改革的非同步性帶來的問題，盡管刑法修正案在監(jiān)察法生效實(shí)施之后也在進(jìn)行調(diào)整，但是這一問題并未受到應(yīng)有重視。從根本上來說，刑法實(shí)體規(guī)范的立法修訂能夠更加順暢地解決刑事追訴時(shí)效問題，然而在立法未先行的前提下，我們唯有從刑法教義學(xué)層面為監(jiān)察調(diào)查的時(shí)效問題提供合理性答案。一言以蔽之，在刑法已經(jīng)明確規(guī)定了追訴時(shí)效的前提下，既然公權(quán)力的正當(dāng)行使與刑法適用之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)不能割裂，我們就必須一以貫之地遵守刑事法治原則，根據(jù)罪刑法定原則來確定追訴權(quán)的合法有效行使，這對職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查來說同樣概莫能外。

四、誤區(qū)澄清：職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查追訴時(shí)效適用的隱憂排除

監(jiān)察委員會(huì)作為專責(zé)性監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)用使得職務(wù)違法犯罪案件的調(diào)查從源頭上依序予以啟動(dòng)，加上與紀(jì)委合署辦公的實(shí)踐模式，因而其權(quán)力運(yùn)行有其特殊性?！?8〕江國華教授指出：“監(jiān)察權(quán)乃一種有別于立法權(quán)、行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)的新型國家權(quán)力，而這五種權(quán)力相互關(guān)系共同構(gòu)成了我國的政權(quán)治理結(jié)構(gòu)?！苯瓏A：《國家監(jiān)察立法研究》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第25頁。作為憲法確定的新型國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，在全面推進(jìn)國家監(jiān)察全覆蓋的過程中如何合理行使監(jiān)察權(quán)，成為社會(huì)各方面關(guān)注的焦點(diǎn)所在，也是監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)察體制改革過程中進(jìn)行機(jī)制完善的重要事項(xiàng)。具體到時(shí)效適用來說，由于監(jiān)察主體的特殊性質(zhì)及其違法犯罪行為類型的復(fù)雜性，監(jiān)察機(jī)關(guān)涉入職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的現(xiàn)實(shí)處置之中產(chǎn)生了諸多困惑?；诖?，我們應(yīng)當(dāng)確立規(guī)范性立場，正視這些問題和撇清現(xiàn)實(shí)誤區(qū)，合理厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)行使中的時(shí)效適用問題。

（一）違紀(jì)違法不審查時(shí)效與職務(wù)犯罪調(diào)查的時(shí)效評判不具有同一性

監(jiān)察法中明確規(guī)定監(jiān)察委員會(huì)的三項(xiàng)職責(zé)，即監(jiān)督、調(diào)查與處置，處置職責(zé)包括對一般違法行為的政務(wù)處分、對涉嫌犯罪的移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴等內(nèi)容。在違紀(jì)違法犯罪一體化查處的紀(jì)檢監(jiān)察運(yùn)行模式下，包含違紀(jì)處分、政務(wù)處分與移送檢察院審查起訴三方面的內(nèi)容。就違反黨紀(jì)來說，涉及的黨內(nèi)法規(guī)主要是《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，處分類型有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍；就政務(wù)處分來說，其規(guī)范依據(jù)主要是《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》，處分類型包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。對比刑法中的明確規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，涉及到黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的事項(xiàng)更為龐雜，但就制度的具體內(nèi)容看，在黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的規(guī)定中均沒有時(shí)效制度，即針對非刑事性的一般違紀(jì)違法行為，無論經(jīng)過多長時(shí)間都可以予以追責(zé)處理。遵照黨紀(jì)處分與政務(wù)處分的操作思路，對職務(wù)犯罪的調(diào)查是否有適用追訴時(shí)效制度的現(xiàn)實(shí)必要，隨之成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

對此，我們需要首先厘清基本的前提，即違紀(jì)違法無時(shí)效要求與刑事追訴存在時(shí)效要求二者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行界分。筆者認(rèn)為，違紀(jì)違法對應(yīng)的是對黨內(nèi)人員的處分和對公職人員的處分，因而其違反的主要是黨紀(jì)條規(guī)與政務(wù)處分法等相關(guān)規(guī)范。就現(xiàn)有違紀(jì)違法的具體規(guī)定來看，確實(shí)不存在時(shí)效適用與否的制度設(shè)計(jì)，即一旦存在相應(yīng)的違紀(jì)違法行為，則根本不用審查時(shí)效適用問題，先根據(jù)案件線索查證行為人存在違紀(jì)違法的客觀事實(shí)，再根據(jù)相應(yīng)規(guī)則和程序流程進(jìn)行不同類型的違紀(jì)處分或者政務(wù)處分即可。但要注意的是，這一時(shí)效制度適用差異性的出現(xiàn)，其本意也不是要制造制度隔閡，而是要通過違紀(jì)違法的嚴(yán)格管束而真正預(yù)防重大犯罪行為的發(fā)生?！?9〕“在全面依法治國條件下，實(shí)行黨紀(jì)嚴(yán)于國法，在國法之前布設(shè)一道嚴(yán)于國法的黨紀(jì)防線，黨的各級組織和紀(jì)委嚴(yán)格監(jiān)督黨員遵守黨的紀(jì)律，使黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部受到嚴(yán)格的紀(jì)律約束，才能保障國法不被破壞和踐踏。”張曉燕：《黨紀(jì)嚴(yán)于國法的內(nèi)涵和價(jià)值》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2016年4月6日，第6版。

因而，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法”的意蘊(yùn)表達(dá)并不在于依照黨規(guī)黨紀(jì)的處罰后果重于法律責(zé)任，更不在于否定刑事責(zé)任作為最為嚴(yán)厲懲罰性的客觀事實(shí)。另外，“‘黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律’并不是指‘黨規(guī)黨紀(jì)’在‘位階’上高于‘國家法律’，更不是說黨規(guī)黨紀(jì)可以與國家法律相抵觸?！薄?0〕崔建周：《“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國家法律”：理論依據(jù)、實(shí)踐指向與實(shí)現(xiàn)條件》，載《理論探索》2015年第4期，第51頁。從根本上來說，這里的“嚴(yán)”強(qiáng)調(diào)的是具體的違紀(jì)違法處罰范圍與約束機(jī)制更為“嚴(yán)格”，即從規(guī)范約束的橫向作用面來看，黨規(guī)黨紀(jì)比刑法適用“有過之而無不及”。比如，在時(shí)效的審查與評判問題上，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象的違紀(jì)違法處分可以直接作出，而無需依賴時(shí)效制度的另行篩選與過濾?！?1〕筆者的上述分析仍然源于黨紀(jì)國法實(shí)然性的差異層面，對此有學(xué)者也提出了二者應(yīng)當(dāng)協(xié)同的應(yīng)然性認(rèn)識(shí)。比如，“與其強(qiáng)化黨紀(jì)與國法的區(qū)分，毋寧加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的協(xié)同，讓執(zhí)政黨在法治化和制度化的框架下推進(jìn)整黨治黨的進(jìn)程?！保惣蚁玻骸饵h紀(jì)與國法：分化抑或協(xié)同》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第1期，第16頁。）“通過健全與完善黨紀(jì)和國法制度體系，促進(jìn)紀(jì)法立法階段和執(zhí)紀(jì)執(zhí)法階段的銜接協(xié)同，是實(shí)現(xiàn)紀(jì)法銜接協(xié)同的必經(jīng)路徑?！保ǔ掏?、陳永國：《黨紀(jì)與國法銜接協(xié)同實(shí)現(xiàn)路徑的思考》，載《長白學(xué)刊》2016年第5期，第1頁。）因而，黨規(guī)黨紀(jì)的制度設(shè)置及其處分適用與基礎(chǔ)性法律的運(yùn)行并不完全一致，需要看到彼此差異并進(jìn)行相應(yīng)程度的區(qū)別對待。因此，具體到職務(wù)犯罪調(diào)查與案件移送與否的現(xiàn)實(shí)問題上，就不能不分原因地照搬黨紀(jì)處分或政務(wù)處分模式而徑行行使處分權(quán)。畢竟，黨紀(jì)處分與國法后果是兩種迥異的責(zé)任類型，這決定了在具體的操作方式上不能忽視其差異性而僅以權(quán)力行使的便利性為其全部?！?2〕需要申明的是，“黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法”仍然是基于彼此之間的差異性而作的總結(jié)說明，其目的并不在混同“黨紀(jì)”與“國法”之別。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)，把“黨紀(jì)國法”集中性地統(tǒng)一于一身行使，這并不是為了混淆違紀(jì)、違法與犯罪之間的界限，而是紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和反腐敗斗爭的現(xiàn)實(shí)所需，所以既要看到黨紀(jì)國法的一致性，同時(shí)也不能否認(rèn)“黨紀(jì)”與“國法”在規(guī)范體系及其程序?qū)嵤┥系牟町愋浴?/p>

“紀(jì)法共治蘊(yùn)含著用法治思維和法治方式反對腐敗的內(nèi)在機(jī)理，彰顯著有法必依、依法必嚴(yán)、強(qiáng)化監(jiān)督、保障人權(quán)的法治原則?！薄?3〕本書編寫組：《監(jiān)察與司法有效銜接》，中國方正出版社2020年版，第44頁。具體來說，作出違紀(jì)違法處分決定時(shí)不考量時(shí)效適用問題，是根據(jù)黨紀(jì)處分條例、政務(wù)處分法等得出的結(jié)論，是全面從嚴(yán)治黨與全面從嚴(yán)治權(quán)的體現(xiàn)。但是，正如學(xué)者認(rèn)為的，“強(qiáng)調(diào)紀(jì)律的重要性不應(yīng)與法治的原則相抵觸?！薄?4〕任建明：《黨紀(jì)體系建設(shè)科學(xué)化的邏輯與對策》，載《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第11期，第5頁。在進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)，必不可少地需要刑法規(guī)則的接濟(jì)并作為執(zhí)法依據(jù)，由于刑法總則規(guī)定中的時(shí)效制度需要映照到監(jiān)察實(shí)踐之中，因而在職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)是否具有合法性依據(jù)并推進(jìn)程序向前延續(xù)層面發(fā)揮法律效力。雖然違紀(jì)違法處分具有責(zé)任類型與后果承擔(dān)上的實(shí)體處罰性，但是較之于刑事處罰來說，違紀(jì)違法處分與刑罰懲罰仍然不可同日而語，因而，這也實(shí)質(zhì)性地決定了不能因?yàn)榍罢卟贿m用時(shí)效審查而直接得出職務(wù)犯罪案件調(diào)查不適用時(shí)效的結(jié)論。因此，我們必須在看到二者之間主體行使同一性的基礎(chǔ)上，辨清彼此之間的差異所在，否則單純基于相同性視角而得出具體處置模式上一體遵循的認(rèn)識(shí)，必然會(huì)因片斷性認(rèn)識(shí)而得出諸多不合時(shí)宜的結(jié)論，在追訴時(shí)效制度的適用上也是如此。

（二）監(jiān)察委員會(huì)的特殊性質(zhì)不是否定刑事追訴時(shí)效適用的實(shí)質(zhì)理由

對監(jiān)察委員會(huì)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，直接牽涉到刑事追訴時(shí)效的理解與適用。自監(jiān)察體制改革試點(diǎn)以來，“紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)、作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察專責(zé)機(jī)關(guān)，在‘兩個(gè)維護(hù)’上擔(dān)負(fù)著特殊歷史使命和重大政治責(zé)任，任何時(shí)候都不能模糊、動(dòng)搖、放松?！薄?5〕同前注〔43〕，本書編寫組書，第39頁。作為政治機(jī)關(guān)與專職機(jī)關(guān)的認(rèn)識(shí)系對監(jiān)察委員會(huì)作為新設(shè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)界定，在此之下，實(shí)踐者也表達(dá)了與此類似的見解。比如，“監(jiān)察委員會(huì)是實(shí)現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，政治屬性是第一屬性、根本屬性?！薄?6〕施振宇：《淺議國家監(jiān)察體制改革的政治性》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年5月31日，第5版?！氨O(jiān)察權(quán)本質(zhì)上是政治權(quán)力?！薄?7〕賀夏蓉：《準(zhǔn)確把握監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治屬性》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年6月14日，第6版。由此引發(fā)的問題是，基于監(jiān)察委員會(huì)系政治機(jī)關(guān)的立場認(rèn)識(shí)，從監(jiān)察機(jī)關(guān)這一特殊性的性質(zhì)特征出發(fā)，監(jiān)察委員會(huì)在案件監(jiān)督與調(diào)查過程中似乎也不用對時(shí)效適用予以審查。這一認(rèn)識(shí)結(jié)論的理由在于，監(jiān)察委員會(huì)的特殊性質(zhì)決定了其有別于常規(guī)司法機(jī)關(guān)的慣常運(yùn)行模式，尤其是異于刑事追訴活動(dòng)的職務(wù)犯罪調(diào)查有其特殊性。然而，筆者認(rèn)為上述結(jié)論的得出仍然似是而非。較為顯然的是，雖然政治機(jī)關(guān)系作為主體屬性層面的界定，但是這并不代表監(jiān)察委員會(huì)有超越于法治規(guī)則的根本性差異，不能據(jù)此說明監(jiān)察主體理所應(yīng)當(dāng)?shù)夭皇軙r(shí)效之約束。

監(jiān)察委員會(huì)作為憲法確立的新型國家機(jī)關(guān)，性質(zhì)屬性的界定是其被認(rèn)識(shí)和與其他國家機(jī)關(guān)界分的基礎(chǔ)前提，這一性質(zhì)歸屬是監(jiān)察委員會(huì)成立之后被標(biāo)識(shí)的，是靜態(tài)屬性的揭示而不是動(dòng)態(tài)運(yùn)行層面予以歸納總結(jié)出來的。需要指出的是，監(jiān)察委員會(huì)作為政治機(jī)關(guān)的性質(zhì)界定，仍然源于原有分散式反腐過程中的主體多元與混合運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)，伴隨監(jiān)察體制改革的黨委領(lǐng)導(dǎo)與紀(jì)委合署辦公的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀態(tài)，這一政治機(jī)關(guān)的屬性由此而生。然而，“盡管國家監(jiān)察體制改革的決策者將監(jiān)察權(quán)定位為既不是行政權(quán)，也不是司法權(quán)，而是一種特殊的獨(dú)立權(quán)力，但并不能完全否認(rèn)監(jiān)察權(quán)依然具有行政權(quán)和司法權(quán)的某些特征?！薄?8〕秦前紅：《監(jiān)察改革中的法治工程》，譯林出版社2020年版，第288頁。問題在于，主體屬性不能與時(shí)效適用與否直接予以答案輸出，因?yàn)檫@只是主體靜態(tài)層面的性質(zhì)界定，并沒有滲入動(dòng)態(tài)化的監(jiān)察實(shí)踐與法法銜接過程之中，而時(shí)效適用明顯是就后者而言的。無論這一靜態(tài)層面的機(jī)關(guān)性質(zhì)如何被界定，都不能由此全然塑造出超脫于現(xiàn)行法律規(guī)則的動(dòng)態(tài)實(shí)踐活動(dòng)，也不能由此性質(zhì)而直接推導(dǎo)出行為方式天然地具有合憲性與合法性。“追訴時(shí)效，是刑法規(guī)定的，對犯罪人追究刑事責(zé)任的有效期限?！薄?9〕李永升：《刑法總論》，法律出版社2013年版，第388頁。遵循刑事實(shí)體法規(guī)則，并不觸及監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)識(shí)別，更不否定監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使?！氨O(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性是組織化權(quán)力的獨(dú)立性”〔50〕汪江連：《論監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)》，載《法治研究》2018年第6期，第5頁。，職務(wù)犯罪的調(diào)查活動(dòng)決定了其無法排除刑事法治規(guī)則。盡管監(jiān)察改革之前的刑事時(shí)效制度是限定刑事司法機(jī)關(guān)及其權(quán)力運(yùn)行的，但是，在監(jiān)察法出臺(tái)與監(jiān)察委員會(huì)成立之后，這一時(shí)效適用是否需要映射到監(jiān)察個(gè)案之中，是伴隨監(jiān)察體制改革而引發(fā)的新問題，需要重新審視并作出審慎判斷。無論如何，時(shí)效適用與否是一個(gè)權(quán)力規(guī)范行使問題，原本不涉及監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)界定，也并不質(zhì)疑或者否定監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)判斷。因而，監(jiān)察全覆蓋中遭遇的問題如何化解，必須回歸到具體的實(shí)踐操作上來，通過法治思維與關(guān)聯(lián)法律的輔佐予以結(jié)論得出。

因而，最為關(guān)鍵的是，作為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)這一特殊主體的現(xiàn)實(shí)存在，其具體實(shí)施的行為是什么、如何保證對接法治要求等是困惑所涉的核心所在，也是我們評判時(shí)效適用時(shí)需要直接針對性回答的問題?！凹热槐O(jiān)察委員會(huì)屬于行使政務(wù)監(jiān)察權(quán)和刑事監(jiān)察權(quán)的國家機(jī)關(guān)，那么，在調(diào)查和處置公職人員的過程中，就應(yīng)對懲治腐敗與保障人權(quán)問題加以兼顧，對被調(diào)查的公職人員所采取的任何行動(dòng)，都既應(yīng)遵守法律規(guī)定，又應(yīng)給予被調(diào)查人必要的權(quán)利保障和救濟(jì)?！薄?1〕陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，載《比較法研究》2019年第1期，第7頁。由于監(jiān)察委員會(huì)既可以進(jìn)行政務(wù)處分的處置，又要進(jìn)行職務(wù)犯罪的調(diào)查并移送給檢察院審查起訴，因而其行為性質(zhì)仍然可以根據(jù)處置事項(xiàng)的不同而進(jìn)行細(xì)致甄別。〔52〕從主體的性質(zhì)上來看監(jiān)察委員會(huì)是政治機(jī)關(guān)，但是這是靜態(tài)層面的性質(zhì)定位。具體到實(shí)踐操作上來，監(jiān)察委員會(huì)要對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查，這一針對職務(wù)違法的政務(wù)處分行為說明了其具有行政性質(zhì)的客觀性，而對職務(wù)犯罪案件的調(diào)查與移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴，說明其內(nèi)在地具有刑事司法的性質(zhì)。從整體上來說，我們不能根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的主體性質(zhì)就徑行判斷得出其時(shí)效適用與否的結(jié)論，而應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體處置事項(xiàng)的不同進(jìn)行類型化的界分與分別考察，通過監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的具體情形予以判斷才是應(yīng)有的科學(xué)立場。

實(shí)質(zhì)上，監(jiān)察機(jī)關(guān)主體性質(zhì)的特殊性也是基于反腐敗戰(zhàn)略任務(wù)的復(fù)雜性而被確定下來的，而時(shí)效適用是法治踐行的具體性問題，因而我們在評判時(shí)效問題時(shí)需要理性看待主體性質(zhì)與具體制度適用之間的差異，而不是以主體性質(zhì)的特殊性來否定時(shí)效適用的具體性。申言之，在職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)基于背后的求刑權(quán)特質(zhì)而進(jìn)行時(shí)效評判，需要從兩個(gè)方面澄清認(rèn)識(shí)誤區(qū)：一方面，職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)審查時(shí)效并不否定監(jiān)察機(jī)關(guān)定位于政治機(jī)關(guān)的屬性。已如前述，政治機(jī)關(guān)的屬性源于監(jiān)察機(jī)關(guān)特殊監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)實(shí)定位，這一性質(zhì)本身并不限制時(shí)效適用與否的判斷，也并不影響監(jiān)察主體所具有監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)行使。即使我們在監(jiān)察活動(dòng)中進(jìn)行時(shí)效適用的審慎判斷，并不因此而帶來性質(zhì)歸屬上的負(fù)面評價(jià)，質(zhì)言之，在職務(wù)犯罪監(jiān)察案件中進(jìn)行時(shí)效適用，并不會(huì)為監(jiān)察主體的性質(zhì)定位帶來任何反向性不利后果。另一方面，時(shí)效審查并不是司法機(jī)關(guān)的專屬性活動(dòng)。雖然傳統(tǒng)的時(shí)效審查是司法機(jī)關(guān)基于個(gè)案的司法判斷，但是沒有任何法律規(guī)則限定時(shí)效適用是專屬于司法機(jī)關(guān)的。已如前述，時(shí)效的核心作用在于督促國家公權(quán)力及時(shí)行使，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)自然也不例外。時(shí)效適用是伴隨現(xiàn)實(shí)案件而呈現(xiàn)出來的問題，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法活動(dòng)是為了保證客觀公正的行使司法權(quán)，與此完全一致的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)審查時(shí)效也是基于監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)行使所需。而且，結(jié)合憲法與監(jiān)察法的法律規(guī)范及其規(guī)范行使的初衷，我們理當(dāng)結(jié)合新時(shí)代反腐機(jī)構(gòu)的重大調(diào)整重新考量原有的制度適用，根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)介入職務(wù)犯罪調(diào)查的現(xiàn)實(shí)來重新審視時(shí)效適用并評判刑事責(zé)任的追究是否具有正當(dāng)性，審慎評判現(xiàn)有調(diào)查權(quán)背后的合法性根據(jù)，這與監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)界定不僅不矛盾，反而相互吻合。

（三）職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的時(shí)效審查并不會(huì)貶損監(jiān)察權(quán)威和反腐實(shí)效

對職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的時(shí)效審查的潛在擔(dān)憂在于，由于時(shí)效制度適用帶來的責(zé)任追究上的阻滯與程序中斷，職務(wù)犯罪調(diào)查的相關(guān)活動(dòng)必然因此而受到實(shí)質(zhì)影響，因而在適用追訴時(shí)效制度的前提下，如果審查之后得出時(shí)效期限已過的結(jié)論，則與前期監(jiān)察委員會(huì)的立案決定與具體監(jiān)察措施的適用不相一致。反之，如果職務(wù)犯罪調(diào)查階段不審查時(shí)效適用與否的判斷問題，不僅職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的處置具有高度一致性，而且也不會(huì)因?yàn)闀r(shí)效問題而對監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)產(chǎn)生任何影響。否則，內(nèi)在的擔(dān)憂仍然在于，由于時(shí)效審查會(huì)帶來反向制約監(jiān)察權(quán)行使的客觀效果，因而，在相當(dāng)程度上會(huì)影響監(jiān)察權(quán)的高效實(shí)施，乃至對監(jiān)察權(quán)的權(quán)威與反腐效果帶來負(fù)面影響。

監(jiān)察委員會(huì)作為國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分，需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)并在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)監(jiān)察形象與社會(huì)認(rèn)同是體制改革的重要內(nèi)容，因而，需要在權(quán)力運(yùn)行中注重政治效果、紀(jì)法效果與社會(huì)效果。從根本上來說，政治效果與紀(jì)法效果本身并不是相悖而行的，如何在黨紀(jì)國法的框架內(nèi)獲得多種效果的協(xié)調(diào)統(tǒng)一是全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨的重要關(guān)切。對監(jiān)察權(quán)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行來說，良好效果的獲得是通過正當(dāng)性的監(jiān)察職權(quán)發(fā)揮來實(shí)現(xiàn)的，而不是通過權(quán)力膨脹或者超越于法律之外的特權(quán)而自然賦予的。雖然效果是結(jié)果層面的反映，但是偏離了良好過程的理想效果終不可得。監(jiān)察權(quán)在常規(guī)化的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，權(quán)力實(shí)施的合法性關(guān)乎著監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)性，權(quán)力實(shí)施不得逾越邊界也決定著監(jiān)察權(quán)需要不斷接受法治理性的拷問?！?3〕“把監(jiān)察權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子，監(jiān)委的權(quán)威和效率絕對不會(huì)因?yàn)槭鼙匾谋O(jiān)督制約而降低，只會(huì)因?yàn)橛行ПO(jiān)督制約的存在和隨之而來的公信力的形成，而更具權(quán)威、更有效率?！饼徟e文：《對監(jiān)察權(quán)有效監(jiān)督制約將使監(jiān)委更具權(quán)威》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察》2018年第8期，第52頁?！胺ㄖ涡叛鍪欠ㄖ螐?qiáng)國建設(shè)的精神基礎(chǔ)，是法治思維和法治方式的內(nèi)在前提?！薄?4〕付子堂：《習(xí)近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略：發(fā)展脈絡(luò)、核心要義和時(shí)代意義》，載《中國法學(xué)》2019年第6期，第112頁。監(jiān)察權(quán)的有限性與自我克制是監(jiān)察委員會(huì)自身合憲性的保證，也是監(jiān)察委員會(huì)順利融入國家機(jī)關(guān)之后得以合法認(rèn)可和公眾認(rèn)同的實(shí)踐需要。

監(jiān)察委員會(huì)的社會(huì)基礎(chǔ)仍然脫離不了人民性，這是監(jiān)察權(quán)的來源與立足長遠(yuǎn)的根本所在?！叭嗣窳鍪屈h的根本政治立場，人民群眾是黨的力量源泉?！薄?5〕舒雋：《人民性：習(xí)近平全面從嚴(yán)治黨思想的邏輯起點(diǎn)與價(jià)值依歸》，載《南通大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第16頁。監(jiān)察權(quán)威的樹立是通過監(jiān)察體制改革的實(shí)踐運(yùn)轉(zhuǎn)而顯現(xiàn)出來的，需要立足實(shí)踐并妥善解決問題的長期過程的積累沉淀，而不是通過監(jiān)察方式的自我渲染與張揚(yáng)，更不是以監(jiān)察主體另辟蹊徑地超越法治運(yùn)行而實(shí)現(xiàn)。刑事案件的追訴時(shí)效在刑事實(shí)體法中已有明確性規(guī)定，其實(shí)體規(guī)定的意義在于束縛刑事追訴權(quán)的隨意啟動(dòng)或者繼續(xù)行使，是以督促和制約刑罰權(quán)為其制度設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)與歸宿所在。因而，如果在刑事時(shí)效的個(gè)案審查中可能存在因?yàn)闀r(shí)效審查而終止職務(wù)犯罪調(diào)查的情形，此時(shí)也應(yīng)當(dāng)依照刑事法治原則來引導(dǎo)監(jiān)察權(quán)規(guī)范行使，停止正在進(jìn)行的職務(wù)犯罪調(diào)查，而不是根據(jù)已經(jīng)啟動(dòng)的調(diào)查權(quán)而“一路向前”。

“在執(zhí)法觀念上把監(jiān)察法和刑事法銜接起來，為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的職務(wù)犯罪案件順利進(jìn)入刑事司法程序奠好基，為提升紀(jì)檢監(jiān)察工作質(zhì)量引好航鋪好路?！薄?6〕向澤選：《紀(jì)檢監(jiān)察工作如何實(shí)現(xiàn)法法銜接》，載《中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2018年4月25日，第8版。時(shí)效制度的適用作為權(quán)力制約的存在，雖然表面上對監(jiān)察權(quán)的行使帶來一定程度的限制，但是，通過關(guān)聯(lián)性法律與監(jiān)察法規(guī)則的相互融通，法法銜接的精神由此滲入監(jiān)察實(shí)踐之中，監(jiān)察法治化與規(guī)范化的步伐得以更為穩(wěn)健地邁進(jìn)。反之，如果在監(jiān)察法生效實(shí)施后的實(shí)踐運(yùn)行中，不進(jìn)入法治大家庭之中進(jìn)行關(guān)聯(lián)規(guī)則的相互映照，單一監(jiān)察法的運(yùn)行仍然難以應(yīng)對所有復(fù)雜事項(xiàng)的解決。如此一來，不僅不能讓監(jiān)察權(quán)順承法治理念并顯現(xiàn)其融入法治場域的權(quán)威性，反而會(huì)背離監(jiān)察體制改革的初衷，致使監(jiān)察權(quán)徘徊于法治規(guī)則之外而難以被人民所接納。因而，既然在職務(wù)犯罪調(diào)查的監(jiān)察權(quán)運(yùn)行中蘊(yùn)藏著求刑權(quán)的實(shí)質(zhì)要素，則合乎刑事法治的規(guī)則要求進(jìn)行時(shí)效審查是遵循合憲用權(quán)和限權(quán)理念的應(yīng)然要求，是監(jiān)察委員會(huì)確立自己的監(jiān)察權(quán)威和規(guī)范監(jiān)察實(shí)效的根本路徑。

五、規(guī)范適用：職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查時(shí)效的實(shí)踐處置

基于前述認(rèn)識(shí)，確立職務(wù)犯罪調(diào)查的追訴時(shí)效制度，方能合乎刑事法治的邏輯內(nèi)涵及其應(yīng)然要求。在此前提下，我們需進(jìn)一步為時(shí)效制度的規(guī)范適用提供現(xiàn)實(shí)可能。在現(xiàn)有紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公的運(yùn)行模式下，并在違紀(jì)處分、政務(wù)處分與職務(wù)犯罪調(diào)查的處置類型并不完全同一的情形下，需細(xì)致梳理其間的關(guān)系，并在審查分流后為時(shí)效制度的規(guī)則適用提供更為清晰的適用路徑。

（一）應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察調(diào)查中把職務(wù)違法與職務(wù)犯罪進(jìn)行區(qū)別分置對待

“監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)呈現(xiàn)行政調(diào)查和刑事調(diào)查一體化趨勢?！薄?7〕張杰：《〈監(jiān)察法〉適用中的重要問題》，載《法學(xué)》2018年第6期，第116頁。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對黨員違紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行一體化的調(diào)查，具有顯著化的便利所在?！包h的紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，……沿用的是黨政合一模式。”〔58〕李忠：《國家監(jiān)察體制改革與憲法再造》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第92頁。其最大優(yōu)勢在于，可以集中性地通過紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)力行使，防范反腐敗過程中權(quán)力運(yùn)行松散化所帶來的銜接不暢等弊端，為集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的新時(shí)代反腐帶來實(shí)實(shí)在在的顯現(xiàn)效果?！皟烧吆鲜疝k公的工作機(jī)制確立之后，保證了監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)可以在同一工作平臺(tái)上形成更加緊密的銜接和協(xié)調(diào)機(jī)制?！薄?9〕同前注〔38〕，江國華書，第23頁。在黨法同在、紀(jì)監(jiān)一體的整體運(yùn)行模式下，一方面使得權(quán)力可以更為統(tǒng)一性行使；另一方面也保證了處置銜接上的高效便捷。因而，從本質(zhì)層面來說，這也是監(jiān)察委員會(huì)整合多部門進(jìn)行改革的初衷所在，是紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)通過合署辦公來聚合力量和提升效益的前提。

然而，在權(quán)力一體化高效運(yùn)行的前提下，基于違紀(jì)違法與職務(wù)犯罪案件在規(guī)范依據(jù)、程序適用、處置后果等方面的不同，因而又不能單純以權(quán)力統(tǒng)一行使的便利而忽視彼此之間的界限。從規(guī)范性運(yùn)轉(zhuǎn)來說，需要對此進(jìn)行有效界分，并以立案為節(jié)點(diǎn)進(jìn)行程序上的區(qū)別對待。從實(shí)踐運(yùn)行來看，由于監(jiān)察主體監(jiān)察權(quán)統(tǒng)一行使的現(xiàn)實(shí)性，職務(wù)違法與職務(wù)犯罪沒有進(jìn)行相對界分，“在立案對象上，監(jiān)察立案針對的既有涉嫌職務(wù)違法者，也有涉嫌職務(wù)犯罪者?！薄?0〕姚莉：《監(jiān)察案件的立案轉(zhuǎn)化與“法法銜接”》，載《法商研究》2019年第1期，第28頁。在此情形下，被調(diào)查人最終將面臨何種處罰后果，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的一并立案之時(shí)難以辨明。筆者認(rèn)為，盡管這一混合立案可以有助監(jiān)察機(jī)關(guān)高效運(yùn)行的優(yōu)勢，但是由于制度適用及其規(guī)則差異的客觀存在，由此帶來的問題同樣是不容遮蔽的。核心在于，由于未對不同責(zé)任后果進(jìn)行分別立案機(jī)制，一方面致使被調(diào)查人對自己面臨的調(diào)查不具有預(yù)測可能性，這與成文法所要求的法的安定與可預(yù)測性是不相協(xié)調(diào)的；另一方面在具體的權(quán)力行使及其規(guī)范適用上不具有對應(yīng)性，由此帶來的規(guī)則遵守與制度約束的差異無法充分體現(xiàn)。

具體到職務(wù)犯罪的調(diào)查上，如果沒有獨(dú)立的立案程序，或者僅僅以起訴意見書移送給檢察院作為職務(wù)犯罪調(diào)查的完成時(shí)間，均不能較好說明職務(wù)犯罪調(diào)查的起點(diǎn)源于何時(shí)。由此引申的問題是，在職務(wù)犯罪立案不清晰的前提下，判斷時(shí)效的時(shí)間起點(diǎn)必然是模糊的。〔61〕國家公權(quán)力的介入是追訴時(shí)效判斷的終點(diǎn)時(shí)間所在，因而監(jiān)察時(shí)效的適用以監(jiān)察立案時(shí)間點(diǎn)予以評判有其合理性，而不能以審判時(shí)間或者起訴時(shí)間作為其截止時(shí)間。對此學(xué)界有不同觀點(diǎn)，張明楷教授認(rèn)為：“追訴不只是起訴的含義，更重要的是具有追究刑事責(zé)任的意義，而追究刑事責(zé)任……是經(jīng)過審判才能決定的?！保◤埫骺骸缎谭▽W(xué)》（上），法律出版社1997年版，第504頁。）侯國云教授認(rèn)為：“追訴期限是否界滿，應(yīng)以起訴書到達(dá)審判機(jī)關(guān)之日為準(zhǔn)。”（侯國云：《刑法總論探索》，中國人民公安大學(xué)出版社2004年版，第537-538頁。）既然在監(jiān)察法中對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪進(jìn)行了界分，而且彼此之間的責(zé)任后果、法律銜接等方面也不盡相同，那么在立案程序上的相對界分就有充足理由。需要提及的是，由于立案之后才能適用留置措施，加之從實(shí)踐情形來看職務(wù)犯罪與留置措施的適用更為緊密，因而采用留置措施可以一定程度上說明立案的時(shí)間。然而，即使如此，我們?nèi)匀徊荒馨蚜糁么胧┑倪m用直接對等于刑事立案程序，原因在于，由于留置措施可以適用于嚴(yán)重的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，加之留置措施本身也并不是所有職務(wù)犯罪案件必須采用的措施，因而，我們不能簡單根據(jù)留置適用直接得出正在查處的案件就是職務(wù)犯罪立案。

基于上述原因的考量，職務(wù)犯罪的立案應(yīng)當(dāng)具有明確性的程序標(biāo)識(shí)，而不應(yīng)當(dāng)通過外在的調(diào)查措施予以主觀揣測。筆者認(rèn)為，基于職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的差異性特征，需要對其進(jìn)行不同的立案程序和監(jiān)察調(diào)查。如果案件線索包括的信息不明確、指向的事實(shí)有待于進(jìn)一步查證的，可以先以職務(wù)違法的性質(zhì)類型進(jìn)行立案，如果隨著后期調(diào)查的順利展開與證據(jù)的進(jìn)一步查明，犯罪事實(shí)相對清楚且已經(jīng)達(dá)到刑事責(zé)任追究程度的，則理當(dāng)進(jìn)行職務(wù)犯罪的立案。從當(dāng)前監(jiān)察調(diào)查的立案混合模式來看，由于前期尚未查清案件主要事實(shí)的原因客觀存在，因而未直接明確以職務(wù)犯罪立案具有某種程度的合理性。但是，如果根據(jù)初核程序所指向的犯罪事實(shí)較明顯，或者隨著案件調(diào)查進(jìn)展到相應(yīng)程度，搜集的相關(guān)證據(jù)能夠證明職務(wù)犯罪事實(shí)存在且有刑事懲罰的必要性時(shí)，則應(yīng)當(dāng)另行對被調(diào)查人進(jìn)行職務(wù)犯罪的單獨(dú)立案，并且向被調(diào)查人宣讀與告知。

（二）單獨(dú)依據(jù)職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查的立案時(shí)間進(jìn)行時(shí)效審查

基于職務(wù)犯罪調(diào)查立案程序的啟動(dòng)，可以較好確立法律程序的實(shí)質(zhì)意義，預(yù)示著該案件有別于違紀(jì)違法而進(jìn)入到職務(wù)犯罪調(diào)查程序之中。一方面，這一立案程序的獨(dú)立行使，可以幫助我們更好理解與劃分監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)，尤其是在第四種形態(tài)中對追究刑事責(zé)任的情形進(jìn)行了程序區(qū)隔，由此區(qū)別于前三種違紀(jì)形態(tài)及其責(zé)任承擔(dān)；另一方面，通過法律程序的正式啟動(dòng)表明職務(wù)犯罪調(diào)查的開始，無論是監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)行使還是被調(diào)查人的權(quán)利保障，均可以以此為界限而合法合理地依次進(jìn)行。

最為直接的是，在對職務(wù)犯罪調(diào)查相對獨(dú)立的前提下，依照哪一時(shí)間點(diǎn)來判定追訴時(shí)效的時(shí)間點(diǎn)自然也需要進(jìn)一步的釋明。存在的爭議在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為國家公權(quán)力的行使者，無論調(diào)查職務(wù)違法還是職務(wù)犯罪，都是公權(quán)力的直接發(fā)動(dòng)，均是監(jiān)察權(quán)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行的體現(xiàn)。那么，基于此認(rèn)識(shí)，即使要確立時(shí)效制度的時(shí)間適用起點(diǎn)，由于職務(wù)違法調(diào)查與職務(wù)犯罪調(diào)查均意味著國家監(jiān)察權(quán)的正當(dāng)行使，那么在此前提下，究竟是以監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法立案的時(shí)間予以計(jì)算，還是以對職務(wù)犯罪調(diào)查立案的時(shí)間點(diǎn)予以計(jì)算？筆者認(rèn)為，雖然職務(wù)違法與職務(wù)犯罪統(tǒng)轄于監(jiān)察委員會(huì)于一身，但是職務(wù)違法所對應(yīng)的政務(wù)處分和職務(wù)犯罪所對應(yīng)的刑事責(zé)任仍然具有規(guī)范層面的實(shí)質(zhì)差異，因而二者不能混同。這一差異體現(xiàn)在，現(xiàn)有的政務(wù)處分本身并沒有時(shí)效適用的制度限制，而刑事責(zé)任無論在刑事實(shí)體法還是在刑事訴訟法中均有時(shí)效的明確規(guī)定，因而從規(guī)則層面來說，前者可以不受時(shí)效約束，而后者作為刑事話語框架下的職務(wù)犯罪卻不能脫逸追訴時(shí)效的限制。

因而，在此前提下，我們不能把職務(wù)違法的立案直接作為評判職務(wù)犯罪時(shí)效適用的起點(diǎn)。職務(wù)違法的立案仍然是基于違法行為本身而進(jìn)行的程序設(shè)置，該立案所針對職務(wù)“違法”的明確性決定了其涉及的是“非刑事責(zé)任”的調(diào)查程序，在職務(wù)違法與職務(wù)犯罪分屬不同法律規(guī)則與責(zé)任后果的前提下，不能把二者的立案程序相混同，更不能把職務(wù)違法作為評判時(shí)效適用的時(shí)間起點(diǎn)。盡管難以否定監(jiān)察委員會(huì)作為國家公權(quán)力運(yùn)行的客觀現(xiàn)實(shí)，但是，這一公權(quán)力對職務(wù)違法的調(diào)查行為并不寬泛地囊括刑事犯罪，并不代表著職務(wù)違法的調(diào)查就是囊括了職務(wù)犯罪調(diào)查的，畢竟在法律評價(jià)層面，職務(wù)違法仍然是相異于職務(wù)犯罪的，普通違法責(zé)任與刑事責(zé)任的差異不能簡單化地由前者所取代。

在職務(wù)犯罪立案程序尚未正式確立的前提下，即使存在職務(wù)違法行為的調(diào)查，此時(shí)也僅表示公權(quán)力徘徊于職務(wù)犯罪調(diào)查之外，所涉的公權(quán)力雖然已經(jīng)啟動(dòng)并展開活動(dòng)，但是與正式的犯罪調(diào)查與刑責(zé)追究仍然并不具有對應(yīng)性。具體來說，這與普通行政違法的治安案件與刑事案件的查處具有類似性，我們不能因?yàn)楣矙C(jī)關(guān)介入到違法行為的治安案件之中，就自然而然地認(rèn)為公權(quán)力也涉入刑事案件之中，從而把刑事案件的追訴起訴從治安案件的立案時(shí)間予以計(jì)算。實(shí)際上，雖然此時(shí)無論是治安案件還是刑事案件，背后的公權(quán)力主體與對象均具有同一性，但是由于具體事項(xiàng)及其性質(zhì)類型并不同一，因而不能籠統(tǒng)地認(rèn)為既然公權(quán)力已經(jīng)介入，所以涉及刑事案件的追訴起點(diǎn)可以提前延長到治安案件的立案之時(shí)。由此可見，刑事犯罪的追訴是針對求刑權(quán)力的督促而存在的，而不是泛化為只要是公權(quán)力均是如此，因而不能單純以公權(quán)力存在而無視公權(quán)力針對的案件性質(zhì)隨意進(jìn)行相互置換，這樣的理解與做法顯然是存在偏頗之處的。

職務(wù)犯罪調(diào)查所涉的時(shí)效仍然是刑事追訴的規(guī)范審查，因而必須回歸到刑事視域及其語境之中，而不是單純以國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行為形式參照。盡管監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法已經(jīng)進(jìn)行調(diào)查，從客觀上也意味著監(jiān)察權(quán)對違法行為人所涉案件的介入，但是，這一權(quán)力運(yùn)行仍然游離于刑事追訴所指向的刑事責(zé)任之外。如果以前期職務(wù)違法的立案作為職務(wù)犯罪追訴的時(shí)間點(diǎn)，必然存在如下難以解決的困惑：其一，如果前期的職務(wù)違法沒有進(jìn)入到職務(wù)犯罪的程序之中，必然存在職務(wù)違法與刑事追訴毫無瓜葛的客觀事實(shí)。如此一來，更為清晰呈現(xiàn)的是職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的本質(zhì)差異，而不是籠統(tǒng)地以職務(wù)違法取代職務(wù)犯罪追訴的同一性遵循。其二，如果以監(jiān)察機(jī)關(guān)的職務(wù)違法調(diào)查象征監(jiān)察權(quán)運(yùn)行，從而以國家公權(quán)力介入直接作為職務(wù)犯罪調(diào)查的追訴時(shí)效適用起點(diǎn)，則必然又過于寬泛。原因在于，在職務(wù)違法之前的案件初核階段，此時(shí)的監(jiān)察權(quán)已經(jīng)處于客觀實(shí)施階段，但是未正式立案之前，我們?nèi)匀徊荒芤源俗鳛樵u判時(shí)效適用的時(shí)間起點(diǎn)。其三，如果認(rèn)為前期職務(wù)違法立案可以作為犯罪追訴的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，則無異于認(rèn)可職務(wù)違法就是職務(wù)犯罪或者包括了職務(wù)犯罪，會(huì)把二者無差別地等而視之或者作為從屬關(guān)系予以對待。但是，這無論是從憲法修正案還是監(jiān)察法的規(guī)定來看，對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪二元界分的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)確立且無可撼動(dòng)，混同違法責(zé)任與刑事責(zé)任界限的做法得不到規(guī)則層面的認(rèn)同。

基于此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在職務(wù)犯罪單獨(dú)立案的前提下，以單獨(dú)的刑事立案程序啟動(dòng)明示職務(wù)犯罪調(diào)查的現(xiàn)實(shí)意義，并據(jù)此時(shí)間節(jié)點(diǎn)來判定該職務(wù)犯罪調(diào)查的時(shí)間是否已經(jīng)超過追訴時(shí)效。這一立足于職務(wù)違法與職務(wù)犯罪二元界分前提下的程序適用，不僅可以更好地回歸到程序法治的軌道上來，而且可以促進(jìn)法法銜接中的規(guī)范對接。

（三）職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查時(shí)效適用的特殊性與違紀(jì)違法的轉(zhuǎn)換處置

在職務(wù)犯罪單獨(dú)立案調(diào)查的前提下，可以在職務(wù)違法行為之外調(diào)查涉嫌職務(wù)犯罪的相關(guān)事實(shí)，并根據(jù)職務(wù)犯罪立案的時(shí)間審查追訴時(shí)效期限超過與否。在此過程中，如果職務(wù)犯罪立案時(shí)間遲延于職務(wù)違法的立案時(shí)間，此時(shí)可能會(huì)擔(dān)心存在刻意迎合時(shí)效制度而免除被調(diào)查人刑責(zé)承擔(dān)之情形。但是，從整體上來看，此種擔(dān)心及其顧慮并不存在。原因在于，只要承認(rèn)時(shí)效制度本身的相對合理性，則理當(dāng)容許和接納因?yàn)闀r(shí)效制度而無法進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查的合法事由存在。除此之外，在現(xiàn)有的時(shí)效制度之中，結(jié)合刑法的現(xiàn)有規(guī)定來看，如果有連續(xù)或者繼續(xù)犯罪狀態(tài)的，時(shí)效從犯罪行為終了之日起計(jì)算；追訴期限內(nèi)又有新罪發(fā)生的，前罪追訴期限從后罪之日起計(jì)算；在公權(quán)力介入之后，逃避偵查或者審判的，或者被害人提出控告后應(yīng)當(dāng)立案而未立案的，不受追訴期限限制；以及超過時(shí)效期限而有刑責(zé)追究之必要的，可以報(bào)請?zhí)囟C(jī)關(guān)核準(zhǔn)后繼續(xù)追訴等規(guī)定。因此，盡管根據(jù)時(shí)效逃避責(zé)任追究的意圖可能在實(shí)踐中難以全然否定，但是，僅憑行為人單方面的主觀想法而無視案件事實(shí)與法律規(guī)定的一廂情愿同樣難以輕易實(shí)現(xiàn)。

而且，對監(jiān)察機(jī)關(guān)故意遲延進(jìn)行職務(wù)犯罪立案的擔(dān)心也應(yīng)盡可能省卻，因?yàn)槁殑?wù)犯罪的立案并不等同于刑事責(zé)任的成立，即使在訴訟時(shí)效期限內(nèi)已經(jīng)立案調(diào)查的案件，基于調(diào)查所獲得的證據(jù)與案件事實(shí)的綜合考量，是否需要移送給檢察機(jī)關(guān)追究被調(diào)查人的刑事責(zé)任，并不單純依賴前期的刑事立案就自然獲得后期的法律效果。因而職務(wù)犯罪的立案只是說明監(jiān)察權(quán)調(diào)查的案件性質(zhì)類型，至于該類案件能否順利通過證據(jù)搜集而達(dá)到事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分之程度，最終仍然依靠個(gè)案調(diào)查的查證情況。另外，在監(jiān)察調(diào)查之后的具體處置上，移送審查起訴與否的最終決定權(quán)仍然在監(jiān)察機(jī)關(guān)，這一決定權(quán)嚴(yán)格意義上并不因?yàn)闀r(shí)效制度而受到制約。從另一側(cè)面來說，既然監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)有限行使和規(guī)范運(yùn)行不容否定，那么更應(yīng)當(dāng)遵守刑事實(shí)體法和相關(guān)法律的規(guī)定，而不是要否定時(shí)效制度在監(jiān)察調(diào)查中的具體適用，就此提出否定性質(zhì)疑并不具有理由的正當(dāng)性。何況，在監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的調(diào)查過程中，正確的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是堅(jiān)定監(jiān)察體制改革的步伐并深入推進(jìn)，輔之于多元監(jiān)督機(jī)制而保證監(jiān)察權(quán)的良好運(yùn)行，而非無視關(guān)聯(lián)規(guī)則與制度安排。而且，隨著改革的不斷前行與監(jiān)察法治理念的日益深入，監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使與有效監(jiān)督也在逐步完善之中，對監(jiān)察權(quán)不當(dāng)行使的疑慮也將日漸消除。

對職務(wù)犯罪調(diào)查的時(shí)效制度適用，是監(jiān)察委員會(huì)自覺踐行法治的體現(xiàn)，對于案件已經(jīng)超過追訴時(shí)效期限的，職務(wù)犯罪的調(diào)查至此應(yīng)當(dāng)終止。既然時(shí)效制度直接關(guān)系到國家公權(quán)力的實(shí)體處分權(quán)，因而不需要等到移送檢察機(jī)關(guān)之后再行進(jìn)行審查，而應(yīng)當(dāng)在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中主動(dòng)評判，并根據(jù)案件是否超出時(shí)效期限作出是否終止職務(wù)犯罪調(diào)查程序的結(jié)論。但是要指出的是，即使案件超出時(shí)效期限也僅僅意味著職務(wù)犯罪調(diào)查的終結(jié)，并不代表涉案行為人違紀(jì)違法及其責(zé)任的消除。因而，在職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查階段，即使根據(jù)實(shí)體刑法的規(guī)范已經(jīng)超出時(shí)效期限，由于違紀(jì)違法處分目的與規(guī)則內(nèi)容并不與刑事犯罪完全一致，因而職務(wù)犯罪調(diào)查的終結(jié)并不代表違紀(jì)審查與違法調(diào)查的終止，在被調(diào)查人的行為仍然違反黨紀(jì)條規(guī)與政務(wù)處分等規(guī)則的前提下，按照相應(yīng)的黨紀(jì)國法進(jìn)行違紀(jì)處分與政務(wù)處分并不存在任何障礙。

而且，在職務(wù)犯罪已經(jīng)超出時(shí)效期限的前提下，并不因此而加大對被調(diào)查人的違紀(jì)與違法責(zé)任，即不能因?yàn)榉ǘㄔ虻南言敬嬖诘男淌仑?zé)任轉(zhuǎn)嫁到違紀(jì)違法責(zé)任之上。違紀(jì)違法責(zé)任的存在仍然是基于行為人違紀(jì)違法的案件情形作出的處分后果，而與時(shí)效期限引發(fā)的刑事責(zé)任消滅及犯罪調(diào)查終結(jié)并無關(guān)系。反過來說，既然我們沒有因?yàn)楸徽{(diào)查人刑事責(zé)任的承擔(dān)而減輕違紀(jì)違法的處分責(zé)任，因而也不能因?yàn)樾淌仑?zé)任的阻卻而加重行為人的違紀(jì)違法責(zé)任。但是，需要注意的是，在因時(shí)效適用而終結(jié)職務(wù)犯罪調(diào)查的情形下，對被調(diào)查人因逾越法律規(guī)范而取得的贓款贓物，并不自然具有合法性。基于違紀(jì)違法與職務(wù)犯罪的界分，刑事責(zé)任的消滅并不自然說明行為人不承擔(dān)任何責(zé)任后果，因而此時(shí)應(yīng)當(dāng)依照相應(yīng)規(guī)范作出收繳或者退賠的處理?！?2〕《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第40條第1款：“對于違紀(jì)行為所獲得的經(jīng)濟(jì)利益，應(yīng)當(dāng)收繳或者責(zé)令退賠?！薄吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法》第25條第1款：“公職人員違法取得的財(cái)物和用于違法行為的本人財(cái)物，除依法應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠的，由監(jiān)察機(jī)關(guān)沒收、追繳或者責(zé)令退賠；應(yīng)當(dāng)退還原所有人或者原持有人的，依法予以退還；屬于國家財(cái)產(chǎn)或者不應(yīng)當(dāng)退還以及無法退還的，上繳國庫。”因而，在因職務(wù)犯罪調(diào)查的時(shí)效期限審查及其規(guī)則適用過程中，并不會(huì)因?yàn)闀r(shí)效制度的適用而帶來贓款贓物收繳處置上的現(xiàn)實(shí)障礙，此時(shí)規(guī)制體系的銜接也不存在適用層面的任何不協(xié)調(diào)之處。

六、結(jié)語

監(jiān)察體制改革的步伐正闊步向前邁進(jìn)，在監(jiān)察全覆蓋過程中的紀(jì)法貫通、法法銜接問題理當(dāng)受到我們的重視，并應(yīng)當(dāng)在逐一檢視具體問題的前提下予以認(rèn)真對待和厘清化解。監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪的一體化調(diào)查模式，刑事追訴時(shí)效作為兼具刑事責(zé)任追究的實(shí)體與程序特征的綜合體現(xiàn)，注定了職務(wù)犯罪調(diào)查需要結(jié)合刑事法律予以審慎適用與規(guī)則考察?；诼殑?wù)犯罪調(diào)查作為監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的改革現(xiàn)實(shí)，在無法撇開職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事追訴時(shí)效制度的前提下，需要融入刑事法治理念對此進(jìn)行理性反思，通過體系審視與不同性質(zhì)的后果承擔(dān)進(jìn)行細(xì)致甄別。確立職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查階段的刑事追訴時(shí)效制度的自覺遵守，這是監(jiān)察法治化正當(dāng)運(yùn)行與監(jiān)察資源集中高效配置的需要。盡管在法法銜接的時(shí)效適用層面具有形式層面的規(guī)則非對應(yīng)性，但是，這并不妨礙罪刑法定原則的精神映照與法治踐行，也不影響在現(xiàn)階段監(jiān)察法治實(shí)踐中時(shí)效制度的貫徹運(yùn)行。把違紀(jì)違法處置與職務(wù)犯罪調(diào)查一體化地歸于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)行使，并不等同規(guī)則適用上的混同性或排他性，權(quán)力運(yùn)行的法治真義及其規(guī)范依據(jù)的差異決定了，我們應(yīng)當(dāng)界分責(zé)任類型并結(jié)合關(guān)聯(lián)規(guī)則來保證監(jiān)察權(quán)的有序行使。在監(jiān)察體制改革深入推進(jìn)的法治背景下，從關(guān)聯(lián)法律的銜接中尋求法治原則輔佐與規(guī)則參照，這不僅是監(jiān)察調(diào)查案件的時(shí)效適用給我們的啟示，也是監(jiān)察全覆蓋過程中理當(dāng)正面應(yīng)對和加以解決的諸多問題的縮影和體現(xiàn)，是監(jiān)察法治規(guī)范化運(yùn)行并漸行漸進(jìn)得以成長的實(shí)踐需要。