●周 新

一、問題的提出

隨著國家監(jiān)察體制改革的縱深推進與2018年《監(jiān)察法》的出臺實施，我國建立起以黨的紀(jì)律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公為組織基礎(chǔ)的反腐敗治理體系。作為推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，監(jiān)察體制改革整合了過去黨內(nèi)紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察與職務(wù)犯罪偵查領(lǐng)域各自分散的反腐敗資源，實行執(zhí)紀(jì)審查與執(zhí)法調(diào)查雙軌并行的集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制機制。〔1〕參見馬懷德：《構(gòu)建集中統(tǒng)一權(quán)威高效的反腐敗體制》，載《光明日報》2018年3月17日，第8版。根據(jù)《憲法》與《監(jiān)察法》的規(guī)定，檢察機關(guān)除保留部分自行偵查權(quán)外，其職務(wù)犯罪偵查職能整體轉(zhuǎn)隸至監(jiān)察委員會，從而形成與檢察機關(guān)刑事審查起訴的程序遞進關(guān)系。這意味著，傳統(tǒng)意義上的職務(wù)犯罪偵訴關(guān)系結(jié)構(gòu)被“調(diào)查—公訴”模式所替代，〔2〕參見李奮飛：《“調(diào)查——公訴”模式研究》，載《法學(xué)雜志》2018年第6期，第18-31頁。由此，職務(wù)犯罪辦理的權(quán)力配置面臨著深刻的歷史變革與實踐轉(zhuǎn)型。實務(wù)中，監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)的關(guān)系銜接方面仍存在著一系列的問題。尤其是檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查制度，已經(jīng)成為制約監(jiān)檢順暢銜接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。

關(guān)于職務(wù)犯罪調(diào)查中檢察機關(guān)是否有權(quán)提前介入的問題，《刑事訴訟法》與《監(jiān)察法》都未對此進行明確的規(guī)定。2018年國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)的《辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》），以專章的形式對最高人民檢察院提前介入監(jiān)委辦理的職務(wù)犯罪案件作出了規(guī)定，其內(nèi)容主要涉及檢察機關(guān)提前介入的工作流程與工作要求。2019年新修訂的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》（以下簡稱《最高檢刑訴規(guī)則》）明確了檢察機關(guān)可以提前介入監(jiān)察委辦理的職務(wù)犯罪案件。其中，《最高檢刑訴規(guī)則》第256條第2款規(guī)定：“經(jīng)監(jiān)察機關(guān)商請，人民檢察院可以派員介入監(jiān)察機關(guān)辦理的職務(wù)犯罪案件?！笨梢?，立法已經(jīng)在宏觀層面確立了檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查的權(quán)力。實踐中，檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查的提前介入，主要限于重大疑難案件。自監(jiān)察體制改革以來，檢察機關(guān)在事實調(diào)查環(huán)節(jié)的提前介入，對于提高調(diào)查工作規(guī)范性和審查起訴有效性方面的積極價值業(yè)已在普通刑事案件司法實踐中得到廣泛認(rèn)可?！?〕參見本書編寫組編：《監(jiān)察與司法有效銜接工作指引》，中國方正出版社2019年版，第31頁。盡管如此，在理論研究方面，關(guān)于檢察機關(guān)提前介入的一系列問題仍然存在較大的爭議。例如，在檢察機關(guān)提前介入的角色定位方面，有觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)的提前介入履行的是對偵查活動的監(jiān)督職能，對監(jiān)察委員會辦理的案件，監(jiān)督者的角色不僅不符合法理，也被實務(wù)部門否定?！?〕參見封利強：《檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查之檢討——兼論完善監(jiān)檢銜接機制的另一種思路》，載《浙江社會科學(xué)》2020年第9期，第38-48頁。檢察機關(guān)提前介入的法律依據(jù)是互相配合的原則，絕非監(jiān)督原則，因此檢察機關(guān)僅是提供意見和建議，以確保監(jiān)察機關(guān)的獨立性?！?〕同前注〔3〕，本書編寫組書，第39頁。此外，對“提前介入”的概念、介入的時間、范圍和程度等內(nèi)容，目前理論界與實務(wù)部門仍未形成定論，也缺乏進一步的規(guī)范指引，致使檢察機關(guān)的提前介入調(diào)查成為實踐中的重點和難點。

更深層的問題在于，在“調(diào)查—公訴”的新型職權(quán)結(jié)構(gòu)中，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)被認(rèn)為是監(jiān)察機關(guān)獨立權(quán)力，檢察權(quán)在職務(wù)犯罪案件調(diào)查中的角色定位與職責(zé)邊界則一直處于相對模糊地帶。事實上，在檢察機關(guān)提前介入的諸多困境背后，也反映出監(jiān)檢部門對權(quán)力屬性、職能定位和程序體系等方面的認(rèn)識分歧。因此，有必要通過實踐觀察與理論分析解決職務(wù)犯罪調(diào)查中提前介入方面的困惑，并進一步理順監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)之間的法律關(guān)系。筆者擬通過以部分地區(qū)進行調(diào)研所得的材料為分析基礎(chǔ)，圍繞檢察機關(guān)提前介入這一主題展開，期待以此作為剖析當(dāng)前監(jiān)檢關(guān)系銜接障礙深層致因的切入點，進一步探索職務(wù)犯罪調(diào)查中監(jiān)檢權(quán)能配置關(guān)系及未來發(fā)展路徑。

二、實踐表征：檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查的困境

自監(jiān)察體制改革試點以來，各地已經(jīng)對檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查工作展開了一些有益探索，有的地區(qū)針對檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查出臺了相應(yīng)的規(guī)范性文件，并形成長效的協(xié)作配合機制。〔6〕自檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查機制建立以來，全國部分地區(qū)監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)合作，聯(lián)合制定出臺了關(guān)于提前介入的規(guī)范性文件。例如，浙江省蒼南縣監(jiān)委和縣檢察院出臺《蒼南縣監(jiān)察委員會、蒼南縣人民檢察院關(guān)于提前介入職務(wù)犯罪案件調(diào)查活動的工作規(guī)定（試行）》，參見潘博：《檢察機關(guān)提前介入調(diào)查 蒼南探索監(jiān)察體制改革新模式》，載《浙江日報》2018年4月3日，第03版。但相對提前介入偵查機制而言，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查仍處于起步階段，各地根據(jù)實際需要，形成了各具特色的經(jīng)驗做法。對此，筆者選取甲省A市、B市兩地檢察機關(guān)在職務(wù)犯罪案件中提前介入調(diào)查的實踐作為研究樣本，以此管窺職務(wù)犯罪調(diào)查環(huán)節(jié)監(jiān)察與檢察銜接機制運行現(xiàn)狀與問題?！?〕甲省A市、B市均為東南沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市。筆者之所以選擇將兩市作為調(diào)研地區(qū)，一是A、B市屬于全國范圍內(nèi)較早開展檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查工作的地區(qū)，已有一定的實務(wù)經(jīng)驗和數(shù)據(jù)樣本可供參考；二是根據(jù)甲省出臺的提前介入工作規(guī)范，兩市在實踐樣態(tài)方面存在一定程度的差異，方便展開對比研究。當(dāng)然，受各方面因素的影響，本研究不可避免地存在局限性。

（一）實踐運行的基本考察

1.提前介入的概況〔8〕必須說明的是，文中的調(diào)研概況主要包括2020年度A市部分基層檢察院提供的數(shù)據(jù)，以及筆者與A市、B市部分檢察人員座談、個人訪談的相關(guān)內(nèi)容。但需要說明的是，由于部分?jǐn)?shù)據(jù)涉及工作秘密暫不宜公開，筆者僅就調(diào)研情況進行適當(dāng)闡述。

從調(diào)研情況看，在幾個調(diào)研地方，2020年檢察機關(guān)辦理的提前介入案件的最低數(shù)量也達(dá)到了所有審查起訴職務(wù)犯罪案件數(shù)量的80%以上，職務(wù)犯罪調(diào)查階段檢察機關(guān)提前介入的情況比較常見。整體上，甲省各地區(qū)檢察機關(guān)提前介入的案件占比呈現(xiàn)出差距。之所以產(chǎn)生參差不齊的數(shù)據(jù)，主要原因在于，根據(jù)《最高檢刑訴規(guī)則》與《銜接辦法》的規(guī)定，檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察委辦理的職務(wù)犯罪案件，只能依監(jiān)察委的商請，而不能主動提前介入。這意味著在實踐中，監(jiān)察委對檢察機關(guān)提前介入的啟動具有絕對的主動權(quán)。囿于不同地區(qū)的監(jiān)檢銜接配合的溝通機制程度有所差異，當(dāng)?shù)乇O(jiān)察委主動提出商請介入的案件量，直接決定著當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)提前介入的比例。例如，在有的地區(qū)，監(jiān)察委無論案件重大與否，都提出檢察機關(guān)提前介入的商請；而有的地區(qū)監(jiān)察委則以案件涉及保密為由拒絕商請檢察機關(guān)提前介入，這就直接導(dǎo)致各地的提前介入比例不均衡。此外，提前介入比例與案件辦理質(zhì)量具有一定正相關(guān)性，即檢察機關(guān)的提前介入，能夠從事實認(rèn)定與證據(jù)收集等方面提出意見，盡量避免后續(xù)在審查起訴階段退回補充調(diào)查的情況，從而提升案件辦理質(zhì)效。

2.提前介入的工作方式

在提前介入的工作方式方面，檢察機關(guān)提前介入的主要任務(wù)是對證據(jù)收集、事實認(rèn)定、案件定性、法律適用、案件管轄等提出意見和建議。根據(jù)調(diào)研情況，兩地檢察機關(guān)主要以下列三種形式開展提前介入工作。（1）以案件協(xié)調(diào)會的形式集中探討案情。例如，A市A1區(qū)監(jiān)察委在移送審查起訴15日前，向A1區(qū)檢察院發(fā)出書面商請，接到提前介入的通知后，承辦檢察官與監(jiān)察委的調(diào)查小組集中時間舉行案件協(xié)調(diào)會，由監(jiān)察委說明案件事實和證據(jù)情況，雙方就證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實認(rèn)定等問題進行溝通討論。（2）以電話溝通的方式靈活交換意見。針對案件辦理過程中出現(xiàn)的較為零散、迫切的爭議問題，檢察機關(guān)與監(jiān)察委采用更為省時、方便的電話溝通方式，實現(xiàn)檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪案件的提前介入。（3）以書面閱卷的方式對案件進行審查。對于一些言辭證據(jù)，由于檢察官在提前介入階段無法直接接觸被調(diào)查人，難以進行當(dāng)面核實。提前介入工作完成后，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)就案件辦理情況給出意見和建議。根據(jù)《銜接辦法》第14條第2款的規(guī)定，檢察機關(guān)通過提前介入提出的書面意見應(yīng)當(dāng)包括提前介入工作的基本情況、審查認(rèn)定的事實、定性意見、補證意見及需要研究和說明的問題等內(nèi)容。

（二）實踐困境

在對既有案件進行梳理的基礎(chǔ)上，不難發(fā)現(xiàn)，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪案件存在的問題主要表現(xiàn)在以下兩方面。

1.提前介入的條件不明

根據(jù)《銜接辦法》第12條的規(guī)定，國家監(jiān)察委員會辦理的重大、疑難、復(fù)雜案件在進入案件審理階段后，可以書面商請最高人民檢察院派員介入。但是，何為“重大、疑難、復(fù)雜”，《銜接辦法》并未進一步明確，此標(biāo)準(zhǔn)主要由各地的監(jiān)察機關(guān)具體把握。事實上，部分監(jiān)察委在商請檢察院提前介入時并不核實是否符合“重大、疑難、復(fù)雜”的條件。根據(jù)調(diào)研的情況反饋，檢察機關(guān)提前介入的情形主要包括兩類：第一，需要快速辦理的案件。監(jiān)察委為了盡快推進案件的辦理進程，商請檢察機關(guān)提前介入，在調(diào)查階段扎實推進證據(jù)收集、法律適用、案件定性等工作，以便案件在審查起訴階段、審判階段得到快速辦理。第二，定罪存在疑問的案件。監(jiān)察委商請檢察院提前介入，對證據(jù)收集、事實認(rèn)定、案件定性、法律適用等問題進行商討，以實現(xiàn)準(zhǔn)確定罪?！?〕參見《甲省檢察院調(diào)研筆記》，甲省人民檢察院2020年7月30日。

可見，實務(wù)部門對“重大、疑難、復(fù)雜”的理解主要依據(jù)監(jiān)察機關(guān)案件辦理的實際需求。在提前介入的職務(wù)犯罪案件類型中，絕大多數(shù)涉及公職人員的貪污、受賄犯罪，這類案件涉罪證據(jù)的調(diào)查往往是“由供到證”的形式，被調(diào)查人口供是案件的突破口。但現(xiàn)實情況是，即使已經(jīng)獲得被調(diào)查人的認(rèn)罪供述，囿于貪污、賄賂犯罪的隱蔽性，交易過程、受賄數(shù)額及受賄款項去向的調(diào)查等實質(zhì)性證據(jù)線索仍然存在取證困難的問題。為確保案件能夠成功起訴并最終獲得法院支持，監(jiān)察機關(guān)就需要檢察機關(guān)協(xié)助，借助檢察官經(jīng)驗判斷現(xiàn)有證據(jù)材料是否形成完整的證據(jù)鏈，是否達(dá)到構(gòu)罪的標(biāo)準(zhǔn)。此外，就案件數(shù)量而言，筆者所調(diào)研的區(qū)級檢察機關(guān)每年辦理的涉嫌職務(wù)犯罪的案件量多則二十余件，少則幾件，這就意味著監(jiān)委商請介入的案件總量相對較少。因此，出于慎重考慮，監(jiān)察機關(guān)商請檢察機關(guān)“逢案必介入”現(xiàn)實基礎(chǔ)因應(yīng)出現(xiàn)。過于泛化的解釋在解決監(jiān)察機關(guān)辦案需求的同時，也造成介入機制運行過程的不確定性。最為明顯的是，各地職務(wù)犯罪案件的提前介入比例存在明顯差異，給檢察機關(guān)辦案帶來了一定的消極影響。第一，檢察機關(guān)人員配置有限，在案多人少的壓力下，過多的提前介入會增加檢察院的辦案負(fù)擔(dān)，影響案件辦理的質(zhì)效。第二，提前介入比例過低，尤其是涉及一些“重大、疑難、復(fù)雜”應(yīng)當(dāng)商請?zhí)崆敖槿攵瓷陶埥槿氲陌讣r，案件進入審查起訴階段后，檢察機關(guān)面臨極大的壓力。一方面，一些疑難案件不僅需要解決法律適用問題，還要解決事實認(rèn)定問題，而這些問題的解決可能涉及專業(yè)技術(shù)知識。另一方面，未經(jīng)提前介入的“重大、疑難、復(fù)雜”案件，在案件證據(jù)收集、事實認(rèn)定、法律適用、案件定性等方面存在問題的可能性更高，一旦經(jīng)檢察機關(guān)審查不符合起訴標(biāo)準(zhǔn)，案件需要及時退回補充調(diào)查或自行補充偵查，訴訟效率必然受到拖延，從而影響檢察機關(guān)“提升訴訟效率、降低案件比”的內(nèi)部考核?！?0〕參見《B市檢察院調(diào)研筆記》，B市人民檢察院2020年8月7日。

2.提前介入的時間尚未統(tǒng)一

根據(jù)《銜接辦法》第13條、第14條的規(guī)定，最高人民檢察院在收到提前介入書面通知后，應(yīng)當(dāng)及時指派檢察官帶隊介入并成立工作小組。工作小組應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)審核案件材料，對證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實認(rèn)定、案件定性及法律適用提出書面意見，對是否需要采取強制措施進行審查。但是在實踐層面，這一時間規(guī)定在實踐中并未得到充分落實。主要存在以下兩個方面的問題。

第一，提前介入的時間不固定。提前介入過早或過晚都會為檢察機關(guān)的規(guī)范履職帶來消極影響?！?1〕參見陳國慶：《刑事訴訟法修改與刑事檢察工作的新發(fā)展》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第1期，第16-39頁。據(jù)調(diào)研了解，目前提前介入的時間缺乏法律指引，雖然《銜接辦法》作出了15日的規(guī)定，但在實踐中，15日的時間規(guī)定并不必然適用，通常監(jiān)察委給出的時間難以滿足檢察機關(guān)提前介入工作的需要。根據(jù)《銜接辦法》的規(guī)定，在進入案件審理階段后，監(jiān)察委才能商請檢察機關(guān)提前介入。但實踐中，個別地區(qū)也有在監(jiān)察立案階段商請檢察機關(guān)提前介入的情況。此時商請?zhí)崆敖槿耄韧黄片F(xiàn)行法律規(guī)定，又可能使得提前介入工作在一定程度上轉(zhuǎn)化為協(xié)助監(jiān)察委調(diào)查辦案，由此，檢察機關(guān)對監(jiān)察委的調(diào)查活動產(chǎn)生了實質(zhì)影響，這突破了檢察機關(guān)“只提出意見、不發(fā)表結(jié)論性判斷”的權(quán)力邊界。另外，介入過晚為檢察機關(guān)帶來的消極影響更為明顯，主要表現(xiàn)為檢察機關(guān)缺乏有效工作時間對案件進行審查。承辦檢察官的閱卷時間得不到充分保障，導(dǎo)致其不能準(zhǔn)確把握現(xiàn)階段案件的辦理情況與潛在問題，更無法就證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、事實認(rèn)定、案件定性及法律適用等方面提出準(zhǔn)確意見，規(guī)范監(jiān)察委調(diào)查取證的作用難以充分體現(xiàn)。

第二，在監(jiān)察委將案件移交審查起訴15日前主動商請檢察機關(guān)提前介入的前提下，檢察機關(guān)開展提前介入工作的時間實際上也不足15日。檢察機關(guān)開展提前介入工作面臨辦案負(fù)擔(dān)與時間的雙重壓力。尤其是針對一些新類型的職務(wù)犯罪案件，檢察官不僅需要從法律層面進行分析，還需要利用技術(shù)手段對被調(diào)查人的行為進行鑒定與認(rèn)定，這對檢察官提出了更高的要求。此外，雖然監(jiān)察委在移送審查起訴15日前主動商請檢察機關(guān)提前介入，但由于監(jiān)察委案卷的整理、流轉(zhuǎn)工作存在瑕疵，檢察機關(guān)提前介入的時間被監(jiān)察委內(nèi)部的案卷整理、移送時間所擠壓，出現(xiàn)了“表面充足、實際不足”的現(xiàn)象。在檢察機關(guān)提前介入后，案卷仍未送至案件審理部門，而閱卷又是檢察機關(guān)開展提前介入的主要工作形式之一，離開閱卷檢察機關(guān)提前介入工作難以開展，這也在較大程度上影響了檢察機關(guān)提前介入工作的效果?！?2〕參見《A市檢察院調(diào)研筆記》，A市人民檢察院2020年8月3日。

整體上，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查的實踐仍面臨著適用范圍、介入時間及介入程度等方面的問題?，F(xiàn)階段，關(guān)于檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察調(diào)查公開的立法規(guī)范僅有《最高檢刑事訴訟規(guī)則》與《銜接辦法》，在具體運行層面缺乏更為具體的操作規(guī)程，導(dǎo)致司法實踐呈現(xiàn)多樣化、無序化的樣態(tài)。盡管各地方也制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件或?qū)嵤┘?xì)則，但止步于地方的經(jīng)驗探索，且各地的制度方案往往受地方的監(jiān)檢關(guān)系融洽程度制約，缺乏精細(xì)化的理論支撐，恐難以成為推而廣之的全國經(jīng)驗。另外，在提前介入領(lǐng)域，檢察機關(guān)是被動的信息接收者與執(zhí)行者。因此，無論是在提前介入的深度還是廣度上，普遍受到監(jiān)察機關(guān)具體辦理案件需求的影響。有的地區(qū)為確保案件順利進入審判程序，要求檢察機關(guān)能夠事事介入、及早介入，對證據(jù)收集、強制措施適用、法律適用等問題進行全方位的分析、研判；而在部分地區(qū)，則以案件尚未移送等理由拒絕提出檢察機關(guān)提前介入的商請。從表面看，提前介入的種種問題似乎通過立法的精細(xì)化可以解決；實則，是監(jiān)察程序性質(zhì)及檢察機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)銜接關(guān)系等方面出現(xiàn)的認(rèn)識分歧甚至對立，阻礙了檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查機制的方案設(shè)計。因而，筆者認(rèn)為，從理論層面對監(jiān)察與檢察程序的銜接有更為清晰的認(rèn)識，是應(yīng)對當(dāng)前實踐難題的首要途徑。

三、深層致因：程序異質(zhì)下的話語體系沖突

相較于其他刑事犯罪，職務(wù)犯罪的調(diào)查與追訴有其自身的特殊性。從世界范圍來看，將職務(wù)犯罪交由獨立的反腐敗機構(gòu)調(diào)查這一做法得到了較為廣泛的適用?！?3〕例如新加坡的貪污調(diào)查局（CPIB），我國香港特別行政區(qū)的廉政公署，澳門特別行政區(qū)的廉政公署，澳大利亞的新南威爾士州的反貪污腐敗獨立委員會等。參見熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第40-60頁。監(jiān)察體制改革后，我國職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)由監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使，順應(yīng)了世界反腐敗調(diào)查的發(fā)展趨勢。同時，監(jiān)察委員會無論在權(quán)力運行還是本質(zhì)屬性方面都與檢察機關(guān)存在著較大差異。監(jiān)檢部門在提前介入方面的銜接不暢，實質(zhì)上是由監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的異質(zhì)性，整體運行的綜合性和閉合性，以及檢察機關(guān)提前介入的功能冗合等深層次原因所致。對此，有必要作進一步分析。

（一）程序設(shè)計：監(jiān)察程序與刑事訴訟程序異質(zhì)性

依據(jù)《憲法》規(guī)定，監(jiān)察委員會是與政府、審判機關(guān)、檢察機關(guān)并列的國家機關(guān)，由此形成“一府一委兩院”的新的國家權(quán)力組織架構(gòu)。〔14〕參見《憲法》第2條第3款和第127條第2款的規(guī)定。作為反腐敗的專責(zé)機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)違法與職務(wù)犯罪享有獨立的監(jiān)察權(quán)，設(shè)置了相對獨立的監(jiān)察程序。從監(jiān)察的職能定位到程序運行，已然形成了相對完備與邏輯自洽的框架體系，對于職務(wù)犯罪追訴的職權(quán)配置也應(yīng)轉(zhuǎn)變。權(quán)威觀點認(rèn)為，監(jiān)察機關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪案件的辦理程序不適用《刑事訴訟法》的規(guī)定，主要在于國家監(jiān)察機關(guān)既不是行政機關(guān)也不是司法機關(guān)，而是代表黨和國家行使監(jiān)察權(quán)的專責(zé)機關(guān)?！?5〕參見《使黨的主張成為國家意志》，載中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站，http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series27/201707/t20170716_102950.html，2021年5月20日訪問。進一步而言，監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查活動不是偵查活動，調(diào)查權(quán)也并非偵查權(quán)?！?6〕參見褚福民：《以審判為中心與國家監(jiān)察體制改革》，載《比較法研究》2019年第1期，第41-54頁。因此，如涉嫌職務(wù)犯罪的案件，需經(jīng)由監(jiān)察機關(guān)審查調(diào)查，確認(rèn)犯罪事實清楚、證據(jù)確實充分后，再移送至檢察機關(guān)進入刑事訴訟程序。不同以往的是，監(jiān)察體制改革后，職務(wù)犯罪由過去檢察機關(guān)一體偵訴轉(zhuǎn)為監(jiān)察機關(guān)行使調(diào)查權(quán)，形成了監(jiān)察程序與刑事司法程序的拆分。最直接的后果是，職務(wù)犯罪調(diào)查程序與審查起訴、審判程序分別適用不同的法律規(guī)范。在職務(wù)犯罪案件中，檢察機關(guān)提前介入機制出現(xiàn)各異甚至相互沖突的實踐樣態(tài)，重要原因在于對職務(wù)犯罪調(diào)查程序與刑事訴訟程序的關(guān)系存在認(rèn)識上的分歧。正如有學(xué)者提出，檢察機關(guān)提前介入偵查活動，本質(zhì)屬于刑事訴訟程序內(nèi)部訴訟主體間的互動，從偵查到起訴，刑事案件的性質(zhì)不變，其過渡是自然而然、順理成章的?！?7〕同前注〔4〕，封利強文，第38-48頁。在刑事訴訟程序中，偵查與起訴環(huán)節(jié)具有內(nèi)在一致性，共同服務(wù)于指控犯罪、規(guī)范公權(quán)力運行的目標(biāo)。在權(quán)力屬性方面，檢察機關(guān)享有的自行偵查權(quán)與公安機關(guān)的偵查權(quán)具有同質(zhì)性，因此，從偵查到起訴犯罪指控均內(nèi)含于刑事訴訟中的權(quán)力結(jié)構(gòu)，是統(tǒng)一體系下的權(quán)力秩序。檢察機關(guān)提前介入偵查環(huán)節(jié)，不僅有明確的立法支撐，同時具備法理上的共識基礎(chǔ)。因此，關(guān)于提前介入偵查，學(xué)界更多的是基于介入的模式與程序規(guī)范性討論，而無須過度關(guān)注提前介入的正當(dāng)性問題?！?8〕參見周新：《檢察引導(dǎo)偵查的雙重檢視與改革進路》，載《法律科學(xué)》2020年第2期，第121-132頁。

相比較而言，職務(wù)犯罪調(diào)查與其他犯罪偵查區(qū)分開來，形成有學(xué)者提出的“四元立體制約”的刑事司法格局?！?9〕參見江國華：《中國監(jiān)察法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2018年版，第22頁。在現(xiàn)有的法律框架下，監(jiān)察權(quán)及監(jiān)察程序創(chuàng)設(shè)了一套新的制度體系與程序安排，糅合了黨紀(jì)、政務(wù)處分與職務(wù)犯罪調(diào)查的多元化內(nèi)容，兼具監(jiān)督、調(diào)查、處置等多項職責(zé)與權(quán)能，實質(zhì)已經(jīng)形成與刑事司法體系中的犯罪追訴有所差異的邏輯話語。從目標(biāo)設(shè)置上看，“黨管干部”原則貫徹監(jiān)察工作的方方面面。即監(jiān)察機關(guān)的主責(zé)主業(yè)不僅包括查處違法違紀(jì)行為，還包括對干部的日常教育、管理、監(jiān)督，多元化的目標(biāo)任務(wù)決定了職務(wù)犯罪調(diào)查的性質(zhì)定位不同。從權(quán)力運行上看，政法合一的權(quán)力組織框架決定著監(jiān)察機關(guān)鮮明的行政主導(dǎo)色彩，審批與集體決策成為監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部權(quán)力運行的基本方式。以職務(wù)犯罪的立案調(diào)查為例，在初步確定問題線索與決定是否立案方面，監(jiān)察機關(guān)主要通過上報審批與召開會議方式進行決策，通過層層審批，最終形成集體決策結(jié)果。在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式下，上級得以在進行決策的同時，實現(xiàn)對下級權(quán)力運行的實時監(jiān)督，從而形成監(jiān)察決策與監(jiān)察層級監(jiān)督相融合的格局。正因如此，有學(xué)者論斷，監(jiān)察程序已經(jīng)呈現(xiàn)為一種完全獨立于司法體系的政治運轉(zhuǎn)邏輯。〔20〕參見陳衛(wèi)東：《司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)研究》，載《中國法學(xué)》2014年第2期，第20-49頁。監(jiān)察與刑事訴訟兩個不同場域間的對話不僅涉及制定出臺新的法律規(guī)范，而且在深層次地影響著權(quán)力間的互動與工作順利開展。異質(zhì)化帶來的不同認(rèn)知與實際運行中明顯的場域界分，在事實上已經(jīng)構(gòu)成檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查運行的障礙。有觀點認(rèn)為，檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是事后監(jiān)督，而非事前、事中的監(jiān)督，因此，不得以聯(lián)合辦案、事前介入等方式提前對職務(wù)犯罪調(diào)查進行監(jiān)督?！?1〕參見朱?；荩骸墩摍z察機關(guān)對監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的制約》，載《法學(xué)評論》2018年第3期，第13-21頁。主要原因是為確保監(jiān)察權(quán)的獨立運行，也有助于形成監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的雙向制約，避免檢察權(quán)被監(jiān)察調(diào)查權(quán)吸收?！?2〕參見程龍：《監(jiān)督抑或共責(zé)：監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟銜接中的補充偵查》，載《河北法學(xué)》2020年第2期，第85-98頁。受制于科層制運行與來自監(jiān)察體系的非認(rèn)同感，提前介入往往根據(jù)監(jiān)察機關(guān)的實際需求主導(dǎo)，檢察機關(guān)則處于相對弱勢地位。受限于程序性質(zhì)與銜接不明，監(jiān)察程序的特殊性與獨立性形成一道有效屏障，并引導(dǎo)著調(diào)查過程與調(diào)查結(jié)果的形成。進而，圍繞調(diào)查中心形成的提前介入機制，在失衡的主體結(jié)構(gòu)下可能無法達(dá)到其實質(zhì)的功效。因此，當(dāng)脫離訴訟程序話語體系后，職務(wù)犯罪調(diào)查不僅面臨重塑正當(dāng)性的問題，還涉及監(jiān)檢程序銜接的一系列問題?！?3〕參見龍宗智：《監(jiān)察與司法協(xié)調(diào)銜接的法規(guī)范分析》，載《政治與法律》2018年第1期，第2-18頁。對于這一點，我們應(yīng)當(dāng)予以充分關(guān)注與理性對待。

（二）權(quán)力運行：監(jiān)察調(diào)查運行的綜合性與閉合性

如前所述，在職務(wù)犯罪調(diào)查方面，國家整合了過去紀(jì)委查辦職務(wù)違法及職務(wù)犯罪案件與《刑事訴訟法》等規(guī)定，在一定程度上克服了過去檢察機關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)運行過程中某些與偵查程序法治結(jié)構(gòu)不平衡的問題，使得監(jiān)察機關(guān)刑事調(diào)查的權(quán)力結(jié)構(gòu)、調(diào)查措施、調(diào)查程序的法治化水平大幅度提升?！?4〕參見倪鐵：《監(jiān)察刑事調(diào)查權(quán)的程序重塑》，載《法學(xué)》2019年第8期，第183-192頁。由此，職務(wù)犯罪調(diào)查方面都與過去呈現(xiàn)出較大的差異，單一行政調(diào)查或刑事偵查無法完全涵蓋監(jiān)察委員會調(diào)查活動的具體職能，〔25〕參見秦前紅：《目的、原則與規(guī)則——監(jiān)察委員會調(diào)查活動法律規(guī)制體系初構(gòu)》，載《求是學(xué)刊》2017年第5期，第93-103頁。從權(quán)力的具體運行來看，監(jiān)察調(diào)查全流程都顯現(xiàn)出綜合性的特征。然而，綜合性反腐手段在增強威懾效應(yīng)的同時，也在一定程度上帶來了職務(wù)犯罪調(diào)查銜接的障礙。在監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)，紀(jì)委監(jiān)委的審查調(diào)查部門統(tǒng)攬涉嫌違法犯罪的處理。政務(wù)處分、職務(wù)違法與職務(wù)犯罪相互牽連，這就使得檢察機關(guān)何時介入，以及介入的程度都成為難題。監(jiān)察機關(guān)處理的大多數(shù)案件無須經(jīng)由刑事司法程序解決，而依據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，違紀(jì)、違法案件不屬于檢察機關(guān)的案件管轄范圍，如需要參與到調(diào)查環(huán)節(jié)，由于缺少相對獨立的職務(wù)犯罪立案調(diào)查程序與部門，實踐中很難將三者調(diào)查內(nèi)容作嚴(yán)格的區(qū)分。尤其是在檢察機關(guān)提前介入后，調(diào)查取證可能同時涉及違反黨紀(jì)、政紀(jì)和法律的事實，而檢察機關(guān)提出的關(guān)于規(guī)范取證等方面的法律意見，實際上并非僅僅涉及職務(wù)犯罪調(diào)查活動，針對的是統(tǒng)合性的監(jiān)察調(diào)查行為。

因此，實踐中更為穩(wěn)妥的做法是，前期先由監(jiān)察機關(guān)自行調(diào)查犯罪事實并收集、固定證據(jù)，待案件調(diào)查程序終結(jié)后，再由檢察機關(guān)介入，針對職務(wù)犯罪案卷材料提出相應(yīng)意見。然而，這也引發(fā)了相應(yīng)的問題，即對已經(jīng)調(diào)查結(jié)束后的“成案”，如何達(dá)到提前介入的實效？而且，檢察機關(guān)僅局限于查閱案卷，以及與辦案人員溝通了解案情，但不接觸被調(diào)查對象?？紤]到職務(wù)犯罪屬于特殊的犯罪類型，尤其是行受賄類型的犯罪大多為對合犯，對涉案人查處的突破口與司法認(rèn)定的渠道主要來源于主觀性證據(jù)。被調(diào)查對象有罪供述的取得往往需要經(jīng)過調(diào)查人員多次、反復(fù)的訊問，關(guān)于訊問的方向、技巧及規(guī)范性等方面也由監(jiān)察機關(guān)自行把握。主觀性證據(jù)都具有一定的時效性，一旦訊問結(jié)束，檢察機關(guān)通過查閱訊問筆錄發(fā)現(xiàn)證據(jù)存在瑕疵，需要重新訊問或者補充訊問時，被調(diào)查人的翻供或反悔都直接影響著指控效果。同時，部分關(guān)鍵證據(jù)收集存在著“不可彌補性”的特點，需要在檢察人員的指導(dǎo)下及時固定?！?6〕參見謝小劍：《賄賂犯罪案件的查辦需求與程序供給——兼論監(jiān)察調(diào)查程序的改革思路》，載《政法論壇》2019年第5期，第127-135頁。例如微信聊天記錄的提取，涉案財物的保管等，都有賴于檢察人員的經(jīng)驗與配合。這就意味著，要發(fā)揮提前介入的實質(zhì)作用，在某種程度上還需要適當(dāng)保持調(diào)查信息的同步性。但縱觀現(xiàn)階段檢察機關(guān)的提前介入，實際上正面臨著兩難的境地，調(diào)查過程中的介入更契合辦案規(guī)律，但難以劃定介入界限與程度；而調(diào)查終結(jié)后的介入可以規(guī)避由監(jiān)察調(diào)查綜合性帶來的職權(quán)不清問題，但難免存在滯后性。一方面可能導(dǎo)致某些關(guān)鍵證據(jù)在調(diào)查階段滅失影響定案，另一方面檢察人員對職務(wù)犯罪調(diào)查行為的規(guī)范性審查也處于信息不對稱狀態(tài)，僅通過事后書面閱卷，對不符合辦案要求、非法取證的行為難以及時糾偏。因此，在尚未明確界分監(jiān)察程序內(nèi)部各項權(quán)能運行的前提下，檢察機關(guān)如何“恰如其分”地提前介入就成了亟待解決的問題。

（三）功能定位：檢察機關(guān)提前介入的功能冗合

盡管立法已經(jīng)明確了檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)限，但關(guān)于檢察機關(guān)的提前介入功能在理論層面仍備受爭議。有的學(xué)者將其歸納為了解案件信息，查閱證據(jù)材料，參與案件討論，對證據(jù)、法律適用提出意見和建議等。〔27〕參見米卿、李興：《檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件存在的問題及對策》，載《中國刑事訴訟法治與司法改革高端論壇（2019）——職務(wù)犯罪案件司法審查機制研究論文集》，第276頁。也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機關(guān)根據(jù)監(jiān)察機關(guān)需要提前參與案件調(diào)查與討論，是通過介入的方式予以配合而非監(jiān)督制約?！?8〕參見程相鵬：《監(jiān)察調(diào)查與審查起訴程序之銜接》，載《中國檢察官》2019年第12期，第31-33頁。檢察機關(guān)也應(yīng)避免“挑刺”，而是根據(jù)事實與證據(jù)的判斷經(jīng)驗形成正向引導(dǎo)。在職務(wù)犯罪案件中，檢察機關(guān)的提前介入產(chǎn)生于實踐經(jīng)驗與現(xiàn)實需求，但關(guān)于提前介入的概念界定僅限于客觀行為的表述，未明確監(jiān)察與檢察機關(guān)在提前介入中的功能定位。基于對功能定位的差異化解讀，在客觀上也導(dǎo)致了各地的實踐樣態(tài)不一。因此，與抗拒檢察機關(guān)提前介入完全對立的一種場景是，檢察機關(guān)的提前介入包攬多項功能。首先，檢察機關(guān)的參與主要是為監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)辦結(jié)的案件提供決策咨詢意見。決策咨詢包括了事實認(rèn)定、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律適用等具體內(nèi)容。其次，檢察機關(guān)提前介入起到審查和把關(guān)的作用。但審查把關(guān)的尺度把握不準(zhǔn)，可能直接演化為聯(lián)合調(diào)查。有的監(jiān)察機關(guān)對檢察機關(guān)過度依賴，在案件尚未審查調(diào)查結(jié)束，案情也尚未查清時即商請檢察機關(guān)介入，對案件定性走向提意見，從而模糊了查審的界限。此外，提前介入機制的一項潛在功能，是監(jiān)察機關(guān)和檢察機關(guān)能在調(diào)查階段完成對事實與證據(jù)的審查，避免案件流轉(zhuǎn)到審查起訴階段再次被退回補充調(diào)查或由檢察機關(guān)自行補充偵查。因此，借助提前介入機制，檢察機關(guān)得以盡早參與調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)待查或需補充的材料，從而減少后續(xù)案件回流的可能。

不可否認(rèn)的是，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮引導(dǎo)作用?！?9〕參見李奮飛：《職務(wù)犯罪調(diào)查中的檢察引導(dǎo)問題研究》，載《比較法研究》2019年第1期，第28-40頁。但現(xiàn)階段，理論界對檢察機關(guān)提前介入監(jiān)察機關(guān)調(diào)查的功能與性質(zhì)尚未形成共識。在缺乏進一步明確立法闡釋的情況下，檢察機關(guān)介入職務(wù)犯罪調(diào)查實質(zhì)融合了程序與實體、辦案與監(jiān)督等功能的“多面手”角色。當(dāng)這項機制集合權(quán)力制約功能、參與辦案功能、程序彌補功能等多項功能后，極有可能面臨權(quán)能模糊與權(quán)能失衡的風(fēng)險。要知道，作為一種法律監(jiān)督形式，提前介入應(yīng)僅限于程序性控制，一般不對實體問題、實體權(quán)力作出最終處分。在提前介入中，檢察機關(guān)實質(zhì)兼具協(xié)同與監(jiān)督的雙重身份，并且，“互相配合”在模糊不清的功能定位下越發(fā)彰顯，而“互相制約”功能則被吸收，致使介入功能偏差，最后可能演變?yōu)槁?lián)合辦案，出現(xiàn)配合多于制約的現(xiàn)象。

四、法律監(jiān)督：提前介入的理論證成

制度的運行應(yīng)當(dāng)以成熟理論為依托與指引?！?0〕參見趙中源：《推進制度建設(shè)的科學(xué)指引》，載《光明日報》2019年11月20日，第6版。檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查機制發(fā)端于監(jiān)察體制改革試點階段，并已然形成了相當(dāng)規(guī)模的實踐樣本。但時至今日，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查性質(zhì)的認(rèn)識分歧猶在，而在規(guī)范和理論層面對此作模糊化闡釋居多，這在很大程度上阻礙了職務(wù)犯罪案件調(diào)查中提前介入實踐的深入發(fā)展。筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查活動，應(yīng)當(dāng)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。

（一）必要性：職務(wù)犯罪調(diào)查內(nèi)外部監(jiān)督的失衡

《監(jiān)察法》及《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》（以下簡稱《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)規(guī)則》）在制度設(shè)計層面明確了權(quán)力監(jiān)督的價值取向，規(guī)定了對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督機制。從實踐運行來看，監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)設(shè)置相對獨立的內(nèi)部監(jiān)督部門，同時在辦案的各環(huán)節(jié)中，監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部也已形成對職務(wù)犯罪的線索處理、移送、調(diào)查措施審批、承辦等辦案與監(jiān)督一體化的“內(nèi)循環(huán)”模式，即通過監(jiān)察機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督體系完善進而實現(xiàn)在權(quán)力運行上的自我約束效能。此外，在加強監(jiān)察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的同時，立法明確監(jiān)察權(quán)必須接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，較為系統(tǒng)化的監(jiān)督體系為監(jiān)察權(quán)運行提供了基礎(chǔ)保障。然而，監(jiān)察權(quán)外部的監(jiān)督方式看似體系繁多，但都無法對個案調(diào)查程序做到細(xì)化審查和監(jiān)督?！?1〕參見劉計劃：《監(jiān)察委員會職務(wù)犯罪調(diào)查的性質(zhì)及其法治化》，載《比較法研究》2020年第3期，第160-174頁。從微觀運行層面觀察，職務(wù)犯罪的調(diào)查權(quán)監(jiān)督方式仍主要依靠內(nèi)部的自我控權(quán)，即通過上級對下級的審批與各階段的內(nèi)部審查完成。職務(wù)犯罪的調(diào)查環(huán)節(jié)已經(jīng)建立相對完善的權(quán)力內(nèi)控與監(jiān)督制約機制，但如果缺少更為具象的外部監(jiān)督，難免誘發(fā)外界對權(quán)力濫用的隱憂。畢竟，就現(xiàn)階段調(diào)查權(quán)力內(nèi)外監(jiān)督的配置情況而言，可能很大程度上無法解決同體監(jiān)督的內(nèi)在矛盾。綜合平衡內(nèi)外部的監(jiān)督力量，實質(zhì)上是完善整體型權(quán)力結(jié)構(gòu)形態(tài)，規(guī)范職務(wù)犯罪調(diào)查程序的必然選擇。

作為獨立的犯罪調(diào)查部門，基于自我糾錯與自我完善的監(jiān)督路徑，國家監(jiān)察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)、查辦職務(wù)犯罪過程中擁有較大的自主權(quán)，并且行使關(guān)涉公民基本權(quán)利的調(diào)查權(quán)力?？v觀監(jiān)察調(diào)查的整體運行，幾近所有的強制性調(diào)查措施，如留置、留置變更、解除，以及對人身自由采取的限制措施，對財產(chǎn)權(quán)的強制調(diào)查行為，對隱私及住宅權(quán)的干涉，以及技術(shù)調(diào)查措施等一系列的調(diào)查行為與手段，都延續(xù)了行政決策的機制。雖然這對提高行動組織能力，高效處理犯罪線索有重要意義，但是，應(yīng)當(dāng)慎重對待監(jiān)察調(diào)查措施涉及實體權(quán)力的限制措施的合理性與規(guī)范性。因此，建立在合乎規(guī)范與理論基礎(chǔ)上的專業(yè)監(jiān)督機制，是有效規(guī)避監(jiān)督失衡與侵權(quán)風(fēng)險的必然選擇。不過現(xiàn)階段，職務(wù)犯罪調(diào)查的法律監(jiān)督仍處于有待明確的狀態(tài)。

（二）可能性：職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事偵查的同質(zhì)表達(dá)

在監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)之間的關(guān)系論證方面，法學(xué)界通常以比較邏輯作為基礎(chǔ)，以偵訴關(guān)系為理論支撐與參照，檢視監(jiān)檢程序銜接的規(guī)范化問題。根據(jù)權(quán)威方面對《監(jiān)察法》的釋義，認(rèn)為“調(diào)查”與“偵查”之間存在本質(zhì)區(qū)別?！?2〕參見中共中央紀(jì)律檢查委員會法規(guī)室、中華人民共和國國家監(jiān)察委員會法規(guī)室編：《〈中華人民共和國監(jiān)察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第63頁。據(jù)此，有觀點認(rèn)為，《監(jiān)察法》中關(guān)于職務(wù)犯罪監(jiān)察程序的規(guī)定，與《刑事訴訟法》形成特別法與一般法的關(guān)系?！?3〕參見任開志、楊繼文：《罪訴關(guān)系論：審查起訴中的監(jiān)察案件》，載《學(xué)習(xí)論壇》2019年第9期，第85-91頁。既然監(jiān)察與司法分屬于不同領(lǐng)域，受不同的部門法調(diào)整，“調(diào)查”和“偵查”就應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待，不能混為一談?！?4〕參見陳小煒、吳高飛：《監(jiān)察體制改革背景下自行補充偵查和退回補充調(diào)查關(guān)系論綱》，載《西南政法大學(xué)學(xué)報》2019年第3期，第56-64頁。然而，細(xì)察“調(diào)查”與“偵查”的詞義，均有“進行了解、考查”之意，具體到監(jiān)察程序與刑事訴訟程序中，都是針對違法犯罪行為而采取的國家公權(quán)力行動，因此二者實則在多個方面都有相同之處。

首先，從行為構(gòu)成與主要內(nèi)容上看，二者應(yīng)當(dāng)具有同質(zhì)性，均是由國家專門機關(guān)對刑事犯罪展開的調(diào)查工作。尤其是其中關(guān)于監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序的規(guī)定，與刑事訴訟中的偵查權(quán)限與偵查程序有諸多相似之處。職務(wù)犯罪調(diào)查終結(jié)后需移送檢察機關(guān)進行后續(xù)的審查起訴工作，并最終經(jīng)由司法程序予以終局裁斷?！?5〕參見張建偉：《法律正當(dāng)程序視野下的新監(jiān)察制度》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第61-82頁。因此，盡管職務(wù)犯罪調(diào)查具有一定的特殊性，實質(zhì)上仍然遵循刑事犯罪追訴的程序要求及階段式、遞進化的訴訟模式。調(diào)查與偵查的任務(wù)目標(biāo)有所不同，但符合刑事司法的結(jié)構(gòu)與邏輯，是對刑事偵查的同質(zhì)化表達(dá)。正如有學(xué)者提出，職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)，實質(zhì)系直接源于人民檢察院職務(wù)偵查權(quán)的轉(zhuǎn)隸，雖然名稱改偵查為調(diào)查，但其性質(zhì)并未發(fā)生改變，兩者在預(yù)設(shè)功能上具有一致性。〔36〕參見卞建林：《監(jiān)察機關(guān)辦案程序初探》，載《法律科學(xué)》2017年第6期，第50-59頁。因此，職務(wù)犯罪案件中，檢察審查起訴以監(jiān)察調(diào)查為基礎(chǔ)，監(jiān)察調(diào)查以公訴為中心，調(diào)查與公訴共同服務(wù)于控訴職能。

其次，從本質(zhì)上看，職務(wù)犯罪調(diào)查仍然是對刑事犯罪行為的追訴，涉及刑事司法權(quán)力的運用，在調(diào)查方式與措施強度方面，其與刑事偵查沒有根本區(qū)別。職務(wù)犯罪調(diào)查程序與刑事訴訟程序的分離，固然有利于保持調(diào)查過程的獨立性，但在兩項程序具體運行過程中，調(diào)查措施類型的設(shè)置、具體施行的方式，基本遵循了普通刑事犯罪偵查措施的框架結(jié)構(gòu)。尤其是《監(jiān)察法》中涉及對被調(diào)查對象的人身、財產(chǎn)權(quán)利限制的措施規(guī)定，吸收、轉(zhuǎn)化了《刑事訴訟法》中的強制措施規(guī)定，并且在限制程度上與偵查措施基本相當(dāng)?！?7〕參見魏曉娜：《職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事訴訟法的適用》，載《中國人民大學(xué)學(xué)報》2018年第4期，第21-31頁。因此，監(jiān)察委員會將要行使的職權(quán)已經(jīng)溢出了對“調(diào)查權(quán)”內(nèi)涵的通常理解，而實質(zhì)性地成為一種“偵查權(quán)”?！?8〕參見熊秋紅：《監(jiān)察體制改革中職務(wù)犯罪偵查權(quán)比較研究》，載《環(huán)球法律評論》2017年第2期，第40-60頁。調(diào)查權(quán)身兼多重反腐敗任務(wù)，本就表明職務(wù)犯罪調(diào)查應(yīng)當(dāng)屬于刑事司法體系運行中不可或缺的部分。

（三）現(xiàn)實性：法律監(jiān)督內(nèi)涵的再闡釋

作為憲法明文規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)通過行使各項職權(quán)，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中發(fā)揮監(jiān)督制約的功能，保證法律能夠得到統(tǒng)一規(guī)范的適用，維護法律尊嚴(yán)和統(tǒng)一。〔39〕參見周新：《論我國檢察權(quán)的新發(fā)展》，載《中國社會科學(xué)》2020年第8期，第64-86頁。在過去較長的一段時間內(nèi)，我國的司法理論與實踐傾向圍繞“訴訟監(jiān)督”建立檢察機關(guān)法律監(jiān)督體系。關(guān)于監(jiān)察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查不屬于法律監(jiān)督范圍的觀點，正是基于對法律監(jiān)督狹義上的理解，即將法律監(jiān)督等同為訴訟監(jiān)督，將其圈定為刑事司法領(lǐng)域內(nèi)的監(jiān)督制約關(guān)系。監(jiān)察機關(guān)在權(quán)力架構(gòu)中與司法權(quán)并行，自然不受法律監(jiān)督約束。事實上，從憲法規(guī)范層面來看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督所遵循的是“控權(quán)”邏輯?！?0〕參見魏曉娜：《依法治國語境下檢察機關(guān)的性質(zhì)與職權(quán)》，載《中國法學(xué)》2018年第1期，第284-302頁。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)、檢察機關(guān)與審判機關(guān)具有互相配合、互相制約的關(guān)系?！?1〕《憲法》第127條規(guī)定：“監(jiān)察機關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機關(guān)、檢察機關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！弊鳛槿嗣翊泶髸贫认碌亩墮?quán)力，檢察機關(guān)通過行使法律監(jiān)督職能，對處于平行結(jié)構(gòu)中的行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)形成制衡。究其本意，法律監(jiān)督實則為法律實施的監(jiān)督，其最終目的在于通過控制權(quán)力并防止其異化而實現(xiàn)國家的意志?！?2〕參見王守安、田凱：《論我國檢察權(quán)的屬性》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第5期，第79-89頁。檢察機關(guān)法律監(jiān)督的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是超越刑事司法領(lǐng)域?qū)刹闄?quán)、審判權(quán)的監(jiān)督制約，在更廣范圍內(nèi)對權(quán)力運行的法律監(jiān)督。對此，可以通過檢察業(yè)務(wù)的拓展得到有力佐證。近年來，檢察系統(tǒng)的“四大檢察”布局逐漸形成并深化實踐，在諸多公權(quán)力領(lǐng)域，檢察機關(guān)可以檢察建議甚至提起公益訴訟的方式予以監(jiān)督。在履行訴訟職權(quán)的同時，檢察機關(guān)對行政機關(guān)規(guī)范用權(quán)的監(jiān)督形式是通過司法手段監(jiān)督行政權(quán)合理、合法運行?？梢哉f，檢察機關(guān)的公益訴訟領(lǐng)域拓展，以及行政檢察業(yè)務(wù)推進，都是基于對公權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在要求。

監(jiān)察體制改革以來，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的整體轉(zhuǎn)隸與監(jiān)察機構(gòu)的產(chǎn)生，使得國家組織體系有了新的發(fā)展，檢察機關(guān)無論是在檢察權(quán)定位抑或職能配置方面都面臨著如何進行適應(yīng)性調(diào)整的問題?！?3〕同前注〔39〕，周新文，第64-86頁。隨著司法改革的深化，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的認(rèn)識應(yīng)當(dāng)不僅局限于組織法上的“法律監(jiān)督機關(guān)”條款，而是著眼于公權(quán)力監(jiān)督的總體制度結(jié)構(gòu)，觀察檢察機關(guān)的角色及與其他監(jiān)督者的關(guān)聯(lián)或異同，以適應(yīng)時代變化的需求。〔44〕參見黃明濤：《法律監(jiān)督機關(guān)——憲法上人民檢察院性質(zhì)條款的規(guī)范意義》，載《清華法學(xué)》2020年第4期，第18-33頁。國家監(jiān)察體制改革從最高層面確立了國家監(jiān)察制度對公職人員的全面監(jiān)督，在完善制度建設(shè)與精細(xì)程序設(shè)計外，為解決監(jiān)察權(quán)運行的合法性、規(guī)范性問題，逐步形成了紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部的自我監(jiān)督與外部的監(jiān)督體系。也正是源于監(jiān)察權(quán)及其程序運行的相對獨立性，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能是否及于職務(wù)犯罪調(diào)查才成為一個似是而非的話題。但僅依據(jù)法律規(guī)范及權(quán)力性質(zhì)的不同，就簡單斷定監(jiān)察權(quán)非法律監(jiān)督范圍的觀點有失偏頗。事實上，我們看到世界范圍內(nèi)絕大多數(shù)的權(quán)力制約體系并不因法律適用的差異而影響權(quán)力制約體系建立。將刑事犯罪偵查活動納入檢察機關(guān)法律監(jiān)督的范圍，已經(jīng)固化為我國特色社會主義法治體系的重要特色。職務(wù)犯罪調(diào)查與刑事偵查是監(jiān)察機關(guān)對職務(wù)犯罪的調(diào)查活動，從本質(zhì)上與偵查機關(guān)對其他犯罪類型的偵查相同，屬于追訴犯罪的起始階段，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)具有對犯罪調(diào)查機關(guān)權(quán)力運行合法性、規(guī)范性的法律監(jiān)督權(quán)。

綜上所述，法律監(jiān)督的范圍涵蓋了包括職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)運行在內(nèi)的全方位法律適用過程，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查，本身是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。因此，對檢察機關(guān)法律監(jiān)督內(nèi)涵的再闡釋，也可以撥開由權(quán)力性質(zhì)、程序體系表面差異所帶來的迷霧，為檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查奠定理論基礎(chǔ)。

五、檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查的三個維度

作為國家監(jiān)察體制改革的重要組成部分，職務(wù)犯罪的調(diào)查牽涉到監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的優(yōu)化配置。僅就檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查這一機制，目前仍然有待進一步完善。如前所述，可以修繕監(jiān)檢銜接層面的制度缺漏，但從長遠(yuǎn)的角度考慮，遵循從理念到制度建構(gòu)、從宏觀到微觀的系統(tǒng)化路徑，才能夠從根本上破除職務(wù)犯罪調(diào)查中監(jiān)檢關(guān)系壁壘，實現(xiàn)兩種職能的有效銜接與良好配合。

（一）宏觀維度：明確檢察機關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的法律監(jiān)督地位

“國家監(jiān)察委員會是一個新的國家機關(guān)，其行使的監(jiān)察權(quán)必須接受監(jiān)督和制約。”〔45〕馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2016年第6期，第15-21頁。在賦予監(jiān)察委員會廣泛調(diào)查權(quán)的同時，也應(yīng)當(dāng)保證權(quán)力的規(guī)范化運行，防止過于偏重其懲治腐敗的功能定位而忽視權(quán)利保障的重要性。在職務(wù)犯罪案件中，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督為實現(xiàn)權(quán)力的制約與平衡提供了空間。檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查的法律監(jiān)督者身份，遵循法理與訴訟基本規(guī)律，在建立黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗體制機制下，對提高職務(wù)犯罪案件辦理質(zhì)量具有十分重要的意義和價值。同時，也契合辦案實際，以提前介入為重要體現(xiàn)，與監(jiān)察機關(guān)形成密切的協(xié)作配合，是最具有操作性和可行性的方案。因此，只有從規(guī)范和理論層面明確檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪調(diào)查的法律監(jiān)督地位，才能為相關(guān)的制度設(shè)計與程序運行指引方向。

其中，應(yīng)當(dāng)明確的是，提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要體現(xiàn)。進一步而言，如果不能明確檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查的法律定位，將難以避免以提前介入代替后續(xù)退回補充調(diào)查的變通做法。審查起訴階段，如發(fā)現(xiàn)符合法定條件，需要退回監(jiān)察機關(guān)補充調(diào)查的情況，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時進行補充調(diào)查并反饋調(diào)查結(jié)果。但實踐中，曾出現(xiàn)退回補充調(diào)查后，監(jiān)察機關(guān)發(fā)現(xiàn)原定事實有重大變化，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，便直接利用自身權(quán)限做出政紀(jì)處理或監(jiān)察撤案決定，未再移送回檢察機關(guān)，導(dǎo)致刑事訴訟中的案件有始無終、始終處于未定狀態(tài)，被擱置下來?！?6〕參見董坤：《法規(guī)范視野下監(jiān)察與司法程序銜接機制——以〈刑事訴訟法〉第170條切入》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2019年第6期，第128-141頁。因此，這不得不倒逼檢察機關(guān)提前介入把關(guān)，及時掌握案件信息，防止出現(xiàn)退補的被動局面。類似情況發(fā)生的重要原因就在于對職務(wù)犯罪調(diào)查法律監(jiān)督的缺位。因此，在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中，權(quán)力運行的合法性、規(guī)范性等構(gòu)成程序正當(dāng)基礎(chǔ)，有賴于外部監(jiān)督體系的構(gòu)建。

當(dāng)然，職務(wù)犯罪調(diào)查納入法律監(jiān)督的范圍，并不意味著又要回到過去由檢察機關(guān)行使“一般監(jiān)督權(quán)”的時期，對所有問題“大包大攬”，盲目擴大法律監(jiān)督的概念外延。相反，應(yīng)當(dāng)結(jié)合訴訟構(gòu)造與刑事司法的基本規(guī)律，從完善社會和國家治理層面對法律監(jiān)督的內(nèi)涵進行新的詮釋。法律監(jiān)督是對公權(quán)力法律實施的監(jiān)督，具體到監(jiān)察調(diào)查層面，通過檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查、退回補充調(diào)查等機制，形成檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察機關(guān)犯罪案件調(diào)查權(quán)的銜接、協(xié)調(diào)。

（二）中觀維度：職務(wù)犯罪調(diào)查程序的界分

相較于普通刑事犯罪在司法體系下程序與制度的一體化適用，職務(wù)犯罪的調(diào)查則牽涉監(jiān)察程序與司法程序的銜接，同時，由于多項權(quán)能與功能定位的耦合，很難用較為合適的權(quán)力類型對其作清晰的界定。從程序設(shè)置的角度，監(jiān)察機關(guān)位于調(diào)查程序的前端，因而在實踐中也擁有更大的主動權(quán)與支配地位。監(jiān)察機關(guān)的立案開啟的是監(jiān)察程序，既可能指向“違法”，也可能指向“犯罪”?！?7〕參見陳衛(wèi)東：《職務(wù)犯罪監(jiān)察調(diào)查程序若干問題研究》，載《政治與法律》2018年第1期，第19-27頁。整個監(jiān)察調(diào)查階段至調(diào)查終結(jié)，職務(wù)犯罪調(diào)查融于其中。因此，有必要明確監(jiān)察程序中各項權(quán)能運行的界限。有觀點認(rèn)為，可以在監(jiān)察程序與司法程序之間設(shè)置“特別立案程序”，以使審查起訴的啟動更加規(guī)范，使刑事訴訟程序更加完整。〔48〕同前注〔4〕，封利強文，第38-48頁。筆者認(rèn)為，單獨設(shè)置刑事犯罪的立案程序，是處理檢察機關(guān)提前介入正當(dāng)性問題方面相對合理的方案。盡管監(jiān)察程序一體化運行特征顯著，但在監(jiān)察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，對于嚴(yán)重職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，從線索管理、分配到案件調(diào)查分別由案件監(jiān)督管理部門與審查調(diào)查部門負(fù)責(zé)，這就為程序的劃定奠定了組織基礎(chǔ)。通過建立職務(wù)犯罪調(diào)查的立案程序，確立刑事訴訟起點，可以消弭監(jiān)察程序與刑事訴訟程序異質(zhì)化所帶來的認(rèn)識分歧，搭建起程序間的連接點，從而解決監(jiān)察程序的綜合運行，以及對職務(wù)犯罪調(diào)查融合所帶來的程序銜接障礙。結(jié)合現(xiàn)有部分政策引導(dǎo)，不難發(fā)現(xiàn)，職務(wù)犯罪調(diào)查立案程序的設(shè)置已經(jīng)具備一定現(xiàn)實可行性。

（三）微觀維度：提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查機制的完善

檢察機關(guān)的提前介入實質(zhì)上是對職務(wù)犯罪調(diào)查進行法律監(jiān)督的體現(xiàn)，同時也是有效監(jiān)督權(quán)力運行的前置措施。因此，需要進一步細(xì)化提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查的機制建設(shè)。首先，要明確提前介入的案件范圍。目前立法將介入范圍限定在“重大、疑難、復(fù)雜”案件，但尚未明確具體的案件類型與程度。根據(jù)最高法司法解釋，普通的刑事案件一般以影響范圍、案件類型、案情等因素作為判斷依據(jù)。參照普通刑事案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合職務(wù)犯罪案件的特殊性，實務(wù)部門也應(yīng)制定相對詳細(xì)的“重大、疑難、復(fù)雜”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。例如，以貪污受賄數(shù)額、罪數(shù)、調(diào)查難度等因素為基本考量，監(jiān)檢機關(guān)應(yīng)統(tǒng)一把握提前介入的案件范圍，避免事事提前介入的現(xiàn)象，同時也防止應(yīng)介入但未介入的情況。其次，要明確提前介入的時機。檢察機關(guān)適時、合理地介入，可以加強對職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)的監(jiān)督制約。一般而言，在案件進入審理階段、調(diào)查終結(jié)移送審查起訴15日以前，由檢察機關(guān)提前介入較為適宜。此時案件的事實證據(jù)已經(jīng)基本調(diào)查結(jié)束，如符合法定條件，監(jiān)察機關(guān)應(yīng)及時商請檢察機關(guān)提前介入，以為其發(fā)揮實質(zhì)的引導(dǎo)功能預(yù)留足夠的時間。再次，要明確檢察機關(guān)提前介入的任務(wù)，是對案件管轄、證據(jù)收集、事實認(rèn)定、法律適用等方面提出意見和建議，同時規(guī)范監(jiān)察機關(guān)調(diào)查取證的工作，審查監(jiān)察調(diào)查措施使用的合理性和合法性，確保法律得到正確適用。檢察機關(guān)的提前介入，一方面可以對職務(wù)犯罪的證據(jù)收集、固定提供意見，另一方面可以實現(xiàn)對職務(wù)犯罪調(diào)查活動的監(jiān)督制約。不能因檢察機關(guān)的提前介入代替審查調(diào)查，或是形成聯(lián)合辦案，更不能形成監(jiān)委和司法機關(guān)個案的溝通、協(xié)商制度。最后，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格審查監(jiān)察機關(guān)移送的案卷材料，不得以提前介入意見代替審查起訴意見。此外，可以通過典型個案的提前介入，提煉總結(jié)相應(yīng)的介入標(biāo)準(zhǔn)、模式等，以規(guī)范辦案流程，增強監(jiān)督質(zhì)效。

六、結(jié)語

在現(xiàn)有的紀(jì)檢監(jiān)察合署的背景下，監(jiān)察機關(guān)的設(shè)立整合了各類監(jiān)督資源與辦案措施，但是，監(jiān)察調(diào)查程序的相對獨立性與閉合運行，也產(chǎn)生了與刑事訴訟程序制度如何協(xié)調(diào)銜接的問題。其中，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查機制面臨重重困境，其根本原因是尚未厘清監(jiān)察與刑事司法之間的協(xié)調(diào)銜接關(guān)系。需要強調(diào)的是，檢察機關(guān)提前介入職務(wù)犯罪調(diào)查的實踐是當(dāng)前監(jiān)檢關(guān)系中的一個縮影，實質(zhì)體現(xiàn)出目前監(jiān)察機關(guān)的職務(wù)犯罪調(diào)查權(quán)與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)，仍存在理論與實踐的分歧。未來仍有待從深層次探究、辨析監(jiān)檢的辯證關(guān)系，確定權(quán)力配置與運行的基礎(chǔ)邏輯，由此提高職務(wù)犯罪案件調(diào)查、審查起訴和審判活動的國家治理現(xiàn)代化水平。