●關(guān)保英

行政法治理念是體現(xiàn)行政法治內(nèi)在要求和精神實質(zhì)的一系列觀念、信念和價值追求的集合體，是行政法治的靈魂。這是本文對行政法治理念所作的大致界定。其實，行政法治理念是一個非常抽象的概念，我們無法給它下一個確切的定義。也正因為如此，目前學(xué)界鮮有學(xué)者明確界定它，但學(xué)界對于“法治理念”的概念是有解讀的。如有學(xué)者認(rèn)為：“法治理念是人們對法律的功能、作用和法律的實施所持有的內(nèi)心信念和觀念。”〔1〕求是雜志政治編輯部：《社會主義法治理念教育學(xué)習(xí)讀本》，紅旗出版社2006年版，第1頁。還有學(xué)者認(rèn)為：“法治理念是反映法治的性質(zhì)、宗旨、結(jié)構(gòu)、功能和價值取向的一些達(dá)到理性具體的觀念和信念，是立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的基本指導(dǎo)思想，是法治體系的精髓和靈魂。”〔2〕謝鵬程：《論社會主義法治理念》，載《中國社會科學(xué)》2007年第1期，第76頁。在行政法構(gòu)成要素中，它處于相對頂端的地位，對行政法治的基本原則、相關(guān)規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等起著統(tǒng)攝和指導(dǎo)作用。正因為如此，突顯行政法治理念的地位、強(qiáng)化行政法治理念的作用是非常具有現(xiàn)實意義的。然而，我國目前的相關(guān)立法和規(guī)范性文件關(guān)于行政法治理念的定位模糊，既缺乏行政法治理念的明確概念，也沒有合理區(qū)分其與行政法指導(dǎo)思想、行政法基本原則、行政法規(guī)則等的關(guān)系。例如，2004年國務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》是涉及我國行政法治內(nèi)容較為全面的一個規(guī)范性文件，包括行政法治的指導(dǎo)思想、行政法治的目標(biāo)、依法行政的基本原則、依法行政的基本要求、政府職能轉(zhuǎn)變、行政執(zhí)法體制等，共有11個部分。在筆者看來，《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》對我國行政法治的相關(guān)理念是有所體現(xiàn)的，而且可以認(rèn)為它是將社會主義法治理念體現(xiàn)于行政法治中的一個嘗試。但它尚未明確使用行政法治理念這樣的措辭，而是用指導(dǎo)思想、目標(biāo)等概括行政法治理念；同時，它也沒有明確區(qū)分理念與相關(guān)原則和基本要求的內(nèi)涵等。總體而論，在我國目前的行政法治體系中，行政法治理念尚未有系統(tǒng)和統(tǒng)一的規(guī)定。

近年來，關(guān)于《行政法典總則》制定的必要性，以及如何制定成為學(xué)界和實務(wù)界討論的熱點，學(xué)者們構(gòu)想了各種各樣非常好的典則模式，〔3〕如章志遠(yuǎn)教授構(gòu)架的行政法總則包括“基本規(guī)定、行政權(quán)力的配置、行政相對人的權(quán)利與義務(wù)、行政權(quán)力的形式、行政行為的效力、行政行為的程序、行政權(quán)力的監(jiān)督、行政相對人的救濟(jì)、依法行政的保障、附則”等內(nèi)容。薛剛凌教授構(gòu)架的行政法總則包括行政法的基本概念、行政法的調(diào)整范圍及結(jié)構(gòu)框架、行政法的基本原則、行政法的基本制度、監(jiān)督救濟(jì)與法律責(zé)任等內(nèi)容。應(yīng)松年教授構(gòu)架的行政法總則包括一般規(guī)定（立法目的和基本原則）、行政法律關(guān)系主體、行政活動、行政程序、行政的監(jiān)督保障和救濟(jì)等內(nèi)容。參見章志遠(yuǎn)：《中國特色行政法法典化的模式選擇》，載《法學(xué)》2018年第9期，第86頁；薛剛凌：《行政法法典化之基本問題研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2020年第6期，第78頁；應(yīng)松年：《關(guān)于行政法總則的期望與構(gòu)想》，載《行政法學(xué)研究》2021年第1期，第3頁。但基本上沒有專門提出行政法治理念問題。筆者認(rèn)為，在這樣的大背景下，通過《行政法典總則》的制定來有效整合行政法治理念，解決目前行政法治理念的一些模糊問題，不失為一個很好的路徑。

一、目前行政法治理念在行政法文件中的零散規(guī)定

在我國目前的行政法文件或者其他法律淵源中，行政法治理念已經(jīng)有所體現(xiàn)，但規(guī)定比較零散。

（一）體現(xiàn)于《憲法》中的行政法治理念

1. 《憲法》關(guān)于社會主義法治理念的相關(guān)規(guī)定可以有機(jī)滲入行政法治之中，它對行政法治起著雖然是間接的，但也是根本性的作用，如黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國。在我國的行政法治實踐中，社會主義法治理念的核心意涵必然要有所體現(xiàn)，必然會以相對隱形的方式?jīng)Q定著行政法治的狀況?！?〕例如，在2020年制定的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》中明確規(guī)定：“全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制，凡涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的行政規(guī)范性文件均應(yīng)經(jīng)過合法性審查?！?/p>

2. 《憲法》中也體現(xiàn)了若干具體的行政法治理念。例如，《憲法》在“序言”部分規(guī)定：“全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)?！边@實際上體現(xiàn)了“法治國家、法治政府和法治社會一體化建設(shè)”這一行政法治理念的一定內(nèi)涵。而《憲法》在“國家機(jī)構(gòu)”部分強(qiáng)調(diào)精簡與效能、反對官僚主義、努力為人民服務(wù)等，則可以說蘊含了給付行政時代的服務(wù)理念。

此外，《憲法》還有一些規(guī)定也可以被理解為是我國行政法治理念的具體體現(xiàn)，如《憲法》規(guī)定各級人民政府要實行科學(xué)管理，各級人民政府是人民代表機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，各級人民政府要接受一定的法治監(jiān)督等，這些都與行政法治理念密不可分。同時《憲法》中有關(guān)公民權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定、相關(guān)國策的規(guī)定也都與行政法治有關(guān)，其中，有些內(nèi)容本身就是行政法的淵源，〔5〕參見關(guān)保英：《行政法學(xué)》，法律出版社2018年版，第130頁。這也是對行政法治理念的刻畫。行政法治理念體現(xiàn)于《憲法》之中是無可厚非的，這些理念具有根本性和基本性，它們?yōu)椤缎姓ǖ淇倓t》對行政法治理念的整合和提煉奠定了堅實的基礎(chǔ)?！?〕從法治發(fā)達(dá)國家的《憲法》中通常也能夠提煉出諸多行政法治的理念。例如，《法蘭西共和國憲法》第20條、第21條，《芬蘭憲法》第3條、第6條、第7條、第119條等。參見朱?；?、邵自紅主編：《世界各國憲法文本匯編（歐洲卷）》，廈門大學(xué)出版社2013年版，第227頁、第239頁、第249頁。

（二）體現(xiàn)于《黨章》和黨的文件中的行政法治理念

《中國共產(chǎn)黨黨章》（以下簡稱《黨章》）調(diào)整黨內(nèi)治理中的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，《黨章》中的有關(guān)內(nèi)容與行政法治理念高度契合?！?〕《中國共產(chǎn)黨章程》在總綱部分規(guī)定：“堅持民主集中制。民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合?！边@個規(guī)定作為一個較高層次的理念對行政法的原則等都有指導(dǎo)意義。除了《黨章》之外，中共中央還制定了一系列黨內(nèi)文件，例如，中共十八大報告，中共十八屆三中、四中全會決議，中共十九大報告，中共十九屆四中、五中全會決議等都有行政法治理念的內(nèi)容，而且有些內(nèi)容非常具體、明晰。中共十九大報告明確提出：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！薄?〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第39頁。這是對新的歷史時代下行政法治理念的高度提煉。中共十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中也有這樣的規(guī)定：“國家行政管理承擔(dān)著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、管理社會事務(wù)、服務(wù)人民群眾的重大職責(zé)。必須堅持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！薄?〕《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，人民出版社2019年版，第15-16頁。這都體現(xiàn)了行政法治理念的某些內(nèi)涵。

必須強(qiáng)調(diào)的是，2014年中共中央對我國依法治國作了頂層設(shè)計，這個頂層設(shè)計對于行政法治理念有一系列新的具有時代特征的提煉和規(guī)定，如依法全面履行行政職能、健全依法決策機(jī)制、深化行政體制改革、嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法、對行政權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督、全面推進(jìn)政務(wù)公開等。這些內(nèi)容當(dāng)然可以具體到行政法治實踐中，而不可否認(rèn)的是，其中的每一個內(nèi)容都是對行政法治理念的高度整合和抽象。由于我國在依法治國中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，這就使得黨的文件體現(xiàn)行政法治理念順理成章，而且在內(nèi)容構(gòu)成上表現(xiàn)得極其豐富、極其充實。還需指出，黨的文件對行政法治的提煉強(qiáng)調(diào)了行政法治的政治屬性和政治邏輯，也強(qiáng)調(diào)了行政法治所依托的政治理論，因而也帶來一個難題，那就是這些具有深度政治敏感性的政治理念和法治理念如何轉(zhuǎn)化為行政法治的話語體系。筆者認(rèn)為，如果通過《行政法典總則》予以轉(zhuǎn)化，那這樣的轉(zhuǎn)化便會非常有效和可行。

（三）體現(xiàn)于行政成文法中的行政法治理念

我國的行政成文法由三部分構(gòu)成：

1.作為行政組織法的行政成文法。如《國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《公務(wù)員法》等。這些組織法中有關(guān)機(jī)構(gòu)精簡、權(quán)責(zé)法定等規(guī)定當(dāng)然體現(xiàn)了法治政府理念的具體要求。

2.作為行政行為法〔10〕行政行為法與行政程序法究竟是什么關(guān)系，學(xué)界尚未有專題研究。在行政法教科書中，有些學(xué)者用行政行為法的稱謂概括有關(guān)的行政程序法，有些學(xué)者則直接適用行政程序法的稱謂。從行政法學(xué)理上講，有學(xué)者認(rèn)為行政組織是“體”的問題，行政行為則是“用”的問題，為了與行政組織相銜接，便將規(guī)定行政行為及其程序的規(guī)范稱為行政行為法。而在行政法典中，有關(guān)行政行為的規(guī)定基本上都是行政程序法，這應(yīng)當(dāng)說是一個視角問題。即是說，行政行為法和行政程序法應(yīng)當(dāng)是同一意義的概念。的行政成文法。目前，我國有關(guān)的行政行為法已經(jīng)初具規(guī)模，如《行政處罰法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等，還有《政府信息公開條例》《重大行政決策程序暫行條例》等行政法規(guī)。從學(xué)理上講，行政行為法是對行政行為的規(guī)定，似乎與行政法治理念沒有太多的關(guān)聯(lián)性，但在這些行政行為的法律典則中，有關(guān)行政法治理念的提煉是非常多的，而且內(nèi)容也是非常充實的。如《行政許可法》第1條規(guī)定了行政許可的設(shè)定和實施必須保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，必須維護(hù)公共利益和公共秩序，而《行政處罰法》第5條則明確規(guī)定了行政處罰必須公開、公平和公正。雖然法律條文將公開、公平和公正作為原則確立下來，但在筆者看來，公開、公平和公正是諸多行政法治理念都包含的內(nèi)容?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》第1條規(guī)定：“為了健全科學(xué)、民主、依法決策機(jī)制，規(guī)范重大行政決策程序，提高決策質(zhì)量和效率，明確決策責(zé)任，根據(jù)憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等規(guī)定，制定本條例?！毙姓Q策只是一個行政行為，〔11〕行政決策究竟是具體行政行為，還是抽象行政行為，不能一概而論。當(dāng)行政主體處理一個行政事務(wù)時，其決策行為就有具體性，就應(yīng)當(dāng)是具體行政行為。而當(dāng)行政決策涉及重大公共事件，甚至行政立法事項時，該決策就是一個抽象行政行為。而該規(guī)定實質(zhì)上也為行政決策注入了深層次的法治理念。

3.作為行政救濟(jì)法的行政成文法。如《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》和《國家賠償法》，這些法作為救濟(jì)規(guī)則有自身的法治原則，也有相應(yīng)的法治理念，而這些行政救濟(jì)法基本都涉及了行政法治理念的內(nèi)容。例如，《行政訴訟法》就規(guī)定了行政訴訟制度的目的是解決行政爭議，更要保護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益，以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職責(zé)，這些內(nèi)容都不能夠從行政法治理念中剔除出去。此外，《行政復(fù)議法》和《國家賠償法》中也都有類似規(guī)定。

此外，我國行政法體系還有一個板塊，那就是部門行政法。它涉及每一個部門的行政管理，這些部門行政法也包容了諸多行政法治理念內(nèi)涵。如《食品安全法》就明確規(guī)定了行政主體通過行政執(zhí)法要保證公民的生命健康和身體安全，其中所體現(xiàn)的人民性就是行政法治理念的必然要求。幾乎每一個部門行政法中都有類似的條文，都能夠體現(xiàn)出相應(yīng)的行政法治理念。行政成文法體現(xiàn)行政法治理念能夠強(qiáng)化行政法治理念的法律屬性，賦予它相應(yīng)的法治精神。與其他行政法文件中體現(xiàn)行政法治理念一樣，它同樣帶有一定的弊端，因為眾多的行政成文法的規(guī)定會使行政法治理念顯得較為松散，無法將行政法治理念與行政法原則予以合理區(qū)分。

（四）體現(xiàn)于行政規(guī)范性文件中的行政法治理念

在我國行政法體系中，行政規(guī)范性文件是一個非常復(fù)雜的行政法現(xiàn)象。有些行政規(guī)范性文件是由不享有規(guī)章以上行政法文件制定權(quán)的主體制定的，如縣政府或者市政府的職能部門等；有些行政規(guī)范性文件是由有規(guī)章以上行政法文件制定權(quán)的主體制定的，如疫情防控期間，諸多省市人民政府就制定了一系列有關(guān)疫情防控的行政規(guī)范性文件；有些行政規(guī)范性文件則顯得非常特殊，它既區(qū)別于規(guī)章，也區(qū)別于行政法規(guī)，但它比規(guī)章和行政法規(guī)具有更高的行政法效力。我國《立法法》沒有對行政規(guī)范性文件作出具體規(guī)定，也沒有確立行政規(guī)范性文件的法律地位，這便導(dǎo)致了行政規(guī)范性文件在行政法治實踐中的復(fù)雜狀況。在通常情況下，較低層次的主體頒布的行政規(guī)范性文件不可能也不需要涉及行政法治理念。而目前對我國行政法治理念體現(xiàn)得最多的，應(yīng)當(dāng)是行政規(guī)范性文件。上文提到的2004年國務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》）事實上就是一個處于較高地位的行政規(guī)范性文件。從法律形式上講，它無法歸類到行政法規(guī)之中，因為行政法規(guī)有著專門的體例和行文方式。而《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》（以下簡稱《綱要（2021—2025年）》）、《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要（2015—2020年）》）和《實施綱要》一樣，也是一個地位高于行政法規(guī)的行政規(guī)范性文件?！?2〕我國行政法文件中還有一種文件形式，那就是非規(guī)范性文件。非規(guī)范性文件在學(xué)界尚未有深入研究，也沒有嚴(yán)格的概念界定，但它可以相對于規(guī)范性文件而論，就是在行政規(guī)范性文件以外，還存在一些不需要以行政規(guī)范性文件所需要的法律形式和構(gòu)成要件而出現(xiàn)的文件。這樣的文件在我國行政法文件中并不少見，而且其法律地位也不一定低于行政規(guī)范性文件，如何控制和規(guī)范非規(guī)范性文件是我國學(xué)界應(yīng)當(dāng)關(guān)注的一個問題。

筆者注意到，目前對我國行政法治理念體現(xiàn)較為完整的行政規(guī)范性文件是《實施綱要》，如其中要求政府行政系統(tǒng)做到“科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制和制度基本形成，人民群眾的要求、意愿得到及時反映。政府提供的信息全面、準(zhǔn)確、及時，制定的政策、發(fā)布的決定相對穩(wěn)定，行政管理做到公開、公平、公正、便民、高效、誠信”〔13〕《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（2004年3月22日，國發(fā)〔2004〕10號）。等。從這一系列規(guī)定中我們可以看出，它其實包含了法治政府、給付行政等行政法治理念的一些具體要求。此外，《綱要（2015—2020年）》規(guī)定：“政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學(xué)民主合法，憲法法律嚴(yán)格公正實施，行政權(quán)力規(guī)范透明運行，人民權(quán)益切實有效保障，依法行政能力普遍提高?！薄?4〕《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，中國法制出版社2015年版，第2頁?！毒V要（2021—2025年）》規(guī)定：“堅持以人民為中心，一切行政機(jī)關(guān)必須為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督；堅持問題導(dǎo)向，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限……”“創(chuàng)新行政執(zhí)法方式”“健全突發(fā)事件應(yīng)對體系，依法預(yù)防處置重大突發(fā)事件”等。這些都比較典型地體現(xiàn)了行政職權(quán)、行政職責(zé)法定化，行政的給付精神，行政法治科學(xué)化、數(shù)據(jù)化等行政法治理念，以及中共十八大以后我國對行政法治理念的新的認(rèn)知。這種在行政規(guī)范性文件中體現(xiàn)行政法治理念的方式，從另一角度反映出目前我國行政立法還不夠完善。如果我們能夠?qū)⑤^為系統(tǒng)的行政法治理念集中規(guī)定在《行政法典總則》之中，這對于我國行政法治將會是一個提升。

二、行政法治理念在我國行政法中的結(jié)構(gòu)性瑕疵

社會主義法治理念及其概念在我國法治實踐和法學(xué)研究中已經(jīng)形成共識。與之相比，行政法治理念則相對滯后。也許有人認(rèn)為，行政法治理念與社會主義法治理念是同一范疇的東西，所以不需要在行政法治中再構(gòu)建一個屬于行政法治理念的范疇。然而，這個認(rèn)知并不科學(xué)，并不合理。一方面，社會主義法治理念對行政法治而言，肯定是有指導(dǎo)意義的。行政法治理念不能夠超越社會主義法治理念，它應(yīng)當(dāng)將社會主義法治理念具體到行政法治之中。另一方面，社會主義法治理念不能夠完全取代行政法治理念。事實上，目前我國黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)和行政規(guī)范性文件將社會主義法治理念和行政法治理念也做了適當(dāng)?shù)膮^(qū)分。行政法治理念應(yīng)當(dāng)以社會主義法治理念為正當(dāng)邏輯，作出進(jìn)一步的推演，這是不容否定的，但行政法治理念還必須有其特性，這也是一種客觀存在。基于此，筆者認(rèn)為，如果非常武斷地將社會主義法治理念和行政法治理念視為同一意義的概念，是不可取的。由于我國目前的理論認(rèn)知水平和行政立法水準(zhǔn)有限，無論在理論上還是在法治實踐中，行政法治理念都還沒有形成體系。筆者將目前行政法治理念在行政法治中的狀況稱為結(jié)構(gòu)性瑕疵，而這些結(jié)構(gòu)性瑕疵也從一個側(cè)面證成了通過《行政法典總則》整合行政法治理念的必要性。

（一）行政法治理念稱謂尚不明確

如前所述，雖有諸多學(xué)者常常使用行政法治理念的稱謂，如有學(xué)者就著有《中國行政法學(xué)新理念》的學(xué)術(shù)專著，〔15〕參見劉莘：《中國行政法學(xué)新理念》，中國方正出版社1997年版。有學(xué)者撰文探討過行政法治理念的問題，但基本上沒有明確界定行政法治理念的概念。我國一些規(guī)范性文件，如《實施綱要》和《綱要（2015—2020年）》也沒有明確提出行政法治理念的概念?！秾嵤┚V要》在依法行政的指導(dǎo)思想中規(guī)定了若干行政法治理念，該文件還提到全面實施依法行政的5個目標(biāo)，筆者注意到這5個目標(biāo)絕大多數(shù)都可以歸入行政法治理念之中。例如，“行政機(jī)關(guān)工作人員特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的觀念明顯提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛圍基本形成；依法行政的能力明顯增強(qiáng)，善于運用法律手段管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)，能夠依法妥善處理各種社會矛盾。”〔16〕《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》（國發(fā)〔2004〕10號）。

行政法治理念稱謂上的不明晰，使得行政法治理念與行政法治的其他相關(guān)問題，如與行政法治原則、行政法治實現(xiàn)的目標(biāo)、行政法時代精神等難以有效區(qū)分。行政法治理念在稱謂上應(yīng)當(dāng)形成共識，應(yīng)當(dāng)有確切的內(nèi)涵，應(yīng)當(dāng)有合理的理論基礎(chǔ)和正當(dāng)?shù)慕忉尫椒ǖ?。目前，稱謂上的瑕疵給行政法治帶來了諸多混亂，這也是《行政法典總則》制定時必須考慮的問題。

（二）行政法治理念體系尚未形成

社會主義法治理念在產(chǎn)生的初期包括3個方面，即黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國。后來，人們認(rèn)為依法治國和以德治國相結(jié)合也應(yīng)當(dāng)成為社會主義法治理念的內(nèi)容，依法治國從中國實際出發(fā)也是社會主義法治理念的有機(jī)構(gòu)成?！?7〕同前注〔1〕，求是政治編輯部編書，第11頁。無論社會主義法治理念是三要素，還是五要素，都表明了社會主義法治理念本身是成體系的，其包括若干不同的核心意涵，而且這些意涵中都有著規(guī)范性的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，它們互相支持、互相補(bǔ)充、缺一不可。社會主義法治理念體系構(gòu)成上的這種嚴(yán)謹(jǐn)性和明確性，使我們自然而然地認(rèn)識到行政法治理念也應(yīng)當(dāng)成為體系，應(yīng)當(dāng)有一個嚴(yán)謹(jǐn)?shù)挠袡C(jī)構(gòu)成。目前，學(xué)界認(rèn)可行政法治理念中的一些核心內(nèi)容，如行政主體忠實履行憲法和法律賦予的職責(zé)，忠實保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，提高行政管理效能，降低管理成本，創(chuàng)新管理方式，行政執(zhí)法體現(xiàn)科學(xué)化、民主化和規(guī)范化，行政權(quán)力與行政責(zé)任緊密掛鉤，行政主體要信仰法律、尊重法律，行政主體要有法治思維等。這些內(nèi)容在目前的行政法文件中都有規(guī)定，但它們與行政法基本原則往往難以區(qū)分。例如，《實施綱要》明確規(guī)定了依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一和誠實守信原則，然而，這些基本要求與行政法治理念是有一定重合的，與行政法基本原則也是有一定重合的。比如，高效便民和權(quán)責(zé)統(tǒng)一既是行政法治理念，同時也是行政法的基本原則。目前的理論認(rèn)知將其歸入行政法治理念是正當(dāng)?shù)?，歸入行政法原則之中也無大錯。

總體上講，目前行政法治理念尚未形成一個有機(jī)的整體。在未實現(xiàn)體系化的情形下，它可能就是一個空框子，里面什么都可以裝，這當(dāng)然是不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?。我們?yīng)當(dāng)參照社會主義法治理念體系化的特征，對行政法治理念的體系進(jìn)行構(gòu)建。行政法治理念沒有形成體系，是行政法中的一個結(jié)構(gòu)性的瑕疵。因為不成體系的行政法治理念，很難對行政法治的其他相關(guān)問題作出系統(tǒng)化的統(tǒng)攝。

（三）行政法治理念層次尚不分明

社會主義法治理念有著嚴(yán)格而完整的排序，這些排序既強(qiáng)調(diào)嚴(yán)謹(jǐn)性，又強(qiáng)調(diào)科學(xué)性。例如，黨的領(lǐng)導(dǎo)在社會主義法治理念中排在第一位。之所以將其排在第一位，是因為我國的依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國，這也體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)對我國社會主義本質(zhì)屬性的規(guī)定。即是說，依法治國有著強(qiáng)烈的政治判斷，依法治國必須有掌舵者，這個掌舵者就是中國共產(chǎn)黨。而人民當(dāng)家作主排在第二位，是因為依法治國的落腳點是人民利益，人民利益是依法治國的歸宿，所以，人民當(dāng)家作主是依法治國的又一理念。依法治國是形式要件，所以，其在社會主義法治理念中排在第三位。這樣的排位在邏輯上是非常順暢的，而且不能人為地顛倒和破壞。

社會主義法治理念的排位體現(xiàn)出層次性和邏輯性，那么，作為部門法的理念，行政法治理念同樣應(yīng)當(dāng)具有這樣的層次性和邏輯上的嚴(yán)密性。然而，目前有關(guān)行政法治理念的排序則具有相當(dāng)大的混亂性，有的行政法文件將保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益排在第一位，有的行政法文件則將行政主體有效行使行政職權(quán)排在第一位；而有些將行政權(quán)行使的科學(xué)化、民主化排在提高行政效率前面，有些則將二者的關(guān)系作了顛倒。〔18〕《行政許可法》有關(guān)立法目的的順序上將保護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益排在第一位，而將維護(hù)公共利益和社會秩序排在第二位，將保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理排在第三位。而《行政處罰法》則將行政機(jī)關(guān)有效實施行政管理排在第一位，將維護(hù)公共利益和社會秩序排在第二位，將保障公民法人和其他社會組織合法權(quán)益排在第三位。這足以說明，目前有關(guān)行政法治理念的認(rèn)知和位次都沒有形成共識，甚至較為混亂。再如，公平、公開、公正是行政法中的三大理念，尤其是行政執(zhí)法中的三大理念，這三大理念究竟如何排序也是值得注意的。而且，行政法治的理念涉及行政法治的精神，涉及行政法治的重要價值選擇，這些排序都不可以任意為之。

（四）行政法治理念與行政法治其他問題的關(guān)系尚未厘清

行政法治理念在行政法治中的地位包括內(nèi)在和外在兩個基本范疇，作為內(nèi)在的行政法治理念，它與行政法和行政法治這個事物本身緊緊地勾連在一起。行政法治理念揭示了行政法治的本質(zhì)特征，體現(xiàn)了行政法治的精髓，框定了行政法治的時代精神，甚至牽扯到行政法治的未來和它的發(fā)展脈絡(luò)等。而對于外在的行政法治理念，其與行政法治中其他概念的關(guān)系是重要的分析進(jìn)路。例如，行政法治理念與行政法治指導(dǎo)思想的關(guān)系，與行政法治所要實現(xiàn)的目標(biāo)的關(guān)系，與行政法治思維的關(guān)系，與國家對行政法治基本要求的關(guān)系，〔19〕國家對行政法治的要求通常會隨著時代的變化而變化。在不同的歷史時期，行政法治的內(nèi)容和實施機(jī)制可能會有些許區(qū)別，但是在行政法治理念的指導(dǎo)下，國家對行政法治基本要求的核心內(nèi)容常常不會有太大變化。如依法行政、行政誠信、行政法治中的程序規(guī)則和實體規(guī)則都必須予以遵守等，這些核心內(nèi)容通常會保持相對的穩(wěn)定性。與行政立法的關(guān)系，與行政執(zhí)法的關(guān)系等。

上述問題屬于行政法學(xué)的理論范疇，是行政法學(xué)界應(yīng)當(dāng)予以回答的問題，也是制定《行政法典總則》必須首先從理論上予以澄清的問題。然而，上述問題更是一個行政法治實踐問題，尤其行政法治理念的外在方面。例如，行政法治理念是不是可以作為行政法的指導(dǎo)思想，或者反過來說，行政法治的指導(dǎo)思想是不是可以視為行政法治的理念？這需要法律條文予以框定，而不能僅僅留下學(xué)術(shù)的遐想。尤其行政法治理念與行政法治思維，與行政法治的基本原則，與行政法治的基本要求都要作出明確規(guī)定，將二者的關(guān)系作出具體的表述。而行政立法和行政執(zhí)法要以國家已經(jīng)確立好的行政法治理念為核心意涵，無須論證。事實上，我國目前一些地方制定的有關(guān)行政程序規(guī)則已經(jīng)涉及行政執(zhí)法和行政法治理念的關(guān)系。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》第63條和《河南省行政執(zhí)法條例》第5條的規(guī)定等。上述關(guān)于行政法治理念與其他問題的關(guān)系在我國目前行政法治中的規(guī)定都較為混亂，這既淡化了行政法治理念的價值，也使得行政法治中的其他問題缺失了方位和方向。

三、《行政法典總則》整合法治理念的優(yōu)勢

（一）法律位階上的優(yōu)勢

行政法治理念是行政法這一部門法的核心問題，毫無疑問，行政法治理念在行政法治中的排位要高于行政法原則。因此，行政法治理念在行政法中的體現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)有非常高的法律位階。除了憲法之外，目前行政法治理念集中規(guī)定在行政規(guī)范性文件之中，這使得行政法治理念在行政法治中的地位大大降低。我國《立法法》對法律位階作了相對嚴(yán)格的劃分，依據(jù)《立法法》第8條法律保留原則的規(guī)定，刑事立法、民事立法，還有一些相對重要的立法都保留在法律層面。質(zhì)而言之，刑事立法和民事立法基本上沒有上下位法的區(qū)分，而行政法從上到下排列了至少有5個位階，即憲法中的行政法、法律層面的行政法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章。越是下位的行政法規(guī)范越具有實施的內(nèi)容，而這些相對下位的行政法規(guī)范是不能夠?qū)π姓ㄖ卫砟钭鞒霆毩⒁?guī)定的，它們既沒有必要作出這樣的規(guī)定，更沒有資格和能力作出這樣的規(guī)定，這便順理成章地要求相關(guān)的上位法對行政法治理念作出規(guī)定。

目前，我國《憲法》已經(jīng)規(guī)定了一部分行政法治理念，但憲法的規(guī)定更加宏觀，更加具有綱領(lǐng)性和概括性，一些相對具體的行政法治理念在憲法規(guī)范中體現(xiàn)并不一定妥當(dāng)。另外，《行政處罰法》《行政許可法》和《行政訴訟法》，以及相關(guān)行政組織法中有一些行政法治理念的規(guī)定，但它們是行政法中的部類性規(guī)范，僅僅調(diào)整和規(guī)制行政法中的一個特定事項。這些行政法典則規(guī)定行政法治理念也并不合適，因為它們?nèi)狈Τ橄笮浴⑵毡樾院透爬ㄐ?。《行政法典總則》是對行政法治理念進(jìn)行規(guī)定的最好選擇，因為它是行政法律部門的最高規(guī)范，對行政法中相關(guān)精神、相關(guān)精髓作出提煉，順理成章。

（二）概念表述上的優(yōu)勢

如前所述，行政法治理念在我國目前的行政法文件中還沒有形成統(tǒng)一的概念，行政法治理念的界定在行政法文件中還是一個空白，我們通過《行政法典總則》彌補(bǔ)這個空白應(yīng)當(dāng)是一個很好的路徑。如何對每一個具體的行政法治理念進(jìn)行表述是一個非常講究的問題，例如，行政執(zhí)法中的人民性，行政法治中行政主體對行政相對人權(quán)利的保護(hù)，行政法治約束和規(guī)范行政權(quán)的行使，行政主體要提高行政效率，行政法治的實施要走協(xié)商治理的道路等。這些內(nèi)容分散于相關(guān)的行政法文件乃至于黨的政策之中，而且在不同的場合，不同的文件對它們的表述有所不同。以行政主體提高行政效率為例，有些文件中的表述將效能與效率混用；〔20〕例如，2004年《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》在“指導(dǎo)思想和目標(biāo)”中規(guī)定：“全面推進(jìn)依法行政……提高行政管理效能，降低管理成本?！?在“依法行政的基本原則和基本要求”中規(guī)定：“必須把堅持依法行政與提高行政效率統(tǒng)一起來，做到既嚴(yán)格依法辦事，又積極履行職責(zé)?！倍行┪募硎鰹樾姓黧w要提高行政效能；〔21〕例如，2019年《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中規(guī)定：“必須堅持一切行政機(jī)關(guān)為人民服務(wù)、對人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！边€有一些文件則表述為行政主體必須實現(xiàn)程序簡約；一些黨的文件則明確提出反對官僚主義和形式主義，提出不要過度留痕，不要過多的行政檢查，不要召開過多的會議，這實質(zhì)上都與行政效能有關(guān)。

通過《行政法典總則》進(jìn)行表述，既能夠形成一個統(tǒng)一的概念，又能夠使諸多概念更加完整?！缎姓ǖ淇倓t》可以將形成共識的、具有科學(xué)內(nèi)涵的行政法治理念進(jìn)行統(tǒng)一的、規(guī)范化的表述。

（三）功能定位上的優(yōu)勢

日本行政法學(xué)家在探討行政法的基本原理時，認(rèn)為“所謂法治主義，是指依法確保國家權(quán)力的客觀、合理行使，從而達(dá)到保障國民權(quán)利利益的目的。這里所講的‘法’，行政法中是指成文法，首先會浮上心頭的，就是作為法治主義的一種形態(tài)的‘依法行政的原理’等概念所示的‘法律’。因為法律作為由國民代表構(gòu)成的議會所制定的規(guī)范，在對影響到國民權(quán)利利益的行政活動的必要性有無及其要件等中表明國民的共同意志的同時，還代表著對于行政活動的‘國民的同意’的擬制?！薄?2〕［日］市橋克哉等：《日本現(xiàn)行行政法》，田林等譯，法律出版社2017年版，第23頁?？梢?，在行政法治之上還存在著更高層次的、制約行政法治的東西，這就是行政法治理念。在行政法治體系中，行政法治理念究竟扮演什么角色，我們必須對其功能做出相應(yīng)的定位。

1978年12月，國家建委在濟(jì)南市召開了全國城市園林綠化工作會議，提出：園林藝術(shù)必須為社會主義事業(yè)服務(wù)。這標(biāo)志著我國風(fēng)景園林事業(yè)進(jìn)入了一個新階段[3]。在1981年12月，第五屆全國人大第四次會議通過了《關(guān)于開展全民義務(wù)植樹運動的決議》，將植樹造林，綠化祖國提升到國家戰(zhàn)略的高度。1985年6月，國務(wù)院頒發(fā)了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，為中國進(jìn)行風(fēng)景名勝資源保護(hù)和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、建設(shè)、管理工作提供了依據(jù)，標(biāo)志著我國風(fēng)景名勝區(qū)制度的建立。

行政法治是一個龐大的體系，這個體系中包含著一系列的概念和具體制度。例如，行政法教科書中常常提到的行政法淵源、行政法原則、行政法關(guān)系、行政執(zhí)法、行政組織、行政程序、行政救濟(jì)、行政監(jiān)督的概念等，對于一個完整的行政法治體系而言，它們是不可或缺的。從實在法的角度講，諸多行政法文件中提到了行政法治的指導(dǎo)思想，行政法治的基本要求，行政法治所要達(dá)到的目標(biāo)。還有學(xué)理上談到的行政法治的價值及其定位，行政法的模式等。這些既豐富了行政法學(xué)研究，也豐富了行政法現(xiàn)象，但它們目前在行政法治體系中還處于較為分散的狀態(tài)。行政法治理念與上述這些復(fù)雜而多樣的行政法概念究竟是什么關(guān)系，與行政法原則、行政法治的目標(biāo)、行政法制度是什么關(guān)系等尚須厘清。其中，有些概念及其關(guān)系是學(xué)理上的，如行政法治理念與行政法治精神的關(guān)系，有些概念及其關(guān)系則是非常具體和規(guī)范的，如行政法治理念與行政法基本原則的關(guān)系。

《行政法典總則》必然會涉及上述相關(guān)概念，涉及行政法原則、行政法指導(dǎo)思想和行政法治理念的表述。當(dāng)然，我們要強(qiáng)調(diào)的是，《行政法典總則》不能僅僅表述這些概念，更要將諸概念之間的關(guān)系厘清，尤其要將行政法治理念與上述提到的這些概念的關(guān)系厘清。厘清諸種關(guān)系的過程，實際上就是對行政法治理念進(jìn)行了功能定位。

（四）價值引領(lǐng)上的優(yōu)勢

行政法的價值問題是行政法學(xué)研究中的基本問題之一。眾所周知，20世紀(jì)90年代初，行政法的平衡論誕生以后，行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的研究一時成了行政法學(xué)研究中的主流。行政法學(xué)中傳統(tǒng)的控權(quán)論和管理論備受關(guān)注，繼而產(chǎn)生了諸多新的有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的理論體系，如服務(wù)論、人民政府論、公共利益本位論等。每一個有關(guān)行政法理論基礎(chǔ)的體系，或者對行政法理論基礎(chǔ)的表述都代表了行政法中的一種價值取向。傳統(tǒng)的控權(quán)論所代表的是行政法治對行政權(quán)控制的價值，而傳統(tǒng)的管理論則體現(xiàn)了行政權(quán)威的價值。“國家行政機(jī)關(guān)的行政行為，有國家強(qiáng)制力作保證。義務(wù)人違反行政法義務(wù)的時候，國家行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行或追究行政責(zé)任?！薄?3〕王珉燦：《行政法概要》，法律出版社1983年版，第5-6頁。當(dāng)時影響較大的平衡論則要求行政法在行政主體和行政相對人之間找到一種平衡，體現(xiàn)行政法對諸方面利益的兼顧，實現(xiàn)權(quán)利和權(quán)力的平衡，兼顧其他公共利益便是平衡論的價值選擇。而人民政府論則強(qiáng)調(diào)我們的政府要與人民保持價值上的一致，認(rèn)為政府來源于人民，服務(wù)于人民等。服務(wù)論則強(qiáng)調(diào)政府行政系統(tǒng)的服務(wù)屬性，認(rèn)為行政系統(tǒng)提供公共服務(wù)是行政系統(tǒng)最基本的價值選擇。

上述行政法理論基礎(chǔ)極其分散乃至于碎片化，其對行政法治進(jìn)行什么樣的價值引領(lǐng)，并不明晰。社會主義法治理念的形成為行政法治的價值引領(lǐng)確立了大的原則，然而，在新的歷史時期，行政法治應(yīng)當(dāng)有哪些具體的價值引領(lǐng)，還需要在行政法治體系中進(jìn)行構(gòu)建?！缎姓ǖ淇倓t》對行政法治理念的整合可以起到價值引領(lǐng)的作用，而通過這樣的價值引領(lǐng)也可以給上述復(fù)雜的，至今還在討論的行政法理論基礎(chǔ)的研究畫上一個休止符。

（五）集中規(guī)定上的優(yōu)勢

本文第一部分已經(jīng)非常明晰地分析了行政法治理念在我國行政法文件中的分布狀況，通過筆者的粗略研究就可以看出，目前行政法治理念至少分布在4個層次的行政法文件或者法律文件之中。這使得行政法治理念在我國目前呈現(xiàn)為：

1.個別化。每一個行政法治理念都是一個個別化的東西，它們只涉及自身的內(nèi)容及其構(gòu)型，而沒有與其他理念對接和契合。

2.分散化。目前的行政法治理念分散在不同的行政法文件、不同的行政法典之中，甚至在不同的行政管理領(lǐng)域，以及不同地方的行政管理領(lǐng)域之中。〔24〕以《湖南省行政程序規(guī)定》為例，其本是一個地方政府規(guī)章，但該規(guī)章規(guī)定了一系列行政法治理念。例如，第1條規(guī)定：“為了規(guī)范行政行為，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)合法、公正、高效行使行政職權(quán)，保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，根據(jù)憲法和有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本規(guī)定?！钡?條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)平等對待公民、法人或者其他組織，不得歧視。行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)應(yīng)當(dāng)符合立法目的和原則，采取的措施應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)；行政機(jī)關(guān)實施行政管理可以采用多種措施實現(xiàn)行政目的的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人或者其他組織權(quán)益的措施。”行政法治理念的分散化是行政法治理念在行政法中結(jié)構(gòu)性瑕疵的重要表現(xiàn)，這樣的分散規(guī)定，使一些能夠成為行政法治理念的東西并沒有取得行政法治理念的地位。而一些地方的行政法治文件即便包容了好的行政法治理念，但它們僅僅在一個地方起作用，所以將它們作為我國行政法治的理念也是說不過去的。

3.碎片化。行政法治理念應(yīng)當(dāng)是一個整體，就好像社會主義法治理念是一個整體一樣，而目前的行政法治理念除了在個別行政法文件集中規(guī)定以外，并沒有得到統(tǒng)一的闡釋和規(guī)定。且目前集中規(guī)定的行政法治理念并不周延，它們有些側(cè)重于內(nèi)部行政法，如提高行政效率，反對官僚主義；有些則側(cè)重于外部行政法，如行政法治中的行政公開。

作為行政法治理念而論，其不能夠有任何程度上的偏失。通過《行政法典總則》可以將目前這種個別化、分散化、碎片化的行政法治理念予以集中規(guī)定，使那些還不能夠成為行政法治理念的內(nèi)容不再體現(xiàn)于《行政法典總則》之中。此外，還可以將當(dāng)下存在于地方立法或者部門行政立法中，但又具有較高價值的行政法治理念予以確認(rèn)。

四、應(yīng)當(dāng)入典的若干行政法治理念

上文已經(jīng)厘清了《行政法典總則》體現(xiàn)行政法治理念的必要性和優(yōu)勢，也對我國行政法治理念的狀況做了初步梳理。那么，究竟哪些行政法治理念可以寫入《行政法典總則》呢？根據(jù)新頒布的《綱要（2021—2025年）》關(guān)于新的歷史時代法治政府建設(shè)的頂層設(shè)計和具體要求，以及憲法法律和相關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，筆者認(rèn)為，下列若干方面應(yīng)當(dāng)作為《行政法典總則》中行政法法治理念的選項。

（一）法治政府與法治國家、法治社會建設(shè)一體化的理念

前不久，我國頒布了《法治中國建設(shè)實施綱要》和《法治社會建設(shè)實施綱要》，它們分別對法治中國建設(shè)中的若干重大問題作了規(guī)定，對法治社會建設(shè)中的重大問題和具體問題作了規(guī)定。而新頒布的《綱要（2021—2025年）》補(bǔ)充了上述兩個有關(guān)法治建設(shè)的文件。這三個綱要實質(zhì)上將法治國家、法治政府和法治社會建設(shè)作了一體化的處理。

根據(jù)這一處理，法治政府建設(shè)不是孤立的，它與法治國家、法治社會存在著嚴(yán)密的邏輯關(guān)系。法治社會是法治政府建設(shè)的客觀基礎(chǔ)，同時，法治政府建設(shè)也能在法治社會建設(shè)中發(fā)揮重要作用。而法治國家則是法治政府和法治社會建設(shè)的最高境界，是法治國家建設(shè)的范疇和理性化的工具?！缎姓ǖ淇倓t》要有這樣的大視野，要能夠承載法治國家和法治社會建設(shè)對法治政府建設(shè)的要求?；诖耍缎姓ǖ淇倓t》第一個層次的行政法治理念就應(yīng)當(dāng)是法治政府與法治國家和法治社會一體化的理念。該理念在我國有著完整的表述，我們可以原封不動地將其寫入《行政法典總則》之中。〔25〕“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！薄吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，人民出版社2014年版，第4頁。

（二）法定職責(zé)必須為，法無授權(quán)不可為的理念

《綱要（2021—2025年）》規(guī)定：“堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，著力實現(xiàn)政府職能深刻轉(zhuǎn)變?！薄?6〕中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm，2021年8月19日訪問。該規(guī)定是對新的歷史時代政府職能及其體系化的科學(xué)表述，它有著非常深刻的理論邏輯。在傳統(tǒng)行政法治中，在行政高權(quán)的作用下，行政相對人要獲得權(quán)利和利益，必須通過諸如行政許可或者其他形式的政府行為才可以為之。而在新的歷史條件下，政府行政權(quán)與行政相對人的私權(quán)的關(guān)系趨于理性化。在絕大多數(shù)情形下，行政相對人的權(quán)利以及行政相對人的行為方式有著較大的自主空間，只有當(dāng)法律明文限制時，行政相對人才需要通過行政行為實現(xiàn)這樣的權(quán)利。而行政主體對行政相對人權(quán)利的限制也必須有實在法上依據(jù)，不能簡單地用行政高權(quán)予以干預(yù)。

這個變化在我國行政法治中有著深刻的制度價值，深刻的法治屬性。這是一個深層次的理念，在這一理念下，行政系統(tǒng)在行政執(zhí)法中實行負(fù)面清單、權(quán)力清單和責(zé)任清單等。換言之，這三個清單的形成就是法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為的邏輯演繹?！毒V要（2021—2025年）》將其明確化也是對新的歷史時代政府職能規(guī)范化和合法化的進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。這不是一個權(quán)宜之計，它必然會貫穿于我國未來行政法治的全過程，貫穿于未來政府職能構(gòu)型的全過程。所以，這可以作為第二個層次的法治理念寫入《行政法典總則》。

（三）給付行政的理念

關(guān)于給付行政，中共十九大報告有這樣的表述：“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府?！薄?7〕同前注〔8〕，習(xí)近平文，第39頁。這是對新的歷史時代我國行政法治的價值和本質(zhì)屬性的揭示。盡管它所使用的是服務(wù)型政府，以及拓展和強(qiáng)化政府服務(wù)職能的屬性這樣更具有中性的概念，但是服務(wù)型政府在行政法治中體現(xiàn)為給付行政，即“行政機(jī)關(guān)借由提供一定給付的行為來改善人民在社會生活中的生存環(huán)境與條件者。故給付行政之重點為‘保障’與‘生存照顧’?！薄?8〕周佳宥：《行政法基本原則》，三民書局2016年版，第7-8頁。由此可見，給付行政是行政法發(fā)展的一個較高的歷史階段，它與管制行政、契約行政等相區(qū)別。

管制行政所強(qiáng)調(diào)的是政府的社會控制功能，而契約行政則強(qiáng)調(diào)以契約的形式將政府職能體現(xiàn)出來。與之相比，給付行政要求行政系統(tǒng)在行政法治中要有主動精神，就是主動面對行政相對人，要有提供利益的沖動，為行政相對人和其他社會主體創(chuàng)造利益，帶來物質(zhì)和精神方面的實惠。在一些法治發(fā)達(dá)國家，行政法中的給付行政已經(jīng)是一個常態(tài)。給付行政與現(xiàn)代福利國家是相輔相成的，就是在國家經(jīng)濟(jì)積累比較殷實的背景下，必然催生給付行政。在新的歷史時代下，“我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。〔29〕同前注〔8〕，習(xí)近平文，第19頁。解決這個基本矛盾的方法之一就是行政系統(tǒng)要充分體現(xiàn)給付精神及其服務(wù)意識。這是未來我國行政法治的題中之義，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)在《行政法典總則》中作出規(guī)定。

（四）行政協(xié)商治理的理念

協(xié)商民主是我國民主制度與其他民主制度的區(qū)別之一，協(xié)商民主既可以有政治協(xié)商的視角，也可以有行政法治的視角。從政治視角上講，它是我國政治制度的基本構(gòu)型；而從行政法視角講，它是行政法治的新模式。其是在行政法治中實現(xiàn)公權(quán)與私權(quán)相互交融，實現(xiàn)行政主體與行政相對人相互協(xié)商的新的治理機(jī)制。法治發(fā)達(dá)國家的行政法，已經(jīng)有公與私的合作治理。由于將私方當(dāng)事人引入行政法中，使得行政法形成了一個全新景象，有人將這種新的景象稱為“新行政法”。〔30〕［美］ 朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，商務(wù)印書館2010年版，第319頁。

在公私合作治理中，已經(jīng)有諸多的領(lǐng)域、諸多的政策導(dǎo)向。例如，我國在公共服務(wù)領(lǐng)域、公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、特種行業(yè)管理等領(lǐng)域都有公私合作治理的行政規(guī)范性文件?！?1〕參見曹珊主編：《政府與社會資本合作（PPP）模式政策法規(guī)與示范文本集成》，法律出版社2016年版，目錄，第1-3頁。行政協(xié)商治理在我國行政法治中不可逆轉(zhuǎn)，通過協(xié)商治理會體現(xiàn)諸多方面的優(yōu)勢，例如，可以緩和行政主體與行政相對人的矛盾，節(jié)省行政成本，提高行政效率等。行政協(xié)商治理一旦寫入《行政法典總則》中，它就天然涵蓋了行政的私權(quán)讓渡，提高行政效率，行政程序簡約等諸多具體的行政法治理念。

（五）行政治理數(shù)據(jù)化的理念

“十四五”規(guī)劃對我國未來社會治理中的數(shù)字化問題做了專篇規(guī)定，要求：“迎接數(shù)字時代，激活數(shù)據(jù)要素潛能，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國建設(shè)，加快建設(shè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會、數(shù)字政府，以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式改革?！薄?2〕《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，人民出版社2021年版，第46頁。關(guān)于數(shù)字治理問題，“十四五”規(guī)劃提出了若干新的數(shù)字化理念，如云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能、虛擬現(xiàn)實和增強(qiáng)現(xiàn)實等。在數(shù)字與政府建設(shè)和政府治理的關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)開放共享，推動政務(wù)信息化共建共用，提高數(shù)字化政務(wù)服務(wù)效能等。例如，關(guān)于政務(wù)信息化共建共用，就有這樣的規(guī)定：“加大政務(wù)信息化建設(shè)統(tǒng)籌力度，健全政務(wù)信息化項目清單，持續(xù)深化政務(wù)信息系統(tǒng)整合，布局建設(shè)執(zhí)政能力、依法治國、經(jīng)濟(jì)治理、市場監(jiān)管、公共安全、生態(tài)環(huán)境等重大信息系統(tǒng)，提升跨部門協(xié)同治理能力。完善國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，集約建設(shè)政務(wù)云平臺和數(shù)據(jù)中心體系，推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)云遷移。加強(qiáng)政務(wù)信息化建設(shè)快速迭代，增強(qiáng)政務(wù)信息系統(tǒng)快速部署能力和彈性擴(kuò)展能力。”〔33〕同上注，第51頁。

該綱要不僅規(guī)定了未來政府治理中行政系統(tǒng)與數(shù)據(jù)的關(guān)系，而且要求行政系統(tǒng)要營造良好的數(shù)字生態(tài)，要在各個治理領(lǐng)域大量吸收相關(guān)的數(shù)據(jù)。這實質(zhì)上是對大數(shù)據(jù)時代行政法治的一個回應(yīng)，該回應(yīng)改變了我國傳統(tǒng)行政法及行政法治中僅僅側(cè)重于定性而忽視定量的狀況。換言之，大數(shù)據(jù)時代行政法治要將定性和定量有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)數(shù)字化治理使行政法治更加完善，更加能夠體現(xiàn)行政法的新的時代精神。基于此，行政治理數(shù)據(jù)化應(yīng)當(dāng)作為一個理念寫入《行政法典總則》。這是《行政法典總則》中有關(guān)行政法治理念的一個較新的內(nèi)容。

（六）行政緊急處置科學(xué)化的理念

《綱要（2021—2025年）》將突發(fā)事件的應(yīng)對、預(yù)防、處置等作為一個部分作了系統(tǒng)規(guī)定。這些內(nèi)容涉及突發(fā)事件應(yīng)對制度，突發(fā)事件依法處置的能力，突發(fā)事件應(yīng)對中的社會參與等諸多方面，大大拓展了法治政府建設(shè)的內(nèi)涵?！毒V要（2015—2020年）》關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對僅有一句話的規(guī)定：“提高公共突發(fā)事件防范處置和防災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)能力?！薄?4〕《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》，中國法制出版社2016年版，第6頁。這個規(guī)定是相當(dāng)單薄的，與新的綱要無法同日而語。

隨著2020年新冠肺炎疫情的發(fā)生和蔓延，以及其他公共安全事件的發(fā)生，政府治理中突發(fā)事件的應(yīng)對已經(jīng)成為一種常態(tài)，而通過什么樣的方法應(yīng)對突發(fā)事件是未來行政法治建設(shè)必須解決的問題。傳統(tǒng)上，突發(fā)事件的應(yīng)對幾乎都是臨時行為，具有行為上的短期效果，這顯然違反了突發(fā)事件應(yīng)對中科學(xué)性和常態(tài)化的要求。所以，《行政法典總則》應(yīng)當(dāng)將突發(fā)事件的應(yīng)對作為一種常態(tài)，同時也必須作出科學(xué)化的選擇，通過技術(shù)手段，嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)以及大數(shù)據(jù)的運用，應(yīng)對和處置突發(fā)事件。《綱要（2021—2025年）》關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對的科學(xué)性有這樣的規(guī)定：“加強(qiáng)突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)重建、調(diào)查評估等機(jī)制建設(shè)。健全突發(fā)事件應(yīng)對征收、征用、救助、補(bǔ)償制度，規(guī)范相關(guān)審批、實施程序和救濟(jì)途徑。完善特大城市風(fēng)險治理機(jī)制，增強(qiáng)風(fēng)險管控能力。健全規(guī)范應(yīng)急處置收集、使用個人信息機(jī)制制度。切實保護(hù)公民個人信息。”〔35〕《中共中央 國務(wù)院印發(fā)〈法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）〉》，載中國政府網(wǎng)，www.gov.cn/zhengce/2021-08/11/content_5630802.htm，2021年8月21日訪問。當(dāng)然，這些規(guī)定既有具體的科學(xué)內(nèi)涵，同時又有一些制度舉措，在《行政法典總則》中不可以予以照搬，但可以概括規(guī)定。

五、《行政法典總則》整合行政法治理念的立法技術(shù)

（一）使其成為一個整體

行政法治理念是《行政法典總則》制定所涉及的首要問題，《行政法典總則》應(yīng)當(dāng)開宗明義對行政法治理念作出表述。本文第一部分已經(jīng)分析了我國行政法治理念在立法技術(shù)中的現(xiàn)狀，它分散于不同的法律文件和黨的文件之中。分散的立法技術(shù)使得目前的行政法治理念還存在碎片化的傾向，這樣的碎片化使行政法治理念有可能存在內(nèi)在的不自恰、重合乃至沖突等問題。〔36〕以行政法理念所涉及的這樣一些根本問題為例，它們究竟如何排序就不是一個可以任意排列和組合的問題。例如，行政法涉及公民權(quán)利的保護(hù)問題，由此，公民權(quán)利的保護(hù)成了行政法治的重要理念；公共利益的維護(hù)，行政法治必須從公共利益出發(fā)而且要有效維護(hù)公共利益，在公共利益維護(hù)與公民權(quán)利保護(hù)之間如何選擇，也不是很隨意的問題；行政法治也涉及公共秩序的維護(hù)，還涉及對行政主體行使權(quán)力的約束等，它們都具有非常明顯的技術(shù)色彩。而目前我國不同的行政法規(guī)范對這些問題的處理有所不同，正如前文所講到的，有些將公民權(quán)利排在前面，有些將公共利益排在前面，有些則將公共秩序的維護(hù)排在前面等，這樣的混亂性恰恰影響了行政法治的體系性?！缎姓ǖ淇倓t》制定要將分散的、碎片化的行政法治理念整合為一個整體，使行政法治理念本身就有一個完整的體系，而不存在行政法治理念與行政法其他現(xiàn)象之間的爭議，不存在行政法治理念內(nèi)部之間的不和諧，不存在行政法治理念在表述中的重合與交織。

在行政法治中，平等是一個理念，該理念被人們普遍認(rèn)可；公平似乎也是一個理念，該理念同樣被普遍認(rèn)可。在具體的概念解讀中，平等與公平的概念卻非常相近，在有些語境下，平等與公平的概念似乎是同一的或者同質(zhì)的。如果我們對行政法治理念作整體化的處理，就會將這些似是而非的理念表述予以統(tǒng)一，將兩個難以界分的概念作出合理選擇。比如，我們可以在行政法治理念中選擇公平的理念，而將平等作為行政法其他范疇的問題。行政法治理念的整體性是《行政法典總則》后續(xù)問題處理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果在理念表述上沒有整體性，那行政法原則、行政法其他制度的表述也必然會存在沖突或者重合。這是《行政法典總則》整合行政法治理念的最重要的立法技術(shù)。

（二）使其具有普遍意義

行政法治理念是行政法體系頂端的問題，它與行政法的指導(dǎo)思想、行政法的基本原則等相似，對整個行政法治體系起著統(tǒng)攝作用。頂端的問題當(dāng)然應(yīng)當(dāng)作出頂端化的處理，賦予其普遍意義。在行政法典體系中有很多的板塊，如行政組織法的板塊，行政程序法的板塊，行政救濟(jì)法的板塊和部門行政法的板塊等。還可以從另一個角度講，有行政決策的板塊，有行政立法的板塊，有行政執(zhí)法的板塊，有行政司法的板塊，有行政守法的板塊等。而后一個板塊構(gòu)型更像是行政法的運行邏輯，從決策到立法，到司法再到守法，它們在行政法的動態(tài)邏輯中處于不同的階段，處于不同的環(huán)節(jié)。行政法治理念在每一個行政法治的板塊中都能找到印痕，在每一個行政法治的動態(tài)邏輯中都有它的影子。換言之，行政法治理念是對行政法板塊和行政法動態(tài)邏輯的高度抽象和高度概括。如果某一個理念僅僅在行政法治的一個特定板塊中存在，或者在特定環(huán)節(jié)中具有價值，而離開了這個板塊，離開了這個環(huán)節(jié)就失去了它作為行政法治理念的色彩，那這樣的理念就不能夠被認(rèn)為是行政法治理念。

在行政法典制定的表述中要盡可能將枝節(jié)性的、局部性的理念剔除出去。如在行政執(zhí)法中就有一個非常重要的理念，就是行政主體要充分尊重行政相對人對陳述權(quán)和申辯權(quán)的行使，〔37〕參見《行政許可法》第7條、第36條，《行政處罰法》第7條、第45條，《行政強(qiáng)制法》第8條、第36條。而聽取陳述和申辯還不能夠抽象為法治理念，在立法技術(shù)上就應(yīng)當(dāng)將這樣的理念與行政法治理念本身予以區(qū)分?？傊?，行政法治理念在《行政法典總則》中的表述要盡可能抽象，盡可能具有普遍意義，這也是促成行政法體系整體化所必需的。

（三）使其表述趨向周延

行政法是一個社會現(xiàn)象，無論在哪一個主權(quán)國家，無論在哪一個法系中都應(yīng)當(dāng)具有共同的話語。這并不是說全球存在著具有普世性的行政法定義，而是行政法無論在哪一個國家，其功能都在于規(guī)范政府行政權(quán)，都在于對行政權(quán)的行使提供規(guī)則，都在于讓行政權(quán)的行使和運作具有相應(yīng)的程序規(guī)則。筆者注意到，很多國家在行政法立法中，有時候一哄而起，同時在一個特定的時間段內(nèi)制定相同領(lǐng)域的行政法規(guī)范，這實質(zhì)上印證了行政法不以法系和國別為轉(zhuǎn)移的特性，印證了行政法有著其內(nèi)在規(guī)定性的特性。行政法的內(nèi)在規(guī)定性要求行政法治理念或者行政法的一些基本問題的含義應(yīng)當(dāng)相對確定，即是說，一個行政法治理念的表述應(yīng)當(dāng)趨向周延。例如，法治發(fā)達(dá)國家行政法中的正當(dāng)程序、自然公正、公權(quán)讓渡等理念在概念的構(gòu)成上具有相應(yīng)的科學(xué)性，所以它才被絕大多數(shù)國家認(rèn)可。

目前，我國由于沒有形成統(tǒng)一的行政法治理念的表述，使得一些具有法治理念的概念在不同的場合有不同的解讀，在不同的執(zhí)法案件中有不同的解讀。如果一個理念在法治實踐中有多種解讀的話，該理念就存在巨大的爭議?！?8〕以公共利益的概念為例，盡管行政法學(xué)界對該概念有長期的關(guān)注和討論，但是公共利益究竟如何解讀，行政法學(xué)界并未形成共識，例如，集體利益、社群利益等是否為公共利益就有不同的觀點。所以，在《行政法典總則》的制定中，我們要將理念的周延性或者趨向周延性作為一個立法技術(shù)，這要求我們對行政法治理念的選擇一定要精準(zhǔn)，一定要符合《憲法》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定。理念表述的周延與否，直接關(guān)系到行政法典的質(zhì)量，因為理念的不周延會使得行政法內(nèi)部存在一定程度的張力，而這樣的張力最終會影響行政法體系功能的發(fā)揮。

（四）使其具有時代精神

縱觀法治發(fā)達(dá)國家的行政法，不難發(fā)現(xiàn)，行政法作為一個客觀事物，作為一個社會現(xiàn)象，隨著社會的發(fā)展而發(fā)展，社會變遷往往會引起行政法的發(fā)展和變化。以英國行政法的發(fā)展為例，其經(jīng)過了若干歷史階段，從早期的守夜人階段到當(dāng)代的行政契約化階段，有著一定的歷史沿革?！?9〕參見［英］卡羅爾·哈洛、理查德·羅林斯：《法律與行政》（上卷），楊偉東、李凌波、石紅心、晏坤譯，商務(wù)印書館2004年版，第155-156頁。而在每一個歷史階段，行政法的相關(guān)理念都與特定的時代精神聯(lián)系在一起，例如，紅燈理論時代的英國行政法就以控權(quán)作為最高理念，“紅燈理論源于19世紀(jì)自由放任（管理最少的國家）政治理論的傳統(tǒng)，體現(xiàn)的是對政府權(quán)力根深蒂固的懷疑和把國家介入公民個人權(quán)利（尤其是財產(chǎn)權(quán)）降到最低的欲求”。〔40〕［英］彼得·萊蘭：《英國行政法教科學(xué)》，楊偉東譯，北京大學(xué)出版社2007年版，第5頁。而綠燈時代的行政法治理念就強(qiáng)調(diào)行政法的給付精神，“綠燈理論的視角源于一種更為積極，很大程度上是社會民主的國家觀，它內(nèi)在地要求把政治和社會背景引入法律之中，本質(zhì)是由功利主義傳統(tǒng)派生出來的立場，而功利主義的道德律令是通過平等式和改良式的社會改革滿足最大多數(shù)人的利益”。〔41〕同上注，第7頁。而契約時代的行政法則以行政誠信為基本理念。

我國《行政法典總則》在理念的表述上應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政法治的時代精神。例如，在治理體系和治理能力現(xiàn)代化之下，行政系統(tǒng)在社會治理中發(fā)揮作用，要為公眾提供充分的公共服務(wù)。在理念的選擇上，我們就要對此有充分的考慮，而不能將2004年《實施綱要》中的相關(guān)理念予以照搬。這也從一個側(cè)面提醒我們，《行政法典總則》的制定并非易事，僅就行政法治理念在《行政法典總則》中如何體現(xiàn)，就需要做很大的文章。

（五）使其與行政法原則等正當(dāng)銜接

如前文所述，我國一些規(guī)范性文件涉及行政法的指導(dǎo)思想、目標(biāo)，行政法治的基本要求、基本原則，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革等一系列行政法治的基本問題，但諸多概念的內(nèi)涵沒有厘清。例如，在《實施綱要》中有關(guān)行政法的指導(dǎo)思想與基本原則的關(guān)系就沒有很好地進(jìn)行表述，基本原則和基本要求之間也沒有合理區(qū)分，其將合法行政、合理行政等傳統(tǒng)上屬于行政法原則的問題歸入行政法的基本要求之下。

基于此，筆者認(rèn)為，在《行政法典總則》制定中，這些問題都不能回避，任何一個基本概念都要有嚴(yán)格的區(qū)分。行政法治理念是行政法治頂端的問題，僅次于行政法的指導(dǎo)思想，但要高于行政法的基本原則，更高于行政法治的基本要求。行政法指導(dǎo)思想居于行政法要素的最頂端，是最為抽象的要素，指導(dǎo)思想往往可以覆蓋不同的部門法。行政法治理念居于第二位，也是相對抽象的要素，它與指導(dǎo)思想的區(qū)別在于區(qū)分不同的部門法，也就是說，行政法與其他部門法相比，有其特殊的法治理念。而行政法基本原則應(yīng)當(dāng)是排在第三位的要素，其具體內(nèi)涵在學(xué)界基本形成共識，它與行政法治理念的區(qū)別在于相對穩(wěn)定，內(nèi)涵相對固化。正因為如此，原則往往需要在法治理念指導(dǎo)下不斷變遷，與時俱進(jìn)。而規(guī)則是體現(xiàn)行政法中主體之間具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的要素，與上述這些相對抽象的要素容易區(qū)分。這些要素之間的關(guān)系都必須在《行政法典總則》中予以體現(xiàn)。