陳 婧，邵思源

教育治理現(xiàn)代化是教育現(xiàn)代化的重要基礎和必要組成部分，其服務于教育現(xiàn)代化，又具有相對特殊的內涵和邏輯。全球教育治理可視為應對人類共同的國際教育事務的集體行動所涉及的所有價值體系、規(guī)制、過程以及合作網(wǎng)絡。從教育治理現(xiàn)代化的視角來看，推進我國參與全球教育治理的現(xiàn)代化意味著遵循教育治理的基本原理，形成符合國家利益和人類命運共同體價值共識的、適應國際教育治理生態(tài)的、面向國際的、現(xiàn)代化的教育治理體系和治理能力。

一、全球教育治理的內涵

2006年加拿大學者約翰·科頓等為圣彼得堡八國峰會起草的報告《G8與全球教育治理》(《TheG8andglobaleducationgovernance》)中國際政治學界第一次正式提出“全球教育治理”的概念(1)KIRTON J,SUNDERLAND L.The G8 and Global Education Governance[EB/OL].(2006-05-30)[2018-11-12].http://www.g8.utoronto.ca/scholar/kirton2006/kirton_education_060530.pdf.。在教育治理的視域下，全球教育治理的突出意義在于傳遞了一種更具包容性的行動框架，融合最普遍的人類共同的價值觀，打破公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國際社會等兩分法的傳統(tǒng)對立，強調以合作的方式建構國內和國際教育事務的管理新規(guī)則、新機制、新秩序。概而言之，全球教育治理可理解為以人類整體論和共同利益為價值導向，由多元行為體平等對話、協(xié)商、合作，共同應對全球教育事務的新規(guī)則、機制、方法和活動。這種治理具有如下特征：

(一)關注世界共同的教育問題

全球教育治理在教育國際化高度發(fā)展的基礎上建立。當教育國際化發(fā)展到一定程度后，知識的生產、消費和分配在全球范圍內最大限度地自由運行，形成全球性的教育空間。這不僅是資本全球化的過程，也是一種文化與政治的全球化過程，瓦解了人們熟悉的自我形象和世界圖景所依據(jù)的領土社會化與文化知識的制度原則(2)烏爾里?！へ惪?全球化與政治[M].王學東，柴方國，譯.北京:中央編譯出版社，2004：14.。教育不善可能增加世界不穩(wěn)定性和不確定性，該問題的復雜性遠遠超過國際組織和各國政府的應對能力，需要全球各類行為體共用合作。當教育問題上升為人類的共同問題，全球教育治理就進入了國際社會的議程。

全球教育治理是教育國際化更高階段的產物。在價值目標上，它把國內教育治理所提倡的“善治”擴展到國際層面，力求解決人類共同的教育問題，在世界范圍內保證教育公共利益最大化，涉及教育秩序、教育效率、教育效能、教育公平、教育自由等諸多方面(3)范國睿.教育管辦評分離改革:理論假設與實踐路徑[J].教育科學，2017(5)：5-21.。在治理內容上，它超越了對具體交流活動的關注，注重研究知識和教育在全球范圍內生產、消費、分配與再分配的規(guī)則和制度問題。在治理結構和機制上，更加強調治理主體的多元性以及治理機制的民主性，要求參與者提升活動視角、擴充關注焦點、轉換思維方式、轉變治理手段。

(二)重新調適多元主體間的權力配置

在現(xiàn)代化的全球教育治理空間中，人們以官方或非官方、社會或國家、行業(yè)內或跨行業(yè)的名義，結成廣泛合作關系。因而對這一問題的戰(zhàn)略研究應該突破單一中心的分析單位，走向多中心秩序的分析，明確三種權威和權力的分流。

1.政府與非政府之間的合作關系。全球教育治理被視為國際組織和主權國家權力的雙向拓展和延伸(4)杜越.聯(lián)合國教科文組織與全球教育治理[J].全球教育展望，2011(5)：60-64.，在一定程度上打破了政府對教育事務管理權的壟斷，許多非政府行為體正與政府分享公共權力和權威。傳統(tǒng)上，政府受公民委托主持和承擔領域內教育事務管理，通過強制性權力分配教育資源，幾乎是教育權力唯一擁有者和體現(xiàn)者。隨著教育的國際交往日益復雜，非政府行為體逐漸成為國際政策權力的新載體和利益相關者。聯(lián)合國教科文組織作為政府間的國際組織，擁有產生理念、明確問題、設定議程、說服疑慮、制定行為標準以及確立國際規(guī)則的力量，被視為“全球領導者”；世界銀行通過資金援助、技術支持以及知識生產與交流等方式參與全球教育治理，被譽為“知識型銀行”；經濟合作與發(fā)展組織通過國際教育評價影響不同系統(tǒng)層面的監(jiān)測指標與教育政策，被稱為“國際教育評估者”(5)王建梁，單麗敏.全球教育治理中的“全球教育伙伴關系組織”：治理方式及成效[J].外國教育研究，2017(8)：65-77.。這不僅豐富了全球教育治理的多中心格局，而且要求政府在體制、方式和能力上作出相應調整，探索政府與非政府的互動路徑。

2.國家與社會之間的共建關系。從政府轉向非政府實際上意味著教育權力從國家向(國內或國際)社會部分轉移。國際非政府組織、跨國社會運動、全球公民網(wǎng)絡、跨國公司、跨國辦學機構等主體的積極作用可提升國際教育治理的參與度。全球空間與國內場域一樣，教育治理的相關主體范圍越寬，各類利益相關者的代表性和話語權越充分，多元利益就越能得到充分表達，治理的民主性和現(xiàn)代化程度也就越高。另一方面，僅憑國家政府的強制力不足以支撐教育事業(yè)的科學化發(fā)展。專業(yè)性的行為體，如知識精英組成的教育聯(lián)盟，往往在資源、信息、專業(yè)上占據(jù)優(yōu)勢，能夠提升教育治理效益。他們的參與是提升全球教育治理專業(yè)發(fā)展的必要條件，是實現(xiàn)善治的重要因素。

3.從領土政治轉向非領土政治的治理邊界。領土政治意味著包括教育事務在內的政治統(tǒng)治的合法性和政治權威的有效性僅適用于一定領土范圍(6)蔡拓.全球治理的中國視角與實踐[J].中國社會科學，2004(1)：94-106.。而全球性的教育空間是一個邊界模糊的抽象概念，并不一定與領土劃分的空間相一致，這使得全球教育治理表現(xiàn)出非領土政治特征(7)俞可平.論國家治理現(xiàn)代化[M].北京:社會科學文獻出版社，2014：144.。例如，2000年189個聯(lián)合國成員國(現(xiàn)為193個)以及至少23個國際組織聯(lián)合達成聯(lián)合國《千年發(fā)展目標》，并由亞洲及太平洋經濟社會委員會、非洲經濟委員會、歐洲經濟委員會、國際貨幣基金組織等28個國際組織代表聯(lián)合編制監(jiān)測指標(8)United Nations.The Millennium Development Goals Report 2015[EB/OL].(2015-02-15)[2019-06-14].https://www.un.org/millenniumgoals/2015_MDG_Report/pdf/MDG%202015%20rev%20(July%201).pdf.。這說明超國家組織的活動推動了國際協(xié)議的達成，結成包括政府、非政府行為體在內的廣泛的全球伙伴關系，使得相關理念和計劃獲得了超越領土政治的普遍權威和效力。

(三)呈現(xiàn)平等性、協(xié)商性、自愿性和網(wǎng)絡化治理傾向

上述權力關系和治理結構決定了全球教育治理在一定程度和形式上區(qū)別于傳統(tǒng)管理方式，呈現(xiàn)平等性、協(xié)商性、自愿性和網(wǎng)絡化運作傾向。首先，治理主體是平等的。從國際法意義上說，國家政府之間、政府與其他行為體之間、各國際組織之間并無強制特權，不存在絕對的上下級關系。其次，治理的運行凸顯協(xié)商性。由于治理主體在法律上是平等的，權力向度是多元的，因此主體之間以協(xié)商、對話、合作來實施共同管理。這一特征突出表現(xiàn)在聯(lián)合國教科文組織的政策對話機制上。該組織的影響力并不在于對任何國家發(fā)號施令，而在于通過聚合政府、市民社會、捐助者以及國際組織，構建政策對話平臺，以協(xié)商的形式謀求政策共識(9)戴維·埃喬萊納，張丹.質量與公平：聯(lián)合國教科文組織全球教育治理目標與路徑——戴維·埃喬萊納與張丹的對話[J].華東師范大學學報(教育科學版)，2018(2)：139-147.。再次，治理的參與具有自愿性。與傳統(tǒng)的外部強制不同，全球教育治理的參與建立在各個主體自愿認同共同價值的基礎上。最后，治理的機制呈現(xiàn)網(wǎng)絡化。隨著教育的擴張，部分國家政府難以一力承擔教育責任，教育的發(fā)展需要更多的治理力量(10)SPRING J.Globalization of education[M].New York:Routledge,2015：53.。這奠定了多元治理主體并立、多重權威并行、多向度權力運作的網(wǎng)絡化結構框架基礎。例如，世界經濟論壇和聯(lián)合國教科文組織在2006年聯(lián)合建構“全民教育公私伙伴關系”網(wǎng)絡以促成“全民教育”的目標。這一治理網(wǎng)絡的成員不僅包括政府組織，也包括英特爾公司、電信集團等企業(yè)，它對于豐富教育資源、提升教育決策的參與度具有積極意義。

二、我國參與全球教育治理的實踐與挑戰(zhàn)

自改革開放起，我國逐步從全球治理的觀察者、學習者、遵守者發(fā)展為主動的倡導者和積極的建構者，在全球教育治理中日漸活躍，影響力大幅提升。同時，我們也要理性地看到，我國深度參與全球教育治理將面對眾多客觀與主觀挑戰(zhàn)。

(一)我國參與全球教育治理的實踐

伴隨著國家角色的轉變，我國在教育國際化深入發(fā)展到一定階段后，已在更高層次的全球教育治理中有所作為，積累了相關經驗。

1.提升在國際教育援助中的建設性作用。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國堅持在南南合作框架下向其他發(fā)展中國家提供教育援助，體現(xiàn)了相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏的原則(11)中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站.中國的對外援助[EB/OL].(2014-07-10)[2018-11-23].http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content_2715467.htm.，貫徹了中國全球教育治理的價值理念。

近年來，在援助機制上，我國除通過傳統(tǒng)雙邊渠道商定援助項目外，更加注重國際協(xié)調，在國際和地區(qū)層面加強與受援國的集體磋商。我國政府在聯(lián)合國發(fā)展籌資高級別會議、聯(lián)合國千年發(fā)展目標高級別會議，以及中非合作論壇、上海合作組織、中國-東盟領導人會議等區(qū)域合作機制會議上，多次宣布一攬子有針對性的對外援助政策措施。在援助路徑上，除提供硬件類援助(援建維修校舍、提供教學設備)外，我國還通過培養(yǎng)師資力量、增加來華留學政府獎學金名額、支持職業(yè)技術教育發(fā)展等，加大技術類援建。

2.逐步增強在國際組織中的貢獻力。改革開放初期，我國陸續(xù)恢復了在聯(lián)合國教科文組織、世界銀行等國際組織中的合法席位，通過相互觀察、了解逐步開展合作。例如，1983年中國簽署了《亞洲和太平洋地區(qū)承認高等教育學歷、文憑與學位的地區(qū)公約》，融入了亞太地區(qū)學歷文憑與學位互認機制；全面接受了“學習型社會”理念等。此后幾十年間，我國與國際組織的關系以學習規(guī)則、穩(wěn)步推進相關合作為主。以在聯(lián)合國教科文組織中的參與為例，我國除政府高層參加國際教育大會、縱深推進各種合作項目外，國內教育系統(tǒng)的非政府單位也已開始實現(xiàn)與國際組織的業(yè)務對接。中國現(xiàn)已有18個聯(lián)合國教科文組織教席，包括北京大學的高等教育教席、華東師范大學的教師教育教席等(12)杜越.聯(lián)合國教科文組織與教育治理——理念與實踐探索[M].北京:教育科學出版社，2016：125.。此外，我國從世界銀行的受援國發(fā)展為捐助國，從普通會員國成長為第三大股東國(13)闞閱，陶陽.向知識銀行轉型——從教育戰(zhàn)略看世界銀行的全球教育治理[J].比較教育研究，2013(4)：78-84.，在國際組織中的貢獻力持續(xù)提升。

對中國而言，與國際組織的交往發(fā)揮了三個功能：首先，為中國了解全球教育治理開啟了窗口；其次，為中國參與國際往來提供了渠道；再次，為展示中國的教育事業(yè)進步建構了平臺。進入21世紀，我國越來越重視國際組織話語權的提升，與國際組織的關系將進入一種新的、更深入的交往模式。

3.推進教育對外宣傳的新部署。隨著中國教育對外開放由學習型向輸出型方式轉變，“講好中國故事，傳播好中國聲音”(14)中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站.中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發(fā)《關于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》[EB/OL].(2016-04-29)[2018-11-24].http://www.gov.cn/home/2016-04/29/content_5069311.htm.成為我國參與全球教育治理的新訴求。從2004年起，我國已開始在海外設立以教授漢語和傳播中國文化為宗旨的孔子學院。截至目前，我國已在全球162個國家和地區(qū)建立541所孔子學院和1 170個中小學孔子課堂(15)孔子學院總部.關于孔子學院/課堂[EB/OL].[2020-03-11].http://www.hanban.org/confuciousinstitutes/node_10961.htm.。以孔子學院為代表的境外辦學成果已發(fā)展成教育對外宣傳的生動渠道。在基礎教育領域，我國在PISA和TALIS測試中的優(yōu)異成績吸引了世界目光。英國政府將中國數(shù)學教學模式稱為“掌握教學”，并予以研究借鑒。

此外，我國還在繼續(xù)推進國際傳播能力建設。2017年《關于加強和改進中外人文交流工作的若干意見》提出了“以人為本、平等互鑒、開放包容、機制示范、多方參與、以我為主、改革創(chuàng)新”的人文交流工作原則(16)中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站.中共中央辦公廳，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進中外人文交流工作的若干意見》[EB/OL].(2017-12-21)[2018-11-24].http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/21/content_5249241.htm.，與全球教育治理眾多基本理念不謀而合。同時意見明確提出我國要積極參與人文領域全球治理，積極向國際社會提供人文公共產品，分享包括教育在內的多領域的中國經驗。這些規(guī)劃都展現(xiàn)了我國在全球教育治理中主動分享中國發(fā)展成果的意愿和自信。

4.引領區(qū)域教育共同體建設。建設區(qū)域性的教育共同體是我國實施全球教育治理的一大嘗試。2016年，為配合“一帶一路”行動計劃，我國發(fā)布《推進共建“一帶一路”教育行動》倡議沿線各國聚力構建“一帶一路”教育共同體。

教育共同體的建構展現(xiàn)了政府與非政府之間的合作模式。在我國政府發(fā)布頂層設計后，以學校為代表的非政府行為體在“一帶一路”教育聯(lián)合體框架下結成了眾多不同層次、不同領域的子共同體，在校際交流、人才培養(yǎng)、科研合作、文化溝通、政策研究、醫(yī)療服務等方面開展交流與合作。由我國西安交通大學發(fā)起的“新絲綢之路大學聯(lián)盟”先后已吸納了來自22個國家和地區(qū)的近百所大學加入。復旦大學、北京師范大學、蘭州大學和俄羅斯烏拉爾國立經濟大學、韓國釜慶大學等46所中外高校成立了“一帶一路”高校戰(zhàn)略聯(lián)盟，聯(lián)合建設“一帶一路”高校國際聯(lián)盟智庫。這些區(qū)域教育共同體是海內外學校結成的非政府、非營利性、開放性、國際化教育合作平臺，是組織間共享教育理念、共擔教育使命的基地，也是多主體、多層次、寬領域的教育交流與合作的制度選擇。

(二)我國提升全球教育治理參與度的挑戰(zhàn)

盡管我國已經在全球教育治理中取得了眾多成果，積累了豐富經驗，但要進一步推進全球教育治理還需明辨各種主客觀挑戰(zhàn)。

1.全球教育治理體系的不確定性造成了實踐困境。全球教育治理本身的不確定性帶來了實踐難度。首先，全球教育治理的價值取向難以統(tǒng)一。盡管全球教育治理的價值以人類整體為統(tǒng)一出發(fā)點，但由于各國和不同群體的歷史文化傳統(tǒng)具有多樣性且各自具有的政治經濟現(xiàn)實條件相異，與教育有關的價值在不同國家和群體中有著極不相同的內涵和意義，要達成價值共識并非易事。這就帶來了行為主體的價值困擾以及深層的文化共識難題，將影響各主體合作的基礎、參與的自愿性與行動的標準。

其次，當今的全球教育治理規(guī)制尚在建設中，網(wǎng)絡關系具有脆弱性。由于各主體是出于自愿參與，集體行動缺乏權威的監(jiān)督執(zhí)行主體和普遍適用的懲罰機制，因而對于相關行為者約束是非剛性的，這就難以避免治理過程中“搭便車”現(xiàn)象，難以阻止一些無視規(guī)則的“例外者”(17)楊冬雪，王浩.全球治理[M].北京：中央編譯出版社，2015：14.。所以，要維護正常秩序，就必須達成一套能夠為全人類共同認同和遵守并具有普遍約束力的規(guī)范——這就是全球教育規(guī)制。這種規(guī)制包括用以調節(jié)全球教育事務中的國際關系和規(guī)范相關秩序的所有跨國性原則、規(guī)范、標準、政策、協(xié)議、程序的總和，是開展治理的行為依據(jù)和準則。規(guī)制在全球教育治理中處于核心地位，但規(guī)制并不是一蹴而就的，需要不斷建設、調整與維護。目前而言，全球教育治理的結構仍在發(fā)展之中，相關規(guī)制也并不完備，這既是對我國的一大挑戰(zhàn)，也留下了一定的發(fā)展空間。

2.全球教育治理秩序的不平衡性增加了參與難度。盡管全球教育治理在形式上呈現(xiàn)平等、協(xié)商傾向和可能性，但受到國際秩序的影響，全球教育治理在現(xiàn)實中并不總是價值中立的。在國際社會不平等的背景下，現(xiàn)有對全球治理的不同預見和質疑通常都是基于西方的固有概念(18)美國國家情報委員會，歐盟安全問題研究所.全球治理2025:關鍵的轉折點[J].國外社會科學文摘，2011(3)：4-12.。自由主義的國際主義和世界主義代表了西方思想主流，得到了制度上的支持，相比之下，在發(fā)展中國家流行的話語體系被邊緣化(19)楊冬雪，王浩.全球治理[M].北京:中央編譯出版社，2015：14-15.。正如托尼·麥克格魯所說：“這個世界共同體存在著高度的非代表性，以及權力、影響、機會與資源的極度不平等：這一體系也許最好稱作扭曲的全球治理?！?20)托尼·麥克格魯，陳家剛.走向真正的全球治理[J].馬克思主義與現(xiàn)實，2002(1)：33-42.國際組織也無法脫離世界秩序的不平等性(21)MUNDY K.Educational multilateralism and world (dis)order[J].Comparative education review,1998(4):448-478.。這主要體現(xiàn)在：第一，國際組織分布不平衡，世界主要國際組織基本集中在北半球的發(fā)達國家(22)SMITH J.Global civil society?transnational social movement organizations and social capital[J].AMERICAN behavioral scientist,1998(1):93-107.，較少分布在發(fā)展中國家；第二，全球性組織，尤其是對世界發(fā)揮重要作用的組織基本由西方國家主導(23)楊雪冬.全球化進程中的權力與等級[J].歐洲研究，2000(4)：13-20.。故而國際組織制訂和推行的價值觀念和行動規(guī)則不同程度和形式地向發(fā)達國家傾斜，對發(fā)展中國家來說并不公平。

3.參與全球教育治理受到國內教育治理發(fā)展的限制。教育治理現(xiàn)代化理應包括國內和國際教育治理的現(xiàn)代化。國內教育治理與全球教育治理有極大的相關性，國內教育治理體系不善就難以適應全球教育治理的權力格局和運行方式，沒有良好的國內治理能力也難以培育出有活力的全球教育治理行動者。十八屆三中全會以來，教育治理現(xiàn)代化進入了我國教育改革日程。2015年《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》提出“到2020年基本形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的教育公共治理新格局”(24)中華人民共和國教育部網(wǎng)站.教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見[EB/OL].(2015-05-06)[2019-06-06].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s7049/201505/t20150506189460.html.，2017年《關于深化教育體制機制改革的意見》明確了更加完善“政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、社會有序參與、各方合力推進的格局”的目標(25)中華人民共和國教育部網(wǎng)站.中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》[EB/OL].(2017-09-25)[2019-09-09].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201709/t20170925_315201.html.。依照政策部署，我國已在國內教育治理改革中取得許多成績，但政府、學校、社會之間的新型關系仍在建設中，政府放權不到位、學校自主辦學缺乏活力、社會參與教育治理乏力等問題仍未根本解決?？傮w來看，相關主體的治理能力尚在培育中，相應的對外治理現(xiàn)代化也有待發(fā)展。

當前，我國尚未建立完善的對外治理結構。有學者在分析我國教育國際事務的障礙時指出，政府與市場的關系、政府的定位仍然是問題的根本所在：長期以來，我國在教育對外交流中仍延續(xù)了傳統(tǒng)的計劃經濟下的教育活動管理范式，即單一的政府行為模式(26)靳希斌,安雪慧.國際教育援助研究——理論概述與實踐分析[M].福州:福建教育出版社，2008：334.。在此背景下，無論在國內還是國際層面，我國學?；顒拥淖灾餍匀杂嗅尫趴臻g，其他非政府力量參與教育治理的時間尚短、數(shù)量有限、能力欠缺、成熟度較低，與國際社會對話、合作的能力較弱。我國在全球教育治理中過于倚重政府，尚未形成完善、穩(wěn)健的對外治理結構，故而政府引導、社會參與的多元化資源籌措格局難以形成，風險分擔和有效防控的體制機制難以建成，國內非政府組織與國際組織之間的對接也難以實現(xiàn)，這制約了我國的對外集體行動能力。

三、我國參與全球教育治理的戰(zhàn)略選擇

“積極參與全球教育治理”是我國面向2035教育對外開放的重要部署(27)中華人民共和國教育部網(wǎng)站.中共中央、國務院印發(fā)《中國教育現(xiàn)代化2035》[EB/OL].(2019-02-23)[2020-03-11].http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe838/201902/t20190223_370857.html.，也是十九屆四中全會提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的重要內容。為應對全球教育治理的主客觀挑戰(zhàn)，我國須以促進教育治理現(xiàn)代化為突破口，從明確價值定位、推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化三方面入手進行國家戰(zhàn)略設計。

(一)明確價值定位：從教育共同體到人類命運共同體

為人類命運共同體建設貢獻方案和思路是我國參與全球教育治理的使命。如果人類命運共同體反映了我國全球治理觀，那么教育共同體則應該引領我國的全球教育治理觀，以此構建中國在全球教育治理中的話語體系。教育共同體是中國對全球教育“善治”的回答，是對人類命運共同體的引申，也是建設人類命運共同體的必要路徑。2013年，習近平總書記在致信祝賀清華大學蘇世民學者項目啟動中指出：“今天的世界是各國共同組成的命運共同體”，“教育應該順此大勢，通過更加密切的互動、交流，促進對人類各種知識和文化的認知，對各民族現(xiàn)實奮斗和未來愿景的體認，以促進各國學生增強相互了解，樹立世界眼光，激發(fā)創(chuàng)新靈感，確立為人類和平與發(fā)展貢獻智慧和力量的遠大志向”(28)趙婀娜.清華大學蘇世民學者項目啟動儀式在京舉行[N].人民日報，2013-04-22(1).。2015年，聯(lián)合國教科文組織以“全球共同利益”來描繪全球教育“善治”的目標(29)聯(lián)合國教科文組織.反思教育:向“全球共同利益”的理念轉變？[M].北京:教育科學出版社,2015：67.，這與我國教育共同體的價值取向相符。為了實現(xiàn)這一目標，我們需站在人類命運共同體的高度來理解和規(guī)劃本國的全球教育治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。

首先，要以人類整體論和共同利益論為價值導向來看待問題。這就要求我們以超越種族、文化、國家與意識形態(tài)界限的視野來理解教育共同體。人類共同價值就是面向人類的共同發(fā)展、共同利益，在國家、民族核心價值中求同存異(30)馮建軍.邁向人類命運共同體的價值教育[J].高等教育研究，2018，39(1)：1-8.。所以，從這個意義上來說，全球教育治理不應以傳統(tǒng)意義上成功或失敗的博弈作為出發(fā)點(31)周作宇，馬佳妮.人類命運共同體：高等教育國際合作的價值坐標[J].教育研究，2017(12)：42-50.，也不應施以中心—邊緣的競爭壓力。相反，應該貫穿一種內在的全球情懷，以關注各個組織和國家的整體利益，并且吸收各自優(yōu)點作為交流的基礎，組建面向未來和共贏的合作形態(tài)。

其次，要求多元行為體在平等、對話、協(xié)商的基礎上合作開展治理活動。這與“共商共建共享”的人類命運共同體精神一脈相承。平等是共治的首要前提，即教育共同體不是以加劇等級性、消除文化差異、制造世界趨同文明為目的的活動，而是以平等、包容的胸懷來促進多元文明和諧共生的過程。對話是共治的重要起點，即通過對話，找到利益結合點，增強了解和互信，為化解矛盾鋪墊基礎。協(xié)商是共治的必要過程，即各行為體為共同的教育問題貢獻智慧和力量，最終達成共識，共同分享成功經驗，謀求全球教育空間的善治。

(二)完善立體治理網(wǎng)絡：推進教育治理體系現(xiàn)代化

當前，我們所處的全球教育空間以邊界遷移、權威重構為特征，因此我們在戰(zhàn)略上要改變過分倚重政府單一行動的模式，盡可能地以開闊的思維來設計立體多元的網(wǎng)絡化治理格局，推進國家教育治理尤其是對外教育治理體系的現(xiàn)代化進程。

1.發(fā)揮政府的引領作用。政府仍是民族國家的代表，在全球教育治理中具有不可替代的作用。從我國現(xiàn)狀來看，政府應該在以下三個方面發(fā)揮積極作用：首先，充分發(fā)揮政治精英作用，形成廣泛磋商機制，擴大國家影響力。政府間磋商機制是各國以共同利益為基礎而結成的治理共同體。一個國家政府在這種共同體中影響力越大，這個國家其他行為體活動空間就越大。政府間高級別交流具有極高的示范和指導作用，是引領和推動其他層次和形式活動的動力。從戰(zhàn)略上，應繼續(xù)、鞏固和擴大政府間高層磋商機制，通過元首外交引領、高訪帶動、高端機制示范的形式健全廣覆蓋、多元化的交流格局。

其次，為部署國家戰(zhàn)略做好頂層設計。政府的合法權利與信息優(yōu)勢是做好政策部署的必要條件。主權國家的政策權力能夠增強全球教育治理的合法性、權威性、有效性和可信度；信息優(yōu)勢有利于提升決策的精準性、可行性、安全性和收益性。因而，政府需要在宏觀的政策設計和規(guī)劃上發(fā)揮積極作用，制定有效的全球治理部署。

再次，政府還需進一步轉變角色，逐步認同和推行伙伴式的網(wǎng)絡化合作關系。針對現(xiàn)狀，我國政府還需深入研究如何完善制度環(huán)境，適當賦權于非政府行為體，擴大公民參與；如何完善職能，加強府際關系，提升國際教育事務中的部門合作協(xié)調力度，把該管的事項切實管住管好，加強事中事后監(jiān)管，增強風險評估、預防和應對水平；如何轉變觀念及行政方式，從命令、指揮的等級式管理向協(xié)商、談判的平等合作轉變。這意味著政府要把國內教育治理與全球教育治理結合起來，積極培育國內社會治理，提升集體行動能力。

2.提升參與國際政府組織的深度。針對全球教育治理體系的不確定性和秩序的不平衡性，需通過深入?yún)⑴c全球教育治理規(guī)則制定環(huán)節(jié)，提升發(fā)展中國家話語權，為此增強與國家組織交往深度是必要的發(fā)展路徑。要加深我國與國際組織的交往，則要邁向深度的雙向影響階段。在擴寬溝通渠道、建構和維持可持續(xù)性良好關系的基礎上，需進一步參與和推動國際組織教育政策、規(guī)則、標準的研究和制定，逐步搭建起高層次的國際教育交流合作與政策對話平臺，提升我國在全球教育事務中的代表性和發(fā)言權，以規(guī)避全球教育治理當前的階段性問題。

從長期戰(zhàn)略考慮，需繼續(xù)培養(yǎng)推薦我國的優(yōu)秀人才參加國際組織，發(fā)揮更積極的建設性作用。相較于西方發(fā)達國家，中國人在國際組織中任職人員數(shù)量少、職位低、影響力有待提高。因而要完善高層次國際化人才培養(yǎng)體系，加快培養(yǎng)從事外語(尤其是非通用語種)、國別和區(qū)域、國際組織、教育涉外管理等研究的復合型國際化人才，更為注重“全球勝任力”培養(yǎng)，提升人才的“國際可遷移能力”(32)滕珺，曲梅，朱曉玲，等.國際組織需要什么樣的人？——聯(lián)合國專門機構專業(yè)人才聘用標準研究[J].比較教育研究，2014(10)：78-84.。同時，建立健全國際組織人才推送機制，創(chuàng)造條件支持鼓勵學生到國際組織實習、任職，引導更多中國優(yōu)秀人才進入國際組織。

3.培育以非政府組織和學校為代表的民間力量。當前，我國非政府力量在全球教育治理中的參與仍然較為薄弱。教育性的非政府組織是全球教育治理網(wǎng)絡中的重要節(jié)點，具有多重特征：它是經濟和教育全球化的產物；一定程度上既取決于國家政府的引領作用又受到市場的自發(fā)作用影響；能反作用于國家和市場；是一種知識精英的組合，具有高度的專業(yè)權威；帶有一定的自組織特征；其治理之道本質上是基于民間自發(fā)的、非暴力的形式。鑒于這些特性，教育的民間交流平臺具有知識共創(chuàng)和智慧共享的屬性與動力。在全球教育治理中，我國應改善制度環(huán)境，大力培育具有獨立性、專業(yè)性、有公信力的非政府組織，探索廣泛的伙伴關系，擴充對外資源，激發(fā)民間活力。為提升相關主體與國際社會對話的意識和能力，應鼓勵專業(yè)化、國際化的社會組織和民間力量參與具體項目運作。在民間交流的平臺和機制上，尤其要注重學校主體地位，深化中外學校間交流與合作，采取分類指導原則，量體裁衣、因地制宜地加強對各級各類學校的指導和引領。

(三)探索多維治理手段：促進教育治理能力現(xiàn)代化

在對外教育治理能力中，需尤為注重國際教育規(guī)制共建能力，提高我國參與全球教育治理的深度和影響力。同時，提升教育對外敘事能力，傳播中國教育的成果和經驗，推廣中國話語體系。

1.增強全球教育規(guī)制的共建能力。全球教育規(guī)制兼具自愿性與強制性。自愿性表現(xiàn)在，它是各行為主體自愿形成的平等義務性同盟，通常表現(xiàn)為結成契約或公約的形式。強制性表現(xiàn)在，這些契約或公約代表具有法律解釋力、執(zhí)行力與約束力的義務。通過規(guī)制來規(guī)范主體間關系，可降低交易成本，增強承諾的可靠性，擴展可利用的政治策略，并解決不完整締約的問題(33)KENETH W A,SNIDAL D.Hard and soft law in international governance[J].International organization,2000,54(3):421-456.，降低全球教育治理體系的不確定性。對于任何國家，面對全球教育治理唯一正確選擇，就是積極參與國際教育規(guī)則制定(34)王曉輝，谷小燕，翁綺睿.國際教育規(guī)則與全球教育治理[J].中國人民大學教育學刊，2012(1)：124-137.。

在現(xiàn)階段，成長為全球教育規(guī)制的有力建構者應該成為我國重要目標之一。一方面，應主張在多邊主義框架下推動教育契約和公約的協(xié)商與制定，以強化教育合作，擴大和鞏固教育共同體關系。另一方面，應就教育問題主動提出和設置普遍性議題、倡議性議題等，借助國際會議、論壇等教育外交活動引導國際輿論，促進議題轉化為有效國際政策，提升我國話語權和主導權，修訂不合理規(guī)則并引領新規(guī)則制定。

2.提升教育對外敘事能力。中國在諸如貧困人口、婦女兒童教育、農村教育、民族教育等領域積累了豐富的實踐經驗，在PISA測試中的優(yōu)異成績引發(fā)了國際社會廣泛關注。這構成了我國在全球教育治理中共享中國教育理念和經驗的現(xiàn)實基礎。

面對世界需求和本國發(fā)展的需要，我國應大力提升教育對外敘事能力，以世界聽得懂的語言和能理解的方式講述中國教育故事，推廣中國教育經驗，傳播中國教育理念。首先，要注重總結和轉化我國的優(yōu)秀教育成果。既要梳理我國的教育經驗，形成中國話語；又要結合世界的具體需求，以世界人民可接受的方式進行表述。其次，要積極拓寬傳播渠道。一方面可利用國際組織等平臺，或借助國際教育援助等方式，通過國際會議、人員交往、翻譯出版、境外辦學等多種途徑分享中國經驗。另一方面，抓住信息化發(fā)展的勢頭，發(fā)揮新興媒體的傳播優(yōu)勢，開辟輸出我國教育公共產品的新陣地，更加主動地展現(xiàn)真實、立體、全面的中國教育。