楊 娜

(中共中央黨校/國家行政學院 國際戰(zhàn)略研究院,北京100091)

2019年10月21日,法國總統(tǒng)馬克龍在接受英國《經濟學人》專訪時認為,美國已經表現出背棄歐洲的跡象,北約正在經歷“腦死亡”之苦。他警告,歐洲正處于懸崖邊緣,需要發(fā)展自己的軍事力量,否則將不再掌握自己的命運。[1]馬克龍的激進言論將北約內部的分歧徹底公開化,揭示了北約正處于多重困境之中。作為歷史上最成功的同盟,北約已經走過70多年。冷戰(zhàn)結束至今,北約同盟內部面臨哪些難題?特朗普政府的北約政策,對北約的發(fā)展造成怎樣的沖擊?困境之下,北約的未來走向如何?

近年來,北約不斷加大對中國的重視程度。2019年12月,北約倫敦峰會首次將中國崛起列為挑戰(zhàn),并將中國發(fā)展帶來的機遇和挑戰(zhàn)寫入聯合聲明。中國有必要加強對北約相關問題的研究,以對北約未來可能采取的政策與行動形成預案?；诖?筆者將從北約同盟內部特別是美歐盟友之間分歧的視角對北約當前面臨的困境與未來前景進行分析,希冀豐富學界對北約的研究。

一、冷戰(zhàn)結束以來北約發(fā)展面臨的難題

冷戰(zhàn)結束以來,歐洲乃至世界的安全環(huán)境發(fā)生了重大變化。北約依照“新使命、新能力、新伙伴”的方向進行了改革,逐漸由應對軍事威脅的傳統(tǒng)軍事同盟,轉變?yōu)橐浴凹w防御、危機管理與合作安全”為使命的政治軍事組織,顯示出強大的適應力和生命力。與此同時,北約也面臨諸多困難,這使得其未來的發(fā)展充滿了不確定性。

(一)北約的續(xù)存意義仍受質疑

20世紀90年代初,蘇聯解體、華約解散,歐洲迫在眉睫的安全威脅得以解除,發(fā)生大規(guī)模軍事沖突的可能性大大降低。在新的國際環(huán)境下,過去作為華約對立面的北約是否亦應“壽終正寢”,成為學術界、輿論界廣泛探討的議題。

國際關系理論大師肯尼思·沃爾茲在論及北約時認為：“從歷史和勢力均衡理論我們得知,贏得戰(zhàn)爭勝利后的同盟很快便會解體,越是決定性的勝利便越是如此……北約(的解體)還沒到按日計算的時候,但是已經可以按年計算了?！雹俎D引自于鐵軍《國際政治中的同盟理論：進展與爭論》,《歐洲》1999年第5期第15頁。冷戰(zhàn)結束初期,北約將亡、必亡等悲觀言論不勝枚舉,北約面臨生存危機。對此,北約于1999年發(fā)表了新的《聯盟戰(zhàn)略概念》,回應了相關質疑,認為華約解散后北約繼續(xù)存在主要是基于維護西方國家共同價值觀的需要。從某種程度上說,科索沃戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭就是北約以其“共同價值觀”受到南聯盟和恐怖主義的挑戰(zhàn)為由發(fā)動的戰(zhàn)爭。盡管如此,“共同價值觀”為北約帶來的團結并未持續(xù)很久。伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)后,北約成員國對美國發(fā)起的軍事行動立場各異、分歧嚴重。2003年4月29日,法國、德國、比利時、盧森堡等四個反對伊拉克戰(zhàn)爭的盟國在布魯塞爾召開了小型會議。與會國一致同意建立一個歐洲防務同盟,組建一個獨立于北約、用于指揮未來軍事行動的司令部,意在降低對美國領導下的北約的依賴。北約即將消亡的論調再度興起。特朗普在其總統(tǒng)任期內曾多次發(fā)表“北約過時論”等言論,認為北約的存在已經不合時宜,威脅美國要退出北約。作為回應,歐洲啟動了“永久結構性合作倡議”(PESCO),以促進25個歐盟成員國之間的聯合防御能力。美國的“北約過時論”顯然是對北約續(xù)存合理性的質疑,歐洲盟友對美國質疑的回應則是從實踐層面對北約離心失序現狀的一種加強。

冷戰(zhàn)后,對于北約是否應該繼續(xù)存在的爭論一直不曾中斷。當前,如何為北約的存在找到新意義,北約應該如何進行自我定位、實現自我更新,仍是擺在北約成員國尤其是美國面前的一道難題。這些問題缺乏統(tǒng)一認知,使得北約的未來發(fā)展深受影響。

(二)成員國對外部威脅的定義存在分歧

國家結成同盟主要是為了制衡威脅。[2]北約成立的初衷就是為了對抗蘇聯侵略的現實威脅,同時遏制德國再次發(fā)動戰(zhàn)爭的潛在威脅。1950年,北約首任秘書長伊斯梅勛爵將北約成立的宗旨簡明而精確地概述為：留住美國人、趕走俄羅斯人、壓住德國人。整個冷戰(zhàn)期間,正是由于盟國面臨的明確的共同威脅這一現實,北約同盟合作的政治基礎才得以奠定和鞏固。

冷戰(zhàn)結束以來,全球化迅速發(fā)展。北約面臨的威脅瞬息萬變,不同威脅在不同成員國中的優(yōu)先順序也不盡相同。對于是什么構成北約的威脅,各國存在著根深蒂固的分歧：歐洲東部國家仍然害怕俄羅斯,南部和西部的國家則不以俄羅斯威脅為先;一些國家害怕恐怖主義,認為它是本國安全的直接威脅,其他國家則認為恐怖主義、極端主義帶來的威脅只是一種間接威脅;有的國家認為,跨國犯罪、毒品交易、難民潮與傳統(tǒng)威脅一樣重要,另外一些國家則認為前述威脅不屬于安全威脅的范疇。[3]可見,各國面臨的外部威脅更加差異化、分散化,北約盟國在對共同威脅的戰(zhàn)略評估上缺乏共識。

即便所有成員國都視俄羅斯為首要威脅,它們在如何將北約與俄羅斯關系限定在可控范圍之內等問題上也存在諸多分歧。如何既保證成員國的安全利益又不過分激怒俄羅斯,北約對此尚無有效應對方案,依舊處于困境之中。格倫·施奈德曾經準確描述過這種“同盟困境”：“一國如果為避免被拋棄而選擇強化同盟,那便有可能引發(fā)對手的敵意,從而加劇緊張局勢,到頭來事與愿違;而一國如果選擇弱化同盟,則又可能促使那些抱有擴張主義目標的對手得寸進尺?！雹谵D引自于鐵軍《國際政治中的同盟理論：進展與爭論》,《歐洲》1999年第5期第19頁。事實上,“北約任何在俄邊境毗鄰地區(qū)拓展軍力或部署反導系統(tǒng)的努力都被俄視為敵對行動,俄都將根據自身實力作出‘非對稱’反擊”[4]146-147,從而進一步加劇而不是緩和北約與俄羅斯的緊張關系。因此,在北約成員國對外部威脅的認知差異化、分散化的情況下,如何把握北約對外部威脅尤其是對俄羅斯的威懾限度,避免引發(fā)沖突螺旋上升的態(tài)勢,是北約當前面臨的又一大困境。

(三)伴隨北約東擴進程出現的困難

冷戰(zhàn)結束以來,北約經歷了數輪東擴。2020年3月27日,北約官網宣布北馬其頓共和國正式加入北約,成為第30個成員國。然而,擴員后的北約究竟是變強了還是變弱了,東擴進程將繼續(xù)進行還是已到盡頭,這些問題事實上已經令北約不勝其擾。一方面,擴員使北約的防線向東推進,加大了對俄戰(zhàn)略優(yōu)勢,改變了歐洲的安全格局。另一方面,北約雖熱衷于吸納新成員國,但新成員國一直是其安全軟肋[5],在某種程度上,甚至使北約背上了沉重的負擔。北約已經陷入進退兩難的境地。

伴隨東擴進程,北約的未來發(fā)展面臨諸多困難。第一,“要用越來越少的軍隊去保護越來越大的領土,顯然是綆短汲深。如果繼續(xù)東擴,北約將會在軍事上變得更弱”[6]。北約用于鞏固東擴防線的經費將明顯上升,成員國之間的分歧也將進一步加重。第二,東擴初期,北約的成員國行動計劃要求候選國擁有穩(wěn)定的民主制度,尋求和平解決領土和種族爭端,與鄰國保持良好關系,承諾遵守法治和人權,建立民主和文官控制武裝部隊的制度,并且擁有市場經濟。然而,伴隨已入盟國家的不斷增多,剩余的候選國中條件匹配的國家便越來越少,北約因此一再降低入盟門檻。如果繼續(xù)擴大,新舊成員國的經濟社會發(fā)展水平差異將會更大,北約內部矛盾可能增多。這些新成員國可能會將一些未得到妥善解決的外交爭端帶入同盟,使得北約被拖入一場“意料之外”危機的可能性增加。第三,俄羅斯對北約東擴充滿怨恨[7],擴員后的北約邊界更加接近俄西部邊境,再度東擴無疑將引發(fā)俄羅斯更加強烈的反應,這也是北約不得不考慮的。是否繼續(xù)推進東擴,北約需要謹慎思考,并做出理性選擇。

(四)北約內部凝聚力下降

作為一個由30個國家組成的政治軍事組織,北約安身立命的根本無疑是成員國之間的凝聚力。然而近年來,北約內部的分歧日漸清晰化、表面化、公開化,同盟凝聚力明顯下降,這些為北約的未來發(fā)展蒙上一層陰影。

首先,冷戰(zhàn)結束以來的國際環(huán)境與北約現狀,使得北約的集體一致原則受到挑戰(zhàn)。冷戰(zhàn)期間,北約成員國數量相對較少,防御對象相對集中。在兩極體系下,各國行為在大部分情況下是可預期的,成員國之間的互信程度相對更高。因此,在處理與對手國家的關系時,盟國之間可以奉行獨立甚至相互矛盾的政策,而無須太過擔心同盟會因此瓦解。冷戰(zhàn)結束至今,北約成員國數量翻了一倍還要多,“在一個快速變化的全球化世界中,北約同時進行多項軍事行動的情況下,同樣的程序并不奏效”[8]。同盟成員的集體行動難度加大、速度減緩。2019年11月12日,北約秘書長斯托爾滕貝格在接受《外交政策》雜志頒發(fā)的“年度外交官”獎項時發(fā)表了題為《無情的外交,可信的防御,強大的北約》的講話。他指出：“要使29個國家達成共識需要大量精明的外交手段。因為盟友并不總是意見一致。”[9]北約成員國在數量上不斷增加,必將加重組織決策效率低下、討價還價甚至是爭吵增多等問題,達成共識愈加不易。

其次,近年來北約內部離心失序的現象時有發(fā)生,同盟關系進一步松散化。例如,北約內部一些防務人士呼吁重新評估土耳其的成員國資格,盟國之間的裂痕已經成為公開的秘密。土耳其總統(tǒng)埃爾多安鞏固政治權力、加強與俄羅斯關系的努力,包括購買俄S-400導彈防御系統(tǒng),惹惱了許多北約盟國。[10]他們認為,如果土耳其重新申請加入北約,它將不被接受。按照前述加入北約的基本要求,“土耳其有市場經濟,但不符合任何其他標準”[11]。當前,雖然缺乏任何退出機制,但北約內部否定土耳其成員國資格的聲音,仍舊凸顯出同盟成員國之間的不團結,北約內部分歧重重,裂痕加大。

當前,北約的續(xù)存意義仍受質疑,外部威脅不再一致。對外,北約擴員進程遭遇瓶頸;對內,同盟團結程度明顯下降。這些問題涉及北約生存與進一步發(fā)展的根本性原則,短時間內恐怕難以找到有效的破解方法。需要指出的是,北約面臨的以上難題并非彼此孤立的,而是相互聯系、相互影響的。與此同時,特朗普政府的北約政策主張大大降低了盟國之間的信任,對北約的發(fā)展造成直接沖擊,為北約的未來增加了許多不確定性。

二、特朗普執(zhí)政對北約造成的沖擊

美國總統(tǒng)在國家內政、外交中擁有較大的權力,現任總統(tǒng)的愿望“從來都離政策不遠”[12]。特朗普的總統(tǒng)任期已經結束,不難看出,其與美國以往建制派政治精英存在明顯的不同。在處理與北約其他成員國的關系時,特朗普執(zhí)行的是“美國優(yōu)先”原則;在具體路徑上,他選擇了更為現實的、商人慣用的“交易式”的處事方式。結果證明,這對維系大西洋關系弊大于利,不僅損害了美國作為北約同盟領導者的形象,還加劇了北約內部成員國之間的分歧與摩擦。

(一)拋出“北約過時論”,質疑北約的戰(zhàn)略價值

1949年4月4日,美國和其他11個國家在華盛頓簽署了《北大西洋公約》,成立了北大西洋公約組織?！侗贝笪餮蠊s》的簽署是二戰(zhàn)后美國外交政策歷史性轉變的一部分：美國將與其他國家站在一起,而不是像過去150年那樣在和平時期獨自行動。北約因此成為美國在西半球之外的第一個和平時期的同盟[13],也成為美國集體防御和安全政策的基石,北約隨后的發(fā)展、轉型都帶有深深的“美國印記”。

然而,特朗普早在競選總統(tǒng)期間便一再質疑北約的目的和效力,拋出“北約過時論”,主張重新審視北約存在的合理性與價值。他還將歐盟、北約和世界貿易組織列為美國最糟糕的交易。[14]此外,特朗普還曾拒絕表態(tài)支持《北大西洋公約》第五條款有關集體防御的承諾,甚至一度揚言退出北約,從而成為讓北約盟友深感不安的首位美國總統(tǒng)。盡管后來特朗普修正了自己的觀點,聲稱由于北約已更多地參與到反恐中,因此不再過時;但是,特朗普的相關言論已經給美國與北約其他成員國之間的關系打上了不和的烙印。特朗普的北約政策大大降低了美國在盟友中的信任度,引起了盟友的普遍不安與警覺。不僅法國總統(tǒng)馬克龍發(fā)聲歐洲國家的安全不能再依靠美國來保衛(wèi),就連一向視美國為恩師的德國也呼吁歐洲人必須真正掌握自身命運。特朗普政府的政策主張對北約組織及大西洋團結都造成難以修復的損害。

(二)與歐洲盟國在防務分擔問題上的分歧加深

特朗普執(zhí)政時期,美國多次抨擊北約盟友的國防開支水平過低,頻繁施壓歐洲以促其增加軍費進而減少美國投入,此舉使許多盟友感到大西洋的距離正在拉大。事實上,“北約責任分擔與防務投入問題是美歐關系中的‘老’矛盾”[15],敦促北約盟友增加國防開支是歷屆美國政府的一貫主張。但是,在特朗普總統(tǒng)任期內,防務責任分擔問題升級為北約內部一個格外嚴峻的議題,嚴重破壞了美國與北約其他成員國的團結。

從競選總統(tǒng)開始,特朗普就曾要求北約盟友增加防務開支至國內生產總值2%的水平。他站在道義高度,以一種受害者心態(tài),嚴厲批評北約很多成員都在搭“順風車”,而沒有繳納足夠的費用。特朗普抱怨：“我們保護他們,他們卻在占你的便宜。如果我上臺,他們要么交會費,包括以前的,要么自行退出。北約如果要因此解散,那就散了吧?！盵16]2018年,美國與北約盟友在軍費開支問題上的爭執(zhí)持續(xù)升溫。特朗普要求北約其他成員國立即增加防務開支,并將標準提升一倍,達到各國國內生產總值的4%。2018年6月,他在推特上寫道：“美國幾乎支付了北約的全部費用——保護那些在貿易上敲詐我們的國家。歐盟有1510億美元的盈余——應該為軍事支出支付更多!”[10]

對于特朗普的要求,歐洲多數國家起初認為沒有必要增加國防開支。一方面,歷史地看,二戰(zhàn)以來的歐洲防務一直依靠美國的幫助,歐洲國家已經“習慣”?！霸诶鋺?zhàn)開啟前后,歐洲國家在百廢待興之中……歐洲希望在美國保護下節(jié)省防務開支以提振民生、發(fā)展經濟,同時認為美蘇在歐洲大陸形成兩大軍事陣營,歐洲完全依靠自己建立獨立防務體系來抵御蘇聯將既無必要,也不現實?！盵17]70多年來,歐洲國家形成對北約框架下美國所提供的安全保護的依賴甚至依附情緒。另一方面,現實地看,已經實現多年總體和平的北約歐洲成員國,當前國家預算的優(yōu)先事項更多地集中在社會服務領域,增加國防開支必將減少其社會投入,從而有可能影響社會穩(wěn)定。

2019年,在特朗普的壓力下,北約歐洲成員國承諾將國內生產總值的2%用于國防開支,將國防開支的20%用于軍事裝備和研發(fā)投入。然而,美國堅持這些能力只用于為北約服務,這似乎是為了延續(xù)一種父權式的監(jiān)護,使歐洲處于一種發(fā)展停滯的狀態(tài),無法獨立地為自己的利益而行動。[18]“特朗普個人出爾反爾的政策表述和對盟友軍費神經質式的聲索,正在同盟內逐漸敗壞著美國自冷戰(zhàn)以來苦心經營的安全聲譽?！盵4]149歐洲對美國是否仍為值得信賴的盟友產生懷疑。北約不再是鐵板一塊。

(三)無意或無能力擔當北約的領導者

極具諷刺意味的是,北約當前面臨的最大威脅為原本最不可能的來源——美國總統(tǒng)?！斑^去,出于遏制對手、維持西方主導國際秩序的目標,美國關心歐洲事務、扶植歐洲發(fā)展、保證歐洲安全、確保歐洲政治不滑入左或右任何一端的極端主義。為此,美國不要求在每一場經濟競爭、每一項貿易協定中都要勝出,而是通過經濟上的讓利來保持美歐關系。歐洲也認可美國領導是歐洲得以安心發(fā)展經濟的基本條件?！盵19]71-72從杜魯門到奧巴馬,歷任美國總統(tǒng)都將美國對歐洲的安全防務承諾視為神圣。喬治·布什總統(tǒng)就曾描述過美國與歐洲維持同盟的重要性,他強調美國的承諾是對一個安全的歐洲的最佳保證,一個安全的歐洲對美國的利益至關重要,對世界和平至關重要。[13]

特朗普領導下的美國政府是特立獨行的。他“從狹隘的經濟得失看待美歐關系,在處理對歐關系時,利益當先、責任置后,反對歐盟‘搭便車’,要求把美國‘失去的’財富和機會奪回,漠視二戰(zhàn)后美歐曾共同堅持的觀念和機制”[19]62。美國在盟友中的戰(zhàn)略威望大大下降,北約面臨缺失領導者的危機。美國原駐北約大使道格拉斯·魯特(Douglas Lute)和尼古拉斯·伯恩斯(Nicholas Bur ns)尖銳指出：“北約面臨的唯一最大挑戰(zhàn)是,歷史上第一次缺乏強有力、有原則的美國總統(tǒng)領導。”[20]從特朗普執(zhí)政時期的對歐政策看,美國不再在乎歐洲盟國。通過討好俄羅斯總統(tǒng)普京、單方面退出《中程核力量條約》、怒斥盟國以令其增加防務支出否則將減少美國對其安全保障、積極考慮退出北約,夸夸其談、捉摸不定的特朗普破壞了盟國間的團結。大西洋兩岸的關系已經變得不再友善。[21]

美國一直是北約的主導力量,是北約的“大腦”。2019年10月9日,北約成員國土耳其對敘利亞庫爾德武裝發(fā)起“和平之泉”軍事行動。特朗普領導下的美國單方面宣布撤軍,使當初被美國拉入敘利亞進行反恐的北約其他成員國感到被拋棄,這一點正是馬克龍做出北約已經“腦死亡”論斷的直接原因。美國對曾與之并肩作戰(zhàn)的庫爾德武裝更是背信棄義,這不能不引起北約盟友對號入座,擔心美國未來是否可以兌現對本國的承諾。作為北約成員國,美國和土耳其不與其他盟友協調立場的行為,甚至連同馬克龍不顧其他盟友態(tài)度直言北約“腦死亡”本身,都顯示出當前北約集體安全、合作精神的式微。

三、北約的未來走向

北約未來走向已經成為冷戰(zhàn)后歐洲安全問題中最重要也是最難解決的一個。[22]已經走過70余年的北約雖仍保持活躍和吸引力,但也面臨著一定程度的“外患與內憂”,困境重重。除了本文第一部分所列涉及生存、持續(xù)發(fā)展的問題,北約還在努力解決一些成員國的民主倒退問題,敦促成員國加強對網絡攻擊和混合威脅的應對,并在打擊國際恐怖主義的戰(zhàn)斗中發(fā)揮關鍵作用。面對瞬息萬變的時代形勢與不斷更新的安全挑戰(zhàn),任何一個組織的發(fā)展都將面臨更多的未知,北約自然不能例外。此外,特朗普領導下的美國,全面沖擊跨大西洋關系的共同價值、既有框架和結構,為北約未來的發(fā)展增添了諸多不確定性。探討北約的前景,將不可避免地涉及以下彼此關聯又漸進深化的問題。

疑問一,未來北約將續(xù)存還是解散?應該看到,盡管北約正處于困境之中,但制約北約解體的因素依舊存在,短期內北約不會走向解體。首先,北約的存在仍具現實意義。當前,北約成員國雖沒有完全一致的安全威脅,但俄羅斯仍是北約主要的假想敵,恐怖主義、難民危機、跨國犯罪等問題也需要北約國家團結起來才能得到更好解決。雖然陷入兩難困境,但擴員象征著北約在政治上、組織上仍具吸引力,可以起到爭取現有成員國心理支持的作用,因而東擴依舊是北約的一個重要選項。其次,盡管北約內部凝聚力明顯下降,但是歷史上成員國之間也曾多次出現重大分歧,如在1956年的蘇伊士運河危機中、2003年的伊拉克戰(zhàn)爭期間,北約都曾陷入“解散”的輿論,但并沒有走向消亡。當前北約成員國之間的爭吵與不睦可以被視為二戰(zhàn)后跨大西洋團結的總體趨勢中的一個小插曲,尚不能導致北約即刻崩潰。正如北約秘書長斯托爾滕貝格所言：“盟友之間在一系列不同的問題上確實存在分歧,比如貿易、能源、氣候、伊朗核協議,以及最近的敘利亞東北部局勢上?！盵23]但這種分歧和疑慮并不新鮮,“盡管有分歧,但我們在共同面對未來時更加強大”[24]。因此,歷史地看,北約長期存在的可能性不能完全排除。最后,經過70多年的發(fā)展,北約已經成為高度制度化的同盟組織。現有制度大多是應時而生、順勢而行,實用性與操作性較強,能夠適應當前的國際安全形勢與北約戰(zhàn)略需要,未來可繼續(xù)維持北約“機器”的良好運轉。這為北約續(xù)存提供了制度保障。

疑問二,美國是否退出北約?可以預見,美國退出北約的可能性幾乎不存在。首先,北約離不開美國,美國也離不開北約。北約歐洲成員國一方面對美國的霸權耿耿于懷,另一方面又樂于受美國霸權的“庇護”,尤其是北約中的蘇聯加盟共和國和一些中東歐國家,依然需要借助美國強大的軍事能力和核保護傘來保衛(wèi)本國安全。一個強大和自由的歐洲對美國至關重要[25],美國仍然需要留在歐洲。為了保持全球大國的地位,美國也必須繼續(xù)做一個歐洲大國。[26]因此,北約仍將是美國國家安全與外交政策的關鍵支柱。其次,盡管多次表達對北約盟友的不滿、釋放退出北約信號,但特朗普事實上采取了與其言辭相悖的支持北約及北約東擴的行動。原因其實很簡單：商人出身的特朗普從成本-收益的視角出發(fā),深知退出北約不符合美國利益。特朗普屢次施壓北約盟友,甚至威脅退出北約,實質是希望以一種低投入、高收益的方式,更為長久地維持美國在北約中的主導地位。最后,美國國會、官僚機構和多數民眾持支持北約的堅定立場,這是特朗普在制定北約政策時不得不考慮的因素。2019年初,國會以壓倒性優(yōu)勢通過兩黨立法阻止特朗普帶領美國退出北約,從而使美國是否退出北約這一疑問的天平更加傾向于不可能。

疑問三,美國與北約其他成員國的關系是否走向平等?特朗普政府時期的北約政策不利于美國在北約內絕對領導權的維系,繼續(xù)執(zhí)行最終將促使北約成員國關系平等化,但短期來看,美國在北約內仍將居于盟主地位。首先,經濟基礎決定上層建筑。在“美國優(yōu)先”理念的指導下,特朗普政府多次強調北約其他成員國的軍費分擔對美國來說是不公平的。特朗普的持續(xù)施壓效果顯著。2019年11月28日,北約同意削減美國對北約直接預算的分擔比例,即由過去的22%降至16%,和德國處于同等水平。經濟上走向平等的盟友關系,在政治上、話語權上也將更加趨于平等。其次,特朗普政府的北約政策形成關于美國在北約內領導權逐步喪失的閉環(huán)：美國領導權的缺失在客觀上造成北約的領導真空,北約注定將進行權力再分配;在權力再分配的過程中,由于美國在盟友中的威信已大大下降,反過來使美國領導權被架空。與此相伴的是德、法等國在北約內的領導權或將得到提升。不過,短期內美國在北約內仍將居于盟主位置,這是由現有機制與歷史慣性所決定的。

總之,北約不會消失,它仍將是一個重要的戰(zhàn)略同盟,是北美和歐洲國家聚集在一起應對安全挑戰(zhàn)的唯一論壇或平臺。美國不會退出北約,且短期內仍將居于主導地位,但美國在其中的權力和話語權或將大大下降?？偟膩砜?由于擁有超強的適應能力與自我更新能力,能夠根據形勢發(fā)展及時做出戰(zhàn)略調整與改革轉型,在過去70多年中,北約的自身發(fā)展和組織建設得到了不斷完善,有效地保障了大西洋兩岸的總體和平。未來北約是否可以繼續(xù)適應瞬息萬變的國際局勢,其發(fā)展方向將發(fā)生怎樣的變化,對國際安全形勢將起到積極還是消極的影響,對中國又會采取怎樣的政策與行動,這些問題都值得中國戰(zhàn)略學界密切關注并跟進研究。