苗慶紅

一、問題的提出及研究意義

自2003年的“非典疫情”爆發(fā)以來，在不到20年的時間里，人類歷史就經(jīng)歷了諸如“汶川地震”“新冠疫情”等數(shù)次不同類型的重大突發(fā)公共事件。應急管理已經(jīng)成為各國政府面臨的共同問題，應急管理體系也成為國家治理體系的重要組成部分。

面對重大突發(fā)公共事件，“應急反應機制是公共財政框架不可缺少的重要組成部分”[1]。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第31條明確規(guī)定“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當采取財政措施，保障突發(fā)事件應對工作所需經(jīng)費?！惫藏斦芾?PFM)系統(tǒng)許多方面將面臨諸如COVID-19大流行這樣重大突發(fā)公共事件的考驗[2]。如何規(guī)范和完善應急財政支持系統(tǒng)以應對突發(fā)公共事件？各個國家也都進行了實踐探索。從國內(nèi)實踐來看，盡管在每次公共突發(fā)事件中也頒布了一些應急財政支持的相關(guān)規(guī)定，如2004年財政部及各地財政部門制定了《突發(fā)事件財政應急保障預案》以規(guī)范應急財政收支及其程序，但大多是在事件發(fā)生后，就一事、一時而緊急出臺的一些管理辦法，應急處置一旦結(jié)束，這些辦法也隨之廢止。一個系統(tǒng)性的、全面的應急財政管理制度還沒有建立起來。[3]“應急預算作為公共危機狀態(tài)下的公共收支資金安排,是應急財政的核心內(nèi)容”[1]，比應急取向的預算管理制度更為系統(tǒng)和規(guī)范[4]。每次突發(fā)公共事件的相關(guān)財政規(guī)定多為應對突發(fā)公共事件并依托于行政機關(guān)頒布的應急措施，充其量算作是一種具有應急取向的預算管理制度。每逢重大突發(fā)公共事件發(fā)生，我國仍然是依據(jù)“特事特辦”“急事急辦”的原則來實施應急財政支持，缺乏像《預算法》那樣系統(tǒng)性的制度安排和法律規(guī)范。

從理論研究來看，自2003年的“非典疫情”以來，國內(nèi)外就產(chǎn)生了很多有關(guān)應急財政的研究成果。2003年“非典”疫情暴發(fā)后，Brower等(2003)[5]在美國蘭德公司的研究報告中指出，冷戰(zhàn)后傳染病已經(jīng)成為國家安全新的威脅，為承擔更具體的公共和全球衛(wèi)生作用，需要積極的政治投入和持續(xù)的財政保障。國家應對自然疫情重視程度和資金不足，通過對傳染病造成的威脅進行的認真評估表明，這種失衡需要從財政責任和公共政策方面解決。針對2020年的新冠疫情，國際貨幣基金組織專家為幫助其成員國應對 COVID-19 的經(jīng)濟影響撰寫了系列研究文章，主要研究和總結(jié)各國應對COVID-19大流行的實踐做法，研究問題涉及應急財政基金來源和管理[6],應急財政風險管理[7],降低疫情支出腐敗風險的預算執(zhí)行控制[8]，應急措施的透明度、問責制和合法性[9]等應急財政管理不同方面。

從國內(nèi)的相關(guān)研究來看，自2003年“非典疫情”以來，有關(guān)應急財政的研究成果頗豐。回顧2003年“非典疫情”以來的應急財政研究，研究者們基于財政學、法學等不同學科視角，圍繞應急資金的“籌錢”“分錢”“管錢”“用錢”以及對“花錢”效果的評價等不同階段的研究都有，其中多數(shù)研究是圍繞應急財政經(jīng)費的來源及管理問題展開的，如劉尚希和陳少強(2003)[1]、蘇明和劉彥博(2008)[10]、馮俏彬(2009)[11]針對應急財政資金的來源、管理等問題都進行了深入研究并取得了一些開創(chuàng)性的研究成果。

但是現(xiàn)有研究對其他應急財政管理環(huán)節(jié)的探討尚顯不足。一是關(guān)于“如何用錢”的應急預算執(zhí)行環(huán)節(jié)運行機制研究,由于技術(shù)性較強，目前還缺乏獨立成篇的文章。二是在對應急資金使用效果的評價等問題上，研究成果也略顯單薄。馬蔡琛和趙笛(2020)[12]基于對新冠肺炎疫情的考察，認為建立短期應急資金的全過程績效管理循環(huán)是保障短期疫情防控資金有效使用和做好長期公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急資金準備的關(guān)鍵舉措。三是對應急財政資金監(jiān)督制度的研究也缺乏全景式的呈現(xiàn)及系統(tǒng)分析。

也有一些是從應急財政反應機制層面展開的綜合研究，如劉尚希和陳少強(2003)[1]提出要從應急預警、運行、緊急處置、善后處理以及評估等全過程構(gòu)建財政應急反應機制。但整體而言，現(xiàn)有研究缺乏對應急財政資金全過程管理的制度層面研究，這跟既有的研究視角有關(guān)。既有研究絕大多數(shù)是從應急財政視角展開的，而財政的應急功能則需要靠應急預算制度去實現(xiàn)，離開對應急預算制度的系統(tǒng)研究，就無從深入了解應急財政管理的全過程。

目前只有少數(shù)研究是從應急預算視角展開的，如崔軍和孟九峰(2009)[13]從當前現(xiàn)狀和問題出發(fā)，圍繞著應急財政資金支出結(jié)構(gòu)和用途、應急成本分擔機制、補正預算的建立以及有效監(jiān)督四個方面思考如何完善應急預算制度；王維舟(2003)[14]從應急預算類型、檔次、收入、支出、原則以及法制化六個方面提出加快建立應急預算制度的建議。還有的研究是在有關(guān)應急財政的文章中提及，如劉尚希和陳少強(2003)[1]在論述構(gòu)建公共財政反應機制的文章里，在提出的對策中提到要建立應急預算，但只是對應急預算的概念從形式和內(nèi)容兩個方面進行了界定，沒有就如何建立展開研究。目前關(guān)于應急預算研究比較系統(tǒng)和全面的文獻是陳建華在博士后出站報告基礎上出版的專著《應急預算管理和改革》[15]，該書以功能、賬戶和程序三個維度為主線，剖析中外應急管理實踐，闡述應急預算制度及其在應急管理中的應用?？傮w而言，關(guān)于應急預算的研究還非常匱乏，正如陳建華(2019)[4]提出“我國應急預算管理體制亟待破題”。因此，無論是從實踐探索還是從理論研究來看，加強應急預算制度的研究對完善公共財政體系、應急管理體系以及國家治理體系具有重要的意義。

無論是常規(guī)預算還是應急預算，都具備財政預算的基本特性，即都是“對政府收支計劃的資金安排”[16]。但是，應急管理的特點決定了應急預算在實現(xiàn)目標、遵循原則以及實現(xiàn)目標和原則的應急預算制度保證上都不同于常規(guī)預算。本文在現(xiàn)有研究的基礎上，以常規(guī)公共預算制度作為參照系，依據(jù)應急管理特點，探索“應急預算制度”的構(gòu)建思路。

二、應急管理目標以及對應急預算的要求

應急管理是針對突發(fā)公共事件的危機管理。因此，對突發(fā)公共事件特點的分析是構(gòu)建應急預算制度的基礎和邏輯起點。

(一)突發(fā)公共事件的特點及應急管理要解決的主要問題

根據(jù)2007年頒布實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》，突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會事件。根據(jù)這一定義，可歸納突發(fā)公共事件具有以下特點：一是突發(fā)性和難以預測性。突發(fā)公共事件的突發(fā)性決定了突發(fā)事件難以預測，不僅難以預測事件的發(fā)生，而且事件的進展及可能造成的損害和影響也不好預測。二是緊迫性。因為緊急，所以需要立即采取行動，對撥款需求也是緊迫的。三是具有很強的破壞性。重大突發(fā)公共事件，影響面廣，破壞性強，像一些傳染性強的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如這次的新冠疫情，產(chǎn)生的危害波及全球。四是不確定性。突發(fā)公共事件從始至終都處于不斷變化的過程之中，人們很難根據(jù)經(jīng)驗對其發(fā)展方向做出常識性的判斷。[17]針對上述突發(fā)公共事件的特點，應急管理目標就是要解決以下三個關(guān)鍵問題：一是科學準確的預警和防范， 二是迅速的權(quán)威性決策，三是有效的執(zhí)行。突發(fā)性事件應對機制應當主要圍繞這三個環(huán)節(jié)來建立。[18]而上述關(guān)鍵問題的解決主要依賴于財政支持和保障。

(二)應急預算目標和應遵循的原則

應急管理要解決的關(guān)鍵問題，決定了應急預算在目標、原則以及預算制度的安排上都不同于常規(guī)預算。

1.應急預算的目標。

常規(guī)預算要實現(xiàn)的目標是服務于公平、效率和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的三個公共財政目標。與常規(guī)預算不同，應急預算的目標應服務于應急管理目標。應急管理分為事前、事中和事后的不同階段，與之相對應的應急預算目標應為利用財政資金保障公共突發(fā)事件的事前防范、事中應對以及事后化解突發(fā)公共事件帶來的風險和損害。

2.應急預算的原則。

為了實現(xiàn)應急預算的目標，應急預算應針對突發(fā)公共事件的特點，遵循以下兩個原則：一是及時性原則。及時性，首先體現(xiàn)在要保證應急財政資金能夠及時籌措到位[14]；其次，應急財政資金要及時匹配到應急需求上；最后，要保證在應急管理過程中，應急財政資金能夠根據(jù)應急事件事態(tài)的變化及時得到調(diào)整。二是有效性原則。這就要求應急預算制度和流程的設計都需要以效率和效益為原則，以保證財政資金能夠及時、準確到位，把突發(fā)事件造成的影響降到最低。如果應急預算做不到及時、有效，有可能會導致突發(fā)公共事件的蔓延和損害的擴大。以上原則貫穿于應急預算的全過程。因此，應急預算應該具有完善的預算決策系統(tǒng)、預算執(zhí)行系統(tǒng)、預算信息反饋系統(tǒng)以及監(jiān)控評價系統(tǒng)。

三、應急預算制度及其構(gòu)成

應急預算原則和目標的實現(xiàn)需要設計一個符合應急管理特點的應急預算制度來保障。如果沒有一個好的應急預算制度，就不能有效地組織應急預算過程，也就無法實現(xiàn)上述應急預算管理目標。筆者借鑒對公共預算制度概念的一般性分析框架來界定和分析應急預算制度。公共預算制度包含三個要素，即結(jié)構(gòu)、程序和規(guī)則。其中，預算結(jié)構(gòu)是指在應急預算的每個階段中，預算參與者之間的責、權(quán)、利配置，預算結(jié)構(gòu)決定了預算參與者之間的關(guān)系，決定誰來決策問題，直接影響預算決策和執(zhí)行效果。預算程序是指預算活動的順序。預算是程序性很強的工作，無論是預算編制、預算執(zhí)行還是決算和評價階段，都是按照一定的程序進行的。預算程序也影響預算信息的流動方向，影響預算決策。預算是規(guī)則導向的，預算規(guī)則可由不同層次的法律、規(guī)章以及規(guī)定組成。預算結(jié)構(gòu)和程序則是通過預算規(guī)則確定。[19]

根據(jù)上述預算制度三個核心要素來定義應急預算制度。應急預算制度是指那些規(guī)范應急預算過程中各個參加者預算行為的預算結(jié)構(gòu)、預算程序與預算規(guī)則。上述三個核心要素形成的應急預算制度貫穿于預算的全過程，即應急財政資金從何處來？花到何處去？花的效果如何？如何保證應急財政資金能夠合規(guī)、合法、有效地使用。因此，應急預算制度是由有關(guān)應對突發(fā)公共事件的應急預算全過程不同階段的制度組成，即由應急預算決策制度、應急預算執(zhí)行制度、應急預算績效評價制度以及應急預算監(jiān)督制度組成。需要指出的是，與常規(guī)預算編制相對應的階段，本文將其定義為預算決策階段，這是因為在這個階段應急預算要解決的關(guān)鍵問題是如何快速地做出關(guān)于籌錢和分錢的決策，故定義為應急預算決策階段更為準確。

四、應急預算制度的構(gòu)建

(一)應急預算決策制度

1.應急預算決策面臨的困境。

與常規(guī)預算相比，應急預算決策面臨著以下困境：(1)突發(fā)事件的不可預測性和預算的 “預”字存在一定的矛盾。因此，難以預測事件的發(fā)生及發(fā)展給應急預算制定帶來了一定難度。(2)為了應對突發(fā)公共事件，各級政府會隨著事態(tài)的進展，頻繁出臺針對性的政策和措施，而“所有的政府決策和公告都需要計算成本、記錄和監(jiān)測。”[7]如何快速從財政支持上落實這些應急政策要比常規(guī)預算難得多。(3)常規(guī)年度預算是以部門為預算單位，通過“兩上兩下”的預算流程并經(jīng)人大代表審議通過并進入預算執(zhí)行階段，但在應急預算中，應急管理的及時性要求不允許采用這種以部門為單位“兩上兩下”的預算流程。(4)在突發(fā)公共事件發(fā)生時，信息呈現(xiàn)多、亂、散等特點，信息是決策的基礎，直接影響決策的效率和效果。針對應急財政支出具有需求面廣、量大且剛性急需等特點，如何能夠及時、準確地發(fā)現(xiàn)應急資金需求，高效、合理地配置和使用應急財政資金以滿足應急管理的要求？這也是常規(guī)預算未曾面臨的困境。針對以上困境，需要設計一個符合應急管理特點的預算決策制度。

2.應急決策制度要解決的關(guān)鍵問題。

在做應急預算決策時主要解決的問題有三個：應急財政資金從何處來？應急財政資金如何分？應急財政資金如何管？以上三方面問題決定了應急預算如何及時、高效、準確地將應急財政資金分配給真正需要的地方。

(1)應急決策機制首先面臨的問題是要安排多少資金用于應急管理以及應急資金從哪兒來的問題。在常規(guī)預算中，預算總額的確定，是根據(jù)中期財政規(guī)劃或中期預算滾動確定。在我國沒有實施中期財政規(guī)劃之前，是“根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制?！?1)新《預算法》第三十二條。各部門預算總額的確定，是由各個支出部門制定部門預算，通過“兩上兩下”的預算程序來確定的。而應急預算與常規(guī)預算不同，由于公共突發(fā)事件具有突發(fā)性和不可預測性，因此，應急預算既不能像常規(guī)預算那樣通過中期財政規(guī)劃事先確定總額，也不能像常規(guī)預算那樣通過“兩上兩下”的預算程序進行預算編制來確定部門預算。所以應急預算，在不能事先確定總額的前提下，需要從制度上預留一筆應對突發(fā)公共事件的預備經(jīng)費。應急預算預備經(jīng)費，就其內(nèi)涵而言，是指在預算編制過程中，針對臨時性或緊急性的資金支出需求而設置的、不預先確定具體用途的后備性基金，這是現(xiàn)代預算審慎管理原則的重要體現(xiàn)。[20]

應急資金支出所涉及的是一個綜合支出體系，包括事前預防支出、事中處置支出、事后善后支出三個部分。[13]在當前的預算管理中，針對突發(fā)公共事件，我國政府撥款可分為預算撥款、專項撥款和總預備費三項。[13]針對突發(fā)性公共危機事件的事前預防性支出和事后善后支出主要分布在各部門預算支出的具體科目和各級地方政府預算相應的部門支出中。[13]這兩個階段的應急財政支出一般是屬于上述的預算撥款，屬于常規(guī)預算范疇。應急預算的事中處置支出主要是用于緊急支出。美國管理與預算局(OMB)將緊急支出做出了可操作性的定義，即一項必需費用，該費用是“突發(fā)的”“緊急的”以及“不可預見的”，并且是“非永久的”。[21]

我國用于應急事中階段的緊急支出目前主要有以下來源：一是正常的年度撥款，主要包括：安排在常規(guī)預算中用于應急支出的部分和按《預算法》規(guī)定每年在各級政府財政中提取的預備費。我們國家在現(xiàn)行《預算法》中對預備費的設置予以明確規(guī)定，即在第四十條明確規(guī)定各級政府一般公共預算應當按照本級一般公共預算支出額的百分之一至百分之三設置預備費，用于當年預算執(zhí)行中的自然災害等突發(fā)事件處理增加的支出及其他難以預見的開支。二是在公共突發(fā)事件中根據(jù)情況和事件進行針對性政策的專項撥款。如，針對新冠疫情中央政府對地方政府的2萬億特別轉(zhuǎn)移支付。除此之外，在用于應急事中階段的緊急支出主要是通過預算調(diào)整來應對的。新《預算法》第六十九條明確規(guī)定：“在預算執(zhí)行中，由于發(fā)生自然災害等突發(fā)事件，必須及時增加預算支出的，應當先動支預備費;預備費不足支出的，各級政府可以先安排支出，屬于預算調(diào)整的，列入預算調(diào)整方案。”目前，“我國在應急管理過程中，還沒有借助國際上通行的預算流用制度、補正預算制度、特別預算制度以及預算穩(wěn)定基金制度。”[15](90)嚴格來說，應急事中階段用于應急支出臨時增加的專項撥款屬于預算調(diào)整范圍。

目前我國的公共預算體系共有四本賬：一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算，這四本賬的收入和支出都有相應的管理辦法。按照《預算法》規(guī)定，預備費是從一般公共預算這本賬進行提取，而像2020年中央發(fā)行的1萬億特別國債則歸屬于政府性基金這本賬。在應急財政支出中還涉及國有企業(yè)和社會保險等應急支出的資金是從哪兒來的？是根據(jù)應急財政支持方向分別從相應的賬本支出，如對國有企業(yè)的應急財政支持從國有資本經(jīng)營預算賬本撥出，從社會保險基金預算撥出醫(yī)療保險等支出，還是從在政府性基金預算中專門設立針對應急財政支出的收支款項？目前，在《預算法》里沒有明確規(guī)定。

針對上述問題，筆者認為應該借鑒國外一些國家的做法，建立一個應急預算賬戶。從國外實踐來看，目前全世界40多個國家設立了應急基金，為應對新冠疫情危機采取的廣泛措施提供支持，其中大多數(shù)為預算外基金。[6]如美國州和地方政府事前建立應急儲備賬戶，以此減少對調(diào)整預算的依賴。[15](50)在復式預算體系下，這個應急預算賬戶可以單獨設立，也可以在政府性基金賬戶下設立。如果單獨設立，要處理好應急預算賬戶和現(xiàn)有四本賬的銜接。

(2)應急財政資金怎么分？解決應急財政資金的總額和來源問題后，下一步就需要解決應急財政資金的分配問題，這也是應急預算中最關(guān)鍵的問題，是回答公共預算領(lǐng)域中著名的“科儀問題”，即X美元的錢用在A不用在B的依據(jù)是什么？[22]在常規(guī)的公共預算中，主要是根據(jù)公共財政職能以及相關(guān)經(jīng)濟政策來編制預算分配財政資金的。而在應急預算決策中，應“確定優(yōu)先級和滯后支出，為新的緊急支出措施騰出空間。”[7]如何快速決策分配應急財政資金，滿足應急資金的及時、有效原則，最大程度地降低和化解公共風險及其帶來的損害和損失，需要構(gòu)建規(guī)范的應急預算決策制度予以保證。

(3)應急財政資金如何管？從國際實踐狀況來看，預備費管理一般有兩種管理模式：一是流量式管理，二是基金式管理。我國現(xiàn)階段對預備費采用流量式管理方式?！耙坏┱嬲l(fā)生了數(shù)額較大的突發(fā)性支出，當年安排的預備費也就只能是杯水車薪 ，最后還得靠調(diào)整預算來解決問題?！盵1]針對這一情況，筆者贊同許多學者提出的對預備費進行基金式管理這一觀點?！邦A備費的基金式管理有助于克服目前我國預備費流量式管理中由于年度零余額引起的基金總量過小進而導致的突發(fā)性公共事件爆發(fā)時財政資金供應不足問題，可以增強我國政府在緊急狀態(tài)下處理公共事務的能力?！盵23]

3.應急預算決策制度的設計。

為了實現(xiàn)應急預算目標，解決應急預算決策中的上述三個關(guān)鍵問題，在應急預算決策階段需要設計包含應急預算決策機構(gòu)、預算程序和規(guī)則三個核心要素的應急預算決策制度。

第一，應急預算決策機構(gòu)的組成。在應急預算決策環(huán)節(jié)，需要有一個權(quán)責界定清楚、信息流動暢通的預算決策體系。在應急決策體系的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，包含橫向的權(quán)利安排和縱向的事權(quán)和支出責任的劃分。從橫向權(quán)利安排來看,應構(gòu)造一個具有資源整合協(xié)調(diào)能力并具有彈性的危機管理組織體系，以有分別地適用于或大或小的危機事件[11]；從縱向上看,“應急管理還涉及上下級政府之間的協(xié)調(diào)配合”[10]。

首先從橫向的權(quán)利安排來看，在同一層級政府中，要明確預算參與者有哪些機構(gòu)和部門組成，即決策主體的確定，解決誰來決策的問題。為了滿足應急預算的要求，決策主體的確定，需要滿足以下兩個原則:

一是決策主體必須具有權(quán)威性。能夠迅速整合、指揮和調(diào)配各類應急資源，包括人、財、物以及信息資源等。并且“決策主體必須對項目決策活動產(chǎn)生的結(jié)果享有最多的權(quán)利并承擔相應的責任”[24]，因此需要“決策者要有政策靈活性，以迅速對事態(tài)發(fā)展做出反應”[2]。

二是決策主體要具備專業(yè)性。突發(fā)公共事件的發(fā)生、發(fā)展以及影響都需要專家去做科學判斷和預測，因此專家參與非常必要，這樣才能避免靠經(jīng)驗決策，保證決策科學性和有效性。

要滿足上述原則，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》中針對應對突發(fā)公共事件的組織體系已做了明確規(guī)定。筆者在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在這次抗擊新冠疫情過程中，各地政府成立由黨、政負責人以及有關(guān)職能部門，包括負責組織應急管理的應急管理部門、專業(yè)職能部門(如衛(wèi)健委等)和綜合管理部門(如財政部門)的負責人以及專家參謀組成的一個應急指揮部。這樣組成的決策機構(gòu)不僅能夠迅速整合有關(guān)應急的人、財、物、信息等應急資源，解決預算決策碎片化問題，而且能夠滿足應急財政資金的及時籌措、及時分配以及在應急過程中進行動態(tài)調(diào)整的要求，為快速準確地核定政策成本，簡化預算決策程序提供組織保證。

在目前的應急預算決策中，在應急事中階段臨時增加的應急財政資金是在支出之后補報給人大機構(gòu)，這意味著作為權(quán)力機構(gòu)的人大部門在預算決策過程中是處于缺位狀態(tài)的。在預算決策的組織體系或預算程序中將人大部門納入進來，這就使構(gòu)建預算決策系統(tǒng)時不僅滿足了應急預算的及時性原則，也在程序上保證了應急預算的法定性要求。

再從應急預算權(quán)力結(jié)構(gòu)中的縱向權(quán)力安排來看，縱向的權(quán)力安排關(guān)鍵要解決中央和地方政府在應急管理中的事權(quán)和支出責任如何劃分的問題。根據(jù)國際經(jīng)驗，總的原則應當做到事權(quán)主體清晰、財力配置可交叉但必須明確， 做到可計算、可核查、可審計。[3]國務院2020年7月頒布了《應急救援領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案》，對應急救援領(lǐng)域的政府間的事權(quán)和支出責任進行了劃分。還需要國家根據(jù)不同類型突發(fā)公共事件的影響程度，遵循受益原則和效率原則來制定相應的劃分細則，建立與公共突發(fā)事件風險程度相匹配的中央和地方應急事權(quán)和支出責任的財政管理體制。

第二，應急預算決策程序和規(guī)則。預算環(huán)境會直接影響預算過程和預算結(jié)果，當環(huán)境的緊急情況使得某一決策成為優(yōu)先選擇時，環(huán)境就直接地影響著預算結(jié)果。環(huán)境中的意外因素可以改變原有的優(yōu)先順序和改變已經(jīng)決定的目標。[25]重大突發(fā)公共事件的發(fā)生大大壓縮甚至改變了常規(guī)預算過程?！碍h(huán)境或許會影響預算形式，也會影響著預算決策制定的集中程度?！盵25]而權(quán)力結(jié)構(gòu)影響著預算程序和預算信息的流動方向。在常規(guī)預算編制中，主要的預算參與者是各個支出部門、財政部門以及人大部門，信息主要在財政部門、支出部門以及人大部門之間流動。

而在緊急支出的決策中，主要參與者不是像常規(guī)預算那樣以部門為預算單位來進行預算編制，也沒有足夠時間由財政部門來審核預算及下達預算控制數(shù)，更沒有時間讓人大部門來審議預算，而應急預算決策的做出，是由以解決突發(fā)公共事件為目標的多部門組成的集體決策組織，即應急指揮部來進行應急預算決策。這種集體決策形式，能夠打破常規(guī)預算中以部門為中心分散決策的現(xiàn)象，簡化了預算決策程序，有效解決需求和預算信息如何在預算參與者之間流動和共享的問題，有利于提高應急預算決策效率。

關(guān)于應急預算決策的規(guī)則，目前我國除了預備經(jīng)費的提取和使用在現(xiàn)行《預算法》里有所體現(xiàn)以外，有關(guān)應急預算編制、應急預算執(zhí)行等規(guī)定，主要是由財政部按照“ 一案三制” 建設的有關(guān)要求,在2004年制定的《突發(fā)事件財政應急保障預案》中規(guī)定的應急管理中財政部門的具體職責和程序。但其法律層次較低，法律依據(jù)單一，沒有對財政應急預算編制和執(zhí)行的權(quán)限等進行明確。[26]

由于缺乏應對突發(fā)公共事件的像《預算法》一樣的法律規(guī)定，導致公共突發(fā)事件發(fā)生時，因政府主管部門權(quán)力過大，財政部門被動撥款的現(xiàn)象時有發(fā)生，從而可能導致預算的編制、 執(zhí)行和監(jiān)督在公共危機下趨向一種無序狀態(tài)。[1]筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不同地方的財政官員都談及財政被支出部門行政績效綁架的現(xiàn)象。國際貨幣基金組織的研究報告指出，“為設立新冠疫情基金，各國使用了不同的法律工具?！盵6]如在美國的行政和法制體系中,應急資金的使用決策法治化程度很高。在各種法案中,對不同渠道來源應急資金的使用都有硬性法律規(guī)則。[24]因此，借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗，制定和完善相關(guān)應急預算法律法規(guī)，明確預算編制中的權(quán)力結(jié)構(gòu)和應急預算程序，對經(jīng)費來源和具體使用，以及經(jīng)費不足時的應急方案，應急資金使用決策的法定程序都要有相應的法律法規(guī)，不能一遇到重大突發(fā)公共事件總是“特事特辦”。

(二)應急預算執(zhí)行制度

在做出應急財政預算決策之后，就進入了預算執(zhí)行階段。在常規(guī)預算中，預算執(zhí)行就是落實預算編制的階段。預算執(zhí)行階段的主要目標是保證財務合規(guī)性和預算執(zhí)行效率。財務合規(guī)性意味著預算執(zhí)行要符合財經(jīng)紀律和預算編制要求,預算執(zhí)行效率體現(xiàn)為以最低的財政交易成本實現(xiàn)財政資金效益最大化。[27]為了實現(xiàn)上述目標，在常規(guī)預算中，《預算法》和2020年修改的《中華人民共和國金庫條例》(以下簡稱《金庫條例》)中都比較詳細地對預算執(zhí)行階段相關(guān)參與者即財政國庫管理部門、央行國庫管理部門的權(quán)責予以了界定，并明確規(guī)定預算收付程序。與常規(guī)預算執(zhí)行過程相比，應急預算執(zhí)行階段除了要滿足常規(guī)預算的上述要求以外，應急財政資金還要滿足及時性、有效性的要求，因此要求在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)要具有靈活性，因為進入預算執(zhí)行階段意味著要預算調(diào)整，應急預算管理的關(guān)鍵是在應急預算執(zhí)行階段賦予一定的“適調(diào)”機制。[15](182-183)為此，應急資金撥付、支付程序、政府采購程序等都不同于常規(guī)預算執(zhí)行管理的要求。

實踐中如何滿足應急要求？在現(xiàn)行《預算法》和《金庫條例》中，沒有對應急財政資金執(zhí)行主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行明確的分工和規(guī)定。針對新冠疫情，財政部國庫司為確保新冠肺炎疫情防控資金撥付萬無一失，國庫司提前進入“戰(zhàn)時”狀態(tài)，成立了專項工作小組，建立了包括財政部相關(guān)司局、中國人民銀行、中國工商銀行等在內(nèi)的應急撥款工作機制；開辟了資金撥付“綠色通道”，為疫情防控資金撥付工作緊張有序進行提供了堅實的應急機制保障。[28]

在應急財政資金的撥付程序上，《預算法》《財政預算資金撥付管理暫行辦法》對于突發(fā)性支出的應急資金撥付缺少專門的法律規(guī)定，經(jīng)財政部及各地制定的《突發(fā)事件財政應急保障預案》是實踐操作的最主要依據(jù)，使得如“急事急辦”“資金撥付綠色通道”“臨時下達應急資金預算”等行政變通方式獲得合法地位[29]。

因此，在應急預算執(zhí)行階段，在執(zhí)行主體的權(quán)力安排、執(zhí)行程序、賬戶設置、撥款方式、政府采購程序等具體的預算執(zhí)行管理上,應在總結(jié)歷次預算執(zhí)行“特事特辦”的經(jīng)驗基礎上，借鑒國外經(jīng)驗，如一些國家政府針對資金撥付、支付或公共采購制定了具體程序；有些國家通過暫時放松管控以加速支付，如下放資金重新分配和支付批準的權(quán)限，或減少對高優(yōu)先級和低風險支付的事前審核[6]，制定應急預算執(zhí)行制度，以滿足應急預算執(zhí)行過程中及時性的要求，實現(xiàn)財政資金的應急功能。

(三)應急財政資金的績效評價機制

對應急財政資金的績效評價不僅影響到應急資金分配問題，而且直接影響應急財政資金在使用過程中的動態(tài)調(diào)整。因此，對應急財政資金的績效評價具有十分重要的意義。與常規(guī)預算一樣，應急預算支出的績效評價制度主要包含以下內(nèi)容：評價主體、評價內(nèi)容、評價手段以及評價結(jié)果的運用。

與常規(guī)預算相比，應急預算的績效管理會面臨以下的困境：

1.誰來評價？

重大突發(fā)公共事件事權(quán)主要責任是中央政府。因此，對于地方政府而言，應急財政資金大多數(shù)是來自于中央的轉(zhuǎn)移支付。本著“誰出資誰評價”的原則，對于來自上級政府的轉(zhuǎn)移支付資金由上級轉(zhuǎn)移支付部門進行評價。據(jù)筆者對地方財政官員的訪談得知，盡管上級部門也要求地方財政做好應急財政支出的績效評價工作，但是因為對于上級專項資金的績效會有上級財政部門等疫情結(jié)束后下來進行績效評價，所以地方財政部門缺乏動力主動對應急財政資金的使用效果組織自評或第三方評價，而是被動等待上級部門下來進行評價。如上分析，應急預算的績效管理重點在預算執(zhí)行過程中的管理和監(jiān)控，所以如何加強預算執(zhí)行過程的績效評價，為預算及時調(diào)整提供依據(jù)是應急績效評價機制應該重點考慮和要解決的問題。

2.何時評價？

在常規(guī)預算中，我國績效管理已從事后的績效評價逐漸擴展到預算編制和預算執(zhí)行階段，正處于預算績效向績效預算的轉(zhuǎn)變過程中。而在應急財政資金的分配過程中，由于應急財政支出首先要滿足及時性原則，所以不能像常規(guī)預算那樣有足夠的時間去評估各項投入的績效，加之突發(fā)公共事件的突發(fā)性和不可預測性特點，因此也無法像常規(guī)預算那樣提前計劃財政支出量和支出方向。由此導致對應急財政支出的績效評估目前還是限于事后評價。針對新冠疫情的應急財政支出績效評價，各省市都制定了相應政策，很多地方要求在疫情結(jié)束后補上績效目標。筆者在調(diào)研過程中，受訪的地方財政官員認為，如果事后補上績效目標，那么應急資金分配和預算執(zhí)行中就缺乏依據(jù)，這是應急預算績效評價時遇到的問題或困境。

3.怎樣評價？

在績效評價指標的構(gòu)建上，2013 年財政部發(fā)布了既有測量產(chǎn)出,也有反映社會效益的共性績效評價指標體系框架,各地各部門根據(jù)財政支出情況設計共性和個性相結(jié)合的績效評價指標體系,并且指標體系是動態(tài)的、可擴充的[30]。但目前缺乏一套應急財政資金的績效評價指標體系。

4.評價結(jié)果如何運用？

評價結(jié)果如何運用取決于績效評價的階段和內(nèi)容。如果能在預算決策階段進行績效評價，那么應急財政資金的績效評價結(jié)果會成為應急財政資金分配的決策依據(jù)；如果在預算執(zhí)行階段進行評價，評價結(jié)果會成為預算調(diào)整的依據(jù)；而如果是事后評價，其意義只能是作為獎懲的依據(jù)。

針對以上困境，在構(gòu)建應急預算績效評價制度時，要注意以下幾點:

第一，針對誰來評價問題，盡管對于重大突發(fā)公共事件中央政府承擔較大部分的事權(quán)和支出責任，按規(guī)定是由出錢的中央政府來進行績效評價，但是考慮到預算執(zhí)行階段需要依據(jù)績效來進行動態(tài)調(diào)整，中央政府應該嚴格要求地方在預算執(zhí)行過程中加強績效評價。

第二，針對如何評價問題，根據(jù)應急管理的特點和應急財政資金評價的實踐經(jīng)驗，總結(jié)和設計出一套針對應急預算的共性績效評價指標，圍繞政策落實和資金管理使用的時效性、公平性、有效性開展評價，重點關(guān)注政策和資金是否及時、精準到位，資金補助標準是否科學合理，資金分配是否公開透明、公平公正，防控政策和資金是否達到預期效果等。(2)財政部《關(guān)于加強新冠肺炎疫情防控財稅政策落實和財政資金監(jiān)管工作的通知》(財辦〔2020〕11 號)。這樣再遇到重大突發(fā)公共事件時，可以解決因績效指標缺乏而影響應急財政資金配置和事中預算調(diào)整無據(jù)可依的問題。

第三，針對評價程序和環(huán)節(jié)問題，要考慮如何將預應急財政資金的事后評價延展到應急財政資金的分配和執(zhí)行環(huán)節(jié)?？冃Ч芾響撠灤┯趹鳖A算的全過程，即應急預算資金的分配階段、應急預算資金的使用過程以及對應急預算資金的事后使用效果的評價。應急管理的特點，決定了在預算資金分配階段無法做到像常規(guī)預算那樣比較準確地確定預算投入和使用方向。因此，可以引進新績效預算編制的方法，采用總額上控制，使用上分權(quán)的做法，這樣可以解決應急財政資金支出方向的不確定性帶來的績效評價的困境。

(四)應急預算監(jiān)督制度

由于在應對突發(fā)公共事件過程中，支出規(guī)模的陡然增加、多個主體參與其中并且可能缺乏協(xié)調(diào)、快速確定和實施干預措施等因素的存在，會導致公共資源被濫用和管理不當，損害公共服務的質(zhì)量和有效性，財政體制薄弱的國家尤其如此。[8]因此，需要設計一個針對應急管理特點的預算監(jiān)督制度。

與常規(guī)預算一樣，預算監(jiān)督主要內(nèi)容包含誰來監(jiān)督、監(jiān)督什么以及怎樣監(jiān)督等問題，預算監(jiān)督要貫穿于公共資金的籌集、分配、使用和評價的全過程中。但在應急財政資金的籌集、分配、使用和評價的全過程中，由于應急突發(fā)公共事件的不確定性特點，應急管理的及時性和有效性要求，導致應急預算監(jiān)督制度在設計上又區(qū)別于常規(guī)預算監(jiān)督制度。

從監(jiān)督主體來看，與常規(guī)預算一樣，應急預算監(jiān)督主體是由人大部門、審計部門、財政部門、支出部門以及社會公眾等組成的多主體的監(jiān)督體系。但與常規(guī)預算不同的是，由于預算程序和流程被改變或被壓縮，因此應急預算每個階段的參與主體與常規(guī)預算有所不同。如上所述應急預算不僅在應急財政資金分配階段實際上人大監(jiān)督是缺位的，在預算執(zhí)行階段與常規(guī)預算也存在一定區(qū)別。在常規(guī)預算中，《預算法》關(guān)于預算調(diào)整的程序做了明確的規(guī)定。而在應急預算中，由于應急事件的發(fā)生、發(fā)展的高度不確定性導致應急預算中預算調(diào)整更加頻繁，《預算法》中缺乏對應急預算調(diào)整決策和程序的規(guī)定，因此，對預算調(diào)整過程的監(jiān)督尤為重要。但目前在應急預算執(zhí)行階段的監(jiān)督主體是以行政監(jiān)督為主。另外對于地方財政而言，應急財政資金大多數(shù)是中央財政的轉(zhuǎn)移支付，如2020年，中央向地方政府轉(zhuǎn)移2萬億針對疫情的轉(zhuǎn)移支付資金。對于上級轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督主體也是以行政監(jiān)督為主，主要有兩個：一是通過審計部門的監(jiān)督，二是通過財政部設立在各地的監(jiān)管局進行監(jiān)督。從以上分析可以看出，應急預算過程中，除行政監(jiān)督外，其他監(jiān)督主體的作用沒有得到充分發(fā)揮。

預算公開和透明是有效預算監(jiān)督的基礎。在常規(guī)預算中，現(xiàn)行《預算法》對預算公開從公開時間、公開平臺、公開內(nèi)容和公開程度等都做了明確而詳細的規(guī)定。但是，針對應急財政資金還缺少這樣的公開平臺和像常規(guī)預算那樣的明確和具體的法律規(guī)定。

從監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式來看，與常規(guī)預算不同，在應急財政資金分配過程中，由于應急財政資金不像常規(guī)預算資金那樣在進行部門預算編制時就要明確資金的績效目標，因此在預算執(zhí)行階段的監(jiān)督主要是合法性、合規(guī)性的監(jiān)督。但“以合規(guī)性為主的監(jiān)督與以相機決策為主的應急資金之間天然不協(xié)調(diào)”[3]。現(xiàn)行財政監(jiān)督遠不能滿足績效監(jiān)督的要求。

針對目前的實踐中存在的問題，在設計應急預算監(jiān)督制度時，建議考慮以下幾個方面：

第一，要完善和優(yōu)化應急預算監(jiān)督的組織體系和監(jiān)督程序。對應急資金從預算、執(zhí)行到績效評價要實行全方位、多層次、全過程的監(jiān)督。形成人大監(jiān)督、審計監(jiān)督、財政監(jiān)督、支出部門自我監(jiān)督以及公眾監(jiān)督的多元監(jiān)督體系。在應急預算管理的不同階段，應根據(jù)應急財政資金流向以及不同監(jiān)督主體掌握的應急資金動態(tài)信息來確定和優(yōu)化監(jiān)督流程。

第二 ，提高應急財政預算資金的透明度。建立全面、透明的報告和公共問責程序，確保監(jiān)督機構(gòu)(例如代議制機構(gòu)、最高審計機構(gòu)等)、民間社會機構(gòu)和一般公眾能夠執(zhí)行。建立跟蹤、核算和報告緊急措施的透明機制確保向決策者和公眾提供全面和及時的信息。[2]不妨借鑒一些國家的披露和監(jiān)督的具體機制，這些機制包括公布疫情支出執(zhí)行情況的專用門戶。[6]另外，緊急支出往往更易出現(xiàn)資金濫用和腐敗，因此“留好收據(jù)” 尤為重要。[9]

第三，強化應急財政預算資金的績效監(jiān)督。在應急財政資金中引入績效監(jiān)督，不僅要對相關(guān)資金使用進行合規(guī)性評價，也要對應急財政資金的使用效果進行評價，尤其是對應急期間頒布的各項政策實施效果進行評價?！柏斦辟Y金的績效評價要向財稅應急政策拓展，追問相關(guān)財稅應對政策的效果?！盵31]在應急資金中引入績效監(jiān)督，還意味著除了使用查賬這樣的常規(guī)手段之外，還需要引入人員訪談 、群眾評議、專家測評等多種工作方法，有利于監(jiān)督方式的創(chuàng)新。[3]

五、結(jié)語

黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 ，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確提出要優(yōu)化國家應急管理能力體系建設,提高防災減災救災能力。而應急財政是應急管理能力體系的主要財力保障。構(gòu)建應急預算制度對完善公共財政體系和提高國家治理能力具有重要的現(xiàn)實意義。無論是常規(guī)預算還是應急預算，都是政府財政資金的收支安排，都要經(jīng)歷預算編制、執(zhí)行、評價和監(jiān)督的預算程序和環(huán)節(jié)。但是，由于突發(fā)公共事件的突發(fā)性、緊急性、不可預測性等特點，致使應急預算在實現(xiàn)目標、遵循原則以及應急預算制度的保證上都不同于常規(guī)預算。應急預算的流程被大大壓縮，應急預算每個環(huán)節(jié)所面臨的困境和要解決的問題也都不同于常規(guī)預算。

應急預算制度核心要素包括預算主體的權(quán)力結(jié)構(gòu)、預算程序及預算規(guī)則。上述三個核心要素構(gòu)成的應急預算制度貫穿于應急預算的“籌錢”“分錢”“管錢”“用錢”以及對用錢效果的監(jiān)督和評價全過程中。應急預算制度分別由決定如何籌錢、分錢和管錢的應急預算決策制度、如何用錢的預算執(zhí)行制度、如何對應急預算資金使用效果進行全過程績效評價的應急預算績效評價制度以及對應急財政資金進行全程監(jiān)督的應急預算監(jiān)督制度組成的制度體系。在構(gòu)建應急預算制度時，應依據(jù)應急預算的目標和原則要求，針對應急預算所面臨的實踐困境來制定。