李代明，陳云鶴

（湘潭大學 公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

一、問題的提出

村規(guī)民約是指在特定的村域內(nèi)，由特定的村民主體在長期生產(chǎn)實踐過程中依據(jù)國家法治的基本精神、宗旨，結合本區(qū)域內(nèi)的村風民俗，通過民主化的程序協(xié)商訂立并為國家法律正式確認的村民自我管理、自我教育、自我服務的成文的地方性自治規(guī)范。它已經(jīng)是國家法與民間習慣法、國家權威與民間權威之間實現(xiàn)雙向溝通的一個堅實憑依［1］。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村治理的重要格式和典范，以其獨有的價值備受國內(nèi)學者關注。高艷芳、黃永林以“三治結合”為視角，認為村規(guī)民約可以為現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設提供智慧與資源，有助于涵養(yǎng)個人道德、家庭美德、社會公德，推動鄉(xiāng)村道德建設，為鄉(xiāng)村振興提供精神支撐［2］。蔡平認為，村規(guī)民約是我國獨有的鄉(xiāng)村社會自治文化，具有促進社會教化、凈化民風、傳承文化和培育公共精神等作用［3］。陳寒飛、高其才認為，村規(guī)民約是村民民主制定并共同遵守的社會規(guī)范，是村民互助和辦理公共事務、保障村民權益、維護農(nóng)村治安、調(diào)解鄰里糾紛、實現(xiàn)村民自治的公共準則，是鄉(xiāng)村社會的公序良俗，可以為我國構建鄉(xiāng)村“三治”格局發(fā)揮獨特作用［4］。楊建華等從村規(guī)民約對農(nóng)村社會整合的視角出發(fā)，認為村規(guī)民約是一種融鄉(xiāng)土性與現(xiàn)代性于一體的整合機制，是農(nóng)村社會各階層表達自身訴求的良好渠道，村民參與下的公共決策過程可以有效促進農(nóng)村基層政權的發(fā)展和村治運作的民主化［5］。

我國現(xiàn)有3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、54萬個村民委員會、5億5千萬鄉(xiāng)村人口①數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國國家統(tǒng)計局，統(tǒng)計日期截至到2019年12月。。改革開放以來，特別是在市場化程度不斷加深和城鎮(zhèn)化高速推進的過程中，大量農(nóng)民外出務工、個體勞作的生產(chǎn)方式、逐利主義的盛行等使得鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理道德規(guī)范逐漸弱化，也使得現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會的道德監(jiān)督、輿論監(jiān)督和制度監(jiān)督被邊緣化和基層組織的治理職能趨于弱化。然而，時代有了新的變化和發(fā)展，新的鄉(xiāng)村治理體系和約束機制還尚未形成或發(fā)揮作用，使鄉(xiāng)村振興缺少支撐，實現(xiàn)善治成為難題。實現(xiàn)村民自治、政府治理和社會調(diào)節(jié)的良性互動，三方共創(chuàng)新時代鄉(xiāng)村治理體系，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措；完善自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體制，強化農(nóng)村基層基礎工作，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的關鍵。村規(guī)民約向來是鄉(xiāng)村治理的重要工具之一，是觀察和探索我國鄉(xiāng)村歷史嬗變的重要樣本。通過對湖南省湘西十八洞村的村干部和村民進行深度非結構訪談，探究村規(guī)民約在我國基層治理中發(fā)揮的作用及其原因，探尋制約我國村規(guī)民約發(fā)揮實效的障礙及破解對策，探討村規(guī)民約在構建鄉(xiāng)村“三治”格局中的時代價值，對于推進鄉(xiāng)村振興、維護農(nóng)村穩(wěn)定和提升基層治理能力具有重要意義。

二、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮的積極作用及原因

村民作為村規(guī)民約制定、實施和考評的三重主體，村規(guī)民約能夠獲得村民們基于共識而產(chǎn)生的心理認同，具有內(nèi)生化的積極作用。

（一）積極作用

1.保障基層民主，管理公共事務

“小村規(guī)”可以撬動“大治理”，村規(guī)民約的制定能夠有效保障基層民主，培育公共精神。湖南省湘西十八洞村村規(guī)民約的制定，基于廣泛地征求和聽取村民意見，在民主和法治原則的指導下，由村民集體協(xié)商討論而成，并經(jīng)湖南省委審批、備案。其制定程序和制定原則體現(xiàn)了村規(guī)民約文本的民主性。這種制定方式使村民充分行使了知情權與表達權，對于提升村民的主人翁意識也有很大裨益。其村規(guī)民約規(guī)定在處理重大村務時要堅持“管理民主，大事協(xié)商”原則，十八洞村在精準扶貧識別貧困戶問題上，將識別權交給民眾，讓老百姓互評，評議全程公開，最大限度體現(xiàn)全體村民的意愿。

十八洞村實行的“村民思想道德星級化管理”模式，規(guī)定滿18周歲的村民皆需要參與評比，以小組為單位老百姓之間互相評分，村民道德評比大會每年召開兩次，評比內(nèi)容包括勤勞致富、遵紀守法等六個方面，每戶按家庭成員計平均分，60分以上為二星級家庭，70分以上為三星級家庭，80分以上為四星級家庭，90分以上為五星級家庭，每戶的成績實行掛牌管理，以此方法將全體村民的自身行為置于全體村民監(jiān)督之下?！按迕馭的變化就要歸功于幾顆‘星星’。第一次星級評比時村民S家只有兩顆星，他對此有很大的意見，甚至在未經(jīng)允許的情況下把自家大門上的星級牌撕掉了。后來村里修建停車坪占他家一畝多地，想改善形象和評更多“星星”的S沒有申請補償款，而且自愿為游客們做免費導游。通過星級評比，主動參與到公益事業(yè)和公共事務的村民也逐漸多了起來?！保ㄊ硕创宕逶甯刹縎專訪，2019年）

2.公平分配集體資產(chǎn)，合理利用資源

農(nóng)村的公共事務、資源分配等不僅需要當?shù)卣恼{(diào)解與支持，作為治理主體，更需要村民的主動參與。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，十八洞村村規(guī)民約對集體資產(chǎn)的保護和分配都有比較細致、詳實的規(guī)定，依據(jù)村規(guī)民約的賦權，村民可以對集體資產(chǎn)的使用、分配和處置等情況進行監(jiān)督，也規(guī)定了村兩委需要遵循村規(guī)民約規(guī)定向全體村民主動公開各種賬目，及時發(fā)布集體資源的分配流向和集體財產(chǎn)的變動情況。村兩委賬目的主動公開贏得了村民的認可，曾因不許電線桿架在自己田里而大鬧村委會的村民，現(xiàn)在主動無償讓出自耕地給村里修建公用設施；曾經(jīng)因由四個寨子組成而“村合心不合”的鄉(xiāng)親們主動參加村內(nèi)各種公共建設，現(xiàn)已累計自愿投工2800余個。十八洞村還從本村實際出發(fā)，通過村規(guī)民約對村子的基礎設施建設（規(guī)定“保持風貌，不濫建房”）、土地分配與開發(fā)問題（規(guī)定“發(fā)展農(nóng)業(yè)，引領一方；生態(tài)家園，共建共享”）和環(huán)境保護（規(guī)定“垃圾分類，莫亂堆放”）等事務進行指導和管理，集中人力、物力提高鄉(xiāng)村的資源管理水準與服務水平，保障鄉(xiāng)村公共資源和公共服務的有效供給、公平分配。（十八洞村村干部L專訪，2019年）

3.促進團結互助，推進移風易俗

一般來說，成文形式的村規(guī)民約是習慣的“制度化”規(guī)則?，F(xiàn)代的村規(guī)民約是國家“正式法”與鄉(xiāng)村“習慣法”兩者相融合的結果，是在村民自我治理與國家權力治理之間尋求的平衡與妥協(xié)，這不僅確保了一定意義上的鄉(xiāng)村治理的“自治性”，還確保了國家權力擁有對鄉(xiāng)村自治的控制力。因為村規(guī)民約的“法治化”特性的具備，使其可以在鄉(xiāng)村治理過程中貫徹國家意識需要，將黨的領導與村民自治完美結合。

村規(guī)民約側重于通過道德規(guī)范與風俗習慣引導村民行為，實現(xiàn)對村民的教化和對鄉(xiāng)村的治理，推動形成“三治格局”。十八洞村在沒有村規(guī)民約前，大家都“等靠要”，所以這里曾是一個深度貧困的苗寨。在駐村工作隊的幫扶下，制定的村規(guī)民約規(guī)定要“飲水思源，自立自強”，不幫懶人，助力勤人，村里相繼建立了八個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社，“脫貧摘帽”后還被評為全省文明村。村干部L敘述到：“以前村里在外務工的老百姓回來了，大家沒事兒就聚眾賭博。有些村民辛辛苦苦一整年的工錢可能過節(jié)這幾天就賭沒了。后來‘三字經(jīng)’村規(guī)民約的出臺在移風易俗方面起了很大的作用，我們著力‘除惡害，禁惡習，不賭博，滅劣跡’，現(xiàn)在再進我們村，基本看不到打麻將、賭博等陋習了。以前我們嫁女兒、娶兒媳喜歡攀比彩禮多少，結果把成本越搞越大，村里適婚青年的壓力也越來越大?，F(xiàn)在‘嫁女兒，娶兒媳，破舊俗，創(chuàng)新意’，思想基本都轉(zhuǎn)變了?！保ㄊ硕创宕甯刹縇專訪，2019年）村規(guī)民約通過去惡揚善的方式來推崇社會公德，通過助力家庭文化來促進家庭美德，通過約束人民的日常倫理生活來培育個人品德，促使民風得以凈化，改變了從前固有的、陳舊的、不合時宜的風俗，逐漸形成新的適應時代需要和滿足群眾新的需求的風俗習慣。

4.維護鄉(xiāng)村治安，調(diào)解民間糾紛

法律很難涉及人們生活的方方面面，尤其是難以深入農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民生活的細微之處。所以，村規(guī)民約以前是、現(xiàn)在也依舊是極其重要的鄉(xiāng)村治理工具，是我國法律在鄉(xiāng)村社會的有效補充。盡管村規(guī)民約并非是一種法律，但卻有著近乎法律的作用和功能，它是依照契約形式基于共同意愿而制定的具有一定強制力的社會規(guī)范?！白鳛榇甯刹浚覀円恢痹谙朐趺茨軌蚣ぐl(fā)老百姓的內(nèi)生動力和精神層面的東西，后來我們結合本村人的生活方式和生活習慣，才想到了發(fā)動思想道德星級化評比這一辦法。我們想，如果由村干部來打分，老百姓一定會認為有偏見、不公平。既然我們的村民們大家相互之間非常了解，每個人是什么樣大家也都知道，所以我們讓老百姓自己打分，通過匿名評分的形式進行評比，促進我們十八洞村村民和鄉(xiāng)村氛圍向好的方向轉(zhuǎn)變?！保ㄊ硕创宕甯刹縇專訪，2019年）

十八洞村的村規(guī)民約體現(xiàn)的是一種懲惡揚善的治理模式，對賢者施之以德，在褒揚中使其備受愛戴和尊崇；一旦發(fā)現(xiàn)有村民違反村規(guī)民約，將不僅僅受到輿論監(jiān)督的譴責，還有物質(zhì)上或者體力上的懲罰措施，通過一定的懲戒手段制約村民行為。但需要知曉的是，村規(guī)民約的根本宗旨并不是責罰，而是以“揚善”來達到“去惡”的目的，促使村民的言行由他律轉(zhuǎn)化為自律，促進建立鄉(xiāng)村和諧秩序，實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村善治。

（二）村規(guī)民約發(fā)揮積極作用的原因

1.社會環(huán)境的支持與集體認同心理的支撐

一般而言，鄉(xiāng)村多以家族、宗族聚居為主，人們長期生活在同一片區(qū)域，且大多具有一定的親緣關系。十八洞村就是在這樣的一種環(huán)境下產(chǎn)生的“熟人社會”，村民之間相互信任。但當村民在此種“熟人社會”中出現(xiàn)糾紛后，往往因顧慮到親緣關系和地緣關系而難以解決問題。當村民體會到“熟人社會”下的感情治理缺乏統(tǒng)一標準，且偶爾會有損自身權益，村民們以此自覺建立村規(guī)民約，以規(guī)矩處理熟人之間的糾紛。村規(guī)民約作為村民在長時間的生產(chǎn)生活經(jīng)驗的規(guī)則性總結，因為集體心理認同，人們樂意自覺遵守。以十八洞村為例，村規(guī)民約是管理村務過程中調(diào)解村民糾紛及利益關系的重要方式之一。作為具有現(xiàn)代法治精神和契約精神的村規(guī)民約，它的制定是基于十八洞村全體村民的心理認同，它的執(zhí)行自然也較容易得到村民的普遍認可和接受，而且其村規(guī)民約在管理和施行過程中又展現(xiàn)著法治精神、民主觀念和人文關懷。從這個方面來看，社會環(huán)境的支持和集體認同心理為村規(guī)民約構建“自治、法治和德治”相結合的治理體系提供了支撐，發(fā)揮了作用。

2.自治傳統(tǒng)的發(fā)揚與治村能人的推動

自治和善治歷來是我國基層治理體系和治理方式的基本體現(xiàn)與價值追求［6］。中國有著悠久的自治傳統(tǒng)，古語就有“皇權不下縣”之說，作為治理性工具的村規(guī)民約，在我國歷史上的鄉(xiāng)村治理中起著積極而廣泛的作用。改革開放以后，1987年頒布實施的《村民委員會組織法（試行）》規(guī)定，“我國村民實行自治，村委會是基層群眾性自治組織”。這為悠久的自治傳統(tǒng)賦予了新生。

村民自治意味著廣大村民是自治的主體，依法辦理自己的事情，享有各種民主權利［7］。在實行村民自治的過程中，國家賦予鄉(xiāng)村社會越來越多的自主性，在這一進程中“富人治村”“能人治村”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。根據(jù)調(diào)查得知，村民普遍有推舉德高望重的人或能夠帶領大家創(chuàng)業(yè)致富的人作為集體領導的意向。村中能人具有大家公認的權威性，其調(diào)解也會十分有效，當村中出現(xiàn)難以化解的問題時，能人的出面和勸解會為村規(guī)民約得到切實履行和有效實施提供人力基礎。十八洞村村民龍書伍夫婦曾在國外打工，是村內(nèi)有名的致富大戶。在十八洞村村支兩委換屆時，龍書伍積極主動競選，最后高票當選為黨支部書記，致富能手龍吉隆當選為村主任，此后他們?yōu)槭硕创宓慕ㄔO發(fā)展做出了巨大貢獻。如何統(tǒng)一村民們的思想，是脫貧攻堅的關鍵。在實踐中，十八洞村“五興”互助組產(chǎn)生了，一名黨員聯(lián)系五戶村民，把“學習互助興思想、生產(chǎn)互助興產(chǎn)業(yè)、生活互助興文明、鄰里互助興和諧、生態(tài)互助興家園”作為互助的主要內(nèi)容，實現(xiàn)黨員和群眾互助互幫。最終使這個貧困的寨子“脫貧摘帽”，在群眾的支持下將這個默默無聞的苗寨轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村旅游的圣地。

3.國家法律的確認與村規(guī)民約的變革調(diào)適

2018年12月4日民政部、司法部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等七部門發(fā)布的《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》規(guī)定：“村規(guī)民約是健全和創(chuàng)新黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現(xiàn)代基層社會治理機制的重要形式?！薄洞迕裎瘑T會組織法（2018修正）》第二十七條規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案?！边@些指導意見和法律等是村規(guī)民約在現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會存在并發(fā)揮治理效用的政策基礎和法律依據(jù)。

鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中占有重要基礎性地位，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中不可或缺的一環(huán)［8］。村規(guī)民約不斷完善的過程，就是不斷融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的發(fā)展過程。村規(guī)民約中優(yōu)秀傳統(tǒng)道德文化精神培育農(nóng)民的道德精神，村規(guī)民約喜聞樂見的文化活動形式推動鄉(xiāng)村道德建設。十八洞村適時根據(jù)時代需要調(diào)整村規(guī)民約內(nèi)容，推行“村民思想道德星級化管理”模式，開展星級家庭評比活動，促進家風家規(guī)建設；同時開展道德講堂，讓人民群眾身邊的道德模范講述道德故事，樹立身邊榜樣；舉辦文體活動，組織青少年朗誦愛國詩詞，舉行“趕秋節(jié)”“過苗年”等苗族特色傳統(tǒng)節(jié)日活動來加深群眾之間和干群之間的相互了解。為立德增力，為弘德增效，種種群眾性精神文明創(chuàng)建活動的開展，引導和教育了十八洞村廣大村民移風易俗，讓那些具有時代價值的優(yōu)秀道德思想走進了百姓生活。

三、村規(guī)民約構建鄉(xiāng)村“三治”格局的時代價值

（一）村規(guī)民約是國家治理鄉(xiāng)村經(jīng)驗教訓的歸納與總結

村規(guī)民約作為中國共產(chǎn)黨和中國政府治理鄉(xiāng)村經(jīng)驗教訓的歸納及總結，有著豐富的實踐歷史。全國人大常委會起草“八二憲法”草案時，在借鑒了城市居民委員會的治理經(jīng)驗的前提下，結合我國農(nóng)民群眾的治理實踐，創(chuàng)造性地將村民委員會這一基層群眾性自治組織寫入憲法，并規(guī)定了其性質(zhì)、任務和組織原則等。在鄉(xiāng)村設置村委會，村民進行自我管理、自我教育和自我服務，村民自治制度在我國的推行大大減輕了政府行政負擔，收縮了國家行政權力對鄉(xiāng)村地區(qū)的干預，發(fā)揮了村民作為鄉(xiāng)村社會治理主體的作用。鄉(xiāng)村是我國最基礎的治理單位，基層治理有效與否，不僅關乎著鄉(xiāng)村的穩(wěn)定與繁榮，見微而知著，也呈現(xiàn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平。運用村規(guī)民約來調(diào)整鄉(xiāng)村社會關系、調(diào)解村民矛盾，進一步發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的積極作用，培育村民的法治精神與自治精神，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治和構建和諧鄉(xiāng)村，有助于為我國鄉(xiāng)村治理進一步提供實踐經(jīng)驗和理論指導，推動我國基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

（二）村規(guī)民約是實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求

全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨是我們黨在新時代治國理政的新思路。全面建成小康社會的重點和難點在于鄉(xiāng)村實現(xiàn)小康。村規(guī)民約可以通過全面協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設，在壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟、發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、擴大農(nóng)民收入、共享經(jīng)濟發(fā)展成果上發(fā)揮積極作用，推進鄉(xiāng)村社會實現(xiàn)小康。當前我國改革已經(jīng)進入深水區(qū)，農(nóng)村地區(qū)也是如此。農(nóng)村改革牽涉多個方面，如基本經(jīng)營制度、土地制度、產(chǎn)權制度等，所以農(nóng)村改革更需要立足村民、依靠村民，維護村民的合法利益?；诖迕裥睦碚J同的村規(guī)民約能夠確保大家利益訴求渠道的通暢，確保民聲民意的有效傳達和多方利益的充分調(diào)解，所以能夠盡可能地確保農(nóng)村地區(qū)改革的順利推進。全面依法治國不僅需要法律建設，還需要村規(guī)民約等規(guī)范準則協(xié)同治理。合理運用村規(guī)民約調(diào)解村民矛盾，調(diào)整村民關系，培育村民的自治能力和法治精神，能夠有效促進我國農(nóng)村地區(qū)的法治社會建設，推進全面依法治國。全面從嚴治黨，是“四個全面”戰(zhàn)略布局要求之一，而抓好農(nóng)村基層黨組織建設則是全面從嚴治黨的要求之一。通過村規(guī)民約為村民賦權，以此實現(xiàn)對村兩委工作的監(jiān)督，能有效促進廉潔村委建設，推進全面從嚴治黨。綜上所述，村規(guī)民約在保障我國鄉(xiāng)村地區(qū)實現(xiàn)“四個全面”戰(zhàn)略布局具有積極作用。

（三）村規(guī)民約是建設新時代社會主義新農(nóng)村的重要手段

鄉(xiāng)村自治傳統(tǒng)并沒有因為晚清以來的近代社會發(fā)生的劇烈動蕩與變革而中止，而是被不斷地發(fā)展與賡續(xù)。作為傳統(tǒng)鄉(xiāng)約制度的當代延續(xù)，無論是運行模式上，還是功能上，亦或制定程序上，村規(guī)民約的治理智慧對我國當下的鄉(xiāng)村社會治理都具有非常重要的借鑒意義。從村規(guī)民約的延續(xù)性而言，村規(guī)民約的傳承與發(fā)揚就是優(yōu)秀傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的傳承與發(fā)揚的一種體現(xiàn)。村規(guī)民約不但承載著濃重的鄉(xiāng)土情感與鄉(xiāng)土文化，村規(guī)民約治下的鄉(xiāng)村社會關系網(wǎng)絡還孕育并蘊含著鄉(xiāng)村社會獨有的文化基因和文化血脈，包含著村民特有的思維方式和情感交流方式。

村規(guī)民約是治理鄉(xiāng)村問題的關鍵，是重構鄉(xiāng)村精神文明的觸媒，是推進鄉(xiāng)村振興的有力支撐。新時代需要新民約、新村規(guī)，需要一以貫之繼續(xù)制定和完善村規(guī)民約，發(fā)揮村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的應有作用，讓村規(guī)民約在新時代煥發(fā)生命力，為構建鄉(xiāng)村“三治”格局、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設社會主義新農(nóng)村發(fā)揮偉力。

四、當前我國村規(guī)民約發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

村規(guī)民約因其獨到的價值理念和治理模式在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮了重要的作用，但在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)的村規(guī)民約的制定實施還面臨著較大的困境。

（一）被夸大的表象：民主與規(guī)范

不同的村與村之間除人口、區(qū)位、村情等存在細微分別外，其余的村務事項大體相仿。筆者發(fā)現(xiàn)，很多地區(qū)村規(guī)民約的來源存在著較為嚴重的問題。為了應付上級領導檢查，有些村干部照搬抄襲其他村莊村規(guī)民約的條例，而且并不征求村民意見，根本沒有體現(xiàn)村民的民主參與，最后以村兩委的名義下發(fā)，張貼在村務公告欄，絕大多數(shù)村民對此并不知情。還有些村莊只是按照上級政府下發(fā)的村規(guī)民約范本稍作修改，也沒有經(jīng)過征詢民眾意見的環(huán)節(jié)，甚至有些條例的制定沒有掌握適度原則，脫離實際。如此制定的“高目標、大口號”的村規(guī)民約必然流于形式。

（二）被忽略的困境：權威性的弱化

那些橫空出世的村規(guī)民約，擠壓了原本應該得到高度重視的民意空間。村規(guī)民約文本的形式化、定式化、僵化，使得原本該具有管理權威的村規(guī)民約變成了一種“倡議書”，失去了對全體村民的規(guī)制和約束，不能使村規(guī)民約成為村民進行“自我管理、自我服務、自我教育”的介質(zhì)。當筆者問及一些村子的村民將本村的良好治理歸結于哪些因素時，大多數(shù)都說不出一個所以然，比較籠統(tǒng)的將村集體取得進步的原因歸結于黨和政府的宏觀政策或者某位村領導的魄力和擔當，幾乎很少提及村規(guī)民約發(fā)生的作用。從這個方面來看，村規(guī)民約的作用被極大弱化。再有，村集體資產(chǎn)是村民賴以生存的物質(zhì)基礎，也是鄉(xiāng)村系統(tǒng)能夠正常運轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎，那么資源的分配也就成了村務的核心問題。但筆者發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約的制定難以從本質(zhì)上觸動利益的藩籬，改變不合理的利益分配規(guī)則。從這個意義上講，需要對村規(guī)民約的權威性進一步加以理性審視。

（三）被異質(zhì)化的主體：村民的流失

改革開放以來，伴隨我國市場化程度的加深、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)流動速度的不斷加快，村民的異質(zhì)化趨勢不斷上升，程度不斷加深，現(xiàn)代鄉(xiāng)村面臨著農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)、青壯勞力進城、能人“出逃”、集體組織解散、集體認同弱化等“鄉(xiāng)村空心化”困境。在一些錯誤的價值觀引領下形成的個人至上、唯利是圖、拜金主義等不健康的思想也在不停地銷蝕著古樸的鄉(xiāng)風民情，削弱村民的美德信仰，使傳統(tǒng)的倫理道德越來越趨于邊緣化，致使村民的公共精神和集體觀念被削弱，最終將有可能面臨的是鄉(xiāng)村共同體的瓦解，這將不利于村規(guī)民約發(fā)揮治理作用，甚至關乎村規(guī)民約的存廢。

五、村規(guī)民約在鄉(xiāng)村“三治”格局中的完善路徑

為構建充滿活力、和諧有序的鄉(xiāng)村社會，應當堅持自治、法治、德治相結合，以求村規(guī)民約真正成為村民自我管理、自我教育、自我服務的自治規(guī)范，真正成為國家法與民間習慣法、國家權威與民間權威之間實現(xiàn)雙向溝通的一個堅實橋梁。

（一）加強引導創(chuàng)新，開創(chuàng)鄉(xiāng)村“自治”村約

村規(guī)民約的制定過程應意識到村民參與的重要性，應該充分發(fā)揮村民在村規(guī)民約制定和踐行中的主體作用，還要注重體現(xiàn)各村特色，不搞千村民約一個面。筆者認為可以通過村民大會推選德高望眾的宗族前輩或熱心服務村民的鄉(xiāng)賢、能人作為村民代表，充分發(fā)揮其在地緣、血緣和人緣關系中的積極作用，立足村情，突出村規(guī)民約的鄉(xiāng)土適應性和實用性，使其真正成為反映村民共同愿景、激勵村民追求美好幸福生活、維護村民合法權益的公約，使民眾能夠切實感受到村規(guī)民約帶來的變化，從而能夠認同村規(guī)民約，自覺約束各項行為，由他律自覺轉(zhuǎn)化為自律，繼而讓原子化的個人重新返還到集體事務當中去，增強其鄉(xiāng)村認同感、歸屬感，讓村民從內(nèi)心深處認識到村集體的力量和重要性，強化自治精神和集體主義精神。

（二）堅持黨建引領和在法治框架下創(chuàng)制“法治”村約

推進鄉(xiāng)村“三治融合”，必須全方位強化農(nóng)村基層組織建設，增強黨建引領。鄉(xiāng)村治理需要堅實有力的領導，需要循序漸進，注重實情調(diào)查和因地制宜。鄉(xiāng)村基層黨組織在主持制定或修改村規(guī)民約的過程中，需要加強政治把關，保證方向正確，在遵守憲法和尊重法律精神的前提下，發(fā)揮好村規(guī)民約“軟法”的作用［9］。堅持發(fā)揚民主作風和集中群眾意見相結合，維護好、發(fā)展好、協(xié)調(diào)好國家、集體和個人的合法利益，積極響應黨和國家的號召，增強與上級各部門之間的聯(lián)動效應，推進鄉(xiāng)村自治、法治、德治“三治融合”，打造小微權力清單式的清廉村規(guī)，用黨的引領和法律盾牌為村規(guī)民約加強權威、發(fā)揮實效保駕護航。

（三）強化道德激勵與約束機制構建“德治”村約

習近平總書記強調(diào)“要在實行自治和法治的同時，注重發(fā)揮好德治的作用，推動禮儀之邦、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和法治社會建設相輔相成”。村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村社會生活中的重要規(guī)則，最大的作用就是通過契約和道德約束村民的行為［9］。首先，以發(fā)揮村規(guī)民約的道德教化與引導功能為依托，以推動社會主義核心價值觀在農(nóng)村落地扎根為工作主線，融現(xiàn)代理念與傳統(tǒng)治理于一體，注重與時俱進，在保留本土優(yōu)秀經(jīng)驗的基礎上，積極、及時回應村民新的需要，順應社會新的發(fā)展趨勢，建立融合現(xiàn)代與傳統(tǒng)的公序良俗，為新時代村規(guī)民約植入魂靈。其次，要完善村規(guī)民約道德評價機制，重視道德輿論的社會監(jiān)管作用。道德思想既能夠通過個人修養(yǎng)作用于人的本心，也能夠通過輿論褒貶影響人的言行，通過發(fā)揮好道德模范、身邊好人等榜樣的作用，激活鄉(xiāng)村的道德力量實行德治，重視道德的他教與自我教化的結合作用。最后，建立村規(guī)民約道德獎懲機制。加強鄉(xiāng)村道德體制建設，離不開道德激勵與約束機制的建立和完善，村規(guī)民約作為一種道德規(guī)范一經(jīng)產(chǎn)生，就應該成為一種善惡評價的標準。村兩委可以主動探索運用星級評比、積分制等模式賦予村民一定的監(jiān)督權，對村級權力運行進行有效監(jiān)督，確保村級權力在陽光下運行。