武文揚

近年來美國種族歧視問題凸顯，少數(shù)族裔在新冠肺炎疫情中受到不成比例的沖擊，種族主義仇恨言論和犯罪、對少數(shù)族裔暴力執(zhí)法等問題持續(xù)激化。1本文中的“種族”分類參考美國提交給消除種族歧視委員會的履約報告。根據(jù)其報告，美國的種族主要分為：白人；黑人或非洲裔美國人；美洲印第安人和阿拉斯加原住民（AIAN）；亞裔；夏威夷原住民和其他太平洋島民（NHPI）。報告顯示，根據(jù)美國2000年的人口普查，97.6%的受訪者認為自己來自單一種族，所歸屬的種族分類中，白人約占75%，黑人或非洲裔美國人略高于12%，亞裔約占4%，AIAN不到1%，NHPI僅占0.1%。本文中的“少數(shù)族裔”指白人以外的種族少數(shù)族裔（racial minorities），其中“黑人”和“非洲裔美國人”因不同資料出處和語境混合使用。See United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention: Sixth Periodic Reports of States Parties Due in 2005—Addendum: United States of America, CERD/C/USA/6 (2007), paras. 9,10; Kenya Evelyn, Hateful Incidents against Americans of Color Surge Amid Pandemic, The Guardian (29 July 2020), https://www.theguardian.com/us-news/2020/jul/29/hate-crimes-americans-of-color-pandemic.美國疾病預防與控制中心的數(shù)據(jù)顯示，非洲裔和拉丁裔美國人感染新冠病毒的機率為美國白人的三倍，死亡機率為其兩倍。1Richard A. Oppel Jr., Robert Gebeloff, K. K. Rebecca Lai, Will Wright & Mitch Smith, The Fullest Look Yet at the Racial Inequality of Coronavirus, The New York Times (5 July 2020), https://www.nytimes.com/interactive/2020/07/05/us/coronavirus-latinos-african-americans-cdc-data.html.美國前總統(tǒng)特朗普（Donald Trump）公開將新冠病毒稱作“中國病毒”，加劇了美國境內(nèi)針對華裔和其他亞裔的種族歧視和仇恨。聯(lián)合國種族主義問題特別報告員指出，這種做法會助長種族主義和排外主義，對特定群體進行污名化有違一國在國際人權(quán)法下的義務。2States Should Take Action against COVID-19-Related Expressions of Xenophobia, Says UN Expert, UN News (23 March 2020), https://www.ohchr.org/en/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25739&LangID=E.2020年非裔男子喬治·弗洛伊德（George Floyd）被白人警察壓脖頸身亡事件，以及2021年美國多地發(fā)生的針對亞裔的暴力犯罪和歧視事件，再次將美國民眾對種族問題的不滿情緒點燃，多地出現(xiàn)大規(guī)模游行抗議。3George Floyd: Huge Protests against Racism Held Across US, BBC News (7 June 2020), https://www.bbc.com/news/world-us-canada-52951093; Leticia Juarez & Amy Powell, “Stop Asian Hate” Rallies Held Across SoCal and Nationwide; Demonstrators Decry Rise in Violence, ABC7 (28 March 2021), https://abc7.com/stop-asian-hatenational-day-of-action-and-healing-protest-aapi/10453272/.聯(lián)合國多個工作組成員、獨立專家和特別報告員等近三十名專家聯(lián)合發(fā)表聲明，要求美國正視并解決其刑事司法系統(tǒng)中的系統(tǒng)性種族主義和種族偏見。4UN Experts Condemn Modern-Day Racial Terror Lynchings in US and Call for Systemic Reform and Justice, UN News (5 June 2020), https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25933.聯(lián)合國消除種族歧視委員會（以下簡稱“委員會”）也呼吁美國公開承認并盡快消除其國內(nèi)存在的結(jié)構(gòu)性種族歧視，履行《消除一切形式種族歧視國際公約》（以下簡稱“《公約》”）下的國際義務。5UN Committee Calls on US to Comply with International Obligations to Tackle Racial Discrimination, UN News (15 June 2020), https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=25957&LangID=E.

委員會是由18名獨立專家組成的首個聯(lián)合國人權(quán)條約機構(gòu)，自1969年起負責監(jiān)督《公約》的執(zhí)行情況。6參見《人權(quán)概況介紹第30號：聯(lián)合國人權(quán)條約體系》， 聯(lián)合國人權(quán)事務高級專員辦事處出版，2013年，第19頁。作為《公約》締約國，美國有義務定期向委員會提交履約報告，委員會則根據(jù)報告作出結(jié)論性意見，以助其進一步落實《公約》所載的各項權(quán)利。此外，委員會還于1993年確立了防止嚴重違反《公約》的預警措施和緊急行動程序。2020年6月，委員會在此程序下對美國發(fā)出聲明，督促美國政府盡快進行改革，消除警察和刑事司法體系中的種族差異性影響和結(jié)構(gòu)性歧視，并盡快提交本應于2017年11月20日提交的第十次至第十二次履約報告。7United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Prevention of Racial Discrimination,Including Early Warning and Urgent Action Procedures—Statement 1 (2020): United States of America, https://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CERD/EarlyWarning/Statements/USA.pdf. 美國于2000年9月提交首次至第三次履約報告（CERD/C/351/Add.1），2007年4月提交第四次至第六次履約報告（CERD/C/USA/6），2013年6月提交第七次至第九次履約報告（CERD/C/USA/7-9）。

在結(jié)論性意見中，委員會曾多次就美國對《公約》作出的保留、諒解和聲明，對種族歧視的判斷標準，警察對少數(shù)族裔過度使用武力，經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的不平等以及多領(lǐng)域存在“事實上的種族隔離”（de facto segregation）問題提出意見和建議。本文將對這些結(jié)論性意見中較為突出的問題進行分析。從這些問題可以看出，美國自批準《公約》起，就無根據(jù)此項國際人權(quán)公約調(diào)整和改變其國內(nèi)法和相關(guān)政策的意愿。其黨派間的立場分歧、聯(lián)邦與州和地方政府間權(quán)力和利益的博弈，也使縮小種族差異、促進種族融合的嘗試難以得到有效落實和持續(xù)。

一、美國對《公約》的批準和限制

《公約》是聯(lián)合國九大核心人權(quán)公約中最早通過和生效的一個，是廣大亞非拉國家積極推動聯(lián)合國和國際法禁止種族歧視所取得的成果。1參見孫世彥：《國際人權(quán)標準——西方的還是世界的》，載《人權(quán)研究》2020年第1期，第67頁。雖然當時美國已經(jīng)啟動廢除種族隔離制度的進程，但其對國際人權(quán)公約仍持拒絕的態(tài)度。從美國簽署《公約》的背景，及其在批準時提出的多項保留、諒解和聲明，包括非自動執(zhí)行（non-self-executing）的聲明和對《公約》第4條的大范圍保留，可以看出美國政府最初就對《公約》懷有戒備和抵觸的心理，并無意愿讓《公約》影響其國內(nèi)法律和實踐。

（一）《公約》的產(chǎn)生和美國的簽署與批準

《公約》的提議和起草部分源于1959年至1960年多國出現(xiàn)的反猶太主義（anti-Semitism）浪潮。在1959年底至1960年3月初，美國就有637起反猶太主義事件發(fā)生，包括涂鴉納粹標志和反猶太人口號，通過郵件、電話進行恐嚇，損壞他人或公共財產(chǎn)等。2Howard J. Ehrlich, The Swastika Epidemic of 1959-1960: Anti-Semitism and Community Characteristics, 9 Social Problems 264, 265 (1962).聯(lián)合國防止歧視和保護少數(shù)小組委員會（以下簡稱“小組委員會”）對此趨勢進行了及時關(guān)注。1961年，小組委員會審查了反猶太主義行為和其他形式的種族偏見與宗教不容忍的資料，一致同意建議聯(lián)合國大會起草一項國際人權(quán)公約，通過給締約國設(shè)立“具體的法律責任”禁止種族仇恨的行為。3United Nations Economic and Social Council, Report of the Thirteenth Session of the Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities to the Commission on Human Rights, E/CN.4/815-E/CN.4/SUB.2/211 (1961), para. 176.1962年聯(lián)合國大會通過決議，表示對“世界各地仍有基于種族、膚色或宗教之歧視現(xiàn)象，深感不安”4United Nations General Assembly, Preparation of a Draft Declaration and a Draft Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, A/RES/1780(XVII) (1962).，決定分別擬定消除一切形式種族歧視的宣言草案和國際公約草案。最終，聯(lián)合國大會于1963年通過《聯(lián)合國消除一切形式種族歧視宣言》，并在此基礎(chǔ)上于1965年通過《公約》。5United Nations General Assembly, United Nations Declaration on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, A/RES/1904(XVIII) (1963); United Nations General Assembly, International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, A/RES/2106 (XX) (1965).《公約》于1969年1月4日生效，現(xiàn)已有182個締約國，得到國際社會的廣泛支持與認可。

而自上世紀50年代起，美國就已逐漸確定了對國際人權(quán)公約的拒絕政策。在1951年至1957年間，美國參議院對一系列意在削弱國際公約在美國國內(nèi)效力的憲法修正案提議展開了討論。這些提議源于部分參議員擔心國際人權(quán)法會影響美國的司法實踐，使當時根深蒂固的種族隔離法律和政策受到挑戰(zhàn)。1Terry D. Johnson, Unbridled Discretion and Color Consciousness: Violating International Human Rights in the United States Criminal Justice System, 56 Rutgers Law Review 231, 245 (2003).在國會形成拒絕立場的同時，1953年入主白宮的德懷特·艾森豪威爾總統(tǒng)（Dwight D. Eisenhower）也改變了杜魯門（Harry S. Truman）對國際人權(quán)公約的支持態(tài)度，直到60年代約翰· 肯尼迪總統(tǒng)（John F.Kennedy）才對個別公約表示出興趣。2參見劉杰：《美國與國際人權(quán)公約——從參與、拒絕到有限批準歷程的歷史考察》，載《世界歷史》1995年第2期，第16—17頁。1963年肯尼迪遇刺身亡，其繼任者林登·約翰遜總統(tǒng)（Lyndon B. Johnson）簽署了《公約》，但并未改變美國對國際人權(quán)公約的立場。1977年吉米·卡特總統(tǒng)（Jimmy Carter）上任，為扭轉(zhuǎn)美蘇全球?qū)χ胖械牧α繉Ρ群兔绹蛟綉?zhàn)及“水門事件”在國際社會中嚴重受損的形象，才重新選擇“人權(quán)”這一重要的政治資源，提出“人權(quán)外交”的口號。3參見劉杰：《美國與國際人權(quán)公約——從參與、拒絕到有限批準歷程的歷史考察》，載《世界歷史》1995年第2期，第17頁。在此背景下，卡特簽署了聯(lián)合國人權(quán)兩公約，并提交至美國參議院，開啟了《公約》的批準進程。在提交過程中，卡特附上了多項保留、諒解和聲明，以保證《公約》不會對美國國內(nèi)法帶來實質(zhì)性的約束和改變，但直到1994年比爾·克林頓總統(tǒng)（Bill Clinton）再次提交時《公約》才得到批準。4See Arlene S. Kanter, The United Nations Convention on the Rights of Persons with Disabilities and Its Implications for the Rights of Elderly People under International Law, 25 Georgia State University Law Review 527, 569 (2009).

美國國內(nèi)反對種族隔離與歧視的民權(quán)運動也為《公約》的簽署提供了契機。1954年，美國聯(lián)邦最高法院在“布朗訴托皮卡教育局案”（Brownv.Board of Education of Topeka）中認定“隔離但平等”違憲。5Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954).但在現(xiàn)實中，廢除種族隔離的進程在各州受到不同程度的抵制和挑戰(zhàn)，種族歧視和隔離現(xiàn)象依舊十分普遍，民權(quán)運動由此興起。到了60年代，非洲裔美國人對政府在立法方面的無所作為愈發(fā)不滿。為了改變種族對立的情況，肯尼迪于1963年向國會提交了美國有史以來最全面的民權(quán)立法計劃。6張立平：《林登·約翰遜與民權(quán)法案》，載《美國研究》1996年第2期，第118—119頁。1964年，由肯尼迪倡導、約翰遜簽字的《1964年民權(quán)法案》（Civil Rights Act of 1964）生效。此法案明確禁止種族歧視，包括公共設(shè)施、學校中的種族隔離。7Civil Rights Act of 1964, U.S. Public Law No. 88-352, 78 Stat. 241 (1964).雖然兩年后約翰遜總統(tǒng)簽署了《公約》，美國相關(guān)判決和立法也在陸續(xù)推動消除種族歧視的進程，但這并不代表美國的政治、社會和法律環(huán)境已全面做好接受和履行此項國際人權(quán)公約的準備。而《公約》不僅對種族歧視下了定義，還要求締約國對全國性與地方性的政策加以檢查，對足以造成種族歧視的法律規(guī)章予以修正、廢止或宣告無效，并以一切適當方法禁止并終止任何人、團體或組織施行種族歧視。相關(guān)規(guī)定使《公約》在被美國政府簽署近三十年后才得到批準，而其實質(zhì)意義也已在多項保留、諒解和聲明的限制下大打折扣。

（二）美國提出的保留、諒解和聲明

附加保留、諒解和聲明的做法在美國條約實踐中極為普遍，其意在限制某些條款，1參見石磊：《試論條約保留的概念及與解釋性聲明的區(qū)別》，載《信陽師范學院學報（哲學社會科學版）》2003年第4期，第41頁?！氨Ａ簟钡亩x請參見1969年《維也納條約法公約》第2條第1款丁項。縮小條約義務范圍，甚至讓美國承擔的國際義務停留在象征性水平上。2王瑋：《美國條約行為的模式》，載《美國研究》2011年第3期，第86頁。美國對《公約》提出了三項保留、一項諒解和一項聲明。3See Senate Report with U.S. Reservations, Understandings, and Declarations, 103D Congress 2d Session, Exec.Rept. 103-29, p. 10-11, https://2009-2017.state.gov/documents/organization/235643.pdf.總結(jié)來說，保留包括：（1）就第4條（禁止傳播種族仇恨、煽動種族歧視）和第7條（在文化和新聞等方面打擊導致種族歧視的偏見）對言論、表達和結(jié)社自由構(gòu)成限制的相關(guān)義務予以保留；（2）就第2條第1款（禁止任何人、團體或組織施行種族歧視）、第3條（禁止種族隔離）和第5條（保證人人不分種族享有平等權(quán)利）對“私人行為”（private conduct）進行規(guī)范的相關(guān)義務予以保留；（3）就第22條（爭端提請國際法院裁決）予以保留。諒解內(nèi)容為，美國聯(lián)邦政府只在其管轄事項范圍內(nèi)執(zhí)行《公約》，其他由州和地方政府執(zhí)行。聲明則提出《公約》為非自動執(zhí)行。有學者指出，美國此舉意在排除所有與美國法律不相符的締約國義務，如此象征性地批準《公約》只是為了監(jiān)測其他國家的情況而已。4Terry D. Johnson, Unbridled Discretion and Color Consciousness: Violating International Human Rights in the United States Criminal Justice System, 56 Rutgers Law Review 231, 244 (2003).

從這些保留、諒解和聲明中，可以看出美國對其自身政治制度和人權(quán)標準的優(yōu)越感，及其對國際人權(quán)公約可能影響美國憲法權(quán)利、侵蝕州的司法權(quán)限、破壞傳統(tǒng)政府制度的擔憂。5減少基本權(quán)利、侵犯州權(quán)、威脅美國的政府形式、侵犯國內(nèi)司法權(quán)限等，是上世紀50—70年代美國反對人權(quán)條約的盛行論點。參見周琪：《美國對國際人權(quán)條約政策的變化及其緣由》，載《美國研究》2000年第1期，第65—67頁。美國對《公約》條款非自動執(zhí)行的聲明，無疑會對《公約》的有效落實構(gòu)成阻礙。這意味著除非美國國會將《公約》轉(zhuǎn)為國內(nèi)法，個人或團體在美國法院將難以單純依據(jù)《公約》起訴。6See Johnson v. Quander, 370 F. Supp.2d 79, 101 (D.DC 2005).至今，美國尚未專門就轉(zhuǎn)化《公約》立法，并稱“其法律足以為應對種族歧視提供廣泛保護和救濟，無需根據(jù)《公約》制定額外的法律”，這種只執(zhí)行本國法律、無視國際公約的做法，被質(zhì)疑有違批準《公約》的本意。7Robin H. Gise, Rethinking McClesky v. Kemp: How U.S. Ratification of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination Provides a Remedy for Claims of Racial Disparity in Death Penalty Cases, 22 Fordham International Law Journal 2270, 2272 (1998); Maya K. Watson, The United States’Hollow Commitment to Eradicating Global Racial Discrimination, American Bar Association (6 January 2020),https://www.americanbar.org/groups/crsj/publications/human_rights_magazine_home/black-to-the-future-part-ii/the-united-states--hollow-commitment-to-eradicating-global-racia/.在美國參議院外交關(guān)系委員會就批準《公約》舉行聽證會時，多個非政府組織表示：非自動執(zhí)行聲明傳達的信息是美國不愿致力于達成《公約》的目標，也不愿其公民在本國法院享有更多挑戰(zhàn)種族歧視的途徑；如果美國法律真的符合《公約》要求，則根本無需多此一舉，這么做只會阻礙美國公民享受國際人權(quán)公約下的權(quán)利。1Audrey Daniel, The Intent Doctrine and CERD: How the United States Fails to Meet Its International Obligations in Racial Discrimination Jurisprudence, 4 DePaul Journal for Social Justice 263, 275-276 (2010-2011).委員會在結(jié)論性意見中對美國沒有通過具體立法執(zhí)行《公約》表示關(guān)注，并建議美國采取必要措施保證各級政府遵循《公約》的規(guī)定。2參見聯(lián)合國大會：《消除種族歧視委員會的報告》，A/56/18(SUPP)，2001年，第390段。美國此種做法并非首次，其在批準另外兩項聯(lián)合國核心人權(quán)公約，即《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》時也作出了類似的非自動執(zhí)行聲明，使相關(guān)規(guī)定在沒有國內(nèi)法轉(zhuǎn)化的情況下難以適用，公約下的權(quán)利無法得到有效保障。3參見戴瑞君：《批準人權(quán)公約與切實保障人權(quán)不能等同——以美國法院對一項國際人權(quán)公約的適用為例證》，載《法學》2009年第2期，第127—133頁；Michael John Garcia, The U.N. Convention against Torture:Overview of U.S. Implementation Policy Concerning the Removal of Aliens, Congressional Research Service Report for Congress, 21 January 2009, p. 4.

此外，美國基于言論自由對《公約》第4條和第7條提出的廣泛保留也受到了委員會的持續(xù)關(guān)注?！豆s》第4條規(guī)定“締約國對于一切宣傳及一切組織，凡以某一種族或?qū)儆谀骋荒w色或人種的人群具有優(yōu)越性的思想或理論為根據(jù)者，或試圖辯護或提倡任何形式的種族仇恨及歧視者，概予譴責，并承諾立即采取旨在根除對此種歧視的一切煽動或歧視行為的積極措施”。第7條則要求“締約國承諾立即采取有效措施尤其在講授、教育、文化及新聞方面打擊導致種族歧視之偏見，并增進國家間及種族或民族團體間的諒解、容恕與睦誼”。委員會在針對“打擊種族主義仇恨言論”的第35號一般性建議中指出，識別和打擊仇恨言論對于實現(xiàn)《公約》來說不可或缺，第4條是打擊仇恨言論的主要工具，也是反對種族歧視斗爭的關(guān)鍵條文；而第7條則試圖從根本上解決仇恨言論，其中教育是對抗種族主義仇恨言論的有效手段。4United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 35:Combating Racist Hate Speech, CERD/C/GC/35 (2013), paras. 8, 10, 30.委員會表示，取締種族主義仇恨言論與言論自由的蓬勃發(fā)展并不沖突，反而是相輔相成的。5United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 35:Combating Racist Hate Speech, CERD/C/GC/35 (2013), para. 45.然而，美國仍將這兩條下的相關(guān)義務視為對其國內(nèi)法，尤其是憲法的威脅。

在美國憲法第一修正案的保護下，除非有意或可能煽動或造成緊迫暴力，即使是鼓吹“三K”黨（Ku Klux Klan）、納粹主義和白人至上的仇恨言論也受到保護。6Jack Greenberg, Race, Sex, and Religious Discrimination in International Law, in Theodor Meron ed., Human Rights in International Law: Legal and Policy Issues, Oxford University Press, 1984, p. 323-324; Richard Wolf,What the First Amendment Protects and What It Doesn’t, USA Today (6 April 2018), https://www.usatoday.com/story/news/politics/2018/04/06/what-first-amendment-protects-and-what-doesnt/469920002/.有學者認為，美國這樣做是出于對其自身發(fā)達、穩(wěn)定的社會的自信心和安全感，即使不能消除種族主義，美國社會也能通過其他手段有序地應對種族問題，就算有些《公約》條款適合其他國家，也不一定適合美國。1Theodor Meron, The Meaning and Reach of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, 79 The American Journal of International Law 283, 298-299 (1985).也有學者指出，種族主義言論對在歷史上處于不利地位的群體有很大影響，這種言論會限制其加入多元化交流的機會，剝奪其通過發(fā)聲去影響多數(shù)群體或保護自己的權(quán)利，美國應通過相關(guān)保障措施，如反種族主義言論的法律，防止這些言論促生一個充滿敵意、不平等的氛圍。2Karen L. Bird, Racist Speech or Free Speech? A Comparison of the Law in France and the United States, 32 Comparative Politics 399, 405-406 (2000).事實證明，后者的擔憂是必要的。美國境內(nèi)種族主義仇恨言論盛行、仇恨犯罪逐年增加，種族問題并未得到有效解決，反而直接影響到美國的社會穩(wěn)定和安全。3Adel Hassan, Hate-Crime Violence Hits 16-Year High, F.B.I. Reports, The New York Times (12 November 2019),https://www.nytimes.com/2019/11/12/us/hate-crimes-fbi-report.html.委員會建議美國縮小或撤銷相關(guān)保留，根據(jù)第35號一般性建議加強對種族主義仇恨言論的打擊。4United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding Observations on the Combined Seventh to Ninth Periodic Reports of the United States of America, CERD/C/USA/CO/7-9 (2014), para.9; United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 18.委員會重申：“禁止一切基于種族優(yōu)越或種族仇恨的思想并不違背意見和言論自由權(quán)，因為此項權(quán)利的行使同時負有特別的義務和責任，包括不得傳播種族主義思想?！?United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 18.雖然美國的此項保留受其憲法修正案等因素的影響，但不能否認的是，美國政府因此免除了部分重要的締約國義務，從一定程度上放任了種族仇恨的發(fā)生與惡化。

二、從《公約》看美國的種族歧視問題

委員會多次就美國種族歧視的判斷標準，警察對少數(shù)族裔過度使用武力，教育、住房和醫(yī)療領(lǐng)域存在的事實上的種族隔離現(xiàn)象和權(quán)利不平等的問題向美國提出建議，但并未帶來實質(zhì)性改變。美國憲法第五修正案和第十四修正案的平等保護條款仍只禁止有目的的種族歧視，無法有效應對《公約》禁止的“無歧視目的但有歧視效果的做法和法律”6Robin H. Gise, Rethinking McClesky v. Kemp: How U.S. Ratification of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination Provides a Remedy for Claims of Racial Disparity in Death Penalty Cases, 22 Fordham International Law Journal 2270, 2304 (1998).；美國聯(lián)邦政府難以統(tǒng)一和加強由各州負責的有關(guān)警察使用武力的規(guī)范，現(xiàn)有追責和救濟的司法途徑存在不同程度的挑戰(zhàn)，美國兩黨對警察有限豁免權(quán)的改革仍持不同立場；旨在糾正歧視歷史的肯定性行動也在美國受到一系列司法挑戰(zhàn)和約束，美國聯(lián)邦最高法院的判例顯示出形式平等觀比實質(zhì)平等觀更占主導地位的趨勢1[南非]桑德拉·弗里德曼：《反歧視法》，楊雅云譯，中國法制出版社2019年版，第235頁。。委員會認為美國相關(guān)實踐不利于消除事實上的種族隔離，反而會阻礙種族融合的進程。

（一）判斷種族歧視標準的問題

《公約》將歧視“效果”（effect）和歧視“目的”（motive）作為判斷種族歧視的標準。根據(jù)《公約》的定義，“種族歧視”為“基于種族、膚色、世系或原屬國或民族本源之任何區(qū)別、排斥、限制或優(yōu)惠，其目的或效果為取消或損害政治、經(jīng)濟、社會、文化或公共生活任何其他方面人權(quán)及基本自由在平等地位上之承認、享受或行使”。2《消除一切形式種族歧視國際公約》第1條第1款。這意味著，即使締約國的法律或政策并非出于種族歧視目的，但只要造成歧視效果，依然可能違反《公約》。委員會在第14號一般性建議“歧視的定義”中重申了這點，強調(diào)如果目的或產(chǎn)生的效果是在損害特定的權(quán)利和自由，則有違《公約》。3United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, General Recommendation No. 14: On Article 1, Paragraph 1, of the Convention, contained in document A/48/18, para. 1.委員會認為，判斷某行為效果是否違反《公約》，需要看其是否對某種族、膚色、世系或原屬國或民族本源的團體帶來“不正當差別性影響”（unjustifiable disparate impact）。4United Nations General Assembly, Report of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, A/48/18(1993), p. 115.在對美國履約報告作出的結(jié)論性意見中，委員會指出，即使有些規(guī)定或政策的出發(fā)點是好的或中立的，其依舊可能導致某種族處于不利地位，構(gòu)成《公約》禁止的間接歧視或事實上的歧視，建議美國確保其立法和實踐符合《公約》對歧視的定義，以禁止一切形式的種族歧視，包括無歧視目的但有歧視效果的做法和法律。5United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 10.

與《公約》將“效果”納入歧視的判斷標準不同，美國法院仍主要使用“意圖原則”（intent doctrine）判斷某法律或政策是否違憲，看重種族歧視目的而非效果。相比于《公約》的定義，美國對種族歧視的理解更為狹隘，這樣不僅使許多有關(guān)種族歧視的訴求無法得到救濟，也不能有效應對和解決美國現(xiàn)代的種族歧視問題，尤其是隱性偏見和結(jié)構(gòu)性種族主義。6Audrey Daniel, The Intent Doctrine and CERD: How the United States Fails to Meet Its International Obligations in Racial Discrimination Jurisprudence, 4 DePaul Journal for Social Justice 263, 281-282 (2010-2011).1976年，美國聯(lián)邦最高法院在“華盛頓訴戴維斯案”（Washingtonv.Davis）中確立并適用了意圖原則。在此案中，兩名非洲裔美國人提出華盛頓哥倫比亞特區(qū)的警察招聘存在種族歧視，違反美國憲法第五修正案，其認為招聘中的語言能力考試不成比例地排除了非洲裔申請者，且此考試與警察工作無關(guān)。7Washington v. Davis, 426 U.S. 229 (1976). 鑒于美國憲法第十四修正案不適用于華盛頓哥倫比亞特區(qū)，原告只基于第五修正案提出了訴求，但這并不影響法院對第十四修正案和平等保護進行分析。有證據(jù)證明，57%的非洲裔申請者無法通過此考試，而白人申請者只有13%的失敗率。對此，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院借用《1964年民權(quán)法案》第七款下判斷就業(yè)歧視的“差別性影響標準”（disparate impact standard），認定語言考試對非洲裔造成的不成比例的影響足以構(gòu)成違憲。根據(jù)此標準，如果某項法律、政策或決定對某個群體產(chǎn)生差別性的負面影響，這項法律、政策或決定就應當被宣布為非法。1丁曉東：《探尋反歧視與平等保護的法律標準——從“差別性影響標準”切入》，載《中外法學》2014年第4期，第1082頁。然而，美國聯(lián)邦最高法院并未支持差別性影響標準在此案中的適用，其強調(diào)要想證明違憲，就要證明錄取考試具有“種族歧視的意圖”（purpose of discrimination），單憑影響是不夠的。由此可見，即使本案中警察局錄取考試所帶來的影響或效果顯而易見，且法院也意識到這種不成比例的影響是源于美國非洲裔兒童的教育受到長期剝奪，但只要無法證明這一做法具有歧視意圖或目的，就很難從美國憲法層面挑戰(zhàn)這種行為。

意圖原則的適用使美國聯(lián)邦最高法院在一些案件中沒能直視和解決巨大的種族差異，未對有種族歧視效果的法律和政策進行調(diào)整。其中，備受爭議的1987年“麥克萊斯基訴肯普案”（McCleskeyv.Kemp）就暴露出美國刑事司法體系中存在的種族問題。在此案中，非洲裔美國人麥克萊斯基因搶劫和殺害一名白人警察在喬治亞州被判處死刑，麥克萊斯基認為喬治亞州的死刑量刑程序存在種族歧視，違反美國第八修正案和第十四修正案下的平等保護。2McCleskey v. Kemp, 481 U.S. 279 (1987).麥克萊斯基向法院提交了一份基于喬治亞州70年代2,000多項謀殺案件作出的種族和死刑關(guān)聯(lián)的研究報告。報告指出，如果案件涉及黑人被告和白人受害者，有22%的案件會考慮適用死刑，而如果涉及白人被告和黑人受害者，只有3%的案件會考慮適用死刑；即使將39項非種族變量考慮在內(nèi)，被指控殺害白人的被告最后被判死刑的機率也是被指控殺害黑人的被告的4.3倍。3McCleskey v. Kemp, 481 U.S. 279 (1987), p. 286-287.美國聯(lián)邦最高法院最終以五比四的投票判定此案不構(gòu)成違憲，因為麥克萊斯基沒能證明針對他的死刑判決是基于種族歧視作出的，也沒能證明喬治亞州立法者制定和維持死刑法案是出于種族歧視目的。對于為何不認可此案中的報告數(shù)據(jù)能證明歧視目的，主筆多數(shù)意見書的鮑威爾大法官（Lewis F. Powell）表示，那樣法院很快就會因美國刑事司法體系中存在的種族、性別或其他差異面臨各種挑戰(zhàn)。4McCleskey v. Kemp, 481 U.S. 279 (1987), p. 315-317.而提出異議意見的布倫南大法官（William J. Brennan）則犀利地稱這種擔心為“害怕過多的正義”。5McCleskey v. Kemp, 481 U.S. 279 (1987), p. 339.

正如美國在提交給委員會的履約報告中所承認的一樣，雖然美國也有法案禁止產(chǎn)生歧視性效果或差別性影響的政策和實踐，但想在憲法下證明種族歧視還是需要證明歧視目的，不過這并不妨礙美國為禁止種族歧視提供強大而有效的保護。6United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Seventh to Ninth Periodic Reports of States Parties Due in 2011: United States of America, CERD/C/USA/7-9 (2013), para. 7.此外，前美國國務院法律顧問還曾指出，委員會在第14號一般性建議中提出的“不正當差別性影響”是指那些統(tǒng)計上存在顯著差別且不必要的影響，此標準與美國憲法和聯(lián)邦法案并不沖突。1Robin H. Gise, Rethinking McClesky v. Kemp: How U.S. Ratification of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination Provides a Remedy for Claims of Racial Disparity in Death Penalty Cases, 22 Fordham International Law Journal 2270, 2305-2306 (1998) .不過此解釋受到了很多質(zhì)疑。可見，美國并無意愿也不太可能在此方面根據(jù)《公約》作出改變。有學者認為，這并非是因為意圖原則本身沒有問題，而是因為法院一旦放棄意圖原則，轉(zhuǎn)而向差別性影響判斷標準靠攏，就會對美國帶來極大沖擊，“使整個刑事司法體系癱瘓”。2Yoav Sapir, Neither Intent Nor Impact: A Critique of the Racially Based Selective Prosecution Jurisprudence and a Reform Proposal, 19 Harvard Blackletter Law Journal 127, 128 (2003).

（二）警察對少數(shù)族裔過度使用武力的問題

種族歧視已經(jīng)蔓延到美國刑事司法體系的各個層面，其中警察過度、不成比例地使用武力問題尤為嚴重，證明美國沒能遵守相關(guān)國際法且急需改革。3R. Danielle Burnette, American Hypocrisy: How the United States’ System of Mass Incarceration and Police Brutality Fail to Comply with Its Obligations under the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, 45 Georgia Journal of International and Comparative Law 571, 583 (2017).委員會曾多次在結(jié)論性意見中提到美國執(zhí)法者對少數(shù)族裔過度使用武力的問題，尤其是非洲裔美國人受到的差別性影響。委員會建議美國履行《公約》第5條和第6條下的義務，遵循《執(zhí)法人員使用武力和火器的基本原則》，確保所有相關(guān)申訴得到有效調(diào)查和審判，讓受害者能得到有效賠償。4United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding Observations on the Combined Seventh to Ninth Periodic Reports of the United States of America, CERD/C/USA/CO/7-9 (2014), para.17; United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 25;參見聯(lián)合國大會：《消除種族歧視委員會的報告》，A/56/18(SUPP)，2001年，第394段。

根據(jù)《公約》第5條的規(guī)定，人人有不分種族、膚色或民族或人種，享受“人身安全及國家保護的權(quán)利以防強暴或身體上的傷害，不問其為政府官員所加抑為任何私人、團體或機關(guān)所加”。第6條則要求，“締約國應保證在其管轄范圍內(nèi)，人人均能經(jīng)由國內(nèi)主管法庭及其他國家機關(guān)對違反本公約侵害其人權(quán)及基本自由的任何種族歧視行為，獲得有效保護與救濟，并有權(quán)就因此種歧視而遭受的任何損失向此等法庭請求公允充分的賠償或補償”。委員會還專門通過第31號一般性建議，指導締約國根據(jù)《公約》要求預防刑事司法系統(tǒng)中的種族歧視。此項文件提出評估刑事司法體系中種族歧視的多項事實指標，包括被執(zhí)法人員侵害的群體的人數(shù)和百分比、種族歧視相關(guān)的檢控或定罪數(shù)量小、法庭對被侵犯的群體判決嚴厲或不適當?shù)取?參見聯(lián)合國消除種族歧視委員會：《第三十一號一般性建議：在刑事司法系統(tǒng)的司法和運作中預防種族歧視》，2005年。委員會還呼吁締約國遵守1990年第八屆聯(lián)合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《執(zhí)法人員使用武力和火器的基本原則》，以確保執(zhí)法人員盡可能采用非暴力手段，在不得已時才求諸武力或火器，并保證濫用武力的情況會依法受到懲處。1United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding Observations on the Combined Seventh to Ninth Periodic Reports of the United States of America, CERD/C/USA/CO/7-9 (2014), para. 17.

美國的暴力執(zhí)法、濫用武力問題一直飽受詬病，是激化種族矛盾的主要因素之一。在弗洛伊德案件發(fā)生前，已有多起警察對非洲裔美國人使用暴力致死事件受到美國甚至國際社會的廣泛關(guān)注。2這些事件包括 2014年18歲青年邁克爾·布朗（Michael Brown）被射殺案、埃里克·加納（Eric Garner）被警察壓喉致死案、2016年被制伏的商販奧爾頓· 斯特林（Alton Sterling）被射殺案、費蘭多·卡斯蒂利亞（Philando Castile）開車被警察攔下并被無故射殺案、未攜帶任何武器的摩托車駕駛?cè)颂貍愃埂た唆攺兀═erence Crutcher）被射殺案等。根據(jù)2014年美國疾病控制和預防中心（CDC）國家暴力死亡報告系統(tǒng)（NVDRS）2009年至2012年從17個州收集的812起執(zhí)法人員造成的死亡案件中可知，黑人因此死亡的比率是白人的2.8倍，占總死亡人數(shù)的32.4%，遠超其在這17個州總?cè)丝谥兴?5%的比例。3Sarah DeGue, Katherine A. Fowler & Cynthia Calkins, Deaths Due to Use of Lethal Force by Law Enforcement:Findings from the National Violent Death Reporting System, 51 American Journal of Preventive Medicine S173,S176 (2016). 此處執(zhí)法人員造成的死亡或法律介入的死亡（legal intervention deaths），指在職執(zhí)法人員造成的死亡人數(shù)，無論其是否故意或合法。此人數(shù)不包括死刑人數(shù)。根據(jù)另一項對1960年至2010年間美國15歲至34歲黑人男子和白人男子死于執(zhí)法人數(shù)的研究，黑人男子因此死亡的風險在不同時期比白人高2.6至10.1倍。4Nancy Krieger, Mathew V. Kiang, Jarvis T. Chen & Pamela D. Waterman, Trends in US Deaths Due to Legal Intervention among Black and White Men, Age 15-34 Years, by County Income Level: 1960-2010, 3 Harvard Public Health Review 1, 2 (2015).雖然單純從死亡人數(shù)的占比無法直接證明暴力執(zhí)法和種族的關(guān)系，但委員會認為，受害者的人口和百分比也是評估刑事司法體系中種族歧視存在的事實指標之一。而且部分學者發(fā)現(xiàn)，在控制其他變量的情況下，警察還是更有可能對非洲裔嫌疑人實行逮捕或使用武力。5轉(zhuǎn)引自孫懿賢、吳瑜寧：《美國警察使用致命暴力執(zhí)法的政策發(fā)展、現(xiàn)行狀況與改革方向》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2020年第5期，第47頁。

美國有約18,000個執(zhí)法部門，各部門之間相對獨立，聯(lián)邦、州及市、縣警察部門都有自己的武力使用手冊，內(nèi)容各不相同。6參見夏菲：《警察武力使用的法律與制度控制之中美比較研究》，載《犯罪研究》2020年第3期，第37頁。例如在使用致死武力的問題上，雖然美國司法部曾提出相關(guān)指導準則，但其很難干預各州參差不齊的立法。根據(jù)美國司法部的準則，執(zhí)法人員只有在必要時，即合理相信某人對另一人構(gòu)成死亡或嚴重傷害的緊迫威脅時才可使用致死武力，如果有其他方式足以達到逮捕或其他執(zhí)法目的，致死武力就并非必要。7Policy Statement Use of Deadly Force, The United States Department of Justice, https://www.justice.gov/archives/ag/attorney-general-october-17-1995-memorandum-resolution-14-attachment-0.此外，準則還要求在條件允許且不會增加執(zhí)法人員和他人危險的情況下，執(zhí)法人員應在使用致死武力前進行口頭警告。有學者認為，此準則為各州依據(jù)《公約》標準制定和發(fā)展有關(guān)警察使用武力的相關(guān)法律提供了絕佳機會，但各州并未這么做。1R. Danielle Burnette, American Hypocrisy: How the United States’ System of Mass Incarceration and Police Brutality Fail to Comply with Its Obligations under the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, 45 Georgia Journal of International and Comparative Law 571, 593 (2017).根據(jù)2015年的報告，美國各州對使用致死武力的立法情況不一，其中9個州和華盛頓特區(qū)對此并未立法；對于使用致死武力的必要性和成比例性，相關(guān)立法只有很少甚至沒有要求,例如只有2個州將致死武力的使用限制在執(zhí)法者或公眾面對死亡或嚴重傷害威脅的情形下，且這2個州都未要求此種威脅是“緊迫”（imminent）的；大部分州的法律不要求執(zhí)法者在使用槍支前進行警告，也未對執(zhí)法者使用槍支或由此造成死亡后進行報告作出要求，或?qū)栘煷胧┻M行規(guī)定。2Amnesty International, Deadly Force: Police Use of Lethal Force in the United States, Amnesty International USA, 2015, p. 21.弗洛伊德事件發(fā)生后，各州的暴力執(zhí)法亂象再次引發(fā)熱議。2020年6月16日，美國時任總統(tǒng)特朗普簽署了“用安全執(zhí)法保護社區(qū)安全”的行政命令，要求司法部設(shè)立數(shù)據(jù)庫以協(xié)調(diào)各級執(zhí)法部門對過度使用武力的情況進行信息共享，并鼓勵各州及地方的執(zhí)法部門接受獨立機構(gòu)的評估和認證，認證標準之一就是警察在執(zhí)法時不得使用“扼喉”（chokeholds）動作。3U.S. Executive Office of the President, Safe Policing for Safe Communities, 85 FR 37325 (2020), p. 37326.但此行政命令也指出，在法律允許使用致死武力的情形下，“扼喉”依然是可以使用的，所以此問題依舊要靠各州和地方的立法解決。

在問責和受害者獲得救濟的問題上，美國聯(lián)邦層面雖有相關(guān)立法，但距《公約》仍有一定距離。根據(jù)委員會第31號一般性建議，“一國內(nèi)缺乏與種族歧視行為相關(guān)的申訴、檢控或定罪或這方面數(shù)量小的情況”也是衡量種族歧視的事實指標。4參見聯(lián)合國消除種族歧視委員會：《第三十一號一般性建議：在刑事司法系統(tǒng)的司法和運作中預防種族歧視》，2005年，第2頁。首先，在聯(lián)邦層面，美國司法部可根據(jù)《美國法典》第18編第242條（18 U.S.C.§242）就剝奪他人憲法或其他法律所保護權(quán)利的執(zhí)法人員提出刑事訴訟，但要求較高。根據(jù)美國聯(lián)邦最高法院的實踐，第242條要求司法部證明執(zhí)法人員的行為有剝奪他人權(quán)利的“特定意圖”（specific intent），這種解讀給此條款的適用帶來很大阻礙。5Joanna R. Lampe, Federal Police Oversight: Criminal Civil Rights Violations Under 18 U.S.C.§242, Congressional Research Service Legal Sidebar LSB10495 (version 1), 15 June 2020, p. 3, 4, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/LSB/LSB10495.區(qū)別性執(zhí)法也能構(gòu)成對第242條的違反，但因為很難證明執(zhí)法人員有基于受害者膚色或種族的主觀故意，司法部很少在此條下提起相關(guān)訴訟。6Joanna R. Lampe, Federal Police Oversight: Criminal Civil Rights Violations under 18 U.S.C.§242, Congressional Research Service Legal Sidebar LSB10495 (version 1), 15 June 2020, p. 3, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/LSB/LSB10495.此外，司法部還可依據(jù)《美國法典》第34編第12601條（34 U.S.C.§12601）就警察部門剝奪他人憲法或其他法律所保護權(quán)利的行為提出民事訴訟。此條也被稱為“警察不當行為條款”（Police Misconduct Provision）。美國司法部需要證明相關(guān)不合法政策或執(zhí)法人員的不當行為，如過度使用武力、歧視性騷擾、錯誤逮捕、非法攔截和搜查等構(gòu)成一種“模式或?qū)嵺`”（pattern or practice)，而非獨立事件。1Addressing Police Misconduct Laws Enforced by the Department of Justice, The United States Department of Justice, https://www.justice.gov/crt/addressing-police-misconduct-laws-enforced-department-justice.即使勝訴，法院也不會為受害人提供金錢救濟，而是通過禁令要求停止不當行為或改變相關(guān)機構(gòu)的政策。其次，個人可依據(jù)《美國法典》第42編第1983條（42 U.S.C.§1983）就剝奪其憲法或其他法律所保護權(quán)利的執(zhí)法人員提起民事訴訟，相比于其他規(guī)定，此條不要求主觀故意，受害者也可獲得包括律師費、金錢賠償?shù)染葷?。但鑒于警察享有“有限豁免權(quán)”（qualified immunity），受害者很難贏得訴訟，因此此條難以對警察產(chǎn)生有效威懾。2United States Commission on Civil Rights, Revisiting Who Is Guarding the Guardians? A Report on Police Practices and Civil Rights in America, November 2000, Chapter 5, https://www.usccr.gov/pubs/guard/ch5.htm#_ftn13.2021年3月，美國眾議院以220票支持、212票反對通過《弗洛伊德警察執(zhí)法公正法案》，提出對有限豁免權(quán)進行改革，但鑒于此法案受到共和黨人的反對，其是否能在參議院通過仍有待觀察。3H. R. 1280—George Floyd Justice in Policing Act of 2021, 117th Congress (2021-2022), 1st Session, https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/1280.有學者提議，鑒于第1983條的作用實在有限，應從警察內(nèi)部體系加強管理，對因有種族相關(guān)不當行為而涉及此類訴訟的警察進行提高種族意識的強制性培訓。4Alison L. Patton, The Endless Cycle of Abuse: Why 42 U.S.C.§1983 Is Ineffective in Deterring Police Brutality, 44 Hastings Law Journal 753, 806 (1993).

（三）教育、住房和醫(yī)療領(lǐng)域的隔離和不平等問題

美國在教育、住房和醫(yī)療領(lǐng)域存在的事實上的種族隔離和不平等一直受到委員會的關(guān)注。這三者之間相互影響，極易與貧困構(gòu)成惡性循環(huán)，使美國非洲裔和其他少數(shù)族裔難以跳脫出由此帶來的一系列不利處境?！豆s》第5條規(guī)定，締約國應保證人人有不分種族、膚色或民族或人種在法律上一律平等的權(quán)利，包括經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利，尤其是受教育權(quán)、住宅權(quán)，以及享受公共衛(wèi)生、醫(yī)藥照顧、社會保障及社會服務等權(quán)利?！豆s》第3條還規(guī)定，締約國應防止、禁止并根除具有種族隔離性質(zhì)的一切習例。即使隔離不是由政府部門直接參與的，締約國仍有義務消除相關(guān)行為及其產(chǎn)生的消極影響。5參見聯(lián)合國消除種族歧視委員會：《第十九號一般性建議：〈公約〉第三條》，1995年，第4段。雖然美國已從法律層面廢除了種族隔離制度，該制度留下的消極影響依舊存在。但根據(jù)美國的相關(guān)判例，不是由政府授權(quán)的事實上的種族隔離并不違憲，例如紐約市公立學校系統(tǒng)出現(xiàn)的種族隔離現(xiàn)象主要是基于住房模式，而非紐約州授權(quán)的“法律上的隔離”（de jure segregation），因此法院不能要求學校消除種族隔離現(xiàn)象。6John Brittain & Callie Kozlak, Racial Disparities in Educational Opportunities in the United States, 6 Seattle Journal for Social Justice 591, 609-610 (2007).

這使美國很難有效消除事實上的種族隔離，除非繼續(xù)采取“肯定性行動/糾偏措施”（affirmative action）?？隙ㄐ孕袆邮钦疄榱思铀賹崿F(xiàn)平等，在一定時期內(nèi)針對特定弱勢群體實施的優(yōu)惠照顧措施。1劉小楠主編：《反歧視法講義：文本與案例》，法律出版社2016年版，第44頁。雖然其在表面上有違形式平等，但根據(jù)《公約》第1條第4款和第2條第2款的規(guī)定，這種特別措施“不得視為種族歧視”，且締約國有義務在社會、經(jīng)濟、文化及其他方面采取這種措施，以確保相關(guān)種族團體與個人完全并平等享受人權(quán)及基本自由。委員會認為，這種措施的依據(jù)是平等和不歧視，《公約》建立在人人享有尊嚴和平等的原則基礎(chǔ)上，其“將享有和行使人權(quán)方面的實質(zhì)性或事實平等作為忠實執(zhí)行其原則所要實現(xiàn)的目標”2聯(lián)合國消除種族歧視委員會：《第32號一般性建議：〈消除一切形式種族歧視國際公約〉中特別措施的含義和范圍》，CERD/C/GC/32，2009年，第6段。。然而在美國，各領(lǐng)域的肯定性行動受到了不同程度的司法挑戰(zhàn)，美國聯(lián)邦最高法院法官在此問題上立場分裂，政府推動相關(guān)措施的政治意愿也有所減退。這使種族隔離歷史帶來的負面后果未能得到充分矯正，少數(shù)族裔在教育、住房和醫(yī)療領(lǐng)域無法獲得實質(zhì)平等。委員會曾多次對美國少數(shù)族裔在這些領(lǐng)域缺少平等機會、在權(quán)利享受方面存在“持續(xù)的差異”表示擔憂，并建議美國采取一切合理措施履行其在《公約》第5條下的義務。3參見聯(lián)合國大會：《消除種族歧視委員會的報告》，A/56/18(SUPP)，2001年，第398段。

在教育方面，美國聯(lián)邦政府曾一度在促進種族融合中發(fā)揮了積極作用并鼓勵肯定性行動，但隨著此種政治意愿自上世紀70年代逐漸消退，國會和法院的支持不復從前。4Richard D. Kahlenberg, Halley Potter & Kimberly Quick, A Bold Agenda for School Integration, The Century Foundation (8 April 2019), https://tcf.org/content/report/bold-agenda-school-integration/?agreed=1.在1978年“加州大學董事會訴巴基案”（Regents of the University of Californiav.Bakke）中，美國聯(lián)邦最高法院就案中加州大學戴維斯分校醫(yī)學院的族裔配額制度是否違反《1964年民權(quán)法案》和憲法第十四修正案產(chǎn)生嚴重分歧。5在本案中，受到挑戰(zhàn)的是加州大學戴維斯分校醫(yī)學院制定的配額制度，即在每100個招生名額中預留16個名額給處于經(jīng)濟和/或教育不利地位的少數(shù)群體（如非洲裔、墨西哥裔、亞裔和印第安人）。九位大法官在一些重要問題上未能形成多數(shù)意見，其中四名大法官認為大學不應在招生中考慮任何種族因素，而另外四名大法官則秉持實質(zhì)平等觀，認為肯定性行動不應像其他種族區(qū)分行為一樣受到嚴格審查，而應適用更為寬松的“中度審查”（intermediate scrutiny）。起到?jīng)Q定性作用的鮑威爾大法官則認為，招生政策可以考慮種族因素，但仍應適用嚴格審查標準判斷是否違憲。鮑威爾大法官認為，大學可以將種族作為招生的考量因素，但案件中為少數(shù)族裔預留特定名額的做法未能符合“嚴格審查”（strict scrutiny），構(gòu)成歧視。6Regents of the University of California v. Bakke, 438 U.S. 265 (1987).雖然此意見一方面撫慰了白人對肯定性行動的抵制和反對，一方面又設(shè)法保護了招生中對種族因素的考量，但仍有批評者認為此案從法律上對肯定性行動進行了極大的限制，忽略了美國尚存的結(jié)構(gòu)性不平等。7Genevieve Bonadies Torres, Affirmative Action in Higher Education: Relevance for Today’s Racial Justice Battlegrounds, 44 Human Rights Magazine, “Black to the Future Part II”, 6 January 2020, https://www.americanbar.org/groups/crsj/publications/human_rights_magazine_home/black-to-the-future-part-ii/affirmativeaction-in-higher-education--relevance-for-today-s-ra/.同時，初等和中等教育中的肯定性行動也受到了一系列挑戰(zhàn)。2007年，美國聯(lián)邦最高法院在頗具爭議的“社區(qū)學校學生家長訴西雅圖第一學區(qū)案”（Parents Involved in Community Schoolsv.Seattle School District No.1）中以五比四的投票判定，西雅圖和路易斯維爾學區(qū)為了促進公立學校的種族多元化而在一定情形下將種族作為學生分配的關(guān)鍵因素有違美國憲法第十四修正案。1Parents Involved in Community Schools v. Seattle School District No. 1, 551 U.S. 701 (2007). 在此案中，同樣是四名大法官支持“無視種族”（colorblind approach）的形式平等，另外四名大法官支持實質(zhì)平等，認為應適用比嚴格審查更寬松的審查標準，因此法院在部分問題上未能形成多數(shù)意見?？夏岬洗蠓ü匐m然與兩邊觀點都有出入，但支持認定此案中的肯定性行動違憲，在此點上法院達成了五比四的意見。其中，肯尼迪大法官（Anthony M. Kennedy）甚至認為，政府不應為了糾正事實上的種族歧視就積極主動地采取肯定性行動，對公民進行基于種族的區(qū)別對待。2Parents Involved in Community Schools v. Seattle School District No. 1, 551 U.S. 701 (2007), p. 796.雖然此判決沒有完全否認地方學校采取肯定性行動的合憲性，但也沒有為此種行動留出明朗的空間。有學者認為，法院本可借此案重申布朗案所作出的承諾，卻還是適用了嚴格審查標準，阻礙了學校自主改善種族隔離現(xiàn)象的努力。3Nicole Love, Parents Involved in Community Schools v. Seattle School District No.1: The Application of Strict Scrutiny to Race-Conscious Student Assignment Policies in K-12 Public Schools, 29 Boston College Third World Law Journal 115, 124, 134-148 (2009) .委員會也指出，此案會限制公立學校促進種族融合，并提醒美國遵循《公約》第3條、第5條的規(guī)定。4United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 17.在肯定性行動持續(xù)引發(fā)爭議的背景下，美國教育體系中事實存在的種族隔離和不平等問題并未得到根本解決，甚至出現(xiàn)了倒退。調(diào)查顯示，自1988年教育領(lǐng)域種族融合的高潮過后，隔離現(xiàn)象最為集中的公立學校占比，即學生90%—100%為非白人的學校，已從1988年的5.7%上升到2016年的18.2%。5Erica Frankenberg, Jongyeon Ee, Jennifer B. Ayscue & Gary Or field, Harming Our Common Future: America’s Segregated Schools 65 Years after Brown, 10 May 2019, p. 21, https://www.civilrightsproject.ucla.edu/research/k-12-education/integration-and-diversity/harming-our-common-future-americas-segregated-schools-65-years-afterbrown/Brown-65-050919v4-final.pdf.需要注意的是，有關(guān)肯定性行動的博弈雙方已不再只聚焦于非洲裔與白人，亞裔對美國少數(shù)族裔優(yōu)惠招生的不滿和挑戰(zhàn)體現(xiàn)出肯定性行動本身也可能存在“厚此薄彼”的問題。6參見周信杉、羅江華：《美國教育領(lǐng)域“肯定性行動”為何要轉(zhuǎn)向——兼論新時代的教育公平觀》，載《外國教育研究》2020年第4期，第93頁。委員會建議美國采取包括立法在內(nèi)的一切適當措施，使學校有機會重新采取有助于消除種族隔離的措施，并通過制定有效戰(zhàn)略、增加聯(lián)邦層面的資助、加強與地方政府和民間組織的合作等方式消除種族隔離，為所有學生提供平等的受教育的機會。7United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 17; United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding Observations on the Combined Seventh to Ninth Periodic Reports of the United States of America, CERD/C/USA/CO/7-9 (2014), para. 14.

在住房方面，由歷史帶來的種族隔離現(xiàn)象和歧視問題也尚未得到解決，推動公平住房的進程持續(xù)受阻。在20世紀30年代羅斯福新政時期，美國聯(lián)邦政府在面對住房短缺問題時，曾針對性地為中產(chǎn)和中低產(chǎn)階級的白人提供住房，而大部分非洲裔和有色人種只能選擇地理位置更差、建筑更簡陋的住房區(qū)域，由此形成了政府批準甚至資助的住房隔離體系。1[美]理查德·羅斯坦：《法律的顏色：一段被遺忘的美國政府種族隔離史》，王志欣譯，上海社會科學院出版社2019年版，第5頁。等到1968年《公平住房法》通過時，白人由此獲得的好處已成為一種永恒優(yōu)勢，而被剝奪過購房權(quán)利的少數(shù)族裔已經(jīng)沒有能力再購買那些曾經(jīng)只提供給白人的房子，由此帶來的財富差距，以及在醫(yī)療、教育上的差異，難以再由一部法案彌補。2[美]理查德·羅斯坦：《法律的顏色：一段被遺忘的美國政府種族隔離史》，王志欣譯，上海社會科學院出版社2019年版，第215—218頁。此外，雖然《公平住房法》禁止住房歧視，但在其通過后的幾十年中，聯(lián)邦、州和地區(qū)層面的公共政策仍在支持事實上的住房隔離，這種影響持續(xù)至今。3Sam Fulwood III, The United States’ History of Segregated Housing Continues to Limit Affordable Housing,Center for American Progress (15 December 2016), https://www.americanprogress.org/issues/race/reports/2016/12/15/294374/the-united-states-history-of-segregated-housing-continues-to-limit-affordable-housing/.直到2013年，美國住房及城市發(fā)展部（HUD）才在規(guī)定中明確表示，造成差異性影響的行為，即使不具有歧視目的，也可能違反《公平住房法》。4U.S. Housing and Urban Development Department, Implementation of the Fair Housing Act’s Discriminatory Effects Standard, 78 FR 11459 (2013).此點在2015年“德克薩斯住房和社區(qū)事務部訴包容社區(qū)項目公司案”（Texas Department of Housing and Community Affairsv.Inclusive Communities Project Inc.）中首次得到了美國聯(lián)邦最高法院五比四的判決支持。5Texas Dept. of Housing and Community Affairs v. Inclusive Communities Project, Inc., 576 U.S. 519 (2015).但在2020年，住房及城市發(fā)展部試圖對2013年的規(guī)定進行修改，尤其通過增加舉證責任，提高了原告挑戰(zhàn)差異性影響的難度，這種做法使此項新規(guī)定在生效前就因“有損《公平住房法》消除歧視性住房實踐的核心目的”等原因在聯(lián)邦地區(qū)法院受到挑戰(zhàn)。6See U.S. Housing and Urban Development Department, HUD’s Implementation of the Fair Housing Act’s Disparate Impact Standard, 85 FR 60288 (2020); Christopher J. Willis & Richard J. Andreano Jr., Massachusetts Federal Courts Stays Effective Date and Enjoins Enforcement of HUD Final Rule Revisiting FHA Disparate Impact Standards; 2 Other Lawsuits Filed Challenging Rule, Consumer Finance Monitor (27 October 2020),https://www.consumerfinancemonitor.com/2020/10/27/massachusetts-federal-court-stays-effective-date-andenjoins-enforcement-of-hud-final-rule-revising-fha-disparate-impact-standards-2-other-lawsuits-filed-challengingrule/.此外，為了迎合郊區(qū)的白人選民，特朗普政府于2020年廢除了2015年奧巴馬政府時期頒布的“積極推進公平住房”（AFFH）的規(guī)定。此項規(guī)定本旨在鼓勵各地通過“公平住房評估”（AFH）等方式發(fā)現(xiàn)問題、因地制宜地落實《公平住房法》。7U.S. Housing and Urban Development Department, Affirmatively Furthering Fair Housing, 80 FR 42271 (2015).“積極推進公平住房”受到的阻礙，以及差異性影響標準適用的難度升級和不確定性，都使補救和改變事實上的住房隔離并打破由此帶來的惡性循環(huán)更加困難。委員會還意識到，美國住房的高度種族隔離現(xiàn)象與集中貧困有所重合，少數(shù)族裔除了要面對惡劣的住房條件，還要面對資源不足的學校、更多的犯罪和暴力、受限的就業(yè)機會和獲取醫(yī)療設(shè)施的途徑。8United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 16.委員會建議，為了進一步消除和減少獲得住房過程中的種族歧視以及住房分布中的隔離現(xiàn)象，美國應確?！豆阶》糠ā返确ò傅玫接行鋵?，住房及城市發(fā)展部能充分發(fā)揮其職能，歧視性貸款等行為能得到及時、獨立和徹底的調(diào)查，并使受害者獲得有效救濟。1United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 16; United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding Observations on the Combined Seventh to Ninth Periodic Reports of the United States of America, CERD/C/USA/CO/7-9 (2014), para. 13.

相比于教育和住房，在醫(yī)療領(lǐng)域消除種族隔離的進展更為緩慢。長時間地理上的種族隔離早已使醫(yī)院也出現(xiàn)高度種族隔離的現(xiàn)象，服務于有色人種的醫(yī)院常面臨人手與資源短缺等問題，且在沒有能力獲得任何醫(yī)保的群體中有超過一半為有色人種。2Vann R. Newkirk II, America’s Health Segregation Problem: Has the Country Done Enough to Overcome Its Jim Crow Health Care History?, The Atlantic (18 May 2016), https://www.theatlantic.com/politics/archive/2016/05/americas-health-segregation-problem/483219/.有學者指出，一個人的保險狀態(tài)在很大程度上決定其獲得醫(yī)療服務的及時性和質(zhì)量，但美國少數(shù)族裔處于沒有醫(yī)保狀態(tài)的可能性明顯高于白人，應通過系統(tǒng)、持續(xù)的干預措施應對此種差異和不公正。3Brian D. Smedley, Adrienne Y. Stith & Alan R. Nelson eds., Unequal Treatment: Confronting Racial and Ethnic Disparities in Health Care, National Academies Press, 2003, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/books/NBK220362/#top.為縮小醫(yī)保差異、降低少數(shù)族裔獲得醫(yī)保的門檻，奧巴馬政府曾于2010年推動《患者保護與平價醫(yī)療法案》（ACA）的通過。該法案要求各州擴大醫(yī)保范圍，如果不符合要求就會失去聯(lián)邦資助。4H. R. 3590—Patient Protection and Affordable Care Act, 111th Congress (2009-2010), 124 STAT. 119, https://www.congress.gov/bill/111th-congress/house-bill/3590/.然而2012年，美國聯(lián)邦最高法院在“全國獨立企業(yè)聯(lián)盟訴西貝利厄斯案”（National Federation of Independent Businessv.Sebelius）中認定，聯(lián)邦政府不得以此強制各州擴大醫(yī)保。5National Federation of Independent Business v. Sebelius, 567 U.S. 519 (2012).由此，是否擴大醫(yī)保就變成各州可以自由選擇的事項，而很多州并無意愿覆蓋更多的參保人數(shù)并為此背負財務負擔，南方保守派的州長和立法者也基于黨派立場和對聯(lián)邦權(quán)力擴張的擔憂而對此項法案充滿抵觸。在美國非洲裔人口最多的前10個州中，就有7個州選擇不擴大醫(yī)保范圍。6Vann R. Newkirk II, America’s Health Segregation Problem: Has the Country Done Enough to Overcome Its Jim Crow Health Care History?, The Atlantic (18 May 2016), https://www.theatlantic.com/politics/archive/2016/05/americas-health-segregation-problem/483219/.這使得《患者保護與平價醫(yī)療法案》難以推行并一直備受爭議，多次在美國聯(lián)邦最高法院受到挑戰(zhàn)。特朗普政府就于2020年6月以違憲為由要求最高法院將此法案作廢，如果挑戰(zhàn)成功，將使約2,300萬美國人失去醫(yī)保，但高收入家庭卻能因此少繳稅款。7Sheryl Gay Stolberg, Trump Administration Asks Supreme Court to Strike Down Affordable Care Act, The New York Times (26 June 2020) (Updated 10 November 2020), https://www.nytimes.com/2020/06/26/us/politics/obamacare-trump-administration-supreme-court.html.醫(yī)療領(lǐng)域差異帶來的負面影響在全球疫情的背景下更加凸顯，其與住房、就業(yè)等領(lǐng)域差異的關(guān)系也越發(fā)突出。距離新冠病毒檢測點和醫(yī)療設(shè)施更遠、居住環(huán)境更加擁擠且污染程度高、工作性質(zhì)導致感染風險更大等因素，都使有色人種，尤其是非洲裔美國人在疫情中受到不成比例的影響。1Gregorio A. Millett et al., White Counties Stand Apart: The Primacy of Residential Segregation in COVID-19 and HIV Diagnoses, 34 AIDS Patient Care and STDS 417, 417-424 (2020); Colleen Walsh, COVID-19 Targets Communities of Color, The Harvard Gazette (14 April 2020), https://news.harvard.edu/gazette/story/2020/04/health-care-disparities-in-the-age-of-coronavirus/.調(diào)查顯示，居住在種族隔離以及社會經(jīng)濟隔離地區(qū)的人口比例越高，因新冠病毒死亡的人數(shù)就越多。2See Ahmad Khanijahani & Larisa Tomassoni, Socioeconomic and Racial Segregation and COVID-19:Concentrated Disadvantage and Black Concentration in Association with COIVD-19 Deaths in the USA, 8 Journal of Racial and Ethnic Health Disparities 1, 1-9 (2021).委員會建議美國采取具體行動，確保所有人，尤其在“全國獨立企業(yè)聯(lián)盟訴西貝利厄斯案”后退出《患者保護與平價醫(yī)療法案》各州的少數(shù)族裔，有獲得可負擔醫(yī)保的有效途徑。3United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding Observations on the Combined Seventh to Ninth Periodic Reports of the United States of America, CERD/C/USA/CO/7-9 (2014), para. 15.委員會指出，美國應通過解決醫(yī)保缺失、醫(yī)療領(lǐng)域資源分配不公、較差的公共醫(yī)療服務等問題消除此領(lǐng)域的種族差異，委員會還多次對美國生殖健康領(lǐng)域的種族差異，尤其是少數(shù)族裔較高的孕產(chǎn)婦和嬰兒死亡率表示關(guān)注。4United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Consideration of Reports Submitted by States Parties under Article 9 of the Convention—Concluding Observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination: United States of America, CERD/C/USA/CO/6 (2008), para. 32; United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Concluding Observations on the Combined Seventh to Ninth Periodic Reports of the United States of America, CERD/C/USA/CO/7-9 (2014), para. 15.

三、結(jié)語

《公約》對在全球?qū)用嫦N族歧視、終止種族隔離、確保所有人能不分種族地平等享受權(quán)利具有重要意義。雖然美國批準了《公約》，卻通過多項保留、諒解和聲明使其難以在美國發(fā)揮實際作用。而美國國內(nèi)法的規(guī)定和實踐，無法有效抑制種族仇恨言論，也無法有效禁止《公約》所覆蓋的間接歧視。此外，旨在糾正種族歧視歷史的肯定性行動雖然未被徹底打入違憲的范疇，卻也被各種判例限制了發(fā)揮空間。對絕對形式平等的追求忽視了肯定性行動以及《公約》所追求的實質(zhì)平等。在聯(lián)邦政府層面，如奧巴馬、拜登政府也曾通過法案、聯(lián)邦資助等形式作出了改善種族歧視和隔離現(xiàn)象的嘗試，但由于聯(lián)邦與各州和地方政府間的權(quán)力分配和博弈、兩黨在部分問題上的分歧、既得利益者的反對等原因，相關(guān)政策和措施難以得到落實。此外，美國的種族問題還與貧富差距增加、對婦女和移民群體的歧視等問題交叉，使部分人面臨更加復雜和困難的處境。這些因素都使美國事實上存在的種族歧視和隔離現(xiàn)象長期難以得到解決，并在全球疫情的背景下集中爆發(fā)。美國應嘗試縮小或撤銷對《公約》的保留，逐步調(diào)整相關(guān)法律和政策，正視并消除所有形式的種族歧視，確保各少數(shù)族裔都能獲得實質(zhì)平等。