陳水生

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

一、問題的提出

2017年3月5日，習(xí)近平在參加十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議上海代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)。城市精細(xì)化管理必須適應(yīng)城市發(fā)展，要持續(xù)用力、不斷深化，提升社會(huì)治理能力，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。精細(xì)化治理是對(duì)粗放式管理的升華和超越。精細(xì)化治理是以科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ)的，意味著一整套精心設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)和機(jī)制，不僅關(guān)心結(jié)果的可測(cè)量性和可計(jì)算性，而且要求運(yùn)行過程的規(guī)范性和可見性。[1]同時(shí)，城市精細(xì)化治理具有以下典型特征：城市治理的單位尺度更小、粒度更細(xì)；“人人互聯(lián)、萬物互通”使得治理結(jié)構(gòu)由單向度的層級(jí)治理變成扁平化的網(wǎng)狀耦合連接；中心化資源分配模式向分布式的協(xié)同運(yùn)作模式過渡；精準(zhǔn)化和智能化的決策體系使城市治理的預(yù)測(cè)預(yù)警更加完備和準(zhǔn)確；整個(gè)系統(tǒng)更加穩(wěn)定可靠，城市治理的不確定性風(fēng)險(xiǎn)更低。[2]

從實(shí)踐來看，中國(guó)城市精細(xì)化治理形成了三種取向：技術(shù)主導(dǎo)、制度主義和人本取向。分析這三種取向的價(jià)值導(dǎo)向、目標(biāo)追求與運(yùn)行邏輯，有助于厘清城市精細(xì)化治理的本源，為城市精細(xì)化治理的未來發(fā)展提供路徑指引。技術(shù)主導(dǎo)的城市精細(xì)化治理重視運(yùn)用現(xiàn)代信息通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，追求城市治理的智能化、精準(zhǔn)化與高效能。制度主義的城市精細(xì)化治理則強(qiáng)調(diào)城市治理的制度創(chuàng)新與政策供給，通過治理制度變革、組織結(jié)構(gòu)更新、管理流程再造等形成更加穩(wěn)定可控的治理體系。人本取向的城市精細(xì)化治理重視民本導(dǎo)向和需求滿足，主張城市治理回歸“以人民為中心”，為民眾創(chuàng)造美好城市生活。技術(shù)主導(dǎo)彰顯了效能至上與治理速度的價(jià)值追求，制度主義體現(xiàn)了對(duì)秩序可控和治理深度的重視，人本主義強(qiáng)調(diào)了“人民本位”和治理溫度。中國(guó)城市精細(xì)化治理既要重視技術(shù)驅(qū)動(dòng)，也要推動(dòng)制度變革，實(shí)現(xiàn)“技術(shù)+制度”的雙輪驅(qū)動(dòng)，最終回歸“人性之城”與“人本生活”。概言之，技術(shù)驅(qū)動(dòng)是城市精細(xì)化治理的重要工具，制度變革是精細(xì)化治理的基礎(chǔ)保障，人本導(dǎo)向是精細(xì)化治理的最終目標(biāo)，城市精細(xì)化治理需要實(shí)現(xiàn)技術(shù)治理、制度變革與人本導(dǎo)向的融合發(fā)展和有機(jī)調(diào)適。

二、技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理及其內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)

城市精細(xì)化治理在實(shí)踐中體現(xiàn)出強(qiáng)烈的技術(shù)取向。技術(shù)取向適應(yīng)了城市精細(xì)化治理的技術(shù)含量、精準(zhǔn)要求與效能目標(biāo)，使城市精細(xì)化治理在實(shí)踐中更具技術(shù)能動(dòng)性。技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理形成了特有的理論內(nèi)蘊(yùn)與技術(shù)治理路徑，在實(shí)踐中也形塑了獨(dú)特的發(fā)展模式，為推動(dòng)城市精細(xì)治理的橫向擴(kuò)散與深度發(fā)展發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但是也要警惕精細(xì)化治理技術(shù)取向所固有的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)。

(一)技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理理論內(nèi)蘊(yùn)與實(shí)踐向度

技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理以技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)應(yīng)用為基礎(chǔ)，追求城市治理的智能化、專業(yè)化、即時(shí)性、精準(zhǔn)性與高效率。治理技術(shù)的核心為權(quán)力行使者提供一套以解決問題為取向的愿景、領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)行手段，以及包含相應(yīng)程序在內(nèi)的知識(shí)和技能。[3]技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理充分運(yùn)用現(xiàn)代信息通信技術(shù)、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)提升城市治理的精細(xì)化、智能化與效能化。

技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理遵循技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)引入、技術(shù)運(yùn)用與技術(shù)驅(qū)動(dòng)的技術(shù)與治理路徑。城市精細(xì)化治理技術(shù)創(chuàng)新往往來源于企業(yè)，現(xiàn)代科技企業(yè)具有天然的技術(shù)創(chuàng)新特質(zhì)，它們通過高投入的研發(fā)并經(jīng)過市場(chǎng)檢驗(yàn)而形成的各種技術(shù)逐步被市場(chǎng)、政府和民眾所熟知。為了激發(fā)更多的技術(shù)創(chuàng)新，城市政府也會(huì)通過理念變革適應(yīng)技術(shù)的多重挑戰(zhàn)、以政策規(guī)劃激勵(lì)技術(shù)的有效創(chuàng)新、以制度規(guī)約引導(dǎo)技術(shù)的有序發(fā)展和以應(yīng)用創(chuàng)設(shè)豐富技術(shù)的實(shí)踐探索，從而推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的迭代發(fā)展。當(dāng)這些新技術(shù)被市場(chǎng)和實(shí)踐證明行之有效，城市政府就會(huì)積極引入這些技術(shù)，并將其與精細(xì)化治理有機(jī)結(jié)合；甚至，城市政府還會(huì)與技術(shù)企業(yè)直接進(jìn)行訂單式合作，讓企業(yè)與政府治理部門組成精細(xì)化治理團(tuán)隊(duì)，加快推進(jìn)精細(xì)化治理的技術(shù)孵化與技術(shù)應(yīng)用。在2020年的新冠肺炎疫情防治過程中，中國(guó)各級(jí)城市政府積極與科技公司合作，運(yùn)用現(xiàn)代信息通信技術(shù)和大數(shù)據(jù)進(jìn)行疫情精準(zhǔn)防控和流動(dòng)人口追蹤，極大地提升了防控的精準(zhǔn)性和智能化，為中國(guó)新冠肺炎疫情防控做出了重大貢獻(xiàn)。當(dāng)越來越多的技術(shù)創(chuàng)新被應(yīng)用到城市精細(xì)化治理中，技術(shù)治理的高效能就會(huì)形成示范效應(yīng)，驅(qū)動(dòng)更多治理領(lǐng)域與治理部門積極主動(dòng)采納新技術(shù)，重構(gòu)治理過程。城市精細(xì)化治理由此形成了技術(shù)創(chuàng)新-技術(shù)引入-技術(shù)應(yīng)用-技術(shù)驅(qū)動(dòng)的技術(shù)治理路徑，并運(yùn)用到多個(gè)城市和多個(gè)領(lǐng)域。

從實(shí)踐來看，技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理已在多個(gè)城市廣為應(yīng)用。2016年上海出臺(tái)《上海市大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施意見》，努力提高政府決策、社會(huì)管理、應(yīng)急管理等活動(dòng)的精準(zhǔn)性和科學(xué)性。2018年上海提出“一網(wǎng)通辦”，將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等先進(jìn)技術(shù)與城市治理結(jié)合，提升城市的精細(xì)化治理水平。北京市西城區(qū)“全響應(yīng)”網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理模式[4]和杭州市“城市大腦”項(xiàng)目等都是城市精細(xì)化的技術(shù)治理的具體實(shí)踐。

技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理形成了兩大實(shí)踐向度。首先，信息技術(shù)治理實(shí)踐。信息技術(shù)是城市管理與社會(huì)治理的基礎(chǔ)支撐和創(chuàng)新能力，能夠提升城市管理與社會(huì)治理的效率和準(zhǔn)確度。[5]現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展為社會(huì)治理精細(xì)化提供了技術(shù)基礎(chǔ)，也為社會(huì)關(guān)系調(diào)整、服務(wù)水平提升及管理方式改進(jìn)提供了動(dòng)力和平臺(tái)。[6]信息技術(shù)為城市精細(xì)化治理的數(shù)據(jù)采集、傳輸、歸集與共享提供了基礎(chǔ)支撐，依靠專業(yè)化、科學(xué)化的治理網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)人才，從“技術(shù)-服務(wù)”兩個(gè)層面提升政府科學(xué)管理水平和公共服務(wù)需求的識(shí)別靈敏度。[7]國(guó)家依賴信息技術(shù)向基層延伸，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的掌控更加“清晰化”和“標(biāo)準(zhǔn)化”，[8]本質(zhì)上是技術(shù)治理主義的深度嵌入、功能拓展與效能優(yōu)化。其次，智能治理實(shí)踐。智能治理遵循著數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、算法主導(dǎo)和智能融合三重技術(shù)邏輯。城市智能治理主要包括智能感知、智慧管理、智能服務(wù)等內(nèi)容。[9]智能感知是指通過對(duì)市民、企業(yè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)的全生命周期管理，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、整合、開發(fā)利用智能化，隨時(shí)隨地掌握城市運(yùn)行狀況，為城市智能治理打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。智慧管理主要指通過資源開放、協(xié)同管理、社會(huì)信用體系及城市大數(shù)據(jù)管理決策體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市管理協(xié)同化、透明化、精準(zhǔn)化，形成共同參與、公開透明的城市治理模式。智能服務(wù)主要通過“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”打造智能化政務(wù)服務(wù)體系，為市民提供及時(shí)、高效、便捷和人本化的公共服務(wù)。智能治理日益成為城市精細(xì)化治理的重要內(nèi)容與發(fā)展依托。

(二)技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)

技術(shù)取向的城市精細(xì)化治理的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為技術(shù)崇拜與過度管控，技術(shù)碎片化，數(shù)字鴻溝與技術(shù)歧視，技術(shù)壓制人性等。

首先，城市精細(xì)化治理必須依賴技術(shù)，但過度技術(shù)化會(huì)引發(fā)技術(shù)崇拜和過度管控等弊端。技術(shù)對(duì)個(gè)體隱私的侵犯引發(fā)社會(huì)與公眾的廣泛關(guān)注與擔(dān)憂，而大型技術(shù)公司由于特有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)而對(duì)消費(fèi)者權(quán)益與利益的威脅也日益凸顯。技術(shù)創(chuàng)新、開發(fā)與應(yīng)用成本不菲，技術(shù)應(yīng)用也要考慮成本和遵循技術(shù)發(fā)展的規(guī)律，不計(jì)成本的“技術(shù)大躍進(jìn)”只會(huì)增加治理成本，進(jìn)而削弱精細(xì)化治理的效能，違背精細(xì)化治理的初衷。

其次，城市精細(xì)化治理中的技術(shù)治理容易形成技術(shù)碎片化，不同地區(qū)、不同部門和不同領(lǐng)域并沒有構(gòu)建技術(shù)治理的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和平臺(tái)，從而造成技術(shù)和數(shù)據(jù)的割裂，埋下效率隱患和安全隱患。不少城市的技術(shù)治理存在孤、散、亂、空、小、多等現(xiàn)象，一些地方政府熱衷建數(shù)據(jù)庫，各類數(shù)據(jù)庫和系統(tǒng)平臺(tái)等新形象工程層出不窮，但如何賦予基層數(shù)據(jù)權(quán)限、打破部門間數(shù)字孤島和系統(tǒng)壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享和系統(tǒng)的整合優(yōu)化等問題卻遲遲難以解決。[10]因此，技術(shù)治理不僅要考慮治理效能，還要考慮技術(shù)包容性、公平性和適配性。

再次，城市精細(xì)化治理中的技術(shù)治理還容易產(chǎn)生技術(shù)歧視與鴻溝。技術(shù)治理對(duì)不同群體會(huì)造成不同的技術(shù)效應(yīng)，對(duì)老年人群體、低學(xué)歷群體和低收入群體等弱勢(shì)群體，技術(shù)治理具有明顯的排斥效應(yīng)，從而使其難以享受公平、均衡與可及的公共服務(wù)與技術(shù)紅利，最終影響技術(shù)治理的總體效用和服務(wù)體驗(yàn)。

最后，當(dāng)城市治理彌漫著技術(shù)至上的發(fā)展氛圍，技術(shù)就會(huì)逐步壓倒人性。技術(shù)治理從治理工具化身為治理指標(biāo)和治理目標(biāo)，忽略城市精細(xì)化治理的最終目標(biāo)是服務(wù)于人，滿足人的公共服務(wù)需求。技術(shù)至上還會(huì)演化成追求治理者所偏好的秩序、穩(wěn)定與政績(jī)，進(jìn)而忽略多元化的城市治理目標(biāo)。城市治理的技術(shù)主義取向容易導(dǎo)致技術(shù)的過度應(yīng)用，治理制度、治理機(jī)制與治理水平跟不上技術(shù)發(fā)展與應(yīng)用的步伐。因此，對(duì)技術(shù)取向的這些內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)需要通過制度變革與人本導(dǎo)向加以調(diào)和。

三、制度主義取向的城市精細(xì)化治理及其隱憂

制度主義取向的城市精細(xì)化治理可以通過制度創(chuàng)新推動(dòng)城市精細(xì)化治理的系統(tǒng)發(fā)展，構(gòu)建整體性治理制度，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)范的治理準(zhǔn)則、可控的治理秩序和科學(xué)的治理流程。城市精細(xì)化治理的制度主義取向有其豐富的內(nèi)涵與發(fā)展目標(biāo)，形成了多層級(jí)治理創(chuàng)新體系，取得了可觀的治理績(jī)效，但同時(shí)也存在部門本位、創(chuàng)新緩慢、制度超載和制度-技術(shù)的脫節(jié)等隱憂。

(一)制度主義取向的城市精細(xì)化治理的內(nèi)涵與目標(biāo)

制度主義取向的城市精細(xì)化治理重視治理制度、體系與政策的系統(tǒng)性創(chuàng)新，構(gòu)建整體性的精細(xì)化治理制度網(wǎng)絡(luò)。城市精細(xì)化治理以制度、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為保障，能保證城市治理過程各個(gè)環(huán)節(jié)和各項(xiàng)工作有章可依、有規(guī)可循。[11]制度主義取向的城市精細(xì)化治理追求制度變革和政策創(chuàng)新，優(yōu)化城市精細(xì)化治理過程和流程，整合治理資源與技術(shù)，形成有機(jī)協(xié)同、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的城市精細(xì)化治理制度體系，不斷增強(qiáng)城市治理體系與治理能力的科學(xué)化、系統(tǒng)化、協(xié)同性與回應(yīng)性。

制度主義取向的城市精細(xì)化治理有其豐富的內(nèi)涵。首先，創(chuàng)新城市精細(xì)化治理模式。努力構(gòu)建以管理目標(biāo)的精準(zhǔn)定位、管理手段的精密細(xì)致、管理過程的高效運(yùn)行為要素條件，追求精益求精的城市治理模式。[12]其次，構(gòu)建多元化的協(xié)同治理體系。發(fā)揮黨政統(tǒng)合治理功能，充分調(diào)動(dòng)并激發(fā)社會(huì)組織、企業(yè)和城市居民的參與積極性，形成各司其職的城市精細(xì)化協(xié)同治理體系，打破單純依靠城市政府的單一治理模式。城市精細(xì)化治理在權(quán)責(zé)一致的基礎(chǔ)上因地制宜，實(shí)現(xiàn)治理協(xié)同創(chuàng)新。再次，實(shí)現(xiàn)治理流程再造。構(gòu)建科學(xué)、專業(yè)與高效的治理流程，形成制度化和規(guī)范化的精細(xì)化治理規(guī)則、流程與方法，并將其定型化與標(biāo)準(zhǔn)化，成為可復(fù)制、可推廣的治理準(zhǔn)則。最后，全面提升城市治理績(jī)效。綜合運(yùn)用現(xiàn)代化的治理技術(shù)和治理手段，強(qiáng)化治理目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、過程與結(jié)果的統(tǒng)一，降低城市治理成本，科學(xué)化解公共問題與城市風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建有效的城市精細(xì)化治理激勵(lì)機(jī)制，提升精細(xì)化治理效能。

制度主義取向的城市精細(xì)化治理具有三重目標(biāo)：一是實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理的制度定型與規(guī)則構(gòu)建，將精細(xì)化治理納入標(biāo)準(zhǔn)化軌道。二是以制度化的方式調(diào)節(jié)城市精細(xì)化不同治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，規(guī)約其過程與行為，科學(xué)設(shè)定管理流程，依法治市。三是通過制度化的方式確保城市精細(xì)化治理更具回應(yīng)性，將政府回應(yīng)性與服務(wù)質(zhì)量納入精細(xì)化治理績(jī)效考核，實(shí)行嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，引入精細(xì)化治理的“好差評(píng)”制度，提升城市治理的績(jī)效與滿意度。制度主義取向的城市精細(xì)化治理尋求構(gòu)建科學(xué)高效、權(quán)責(zé)明晰和秩序穩(wěn)固的治理體系，這種新型的治理體系要同時(shí)滿足技術(shù)變革、精細(xì)治理、民眾需求等多元目標(biāo)，為“技術(shù)+制度”良性發(fā)展創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。

(二)制度主義取向的城市精細(xì)化治理的多層級(jí)治理創(chuàng)新體系

在實(shí)踐中，制度主義取向的城市精細(xì)化治理形成了多層級(jí)的整體性制度創(chuàng)新體系。

第一，城市精細(xì)化治理的整體性制度框架體系。提高城市精細(xì)化治理水平，需要建立完善細(xì)致的法規(guī)體系，構(gòu)建整體性的城市治理制度與政策體系。2018年1月31日，上海正式發(fā)布《貫徹落實(shí)〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強(qiáng)本市城市管理精細(xì)化工作的實(shí)施意見〉三年行動(dòng)計(jì)劃(2018-2020年)》，推進(jìn)“美麗街區(qū)、美麗家園、美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)。2019年1月31日，為認(rèn)真落實(shí)《北京城市總體規(guī)劃(2016年-2035年)》，加快推動(dòng)形成有效的超大城市治理體系，全面提高城市精細(xì)化管理水平，北京市發(fā)布《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于加強(qiáng)城市精細(xì)化管理工作的意見》。杭州和成都分別出臺(tái)《城管驛站管理規(guī)范》和《城市管理精細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)》，通過制度設(shè)計(jì)與政策法規(guī)促進(jìn)城市精細(xì)化治理走向科學(xué)化和規(guī)范化。

第二，城市精細(xì)化治理的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化。標(biāo)準(zhǔn)化是精細(xì)化治理制度規(guī)范的關(guān)鍵，通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)防止城市治理陷入“粗放式”“經(jīng)驗(yàn)式”和“隨意式”的治理模式。城市精細(xì)化的管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化改革對(duì)基層治理事權(quán)的明確和規(guī)范有效的運(yùn)行提出了更細(xì)致的要求。全國(guó)多個(gè)城市通過制定公共服務(wù)清單和標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)體系建設(shè)，為城市精細(xì)化治理的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。通過標(biāo)準(zhǔn)化的制度規(guī)范保障城市高質(zhì)量發(fā)展，也為城市精細(xì)化治理設(shè)定了發(fā)展方向與行動(dòng)路徑。

第三，城市精細(xì)化治理的管理體系創(chuàng)設(shè)與再造。城市精細(xì)化治理需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)與之相適應(yīng)的管理體系與運(yùn)行組織。2018年初，上海市浦東新區(qū)在全國(guó)率先建立了城市運(yùn)行綜合管理中心，利用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)實(shí)現(xiàn)基層精細(xì)化治理的“全天候、全過程、全覆蓋”。2020年，上海大力推進(jìn)城市運(yùn)行管理“一網(wǎng)統(tǒng)管”，新設(shè)立了上海市城市運(yùn)行管理中心(簡(jiǎn)稱為上海市城運(yùn)中心)作為“一網(wǎng)統(tǒng)管”的實(shí)體機(jī)構(gòu)。上海市城運(yùn)中心充分發(fā)揮數(shù)據(jù)賦能、信息調(diào)度、趨勢(shì)研判、綜合指揮、應(yīng)急處置等作用，依責(zé)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、賦能各相關(guān)政府職能部門開展工作；重點(diǎn)做好擬訂城市運(yùn)行管理智能化管理戰(zhàn)略，編制智能化發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，城市運(yùn)行狀態(tài)監(jiān)測(cè)分析和預(yù)警預(yù)判，以及應(yīng)急事件聯(lián)動(dòng)處置等工作。上海市還建立了大數(shù)據(jù)中心，作為打造“智慧政府”的重要基礎(chǔ)設(shè)施，通過數(shù)據(jù)的歸集、互聯(lián)、共享、應(yīng)用，打造成大數(shù)據(jù)樞紐平臺(tái)。未來將繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”和城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”，通過創(chuàng)設(shè)新的管理體系和組織載體加快實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理的“兩網(wǎng)融合”。

第四，城市精細(xì)化治理的綜合治理平臺(tái)與治理機(jī)制創(chuàng)新。為了適應(yīng)技術(shù)治理與制度變革的需要，不少城市加強(qiáng)綜合治理平臺(tái)和治理機(jī)制創(chuàng)新。上海市各區(qū)級(jí)政府構(gòu)建行政審批辦理、公共資源交易、網(wǎng)上便民服務(wù)、網(wǎng)格化綜合管理、效能評(píng)價(jià)監(jiān)督、權(quán)力公開運(yùn)行的綜合治理平臺(tái)；建立統(tǒng)一的信息資源交換平臺(tái)，在多個(gè)領(lǐng)域初步實(shí)現(xiàn)多部門的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同；推進(jìn)網(wǎng)格管理中心和綜治中心的體制機(jī)制整合，形成可與公安派出所監(jiān)控室聯(lián)動(dòng)的“綜管中心”，實(shí)現(xiàn)警力精準(zhǔn)投放、非警務(wù)活動(dòng)的有效分流、需要聯(lián)合處置問題的聯(lián)動(dòng)聯(lián)勤。[13]路長(zhǎng)制則是針對(duì)網(wǎng)格化管理的失靈提出的精細(xì)化治理新嘗試。2016年，杭州市和西安市率先開始“路長(zhǎng)制”的探索，此后上海市靜安區(qū)、北京市大興區(qū)、廣州市越秀區(qū)等城市也相繼實(shí)行“路長(zhǎng)制”模式。[14]路長(zhǎng)制有效破解了網(wǎng)格化管理中的碎片化難題，為超大城市治理提供了新思路。此外，不少城市紛紛將治理重心下移，推動(dòng)精細(xì)化治理滲透到城市基層，實(shí)現(xiàn)城市治理資源、權(quán)力和人員的下沉與有效調(diào)配，推動(dòng)城市治理機(jī)制創(chuàng)新。

(三)制度主義取向的城市精細(xì)化治理的隱憂

制度主義取向的城市精細(xì)化治理存在部門本位、創(chuàng)新緩慢、制度超載、制度-技術(shù)的脫節(jié)等弊端。

首先，部門主導(dǎo)的制度變革往往從本位主義出發(fā)，缺乏全局性和系統(tǒng)觀，進(jìn)而影響制度變革的整體性效應(yīng)。與人民期望相比，我國(guó)整體制度精細(xì)化治理水平差距仍然較大。一方面，整體制度設(shè)計(jì)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的科學(xué)化及執(zhí)行力仍然不足，部門碎片化弊端明顯。另一方面，中國(guó)城市治理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)起步較晚，存在標(biāo)準(zhǔn)不明確、標(biāo)準(zhǔn)兼容差、標(biāo)準(zhǔn)更新慢、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用滯后等現(xiàn)象。

其次，制度創(chuàng)新是一個(gè)緩慢的過程，制度慣性使制度變革存在重重阻力，從而影響制度變革的進(jìn)度與改革效力，這就需要協(xié)調(diào)好制度的創(chuàng)新速度與制度超載的關(guān)系。精細(xì)化治理需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)精準(zhǔn)的制度規(guī)則和明晰的操作準(zhǔn)則，但過度的制度化也會(huì)導(dǎo)致治理僵化、形式主義和“留痕主義”等治理弊端。

再次，制度變革與技術(shù)創(chuàng)新之間存在脫節(jié)，技術(shù)創(chuàng)新日新月異，但制度變革往往守成不變；技術(shù)創(chuàng)新更具顛覆性，制度變革漸進(jìn)微調(diào)。制度變革還具有追求秩序與穩(wěn)定的傾向，一般不會(huì)進(jìn)行大刀闊斧的改革，因此制度變革如何契合技術(shù)治理的要求和民眾美好生活的需求，尚需在實(shí)踐中加以解決。

有鑒于此，需要對(duì)城市精細(xì)化治理的制度取向進(jìn)行調(diào)適，既要利用技術(shù)驅(qū)動(dòng)制度變革，同時(shí)也要通過制度變革為技術(shù)運(yùn)用創(chuàng)造良好的運(yùn)行空間與制度環(huán)境，推動(dòng)技術(shù)與制度的良性互動(dòng)發(fā)展?！凹夹g(shù)+制度”的策略為城市基層的精細(xì)化治理開辟了運(yùn)行空間，一方面以先進(jìn)技術(shù)助推政府管理和服務(wù)的革新；另一方面通過制度變革為技術(shù)治理提供有力保障。城市治理中職能部門的協(xié)作、多層級(jí)的聯(lián)動(dòng)、需求與服務(wù)的有效對(duì)接等方面都需要制度變革的有效配合；如果制度變革跟不上技術(shù)的創(chuàng)新速度，再先進(jìn)的治理技術(shù)也難以發(fā)揮其應(yīng)有的治理效用。

四、人本取向的城市精細(xì)化治理及其回歸

人本取向的城市精細(xì)化治理提倡“人民城市”、精準(zhǔn)化服務(wù)、參與式治理與溫暖治理。

首先，無論是中國(guó)古代樸素的“民本主義”，還是現(xiàn)代西方的“人民主權(quán)”，以及新近的“人民城市人民建，人民城市為人民”，都說明城市發(fā)展和治理的最終目標(biāo)要回歸“人”，服務(wù)于人民，真正以人為本。從城市產(chǎn)生、建設(shè)與發(fā)展的歷史來看，城市是為了讓人類生活得更美好。人們之所以聚居在城市里，是為了美好的生活。[15]中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)提出，注重加強(qiáng)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。因此新時(shí)代城市精細(xì)化治理必須堅(jiān)持以人為本的治理理念，以為民眾創(chuàng)造美好生活為目標(biāo)，服務(wù)好生活于其間的全體民眾，讓其享受城市精細(xì)化治理帶來的種種益處。無論是城市精細(xì)化治理的技術(shù)取向還是制度取向，其最終目標(biāo)都是為了人，實(shí)現(xiàn)“以人民為中心”的城市治理。

其次，人本取向的城市精細(xì)化治理要求提供精準(zhǔn)化的公共服務(wù)，讓服務(wù)觸手可及和更加舒適便利。精細(xì)化治理彰顯了城市治理以服務(wù)和管理而非控制，以民眾需求而非官僚意志為導(dǎo)向的價(jià)值追求。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，公共服務(wù)需求呈現(xiàn)多樣化、個(gè)性化的發(fā)展趨勢(shì)。不少城市進(jìn)行了有益的實(shí)踐探索，上海市運(yùn)用精細(xì)化治理理念重構(gòu)城市公共空間，構(gòu)建高品質(zhì)空間滿足民眾的多元化文化、體育與休閑需求。2018年1月1日，從楊浦大橋至徐浦大橋45公里的濱江公共空間貫通開放，市民可在兩岸色彩和材質(zhì)統(tǒng)一的漫步道、跑步道和騎行道上體驗(yàn)“可漫步、可閱讀、有溫度”的魅力水岸空間。[16]蘇州河段濱水空間也建成開放，上海全力打造“一江一河”濱水公共空間，建設(shè)宜居安居城市，把最優(yōu)質(zhì)的公共空間資源留給市民，讓市民出門就能享受和諧優(yōu)美的城市環(huán)境和濱水空間，不斷提升人民群眾的獲得感和幸福感，讓民眾享受城市空間的美妙和精細(xì)化治理的成果。

再次，人本取向的城市精細(xì)化治理要求更多更好的參與式治理，讓民眾成為城市精細(xì)化治理的重要參與主體?，F(xiàn)代社會(huì)，一方面教育水平的提高和現(xiàn)代信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展加深了城市居民對(duì)城市精細(xì)化治理的理解，也加強(qiáng)了公眾參與城市治理的意識(shí)。[17]另一方面，人們的公平意識(shí)、維權(quán)意識(shí)和法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)公共治理過程的透明性、開放性以及參與性要求也越來越強(qiáng)烈。[18]這就需要構(gòu)建開放的公共治理與廣泛的公共參與相結(jié)合的精細(xì)化治理模式，實(shí)現(xiàn)多元主體的協(xié)同共治。上海市徐匯區(qū)依托城市運(yùn)行平臺(tái)，開發(fā)了全新應(yīng)用功能——“匯治理·隨申拍”，讓人民群眾隨時(shí)參與城市治理，隨手發(fā)現(xiàn)問題拍照上傳，既可以解放網(wǎng)格力量投入到更需要的地方，又充分實(shí)現(xiàn)共建共治共享?！半S申拍”政策讓民眾能隨時(shí)隨地參與城市治理，成為城市精細(xì)化治理的主人。因此，城市精細(xì)化治理既要樹立人本主義的治理理念，也要?jiǎng)?chuàng)新參與式的治理機(jī)制，形成民眾參與、民眾體驗(yàn)與民眾評(píng)價(jià)一體化的城市治理新機(jī)制。

最后，人本取向的城市精細(xì)化治理要實(shí)現(xiàn)溫暖治理，讓城市充滿人性關(guān)懷，讓民眾體驗(yàn)治理的溫度和美好的生活體驗(yàn)。城市精細(xì)化治理要遵從人的活動(dòng)規(guī)律、行為特點(diǎn)、普遍感受和實(shí)際需要；適應(yīng)人的尺度、速度和舒適度，提供各種滿足民眾需求的服務(wù)設(shè)施和相應(yīng)的服務(wù)水準(zhǔn)和管理水平，讓民眾體驗(yàn)“賓至如歸”的感覺。城市精細(xì)化治理的價(jià)值取向要回歸“人”的生活世界[19]，讓民眾享受美好城市生活。溫暖治理要?jiǎng)?chuàng)建“以人為本”的宜居城市，宜居城市不僅是良好的基礎(chǔ)設(shè)施和綠化，更主要的是要協(xié)調(diào)不同主體的利益需求，讓城市所有群體都能在城市中生活得舒適、愉悅和有尊嚴(yán)。[20]城市精細(xì)化治理的關(guān)鍵不是對(duì)人的管控，而是通過有效提供個(gè)性化、精準(zhǔn)化、智慧化的基本公共服務(wù)，不斷提升人的安全感、尊嚴(yán)感和幸福感，最終實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。[21]

總之，人本取向的城市精細(xì)化治理的最終目標(biāo)是服務(wù)于人，回歸“以人民為中心”的治理觀，一切為了人民的美好幸福生活。無論是技術(shù)變革還是制度創(chuàng)新，都要服從服務(wù)于這一目標(biāo)，而不能是其他目標(biāo)。精細(xì)化治理的人本取向要做到服務(wù)導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，通過技術(shù)創(chuàng)新不斷提高城市治理與公共服務(wù)的精細(xì)化、智能化與便利化水平，滿足民眾多元化與個(gè)性化的服務(wù)需求，創(chuàng)造美好生活。人本取向的城市精細(xì)化治理還要求政府積極回應(yīng)民眾的關(guān)切、利益和需求，建立新型的政民關(guān)系，強(qiáng)化政府責(zé)任與回應(yīng)性，激發(fā)民眾的參與動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)城市精細(xì)化治理的精準(zhǔn)、智能、效能與人性。

五、城市精細(xì)化治理的技術(shù)、制度與人本取向的融合發(fā)展

城市精細(xì)化治理要以現(xiàn)代技術(shù)為基礎(chǔ)，融入城市治理全過程，通過技術(shù)改進(jìn)治理模式，提升精細(xì)化治理的智能化、專業(yè)化與效能化。技術(shù)取向符合城市精細(xì)化治理的工具主義追求，通過先進(jìn)技術(shù)、便捷方式和最低的成本實(shí)現(xiàn)治理績(jī)效最優(yōu)。但技術(shù)驅(qū)動(dòng)不能單兵突進(jìn)，城市精細(xì)化治理發(fā)展到一定程度，就會(huì)遭遇制度性頑疾和體制機(jī)制阻礙，這時(shí)候就需要回到精細(xì)化治理的制度基石，通過制度創(chuàng)新對(duì)妨礙精細(xì)化治理的制度規(guī)范、治理體系、管理準(zhǔn)則和流程進(jìn)行全面變革，使其適應(yīng)城市精細(xì)化治理的要求，實(shí)現(xiàn)技術(shù)與制度的共演發(fā)展。無論是技術(shù)主導(dǎo)還是制度取向的城市精細(xì)化治理，其最終目標(biāo)都是為了服務(wù)于生活在城市中的人民，因此，精細(xì)化治理要回歸“以人民為中心”的治理，真正為城市民眾創(chuàng)造美好生活。中國(guó)城市精細(xì)化治理要將城市精細(xì)化管理與服務(wù)相結(jié)合，將治理技術(shù)和人文關(guān)懷融合，將工具理性、價(jià)值理性和制度理性統(tǒng)合。[22]

城市精細(xì)化治理的技術(shù)取向與制度取向要克服形式主義、過度化和反人性。技術(shù)創(chuàng)新和制度變革要堅(jiān)持問題導(dǎo)向與目標(biāo)導(dǎo)向、符合治理制度創(chuàng)新的需要、滿足民眾的服務(wù)需求，而不是為了追求新奇和完成技術(shù)指標(biāo)，更不能因?yàn)榧夹g(shù)的廣泛應(yīng)用產(chǎn)生更多的形式主義，給治理主體和對(duì)象帶來諸多治理負(fù)擔(dān)。技術(shù)創(chuàng)新和制度變革也要考慮城市精細(xì)化治理的發(fā)展階段、治理任務(wù)和目標(biāo)，符合適宜治理的要求，因需而治，防止好高騖遠(yuǎn)、不切實(shí)際和過度主義傾向，以免造成技術(shù)浪費(fèi)與制度損耗。技術(shù)創(chuàng)新與制度變革還要避免反人性，不是通過技術(shù)來束縛人和管控人，而是更好地為民眾服務(wù)，滿足民眾的有效需求，通過技術(shù)、制度與人本的融合發(fā)展，創(chuàng)設(shè)溫暖治理新形態(tài)。

總之，城市精細(xì)化治理的技術(shù)取向體現(xiàn)的是治理速度，制度取向體現(xiàn)的是治理深度，人本取向體現(xiàn)的是治理溫度，城市精細(xì)化治理績(jī)效的有效發(fā)揮有賴于技術(shù)治理、制度變革和人本取向的融合發(fā)展，形成治理速度、治理深度和治理溫度的統(tǒng)一。城市精細(xì)化治理是中國(guó)城市治理理念的轉(zhuǎn)型升級(jí)，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)民心治理，著力解決當(dāng)下城市治理的感知度不足、獲得感不強(qiáng)和滿意度不高等問題，推動(dòng)城市治理走向現(xiàn)代化。[23]