文_ 劉旭然

（作者單位：北京電子科技學(xué)院管理系）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》從未來5年乃至更長一段時期國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，作出了“建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系；推進(jìn)土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場化改革”的戰(zhàn)略部署。近日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動方案》指出，加快培育發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場。研究制定加快培育數(shù)據(jù)要素市場的意見，推動數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。那么，數(shù)據(jù)要素具有什么特征？數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展程度如何？如何科學(xué)謀劃培育數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展路徑？“十四五”時期，我們必須提前謀劃、科學(xué)布局、補(bǔ)齊短板，加快培育數(shù)據(jù)要素市場，為建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系注入新動能。

一、我國數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展現(xiàn)狀

數(shù)字化已成為目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最顯著特征之一。數(shù)據(jù)作為一種新興生產(chǎn)要素，正在與其他要素一同參與到經(jīng)濟(jì)價值創(chuàng)造過程中，同土地、勞動力、資本、技術(shù)一樣都是構(gòu)建更加完善的要素市場化配置的重要組成部分。

（一）我國數(shù)據(jù)要素市場的興起

與其他生產(chǎn)要素相比，數(shù)據(jù)具有其獨(dú)特屬性。一方面，數(shù)據(jù)要素兼有高生產(chǎn)成本和低使用成本的雙重屬性，突破了土地、資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素有限供給的局限性，具有高價值特性和可無限供給的特點(diǎn)。同時，還應(yīng)深刻認(rèn)識數(shù)據(jù)要素與其他生產(chǎn)要素的關(guān)系。數(shù)據(jù)要素客觀上需要依賴于土地、勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素，不會脫離于社會經(jīng)濟(jì)獨(dú)立存在。另一方面，數(shù)據(jù)要素對其他要素具有滲透、融合和倍增作用，土地、勞動力、資本、技術(shù)要素一旦與數(shù)據(jù)要素相融合，就會被賦予前所未有的發(fā)展動能。

要最大程度激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力，就必須借助數(shù)據(jù)要素市場使其流通起來。通過對我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺和數(shù)據(jù)交易平臺的觀察，能夠?qū)ξ覈鴶?shù)據(jù)要素市場發(fā)展現(xiàn)狀形成初步判斷。一方面，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺建設(shè)正在提速。截至2020年10月，我國共計142個地方政府推出了數(shù)據(jù)開放平臺，其中省級、副省級、地級政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺比例分別為66%、73%和35%；各地方政府開放的數(shù)據(jù)集增長至98558個，與2017年相比增長超過10倍

（復(fù)旦大學(xué)：《2020下半年中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告》，2021年1月）。另一方面，數(shù)據(jù)交易平臺正在快速涌現(xiàn)。自2015年4月貴陽大數(shù)據(jù)交易所正式掛牌并完成首批數(shù)據(jù)交易以來，我國已建成10余家國家級數(shù)據(jù)交易中心、數(shù)據(jù)堂等近20家企業(yè)級數(shù)據(jù)交易平臺。我國數(shù)據(jù)要素市場的快速興起，有望為激發(fā)市場活力、培育新興業(yè)態(tài)、充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素賦能作用提供重要支撐。

（二）我國數(shù)據(jù)要素市場存在的問題

伴隨著數(shù)據(jù)要素市場的飛速發(fā)展，亦出現(xiàn)了一些不容忽視的現(xiàn)象。盡管我國數(shù)據(jù)總量位居世界第一，但是由于缺乏統(tǒng)籌機(jī)制和頂層設(shè)計等原因，數(shù)據(jù)煙囪、信息孤島和碎片化應(yīng)用比較普遍，整體應(yīng)用效能較差，數(shù)據(jù)資源遠(yuǎn)未達(dá)到“還利于民”的效果。數(shù)據(jù)交易方面，近年來，貴陽大數(shù)據(jù)交易所和上海大數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺等數(shù)十家大數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺在運(yùn)作過程中暴露出低層次重復(fù)建設(shè)、監(jiān)管缺失、標(biāo)準(zhǔn)雜亂等諸多問題。從整體看，我國數(shù)據(jù)要素市場尚不成熟、數(shù)據(jù)要素市場機(jī)制不健全，數(shù)據(jù)治理規(guī)則不完善，與激發(fā)數(shù)據(jù)要素活力、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素賦能作用的迫切需求相比仍有較大差距。

二、制約我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的根源

根據(jù)我國數(shù)據(jù)要素市場的發(fā)展現(xiàn)狀，亟須進(jìn)一步厘清制約我國數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的根源，重點(diǎn)應(yīng)從管理統(tǒng)籌、數(shù)字化轉(zhuǎn)型、數(shù)據(jù)市場機(jī)制等方面加以分析，精準(zhǔn)聚焦阻礙充分釋放數(shù)據(jù)要素潛能的體制、機(jī)制和技術(shù)等障礙。

（一）數(shù)據(jù)要素管理機(jī)構(gòu)缺乏有效統(tǒng)籌機(jī)制

隨著最新一輪黨政機(jī)構(gòu)改革落地，目前全國各地多數(shù)成立了數(shù)據(jù)要素管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《中國政務(wù)數(shù)據(jù)治理發(fā)展報告（2020年）》顯示，省級政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)編制類型主要分為行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)機(jī)構(gòu)和法定機(jī)構(gòu)三類，在已成立的22個省級政務(wù)數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)中，行政單位性質(zhì)機(jī)構(gòu)13個，事業(yè)單位性質(zhì)機(jī)構(gòu)8個，法定機(jī)構(gòu)1個。從數(shù)據(jù)治理的職能權(quán)限來看，數(shù)據(jù)主管部門差異性較大。部分省成立了大數(shù)據(jù)局統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用，如山東省大數(shù)據(jù)局承擔(dān)了推動數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展、數(shù)字社會構(gòu)建的職能。部分省將大數(shù)據(jù)和政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)統(tǒng)籌管理，如廣東省成立政數(shù)局集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)服務(wù)和數(shù)據(jù)管理工作。從數(shù)據(jù)治理的實(shí)際效能來看，機(jī)構(gòu)職能差異化與數(shù)據(jù)元素治理目標(biāo)的一致性間存在明顯鴻溝，缺乏促進(jìn)數(shù)據(jù)要素效能發(fā)揮的統(tǒng)籌機(jī)制。

另外，本輪機(jī)構(gòu)改革充分彰顯了大部制特色，如市場監(jiān)管局就合并了原工商部門、質(zhì)檢部門和食品檢驗(yàn)部門，從實(shí)際運(yùn)行效果看，如何厘清數(shù)據(jù)管理部門與業(yè)務(wù)管理部門的責(zé)任邊界，如何強(qiáng)化部門內(nèi)數(shù)據(jù)整合和部門間數(shù)據(jù)共享，如何最大程度發(fā)揮各級各類數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會中的作用等，這些問題均有待進(jìn)一步觀察。

（二）數(shù)字化轉(zhuǎn)型力度不夠、步伐不快

一是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型動力不足。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，國家治理對數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用需求呈現(xiàn)增長態(tài)勢。目前，我國公共數(shù)據(jù)資源絕大部分掌握在各級政府部門手里。然而，長期以來大量公共數(shù)據(jù)資源處于“沉睡”狀態(tài)，未能充分利用。面對信息化浪潮的洗禮，政府部門準(zhǔn)備相對不足，亟須按下“快進(jìn)鍵”。此外，數(shù)據(jù)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的流通壁壘問題仍然突出，互聯(lián)網(wǎng)時代推動數(shù)字政府改革創(chuàng)新，需要加快重塑組織架構(gòu)，構(gòu)建適應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的政府職責(zé)體系（劉祺：“跨界治理理論與數(shù)字政府建設(shè)”，《理論與改革》，2020年第4期）。

二是經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型成本較大。多數(shù)制造業(yè)在數(shù)字化轉(zhuǎn)型期間的成本和壓力較大。國際信息系統(tǒng)審計與控制協(xié)會（ISACA）最新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，47%的受訪領(lǐng)導(dǎo)者缺乏數(shù)字轉(zhuǎn)型意識，不足25%的機(jī)構(gòu)高級領(lǐng)導(dǎo)層積極部署前沿科技，20%的機(jī)構(gòu)認(rèn)為并不需要數(shù)字化轉(zhuǎn)型。疫后階段制造企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型處于關(guān)鍵期，加之外部新興經(jīng)濟(jì)體和西方國家的雙重“打壓”給制造企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型形成外部壓力傳導(dǎo)。同時，過高的轉(zhuǎn)型成本令很多企業(yè)決策者對數(shù)字化轉(zhuǎn)型望而卻步。據(jù)IDC最新報告顯示，2019年全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型支出約為1.18萬億美元，比2018年增長18%，未來4年將超過6萬億美元。一些企業(yè)陷入“不轉(zhuǎn)是等死、轉(zhuǎn)型是找死”的艱難境地。

三是社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型缺乏協(xié)同。此次疫情客觀上推動了我國社會治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程，如杭州市發(fā)揮城市大腦中樞作用，匯聚阿里巴巴、網(wǎng)易、?？档缺姸鄶?shù)字企業(yè)智慧，運(yùn)用云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代數(shù)字技術(shù)，在全國率先開發(fā)“健康碼”等應(yīng)用，針對疫情聯(lián)防聯(lián)控、精準(zhǔn)施策，防控成果突出。盡管如此，常態(tài)下社會數(shù)據(jù)的“活用”還存在問題。比如，社會長期以來缺乏循“數(shù)”治理的理念，一些社會組織雖然具備較強(qiáng)的數(shù)據(jù)開發(fā)和應(yīng)用能力，但因缺乏對準(zhǔn)確實(shí)時數(shù)據(jù)的掌握，缺乏與政府、企業(yè)建立有效的協(xié)同治理機(jī)制，社會治理效果不甚理想。就社會公眾而言，數(shù)據(jù)思維、數(shù)字技能尚處在萌芽培育階段，距運(yùn)用數(shù)據(jù)參與治理階段尚存較大差距。

（三）數(shù)據(jù)要素市場機(jī)制不暢

一是數(shù)據(jù)權(quán)屬模糊。所謂數(shù)據(jù)權(quán)屬是指數(shù)據(jù)要素的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、交易權(quán)、獲益權(quán)等。尤其是公共數(shù)據(jù)資源作為一種數(shù)據(jù)資產(chǎn)形態(tài)，其與傳統(tǒng)商品相比，具有所有權(quán)和使用權(quán)相分離的特征。目前，我國法律尚未對數(shù)據(jù)歸屬問題作出明確規(guī)定，權(quán)利與相對應(yīng)責(zé)任界定不清晰，影響了數(shù)據(jù)資源的增值開發(fā)利用。有觀點(diǎn)認(rèn)為，數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)歸屬自然人。而實(shí)踐中，涉及多個數(shù)據(jù)主體的產(chǎn)權(quán)歸屬分歧往往較大，特別是一些企業(yè)利用“誰收集誰擁有”的叢林規(guī)則形成數(shù)據(jù)壟斷。少數(shù)企業(yè)利用強(qiáng)大的信息獲取能力，通過網(wǎng)站、App、終端廣泛收集用戶數(shù)據(jù)，并自認(rèn)為是數(shù)據(jù)主體，造成“數(shù)據(jù)霸權(quán)”。

二是定價機(jī)制缺失。一方面，我國數(shù)據(jù)平臺交易市場的吸引力不足，未表現(xiàn)出預(yù)期的活躍性。從數(shù)據(jù)來源來看，總體上來源比較狹窄，品類也相對匱乏。各數(shù)據(jù)交易平臺間尚未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)流通管理政策及機(jī)制，多數(shù)處于“交易孤島”，客觀上給數(shù)據(jù)流通帶來較大困難。以交易規(guī)模最大的貴陽大數(shù)據(jù)交易所為例，2014年成立后3個月時間交易額僅達(dá)1000多萬元，2年后才突破1億元。據(jù)此估計，我國大數(shù)據(jù)的實(shí)際交易規(guī)模與IDC對我國2020年大數(shù)據(jù)市場104.2億美元預(yù)估規(guī)模相比尚存較大差距。另一方面，缺少統(tǒng)一定價體系。數(shù)據(jù)交易主要采取拍賣定價、集合定價、點(diǎn)對點(diǎn)撮合定價等方式。此外，亟須建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)可信流通體系和評估體系，否則很難從根本上保障數(shù)據(jù)要素順暢流通。

三是隱私安全風(fēng)險加劇。信息技術(shù)的快速發(fā)展為發(fā)揮數(shù)據(jù)要素活力和性能提供了重大機(jī)遇，但數(shù)據(jù)流通過程中也帶來數(shù)據(jù)濫用、隱私泄露頻發(fā)等現(xiàn)象，個人隱私信息、社會關(guān)系信息、賬戶信息、設(shè)備信息存在不同程度被竊取的問題。據(jù)中國消費(fèi)者協(xié)會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，互聯(lián)網(wǎng)上個人基本信息被竊取或泄露的比例高達(dá)72.12%。疫情期間，“醫(yī)療大數(shù)據(jù)+人工智能”提升了肺炎患者診斷的準(zhǔn)確率，但不容忽視人工智能本身難以規(guī)避對個人隱私侵犯的“天性”（閆立、吳何奇：“重大疫情治理中人工智能的價值屬性與隱私風(fēng)險——兼談隱私保護(hù)的刑法路徑”，《南京師大學(xué)報》〈社會科學(xué)版〉2020年第2期）。特別是當(dāng)分散的個人數(shù)據(jù)經(jīng)政府、企業(yè)、社會等多渠道的匯聚整合和交叉關(guān)聯(lián)后，能夠生成清晰的個人“畫像”，一旦失控會嚴(yán)重侵犯個人隱私安全。

三、統(tǒng)籌規(guī)劃培育數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展路徑

黨的十八大以來，我們黨從戰(zhàn)略高度空前重視發(fā)展數(shù)據(jù)要素，將其視為推動國家治理體系和治理能力走向現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略資源。2020年3月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，具體舉措包括推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)，并提出要加快要素市場化改革，健全要素市場運(yùn)行機(jī)制等?！笆奈濉睍r期，需要我們以更開闊的思維和更超前的意識，抓住數(shù)字化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機(jī)遇期，推動培育數(shù)據(jù)要素市場。

一是強(qiáng)化設(shè)計，加強(qiáng)戰(zhàn)略引領(lǐng)。培育數(shù)據(jù)要素市場應(yīng)堅持“摸著石頭過河”與頂層設(shè)計相結(jié)合。首先，要繼續(xù)完善和優(yōu)化加快出臺數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展的頂層設(shè)計，著眼于推動要素市場化配置改革取得重大進(jìn)展，既要在《意見》基礎(chǔ)上豐富具體的實(shí)施細(xì)則，也要出臺具體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，必須將數(shù)據(jù)要素和產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機(jī)融合起來，促進(jìn)各類數(shù)據(jù)創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，形成用數(shù)據(jù)要素推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中著力培育數(shù)據(jù)要素市場良好生態(tài)。加快理順政策制定部門、數(shù)據(jù)管理部門和業(yè)務(wù)部門關(guān)系，建立完善充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素活力的體制機(jī)制，推動數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。其次，要加快優(yōu)化制度政策環(huán)境，健全數(shù)據(jù)共享開放、開發(fā)利用和安全保護(hù)等配套制度。深化資源要素共享，重點(diǎn)以深化“放管服”改革為契機(jī)，加快構(gòu)建形成數(shù)據(jù)要素市場的治理體系和治理架構(gòu)。

二是靠前規(guī)劃，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型。首先，要主動順應(yīng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，加快提升社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)字基礎(chǔ)準(zhǔn)備度、數(shù)字環(huán)境支撐度、數(shù)字服務(wù)成熟度、數(shù)字協(xié)同治理度、數(shù)字公眾參與度和數(shù)字技術(shù)使用度（王益民：“數(shù)字政府整體架構(gòu)與評估體系”，《中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2020年第1期），推動電子政務(wù)、智慧城市等重大項(xiàng)目建設(shè)，不斷豐富數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用場景。如丹麥將所有與商業(yè)貿(mào)易相關(guān)的數(shù)據(jù)集成到同一門戶網(wǎng)站上，從而使企業(yè)獲取大量公共數(shù)據(jù)和服務(wù)，為創(chuàng)新發(fā)展提供機(jī)會。其次，要積極引導(dǎo)加快技術(shù)、業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的深度融合，具體實(shí)施層面以政策引領(lǐng)和扶持為主，分批次打造數(shù)字化轉(zhuǎn)型樣板，增強(qiáng)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的信心。如英國發(fā)起的“非凡出口”活動，激勵和支持大量新出口商采用數(shù)字技術(shù)和數(shù)字化工作方式打入別國市場。

三是抓住機(jī)遇，利用好“新基建”窗口期。

5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施高速化、泛在化和智能化水平的提升，將為數(shù)據(jù)要素向全產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域傳輸提供重要基礎(chǔ)支撐。首先，要加快新基建進(jìn)程。以大數(shù)據(jù)中心建設(shè)為例，據(jù)統(tǒng)計，2012—2019年中國大數(shù)據(jù)中心規(guī)模分別為162.6、210.3、281.3、375.2、515.6、650.4、858.2、1132.4（億元），平均增長率高達(dá)30%，數(shù)據(jù)的傳輸效率和穩(wěn)定性得到大幅提升。其次，要發(fā)揮“新基建”技術(shù)特性，以產(chǎn)業(yè)鏈為切入口，推動數(shù)據(jù)要素與產(chǎn)業(yè)發(fā)展深度融合，貫通數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)上下游，最大程度衍生附加值。

四是規(guī)范發(fā)展，完善市場秩序。首先，要加快建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易平臺。特別要注意規(guī)范數(shù)據(jù)交易平臺功能，除提供數(shù)據(jù)交易服務(wù)外，還需提供數(shù)據(jù)托管、數(shù)據(jù)評分、買賣雙方評價等服務(wù)。其次，在數(shù)據(jù)易權(quán)方面，可構(gòu)建歸集權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)“三權(quán)分治”發(fā)展模式，實(shí)施過程中采取數(shù)據(jù)所有權(quán)交易、使用權(quán)交易和收益權(quán)交易三種模式，積極探索數(shù)據(jù)創(chuàng)新要素價值的收益分配機(jī)制。重點(diǎn)要明確定價原則和實(shí)施細(xì)則。具體而言，可采取以市場定價為主和協(xié)商定價為輔相結(jié)合的方法，前者可由政府負(fù)責(zé)定價機(jī)制、交易規(guī)則、競爭環(huán)境，企業(yè)偏重信息增值服務(wù)；后者可根據(jù)數(shù)據(jù)品種、數(shù)據(jù)完整性、數(shù)據(jù)樣本覆蓋和數(shù)據(jù)時效性等靈活定價。

五是統(tǒng)籌兼顧，構(gòu)建數(shù)據(jù)安全治理體系。培育數(shù)據(jù)要素市場既要盡可能釋放數(shù)據(jù)價值，又要確保數(shù)據(jù)安全，從技術(shù)和管理雙重維度構(gòu)建并完善數(shù)據(jù)安全治理體系。一方面，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全技術(shù)保障體系建設(shè)，運(yùn)用數(shù)據(jù)加密、安全認(rèn)證等技術(shù)手段，保障數(shù)據(jù)不被入侵、不被篡改、不被破壞。另一方面，要健全數(shù)據(jù)安全監(jiān)管體系建設(shè)，推動完善數(shù)據(jù)分級分類安全管理制度，加快制定符合行業(yè)特點(diǎn)的數(shù)據(jù)脫敏標(biāo)準(zhǔn)，出臺規(guī)范數(shù)據(jù)交易平臺的專項(xiàng)管理辦法，建立數(shù)據(jù)交易全程可追溯、可審計的監(jiān)管制度，完善常態(tài)化的風(fēng)險安全評價和預(yù)警機(jī)制，全面提升數(shù)據(jù)安全治理水平。