文_ 劉佳義

討論我國政黨制度時，人們常常問：多黨合作和政治協(xié)商制度是一個制度還是兩個制度？因?yàn)槿嗣裾f(xié)是專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，所以，這個問題實(shí)際上是人民政協(xié)與政黨制度的關(guān)系問題。經(jīng)過討論，大家認(rèn)為：中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項(xiàng)基本政治制度。新型政黨制度的根本保證是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心是多黨合作，運(yùn)行的基本方式是政治協(xié)商。多黨合作與政治協(xié)商共同構(gòu)成這一完整的基本政治制度。人民政協(xié)作為黨派合作的政治機(jī)關(guān)，作為各黨派團(tuán)體及各界別代表人士有序政治參與的渠道，作為專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，是新型政黨制度運(yùn)行的重要制度保障。

一、從歷史和現(xiàn)實(shí)的維度把握“多黨合作”和“政治協(xié)商”的關(guān)系

從歷史和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐看，人民政協(xié)與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成和發(fā)展一直是緊密聯(lián)系的。人民政協(xié)一開始就是以黨派和團(tuán)體為基礎(chǔ)組成的。1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度正式確立。新中國成立初期，人民政協(xié)作為黨派聯(lián)合、黨派性機(jī)關(guān)，多黨合作的許多活動都是在政協(xié)進(jìn)行的。1954年人民政協(xié)不再代行人大職權(quán)后，毛澤東繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，政協(xié)“是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是黨派性的機(jī)關(guān)”（毛澤東：“關(guān)于政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)的談話提綱”〈1954年12月19日〉，《老一代革命家論人民政協(xié)》，中央文獻(xiàn)出版社1997年版，第184頁）。當(dāng)然，把政治協(xié)商與多黨合作正式放在一起作為我國政黨制度的一個突出特征加以明確，把人民政協(xié)作為實(shí)施我國政黨制度的組織形式和重要機(jī)構(gòu)加以確定，則是隨著我國民主政治的發(fā)展而逐步明確的。改革開放初期，我國政黨制度尚被稱為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制”，并沒有“政治協(xié)商”四個字。后來，鄧小平把“政治協(xié)商”與“多黨合作”連在一起稱呼我國政黨制度。1989年，在研究起草《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》的過程中，起草組就是根據(jù)鄧小平的意見，在文件中寫入“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國一項(xiàng)基本政治制度”。這里，還采納了民主黨派提出的一個意見，就是為了體現(xiàn)我國各政黨的法律地位平等，去掉了文件稿中表述的“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作和政治協(xié)商制度”中的“下”字，改為“的”字。

把“政治協(xié)商”與“多黨合作”連在一起表述我國的政黨制度，具有重要意義。第一，進(jìn)一步表明我國政黨制度不同于西方多黨制的運(yùn)行機(jī)制和特點(diǎn)。我國各民主黨派作用的發(fā)揮和政黨關(guān)系的協(xié)調(diào)，主要是通過協(xié)商合作的方式進(jìn)行，而不是像西方政黨那樣主要在競爭和相互牽制上。中共與各民主黨派之間的互相監(jiān)督也主要是通過平等的、經(jīng)常的協(xié)商討論、交換意見來實(shí)現(xiàn)。我國的政治協(xié)商是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和多黨合作的重要途徑。第二，我國的政黨制度，不僅有各黨派，還把有各族各界代表人士參加的人民政協(xié)納入進(jìn)來。由此，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)開展的政治協(xié)商也有兩種基本方式：一種是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商；另一種是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商。不能把我國政黨制度簡單類比于西方政治學(xué)中所說的政黨制度或政黨政治。其中一個重要差別，就是我國政黨制度中不僅在政黨組織、行為及其關(guān)系上具有不同于西方政黨的顯著特點(diǎn)，而且這一制度所涵蓋的范圍、規(guī)范的對象也比西方政黨制度更廣泛、內(nèi)容更豐富。它所涵蓋的范圍和對象不僅包括中國的各個黨派，還包括在我國政治體制中具有獨(dú)特地位的中國人民政治協(xié)商會議這一政治組織。

由此，我們可以說，政治協(xié)商是我國多黨合作的實(shí)現(xiàn)方式和運(yùn)行機(jī)制，也是中國的一種重要民主形式。這不僅表現(xiàn)為各黨派對國家事務(wù)的看法以及各黨派之間關(guān)系的處理是通過政治協(xié)商，而且表現(xiàn)為在我國還有一個專門實(shí)施多黨合作與政治協(xié)商的機(jī)關(guān)——人民政協(xié)。正因?yàn)橛辛诉@樣一個作為國家政治體制重要組成部分的協(xié)商機(jī)關(guān)，不但使我國多黨合作有了能夠經(jīng)常、鄭重進(jìn)行的組織保證，并且使政治協(xié)商從處理各黨派之間關(guān)系的方式和方法，進(jìn)一步拓展為各界代表人士廣泛參與國家政治生活的途徑和渠道，從而使政治協(xié)商進(jìn)一步上升到國家政治制度層面，成為與通過選舉表決行使民主權(quán)利相輔相成地體現(xiàn)我國廣泛人民民主的又一種重要形式。

改革開放以來，中共中央的許多重要文件對多黨合作、政治協(xié)商、人民政協(xié)的關(guān)系都有清楚的表述。1989年《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》專門在第四部分講了“進(jìn)一步發(fā)揮民主黨派在人民政協(xié)中的作用”。2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》進(jìn)一步系統(tǒng)闡述了加強(qiáng)這項(xiàng)制度建設(shè)必須支持人民政協(xié)履行職能。該《意見》分為七部分，除了關(guān)于支持民主黨派加強(qiáng)自身建設(shè)這一部分外，每個部分都有關(guān)于人民政協(xié)的論述。第一部分講人民政協(xié)“是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)”，要“努力促進(jìn)參加政協(xié)的各黨派、無黨派人士開展協(xié)商、團(tuán)結(jié)合作”。第二部分講“中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商，主要采取政協(xié)全體會議、常務(wù)委員會會議、主席會議、常務(wù)委員會專題座談會、各專門委員會會議等形式”。第三部分講“充分發(fā)揮民主黨派和無黨派人士在人民政協(xié)中的作用”，重點(diǎn)是“兩個保證”“三個有”的組織保障。第四部分講民主黨派民主監(jiān)督的形式之一，就是“通過在政協(xié)大會發(fā)言和提出提案、在視察調(diào)研中提出意見或其他形式提出批評和建議”。第五部分講“拓寬黨外干部的選配領(lǐng)域”，“做好人大、政府、政協(xié)及司法機(jī)關(guān)黨外干部的選配工作”。第七部分講“要加強(qiáng)對同級政協(xié)的領(lǐng)導(dǎo)，及時研究并統(tǒng)籌解決人民政協(xié)工作中的重大問題，支持人民政協(xié)依照章程開展工作”。所有這些舉措，指明了落實(shí)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的具體路徑，有力地推進(jìn)了多黨合作和人民政協(xié)事業(yè)。

二、堅(jiān)持和完善人民政協(xié)發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢的機(jī)制

2019年9月，中共中央召開中央政協(xié)工作會議，制定了《中共中央關(guān)于新時代加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》。習(xí)近平總書記關(guān)于新型政黨制度的思想和中央政協(xié)工作會議精神，對新時代人民政協(xié)發(fā)揮新型政黨制度作用提出了新的要求，提供了重要遵循。

進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨對人民政協(xié)工作的領(lǐng)導(dǎo)，尊重和保障民主黨派在人民政協(xié)的地位和作用的發(fā)揮。在我國政黨制度中，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)居于關(guān)鍵地位。我國政黨制度實(shí)行得好不好，能不能充分發(fā)揮其特點(diǎn)和優(yōu)勢，說到底要看中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)得如何。要改革和完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系，使之制度化、規(guī)范化、程序化。在我國，政黨的目的與西方國家不同，不是為了通過競選爭取執(zhí)政，而是致力于共同目標(biāo)，著眼于建設(shè)。我國政黨制度區(qū)別與西方政黨制度的特點(diǎn)就在：它的主旋律是合作而不是競爭，互相監(jiān)督也是為了更好地合作而不是破壞合作。正因?yàn)橐院献鳛橹鳎鼽h派的活動不在競選上，而是政治協(xié)商。各黨派對國家事務(wù)的看法以及各黨派之間的關(guān)系處理要靠協(xié)商，各黨派之間的互相監(jiān)督也主要是通過平等地、經(jīng)常地協(xié)商討論、交換意見來實(shí)現(xiàn)。政治協(xié)商是實(shí)現(xiàn)我國多黨合作的主要形式。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作、政治協(xié)商是我國政黨制度三大要素、三大特點(diǎn)，缺少其中的任何一項(xiàng)都是不完整的。這是堅(jiān)持和完善人民政協(xié)發(fā)揮新型政黨制度優(yōu)勢的基本出發(fā)點(diǎn)。政協(xié)組織為便于履行職能和開展活動，在組織構(gòu)成上設(shè)置了包括黨派團(tuán)體的若干界別。各民主黨派作為重要界別同其他界別一起編入界別系列，但其作為黨派的性質(zhì)沒有改變，以黨派名義在政協(xié)開展活動、履行職責(zé)，在政協(xié)中具有不同于一般人民團(tuán)體和界別的重要地位和作用。為更加突出黨派地位和作用，全國政協(xié)作出一系列專門制度安排，保障各民主黨派在政協(xié)以黨派名義開展活動的民主權(quán)利，維護(hù)和穩(wěn)定新型政黨關(guān)系，體現(xiàn)和發(fā)揮新型政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢。

進(jìn)一步做好在政協(xié)開展政黨協(xié)商的工作。政黨協(xié)商是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派基于共同的政治目標(biāo)，就黨和國家重要方針政策、重大問題，在決策之前和決策實(shí)施之中進(jìn)行政治協(xié)商的重要民主形式。人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，“人民政協(xié)的政治協(xié)商是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作的重要體現(xiàn)”（《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，中發(fā)〔2006〕5號文件），要完善“中國共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的協(xié)商”（《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》，中發(fā)〔2005〕5號文件）。政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商是社會主義協(xié)商民主體系的重要組成部分，都是新型政黨制度的重要實(shí)現(xiàn)形式。推進(jìn)社會主義協(xié)商民主，體現(xiàn)新型政黨制度效能，需要進(jìn)一步發(fā)揮政黨協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的作用，推動兩種協(xié)商形式有效銜接、形成合力。要堅(jiān)持和不斷完善全國政協(xié)全體會議期間，習(xí)近平總書記和中共中央政治局常委分別與各民主黨派界別政協(xié)委員座談、共商國是的政黨協(xié)商制度。要建立健全中共中央委托，全國政協(xié)黨組在政協(xié)同各民主黨派、無黨派人士就統(tǒng)一戰(zhàn)線、多黨合作、民主監(jiān)督、人民政協(xié)工作等一些重要問題進(jìn)行協(xié)商的制度。完善在政協(xié)的制度化政黨協(xié)商平臺和機(jī)制，將其作為政黨協(xié)商的重要組成部分，不斷拓展和豐富政黨協(xié)商的形式和內(nèi)容。

進(jìn)一步加強(qiáng)界別協(xié)商。建立全國政協(xié)黨組同各民主黨派、無黨派人士界別，就中共中央重大決策、全國政協(xié)黨組重要部署、社會熱點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行界別協(xié)商制度。明確中共界委員受黨組織委托，同民主黨派、無黨派人士協(xié)商交流的工作意見和機(jī)制。

進(jìn)一步健全民主黨派知情明政、參與協(xié)商調(diào)研活動的機(jī)制。建立面向委員的知情明政的大數(shù)據(jù)政務(wù)公開平臺，提高重點(diǎn)關(guān)切問題情況通報會質(zhì)量，讓委員了解第一手、真實(shí)、全面情況和問題。各專門委員會與各民主黨派中央開展聯(lián)合調(diào)研、共同舉辦協(xié)商議政活動時，要保證民主黨派人士參加的人數(shù)，參加人選請民主黨派中央按要求提出。政協(xié)組織的專題報告會、學(xué)習(xí)座談會、專項(xiàng)培訓(xùn)等，組織各民主黨派成員積極參加。支持和保障各民主黨派在政協(xié)全體會議和常委會會議期間的協(xié)商議政活動。支持民主黨派做好在政協(xié)的學(xué)習(xí)考察、自我教育、凝聚共識的工作。

進(jìn)一步支持各民主黨發(fā)揮民主監(jiān)督作用。當(dāng)初毛澤東提出中國共產(chǎn)黨與各民主黨派“長期共存”，目的就是“互相監(jiān)督”。在我國，各政黨之間沒有“在朝”“在野”之分，不存在西方式的反對黨，但正因此更必須有“互相監(jiān)督”。沒有“互相監(jiān)督”，“長期共存”就失去了意義。不能把監(jiān)督與合作對立起來。從大的方面講，合作屬于更高層次，是本質(zhì)屬性，而監(jiān)督則是本來意義。對于政黨，如果只有參政，沒有互相監(jiān)督，勢必造成政黨制度變質(zhì)。由于種種原因，我國政黨制度在運(yùn)行過程中互相監(jiān)督一直比較薄弱，必須切實(shí)予以加強(qiáng)。人民政協(xié)要加強(qiáng)同民主黨派中央開展的有關(guān)民主監(jiān)督活動協(xié)調(diào)。支持各民主黨派在政協(xié)的監(jiān)督性調(diào)研、視察和有關(guān)專題會議中，開展對黨政有關(guān)工作的民主監(jiān)督，將民主監(jiān)督與協(xié)商議政結(jié)合起來，通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題、提出意見建議，通過監(jiān)督凝聚共識。在政協(xié)完善民主監(jiān)督工作體系及評價體系時，注意聽取民主黨派的意見建議。

進(jìn)一步健全民主黨派參與政協(xié)共同性事務(wù)的平臺和經(jīng)常性工作的機(jī)制。修訂提案工作條例時，在總則中進(jìn)一步明確發(fā)揮民主黨派在提案工作中作用的要求，在提案的提出、審查和處理辦理、督辦、反饋中，進(jìn)一步突出對民主黨派相關(guān)權(quán)利的保障。在提案辦理中，對以民主黨派中央名義提出的提案的辦理作出專門規(guī)定，明確承辦單位要與有關(guān)民主黨派中央加強(qiáng)協(xié)商，把民主黨派中央提案的辦理擺在更重要的位置上，重點(diǎn)辦理，并實(shí)行開門辦案，做到“不溝通不回復(fù)，溝通到位再回復(fù)”，在提案督辦中，明確民主黨派參與督辦的權(quán)利，擴(kuò)大各民主黨派對提案工作的參與。在提案工作表彰時，明確民主黨派推薦優(yōu)秀提案的權(quán)利。修訂大會發(fā)言工作規(guī)則時，在大會發(fā)言的基本定義、基本內(nèi)涵中，明確大會發(fā)言是各民主黨派以本黨派名義在政協(xié)發(fā)表意見、提出建議的一項(xiàng)機(jī)制性安排。進(jìn)一步突出“質(zhì)量第一、黨派優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧”的原則，明確在政協(xié)全體會議和常委會會議時，各民主黨派、無黨派人士作大會口頭發(fā)言是制度性安排。完善民主黨派通過大會發(fā)言發(fā)表意見、提出建議的機(jī)制。