■ 易前良 唐芳云

2020年3月1日,中央(國(guó)家)互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室于2019年底頒布的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》(下文簡(jiǎn)稱“新規(guī)”)正式實(shí)施,引起廣泛關(guān)注?！靶乱?guī)”著眼于“營(yíng)造良好網(wǎng)絡(luò)生態(tài)”,對(duì)鼓勵(lì)傳播的信息、違法信息和不良信息分類逐條羅列,要求政府、企業(yè)、社會(huì)和網(wǎng)民等多元主體共同參與治理,并詳細(xì)界定各自的權(quán)限和法律責(zé)任,這是我國(guó)自接入互聯(lián)網(wǎng)以來,專門針對(duì)信息傳播制定的最全面而系統(tǒng)的規(guī)范性文件。作為傳媒規(guī)制政策在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和社交媒體時(shí)代的延展,它的頒布標(biāo)志著一種權(quán)威型協(xié)同治理模式的確立,為理解我國(guó)在線內(nèi)容治理的現(xiàn)狀及其背后的制度邏輯提供了有效視點(diǎn)。

本文關(guān)注的問題是:新的治理模式在何種背景下確立？具體如何運(yùn)作？映射了怎樣的國(guó)家治理邏輯？為此,文章選擇一種多元論取向的“規(guī)制治理”視角,在宏觀的傳媒政策演進(jìn)背景下探討國(guó)家為了回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(Web)“平臺(tái)化”帶來的挑戰(zhàn),通過整合規(guī)制資源創(chuàng)設(shè)出一種具有中國(guó)特色的政府、平臺(tái)和用戶協(xié)同治理的新模式,為認(rèn)知當(dāng)下中國(guó)在線內(nèi)容治理的現(xiàn)況提供一種媒介技術(shù)與傳播政策相互建構(gòu)的理論框架。下文首先在梳理既有學(xué)術(shù)成果的基礎(chǔ)上辨析“規(guī)制”和“治理”的概念脈絡(luò),建立貫穿全文的分析框架；而后分析媒介技術(shù)的社會(huì)形塑使內(nèi)容治理凸顯為政策議程,國(guó)家因而在制度安排上作出回應(yīng),以此追溯在線治理新模式的政策源起；接下來轉(zhuǎn)入核心論題,以政府、平臺(tái)和用戶的互動(dòng)為主線,從制度框架、主體實(shí)施和輔助網(wǎng)絡(luò)三個(gè)維度剖析權(quán)威型協(xié)同治理模式的運(yùn)行機(jī)制；最后參照國(guó)家治理的多元目標(biāo),略述協(xié)同治理體系的內(nèi)在張力及其完善路徑。

一、規(guī)制空間:互聯(lián)網(wǎng)治理研究的多元論視角

作為現(xiàn)代國(guó)家調(diào)整社會(huì)秩序的重要工具,法律是研究互聯(lián)網(wǎng)治理的重要視角,無論是從應(yīng)然角度建議國(guó)家按分層原則進(jìn)行法律的頂層設(shè)計(jì)①,或倡立政府規(guī)制與自我規(guī)制互相補(bǔ)充的合作體制②,還是從實(shí)證角度解釋網(wǎng)絡(luò)法的政治經(jīng)濟(jì)起源,都有助于深入了解國(guó)家治理與互聯(lián)網(wǎng)的關(guān)系③?；ヂ?lián)網(wǎng)治理同時(shí)也是媒介研究與傳播政策研究關(guān)注的焦點(diǎn),鐘瑛較早關(guān)注中國(guó)早期的互聯(lián)網(wǎng)管理模式,將其界定為“政府主導(dǎo)型管理,以立法管理、行政監(jiān)督、技術(shù)控制、行業(yè)自律等手段進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)控制”④。方興東、張靜肯定這種“九龍治水”的模式“是中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理的最大創(chuàng)新之處”⑤,至于該模式具體如何運(yùn)行,二者未予詳述。胡泳意識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)相對(duì)于傳統(tǒng)媒體具有潛在的政治意義,并以此切入全面考察2010年之前出臺(tái)的互聯(lián)網(wǎng)法律法規(guī),指出國(guó)家在某些方面對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息傳播的監(jiān)管力度,超過傳統(tǒng)媒體。⑥

上述代表性文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)國(guó)家在互聯(lián)網(wǎng)治理中的決定性作用,構(gòu)成本文論述的基礎(chǔ)。但我們還應(yīng)該注意到,隨著互聯(lián)網(wǎng)形態(tài)的演進(jìn),網(wǎng)絡(luò)秩序的建構(gòu)越來越依賴市場(chǎng)和社會(huì)力量的配合,無論是主動(dòng)參與還是被動(dòng)回應(yīng),多元參與已成為互聯(lián)網(wǎng)有效治理的必然趨勢(shì)。正如劉銳和徐敬宏在研究網(wǎng)絡(luò)視頻直播治理時(shí)認(rèn)識(shí)到的,真正承擔(dān)規(guī)制功能的是政府、自律聯(lián)盟、直播平臺(tái)、媒體和公眾通過互動(dòng)形成的政策網(wǎng)絡(luò)⑦,本文擬進(jìn)一步在宏觀制度背景下關(guān)注政府、平臺(tái)和用戶等三大關(guān)鍵主體的互動(dòng),探討政策網(wǎng)絡(luò)具體是如何生成與運(yùn)作的。此外,已有研究重視法律法規(guī)的作用,但相對(duì)忽略了其他制約手段,比如軟件技術(shù)與社群規(guī)范,它們是形塑公共傳播秩序的基石,誠(chéng)如社會(huì)學(xué)家默頓所言:“由于法律法規(guī)為越軌行為提供正規(guī)的標(biāo)準(zhǔn),所以它相對(duì)容易被察覺并成為研究的中心。相反,那些在社會(huì)學(xué)上被人們接受的規(guī)范因?yàn)椴粔蛎黠@,所以不那么受重視。”⑧總體而言,既有研究大多采用一元論視角,將國(guó)家視為唯一的治理主體,將法律法規(guī)視為唯一的規(guī)制手段,展現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)治理的基本面,但尚不足以刻畫復(fù)雜的機(jī)理,有必要引入替代性的視角,故此,本文借鑒多元論取向的“規(guī)制空間”理論。

規(guī)制(regulation)和治理(governance)兩個(gè)概念容易混淆,這里先予以辨析。規(guī)制源自經(jīng)濟(jì)學(xué),意指“運(yùn)用規(guī)則進(jìn)行控制和約束”,包括主體(誰控制)、規(guī)則(用什么控制)和對(duì)象(控制誰)等三要素,具體指“國(guó)家以解決市場(chǎng)失靈、維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序?yàn)槟康?基于規(guī)則對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及伴隨其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的社會(huì)問題,進(jìn)行干預(yù)和控制?！雹嵋来硕?規(guī)制主體專指政府機(jī)構(gòu),手段指法律或行政命令,對(duì)象是市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)者。治理的概念與規(guī)制一樣蘊(yùn)含約束、規(guī)范的意思,但與后者的經(jīng)濟(jì)學(xué)淵源不同,它來自社會(huì)學(xué)領(lǐng)域,更多地關(guān)注政府、市場(chǎng)、社會(huì)在處理公共事物過程中的互動(dòng)關(guān)系,研究者普遍認(rèn)為治理是“更具包容性的概念”⑩。

1980年以來,西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的權(quán)力運(yùn)作模式有所改變:從直接的命令式控制轉(zhuǎn)向間接、柔性的協(xié)商式治理,政府規(guī)制轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨３志嚯x的治理”。與此相適應(yīng),傳統(tǒng)的規(guī)制研究與社會(huì)治理研究趨于融合,英國(guó)學(xué)者科林·斯科特做了不少理論整合的工作,認(rèn)為規(guī)制研究排他性地聚焦于政府及其活動(dòng)失之過窄,需要將研究視域拓展到政府以外的疆域,因而提出“規(guī)制治理”(regulatory governance)的概念,并發(fā)展出規(guī)制空間理論。所謂規(guī)制空間,指政府和非政府主體圍繞公共治理構(gòu)成的權(quán)力交錯(cuò)的復(fù)雜場(chǎng)域,不同主體分享規(guī)制資源,相互依賴與協(xié)商。

只有那些占有資源的行動(dòng)者,才擁有規(guī)制權(quán)并確保規(guī)制能夠?qū)嵤?故規(guī)制空間是治理權(quán)的分布狀態(tài)。隨著1980年以來信息技術(shù)快速普及和經(jīng)濟(jì)全球化,跨國(guó)資本和超國(guó)家組織的崛起沖擊國(guó)家權(quán)力,財(cái)富、信息、技術(shù)等資源呈分散趨勢(shì),企業(yè)和社會(huì)組織擁有更多組織能力和自由裁量權(quán)。同時(shí),公共事物變得愈益復(fù)雜和不確定,治理風(fēng)險(xiǎn)增大,政府規(guī)制不得不尋求與企業(yè)和社會(huì)合作,除了運(yùn)用強(qiáng)制性的法律以外,還引入價(jià)格、契約、技術(shù)和社會(huì)評(píng)價(jià)等手段。斯科特試圖闡釋這些現(xiàn)象,認(rèn)為規(guī)制本質(zhì)上是制度化的控制系統(tǒng),由制定規(guī)則、收集反饋信息和行為糾正三大環(huán)節(jié)構(gòu)成。他根據(jù)這三方面的控制手段的不同,概括出科層、社群、競(jìng)爭(zhēng)和設(shè)計(jì)等四種控制模式。

“科層控制”指以等級(jí)制為紐帶的行政組織體系,運(yùn)用法律對(duì)違規(guī)行為采取強(qiáng)制手段,是政府權(quán)力運(yùn)作的柱石；“社群控制”指?jìng)€(gè)體依據(jù)社區(qū)規(guī)范,在互動(dòng)過程中自行識(shí)別他者行為,用排斥和反對(duì)等方式修正違規(guī)行為,作為橫向的網(wǎng)絡(luò)化控制模式,它是維系社會(huì)的重要紐帶；“競(jìng)爭(zhēng)控制”指企業(yè)和消費(fèi)者根據(jù)商品的價(jià)格/質(zhì)量比做出理性抉擇、由此產(chǎn)生約束性力量,構(gòu)成市場(chǎng)秩序的基礎(chǔ)；“設(shè)計(jì)控制”指運(yùn)用技術(shù)手段改變事物的物理架構(gòu),對(duì)行動(dòng)者加以約束?！霸O(shè)計(jì)控制”的觀點(diǎn)受惠于勞倫斯·萊斯格,后者認(rèn)為“技術(shù)架構(gòu)”是重要的控制機(jī)制,如在汽車上設(shè)置電子鎖能降低被偷竊的風(fēng)險(xiǎn),只不過在前互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代沒有被廣泛應(yīng)用,未能引起重視,而當(dāng)下的代碼/軟件的技術(shù)架構(gòu)已成為網(wǎng)絡(luò)空間的基本控制模式,類似于物理世界的法律。鑒于互聯(lián)網(wǎng)在線治理的獨(dú)特性,本文在斯科特的基礎(chǔ)上概括出科層、技術(shù)和社群三種控制模式,以此闡釋國(guó)家如何為了回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)化,將平臺(tái)和用戶及以之為主體的技術(shù)和社群控制納入科層體系,因而建立起權(quán)威型的協(xié)同治理體系。

二、網(wǎng)絡(luò)“平臺(tái)化”:互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)的轉(zhuǎn)變與傳播政策的回應(yīng)

作為復(fù)雜的信息傳輸系統(tǒng),互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)架構(gòu)包括物理層(電纜、智能終端、傳感器等物質(zhì)設(shè)備)、代碼層(互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議與應(yīng)用軟件等邏輯規(guī)范)和內(nèi)容層(文本、語(yǔ)音和視頻等符號(hào)系統(tǒng))。本文為論述方便僅做“技術(shù)層”和“內(nèi)容層”區(qū)分,前者是基礎(chǔ)設(shè)施,包括物理層和代碼層的互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議部分,后者指對(duì)代碼層中各種應(yīng)用軟件的開發(fā)與使用,及由此產(chǎn)生的信息內(nèi)容。將軟件應(yīng)用與內(nèi)容等量齊觀,源于信息內(nèi)容與傳播行為的不可分割,內(nèi)容治理實(shí)際上是對(duì)信息傳播行為的制度約束。互聯(lián)網(wǎng)治理研究早期聚焦于技術(shù)管理,關(guān)注超國(guó)家組織和國(guó)際聯(lián)盟如何協(xié)調(diào)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與分配關(guān)鍵資源。晚近以來,學(xué)者呼吁拓展研究領(lǐng)域,將“現(xiàn)實(shí)中真正塑造和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行方式的種種實(shí)踐”,包括互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的信息服務(wù)、網(wǎng)民使用以及對(duì)它們實(shí)施的規(guī)范,均屬于內(nèi)容治理的范疇。勞拉·德拉迪斯甚至認(rèn)為,對(duì)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)層的協(xié)調(diào)和規(guī)約,正在被“升級(jí)為內(nèi)容控制手段”。

回顧我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理的歷程會(huì)發(fā)現(xiàn),國(guó)家一直從戰(zhàn)略高度利用和管理互聯(lián)網(wǎng),但各階段的導(dǎo)向和重心不同。以2010年左右為界,大致可分為兩個(gè)階段:前一階段積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；后一階段重心轉(zhuǎn)移,大幅度朝內(nèi)容管理傾斜,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與信息內(nèi)容管理開始分軌運(yùn)行,后者的重要性更為突出,2013年以來,黨和國(guó)家甚至從國(guó)家安全的高度對(duì)內(nèi)容治理進(jìn)行總體規(guī)劃。追根溯源,互聯(lián)網(wǎng)管理重心的變化其原因顯然是多方面的,本文想要強(qiáng)調(diào)的是,在形成合力的多種要素當(dāng)中,互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)架構(gòu)的改變是形塑當(dāng)前在線內(nèi)容治理模式的重要變量。

從2005年左右開始,互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用開始發(fā)生變化,從以網(wǎng)頁(yè)瀏覽的萬維網(wǎng)模式(Web1.0)過度到以個(gè)性化軟件服務(wù)為主的Web 2.0模式。奧萊利最早對(duì)這一變化進(jìn)行闡釋,指出Web 2.0是以“平臺(tái)模式”運(yùn)行的新興互聯(lián)網(wǎng),而平臺(tái)具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢(shì),它“借助軟件為消費(fèi)者提供不斷更新的服務(wù)……程序?qū)⒆约旱姆?wù)和數(shù)據(jù)提供給使用者,允許他們重新編程和再加工”。具體而言,平臺(tái)技術(shù)架構(gòu)的本質(zhì)特征是“可編程性”,它的軟件設(shè)計(jì)是模塊化的,并且提供應(yīng)用程序接口(API)和界面,分別與第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)和一般的終端用戶進(jìn)行連接,允許后者訪問其數(shù)據(jù)和程序,并重新編程和再次利用數(shù)據(jù)。奧萊利的觀點(diǎn)被學(xué)界廣泛接受,認(rèn)為正是平臺(tái)的這種技術(shù)邏輯改變了互聯(lián)網(wǎng)的總體結(jié)構(gòu),并延伸到經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活諸多領(lǐng)域,這就是所謂的“平臺(tái)化”(platformization)。

Web的平臺(tái)化給公共傳播和話語(yǔ)帶來巨大沖擊。其一,終端用戶和第三方經(jīng)營(yíng)者借助平臺(tái)提供的服務(wù),繞過傳統(tǒng)媒體和相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)容生產(chǎn)和分享,實(shí)現(xiàn)從“大眾傳播”到“大眾自傳播”的革命。其二,平臺(tái)在為使用者提供數(shù)據(jù)和軟件服務(wù)的同時(shí),通過API和界面收集數(shù)據(jù)并借助算法分析加以變現(xiàn),這種“去中心化”和“再中心化”的雙重運(yùn)作使平臺(tái)企業(yè)的實(shí)力日益增強(qiáng),成為Web 2.0空間中擁有“功能性主權(quán)”的王者。平臺(tái)化的傳播機(jī)制塑造了一種充滿“隨機(jī)性”的話語(yǔ)空間,即數(shù)字平臺(tái)提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有可塑性,模塊化的設(shè)計(jì)方便用戶生產(chǎn)和再加工內(nèi)容,因此,包括文本、音視頻、時(shí)尚博客、音樂和游戲等所有在線話語(yǔ)呈現(xiàn)出主體多元化、高流動(dòng)性和強(qiáng)互文性特點(diǎn),充滿不確定性,難以規(guī)束。

中國(guó)的“平臺(tái)化”進(jìn)程與歐美基本同步,及至21世紀(jì)第一個(gè)十年之末,騰訊、百度、阿里等大型基礎(chǔ)設(shè)施類平臺(tái)開始全面地介入人們的日常生活,而建基于其上的其他行業(yè)類平臺(tái)亦初露崢嶸,包括社交平臺(tái)(如微博、微信)、短視頻平臺(tái)(如抖音)、新聞平臺(tái)(如今日頭條)、流媒體平臺(tái)(如愛奇藝)、直播平臺(tái)(如斗魚)和各類游戲平臺(tái)。對(duì)于這些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)來說,一個(gè)重要的契機(jī)是2009年國(guó)家工信部給運(yùn)營(yíng)商頒發(fā)3G牌照,基于智能手機(jī)的移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用進(jìn)一步推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)化,由此對(duì)既有的公共傳播格局構(gòu)成挑戰(zhàn),在線內(nèi)容規(guī)范成為國(guó)家治理的重大關(guān)切。

此前,媒體幾乎壟斷了大眾傳播的資源,國(guó)家通過科層體系直接規(guī)制媒體就能實(shí)現(xiàn)對(duì)公共傳播的有效管理。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的第一階段,網(wǎng)絡(luò)傳播尚不足以撼動(dòng)傳統(tǒng)媒體主導(dǎo)的格局,但網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)化使公共話語(yǔ)的生產(chǎn)繞過傳統(tǒng)媒體,既有的科層制管理對(duì)此力不從心,國(guó)家對(duì)傳媒的規(guī)制效能有所減弱。與之相反,市場(chǎng)和社會(huì)的力量急遽勃興,互聯(lián)網(wǎng)由早先的原子化、分布式結(jié)構(gòu)演變?yōu)楦鼜?fù)雜的模塊化結(jié)構(gòu),形成以平臺(tái)為主導(dǎo)多中心的技術(shù)/經(jīng)濟(jì)/社會(huì)化的空間。這種結(jié)構(gòu)具有高度的自組織性和靈活性,大平臺(tái)之上嵌套小平臺(tái),各個(gè)平臺(tái)之間在相對(duì)獨(dú)立的基礎(chǔ)上通過API接口互聯(lián)互通,而用戶則借助各類平臺(tái)的服務(wù)生產(chǎn)、傳播和分享信息,反過來,也源源不斷地為平臺(tái)提供最基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素“數(shù)據(jù)”。

在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)化背景下,圍繞在線內(nèi)容形成了新的規(guī)制空間,呈現(xiàn)出規(guī)制主體多元化和手段多樣化的趨勢(shì)。其間,平臺(tái)和用戶掌握較大的規(guī)制權(quán),技術(shù)控制和社群控制成為建立和維護(hù)在線秩序的基石。平臺(tái)依照線下的法律法規(guī),自行制定協(xié)議對(duì)用戶行為加以規(guī)范；除了這種擺在明處的管理之外,也可以通過“不可見”的技術(shù)方式(如算法和界面設(shè)計(jì))對(duì)內(nèi)容生產(chǎn)進(jìn)行引導(dǎo)和限定；最后,平臺(tái)還可利用技術(shù)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行屏蔽和刪除。而用戶在網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐的過程中,如果對(duì)接觸到的內(nèi)容或在線行為有所不滿,可用排斥或反對(duì)的方式予以回應(yīng),對(duì)自認(rèn)為“失范”的行為實(shí)施規(guī)范。這種社群控制的模式一直以來就是社會(huì)整合的重要機(jī)制,但在Web 2.0空間,它的功能被放大。原因是,平臺(tái)技術(shù)架構(gòu)的“可編程性”意味著它會(huì)根據(jù)用戶反饋的信息優(yōu)化算法,進(jìn)而直接對(duì)內(nèi)容進(jìn)行選擇,確定內(nèi)容的“可見度”,如哪些要被推送,或進(jìn)入熱搜,或應(yīng)該直接加以阻斷,因此,用戶反饋成為重要的規(guī)制依據(jù)。

我國(guó)“以法理權(quán)威為表、卡理斯瑪權(quán)威為實(shí)”的深層政治邏輯,決定了以意識(shí)形態(tài)安全與黨管媒體為原則的傳媒管理體制必然對(duì)此做出回應(yīng)。然而,自上而下的科層規(guī)制面對(duì)平臺(tái)化的在線空間,短期內(nèi)尚難以適應(yīng),充滿“隨機(jī)性”的話語(yǔ)生產(chǎn)方式使針對(duì)違法違規(guī)信息的識(shí)別和行為糾正變得相對(duì)困難,由此產(chǎn)生的巨大規(guī)制成本監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法獨(dú)立承擔(dān)。

2013年8月19日,習(xí)近平主席主持召開“全國(guó)宣傳思想工作會(huì)議”,開啟在線內(nèi)容結(jié)構(gòu)性治理的進(jìn)程。大會(huì)報(bào)告指出兩條路徑:其一,“加快傳統(tǒng)媒體和新興媒體融合發(fā)展”,使建制性媒體掌握在線傳播的主導(dǎo)權(quán),發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)的功能；其二,通過創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)輿論工作的理念和手段,建立健全內(nèi)容治理體系。關(guān)于后者,最高領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)一步提到“應(yīng)從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變”。事實(shí)上,針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容治理的法律規(guī)制從接入之時(shí)即已著手,1994年國(guó)務(wù)院公布《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》早有涉及,后續(xù)不斷調(diào)整與完善,如在傳輸層建立專門的技術(shù)阻斷系統(tǒng),創(chuàng)設(shè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)許可、實(shí)名制等系列政策,但全方位的結(jié)構(gòu)性治理始于21世紀(jì)10年代之初。

經(jīng)過多年的組織優(yōu)化與制度建設(shè),以2020年3月1日《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》實(shí)施為標(biāo)志,我國(guó)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容已確立“政府管控、平臺(tái)落實(shí)、用戶配合”的權(quán)威型協(xié)同治理模式。該模式一方面強(qiáng)化國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理中的權(quán)威性,對(duì)在線傳播行為實(shí)施全面規(guī)范；另一方面充分利用被規(guī)制方的資源優(yōu)勢(shì),借助平臺(tái)和用戶的力量將技術(shù)控制、社群控制納入科層體系,構(gòu)成綜合治理網(wǎng)絡(luò)。權(quán)威型協(xié)同治理在科層整合、平臺(tái)代理和用戶標(biāo)記三個(gè)維度上相互配合:國(guó)家通過組織調(diào)整和法規(guī)制定明確各方責(zé)任,協(xié)調(diào)政府內(nèi)部及其與平臺(tái)、用戶之間的關(guān)系,為協(xié)同治理提供制度保障；平臺(tái)在科層規(guī)制的強(qiáng)力約束下,代理政府對(duì)用戶進(jìn)行監(jiān)管,落實(shí)國(guó)家穩(wěn)定可控的治理目標(biāo)；用戶在國(guó)家動(dòng)員和平臺(tái)技術(shù)的引導(dǎo)下,通過標(biāo)記的方式參與治理。

三、科層整合:權(quán)威型協(xié)同治理的制度架構(gòu)

科層制在韋伯的經(jīng)典論述中是一種現(xiàn)代社會(huì)的組織形態(tài),指權(quán)力關(guān)系明確、等級(jí)層次有序的組織結(jié)構(gòu),通過專業(yè)人員和正式規(guī)章制度貫徹落實(shí)自上而下的政策指令,以提高解決問題的效率。本文將其視為政府實(shí)施的管理系統(tǒng)和模式,其核心是監(jiān)管部門按層級(jí)關(guān)系構(gòu)成的組織體系及相應(yīng)的規(guī)章制度。我國(guó)對(duì)傳統(tǒng)媒體實(shí)施科層式管理,國(guó)家依法擁有媒體所有權(quán),按“條塊結(jié)合,以塊為主”原則分配規(guī)制權(quán),“條”指中央政府針對(duì)不同類型的媒介自上而下地設(shè)置行業(yè)管理體系,負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)和意識(shí)形態(tài)安全,“塊”指地方政府通過人事和財(cái)政直接管理媒體。所有權(quán)、分類管理和屬地管理相結(jié)合的模式對(duì)于傳統(tǒng)媒體的規(guī)范是有效的,卻不太適應(yīng)高度市場(chǎng)化、跨地域和分布式的互聯(lián)網(wǎng)。早先互聯(lián)網(wǎng)的媒體屬性尚未凸顯,國(guó)家將重心放在產(chǎn)業(yè)推進(jìn)上,結(jié)構(gòu)性內(nèi)容治理的意愿還不夠強(qiáng)烈,僅將傳統(tǒng)媒體的規(guī)制模式直接植入網(wǎng)絡(luò)空間,試圖通過后續(xù)不斷調(diào)整以適應(yīng)新的規(guī)制對(duì)象。

按分類規(guī)制的慣例,出版、廣電、電影、文藝表演、電信等媒介分別由新聞出版總署、廣電總局、文化部和工信部等部委及地方部門專管。在線內(nèi)容治理沿襲該模式,以“許可證+備案”準(zhǔn)入制為核心實(shí)施行業(yè)監(jiān)管,所從事的網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)與傳統(tǒng)媒體屬性近似的經(jīng)營(yíng)性結(jié)構(gòu),須獲得注冊(cè)所在地主管部門的許可牌照,非經(jīng)營(yíng)性服務(wù)則須登記備案。然而,新媒體是媒介數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)化后的產(chǎn)物,具有多元融合的屬性,無法按傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)精確歸類,以互聯(lián)網(wǎng)直播為例,集新聞、視聽、表演和游戲于一身,相關(guān)分管部門遵循舊制均有權(quán)介入,這就形成了“九龍治水”的局面。主管部門的分散盡管有助于專業(yè)分工,但政出多門將導(dǎo)致法規(guī)碎片化,缺乏權(quán)威性,并讓被規(guī)制者無所適從。加之具體實(shí)施的協(xié)調(diào)成本過高,令監(jiān)管部門畏而不前,引致治理實(shí)踐中普遍存在“重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管”的痼疾,無法滿足國(guó)家對(duì)在線內(nèi)容治理日益增長(zhǎng)的需求,在此背景下,科層組織的內(nèi)部協(xié)同勢(shì)在必行。

2014年,國(guó)信辦與中央網(wǎng)信辦合署辦公,一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子,職能定位也由此前的“指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和督促有關(guān)部門加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理”,轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?fù)責(zé)全國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容的管理工作”。這一調(diào)整預(yù)示內(nèi)容治理思路的整體轉(zhuǎn)型,由分散、局部型轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性治理,“網(wǎng)信辦”被委以重任,開始在其中扮演關(guān)鍵角色,具體表現(xiàn)如下。其一,合署辦公強(qiáng)化了“黨管媒體”的原則,確保黨和國(guó)家的意志在互聯(lián)網(wǎng)治理體系中高效貫徹,網(wǎng)信部門的權(quán)威性由此得到提升；其二,從“協(xié)調(diào)”到“管理”的職能再定位擴(kuò)展了中央網(wǎng)信辦的權(quán)責(zé),等于在權(quán)力核心之下、其他部門之上設(shè)置一個(gè)專職于實(shí)操的機(jī)構(gòu),統(tǒng)一指導(dǎo)其他專管部門；其三,中央網(wǎng)信辦在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方科層機(jī)構(gòu),受地方黨委網(wǎng)絡(luò)安全委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo),與屬地管理對(duì)接,構(gòu)建了信息收集和法規(guī)執(zhí)行的龐大網(wǎng)絡(luò),網(wǎng)信系統(tǒng)的規(guī)制能力亦隨之增強(qiáng)。此后幾年時(shí)間里,中央網(wǎng)信辦先后出臺(tái)針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的若干部法規(guī),涵括即時(shí)通訊工具、用戶賬號(hào)、應(yīng)用程序、互聯(lián)網(wǎng)直播、論壇、跟帖、公眾號(hào)、群組信息等各類服務(wù)。此外,為加強(qiáng)執(zhí)法力度還創(chuàng)建黑名單和約談制度,使之成為地方網(wǎng)信部門執(zhí)法的重要工具。從組織設(shè)置到法規(guī)制定再到貫徹實(shí)施,國(guó)家對(duì)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的治理日益收緊,截至2019年底頒布“新規(guī)”,結(jié)構(gòu)性治理的制度架構(gòu)已初具雛形。

“新規(guī)”是對(duì)以往相關(guān)法律條文的總結(jié)和延伸,具有高度的統(tǒng)合性,表現(xiàn)如下。首先,此前的互聯(lián)網(wǎng)治理主要圍繞物理設(shè)施和傳播載體展開,通過規(guī)制傳輸渠道、上網(wǎng)場(chǎng)所、服務(wù)商等實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo),“新規(guī)”是第一個(gè)由監(jiān)管部門頒布的專注于在線內(nèi)容的規(guī)范性文件。其次,“新規(guī)”對(duì)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全方位的界定。1997年公安部發(fā)布的《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》界定9種“非法信息”,成為后續(xù)法規(guī)制定的依據(jù),新規(guī)在此基礎(chǔ)上列舉11種“非法信息”,同時(shí)增列9種“不良信息”,全面覆蓋妨礙國(guó)家穩(wěn)定的“政治有害信息”、沖擊社會(huì)價(jià)值的“社會(huì)性有害信息”和侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)益的有害私信息；此外還指定7類“鼓勵(lì)”制作、復(fù)制、發(fā)布的積極面向的信息,提出具體實(shí)施的要求。最后,此前的法規(guī)主要以牌照為核心對(duì)企業(yè)進(jìn)行管理,而新規(guī)突破行業(yè)規(guī)制的范圍,將管理對(duì)象擴(kuò)展到廣大網(wǎng)民。還有值得關(guān)注的重點(diǎn)是,第二條在闡釋何為“網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生態(tài)治理”時(shí)明確除了政府以外,企業(yè)、社會(huì)、網(wǎng)民等應(yīng)該成為治理主體,這就點(diǎn)明了權(quán)威型治理的協(xié)同邏輯,即網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商和用戶既是規(guī)制對(duì)象,同時(shí)也是規(guī)制主體。

四、平臺(tái)代理:權(quán)威型協(xié)同治理的主體實(shí)施

結(jié)構(gòu)性的內(nèi)容治理指向個(gè)體的傳播行為,而面對(duì)數(shù)字化空間的海量用戶與龐大信息量,監(jiān)管部門很難憑借科層力量直接進(jìn)行規(guī)范,建立制度框架是一回事,有效實(shí)施又是另外一回事。較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),國(guó)家沒有在內(nèi)容治理方面進(jìn)行全面布局,其中有無意為之而疏于治理的因素,但更重要的是網(wǎng)絡(luò)空間的架構(gòu)過于分散,找不到著力點(diǎn)而無力為之。隨著Web 2.0和移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的普及,互聯(lián)網(wǎng)呈現(xiàn)“再中心化”趨勢(shì),數(shù)字平臺(tái)乘勢(shì)崛起,通過匯聚大量用戶和數(shù)據(jù)成為網(wǎng)絡(luò)空間的中心節(jié)點(diǎn),為國(guó)家治理提供了重要的抓手。

大型平臺(tái)企業(yè)控制著各種軟件、硬件、協(xié)議和算法,為用戶提供信息服務(wù),反過來也可以支配用戶。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)化以后,技術(shù)的“可供性”大幅提升,但對(duì)用戶的“可控性”亦隨之增強(qiáng),各類數(shù)字化中介相互配合構(gòu)成長(zhǎng)鏈條,為互聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行提供技術(shù)基礎(chǔ)。美國(guó)學(xué)者將數(shù)字化的中介鏈區(qū)分為三大類:第一,傳輸渠道,包括提供接入服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)商、擁有主干線路的上游運(yùn)營(yíng)商和域名注冊(cè)服務(wù)商；第二,內(nèi)容托管,包括網(wǎng)站托管服務(wù)和第三方平臺(tái)；第三,內(nèi)容定位,包括搜索引擎和過濾軟件服務(wù)商。這些數(shù)字化中介理論上講都能對(duì)在線內(nèi)容進(jìn)行技術(shù)阻斷,但有些環(huán)節(jié)的操作并不可行,一般來說,服務(wù)類型離內(nèi)容越遠(yuǎn)的中介實(shí)施技術(shù)阻斷的成本越高,就越?jīng)]有動(dòng)力實(shí)施內(nèi)容規(guī)范,比如渠道運(yùn)營(yíng)商實(shí)施技術(shù)規(guī)范,將導(dǎo)致大范圍的信息阻斷。在所有類別中,平臺(tái)是離內(nèi)容最近的數(shù)字化中介,各類社交、短視頻、資訊和直播平臺(tái)均屬此類,直接為用戶提供內(nèi)容儲(chǔ)存、編輯、分發(fā)和連接等服務(wù),用戶生成內(nèi)容被儲(chǔ)藏在后臺(tái)服務(wù)器中,平臺(tái)掌控并了解這些內(nèi)容的具體信息,可以借助技術(shù)有針對(duì)性地過濾和刪除,操作成本相對(duì)低廉。事實(shí)上,平臺(tái)已經(jīng)成為內(nèi)容生產(chǎn)和流通的基礎(chǔ)設(shè)施,從根本上決定什么信息可以出現(xiàn),什么不可以出現(xiàn),有能力且有責(zé)任進(jìn)行內(nèi)容治理,正是在此意義上,平臺(tái)研究者吉萊斯皮稱其為“互聯(lián)網(wǎng)的托管者”。國(guó)內(nèi)學(xué)者進(jìn)而認(rèn)為,平臺(tái)“處于政府化管理和去政府化管理之間的關(guān)鍵地帶,應(yīng)該被視為網(wǎng)絡(luò)空間中的獨(dú)立層級(jí)”。

誠(chéng)然,平臺(tái)掌控著巨量的數(shù)據(jù)、技術(shù)和人力資源,具備強(qiáng)大的規(guī)制能力,尤其在信息辨識(shí)和行為糾正方面遠(yuǎn)勝監(jiān)管部門,如將其納入治理體系,可彌補(bǔ)科層規(guī)制的缺陷。故此,國(guó)家通過行政法規(guī)明確平臺(tái)在內(nèi)容治理中的“主體責(zé)任”,形成“政府管平臺(tái)、平臺(tái)管用戶”的二級(jí)監(jiān)管模式。周黎安用“行政發(fā)包制”論證政府內(nèi)部上下級(jí)之間的委托—代理關(guān)系,具體表現(xiàn)為擁有正式權(quán)威的上級(jí)政府將具體的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)交給下級(jí)政府,秉承“誰主管,誰負(fù)責(zé)”原則,以結(jié)果為導(dǎo)向?qū)ο录?jí)政府進(jìn)行考核。許可在此基礎(chǔ)上用“行政外包”的概念指稱政府部門將規(guī)制權(quán)下放給網(wǎng)絡(luò)平臺(tái),令其代理行政權(quán)力,“誰辦網(wǎng),誰負(fù)責(zé)”,本文認(rèn)可并延續(xù)該思路,進(jìn)一步闡釋“行政外包”作為內(nèi)容治理的實(shí)施機(jī)制的基本特征。

行政外包有別于科層組織內(nèi)部的行政發(fā)包和市場(chǎng)化的企業(yè)外包,是兼具兩者特性的混合形態(tài)。其一,行政外包是政府部門將治理權(quán)責(zé)委托給外部的企業(yè)組織,與純粹的外包制不同,政府與平臺(tái)的關(guān)系不是基于市場(chǎng)契約,而以強(qiáng)制性的法律作為約束,監(jiān)管部門擁有指導(dǎo)、監(jiān)督和處罰的正式權(quán)威,代理者若未達(dá)目標(biāo)將承擔(dān)行政和法律責(zé)任;其二,在行政發(fā)包制中,上級(jí)部門在制定“包干”任務(wù)時(shí)賦予下級(jí)部門自由裁量權(quán)和利益剩余索取權(quán),而行政外包治理不存在類似的激勵(lì)機(jī)制,所有規(guī)制成本由平臺(tái)獨(dú)立承擔(dān),擁有的自由裁量權(quán)較小。中央網(wǎng)信辦近年來出臺(tái)10余部專門針對(duì)平臺(tái)的行政法規(guī),要求全面落實(shí)其主體責(zé)任,“新規(guī)”更是用近三分之一的篇幅規(guī)定平臺(tái)的治理義務(wù)和法律責(zé)任,可謂面面俱到。

與政府主導(dǎo)的科層規(guī)制不同,平臺(tái)綜合運(yùn)用由自己主導(dǎo)創(chuàng)制的協(xié)議和軟件管理用戶。依據(jù)法律法規(guī),平臺(tái)結(jié)合自身實(shí)際擬定各種規(guī)章和條約,置于用戶界面以使周知,成為后續(xù)“執(zhí)法”的依據(jù)。在信息搜集和識(shí)別環(huán)節(jié),平臺(tái)采用“軟件+人工”的手段實(shí)時(shí)監(jiān)管。以管理難度較大的視頻直播為例,應(yīng)用軟件持續(xù)跟蹤信息流,一旦發(fā)現(xiàn)疑似違規(guī)內(nèi)容即截圖保留證據(jù),再經(jīng)圖像處理完成信息識(shí)別,人工隨后對(duì)目標(biāo)內(nèi)容再次審核并確認(rèn)。在行為糾正的環(huán)節(jié),平臺(tái)“軟件+人工”的操作從信息和主體兩方面展開:一是對(duì)違法違規(guī)信息進(jìn)行過濾和移除,使之在平臺(tái)上“不可見”或在短暫呈現(xiàn)以后被刪除；二是通過管理賬戶對(duì)特定違規(guī)者實(shí)施相應(yīng)處罰,如警告、定期禁言或永久封號(hào)等。針對(duì)具有突出影響力的特殊用戶,平臺(tái)還會(huì)采用降級(jí)、限流、取消認(rèn)證、黑名單、罰款和廣告限制等限制手段。需要特別指出的是,平臺(tái)代理是一種“委托治理”模式,在實(shí)施過程中,平臺(tái)企業(yè)的自由裁量權(quán)相對(duì)較小。

五、用戶標(biāo)記:權(quán)威型協(xié)同治理的輔助網(wǎng)絡(luò)

大眾傳播時(shí)代內(nèi)容治理的主體是政府和媒體,傳媒法規(guī)的制定或信息把關(guān)是自上而下的過程,個(gè)人參與的空間極其有限。在此框架下,受眾被理解為內(nèi)容消費(fèi)的終端,幾乎不能也不需要與內(nèi)容制作者、監(jiān)管者進(jìn)行互動(dòng)。而在平臺(tái)化背景下,用戶越來越多地參與內(nèi)容生產(chǎn),并有權(quán)限對(duì)其他內(nèi)容發(fā)表見解,傳統(tǒng)的治理框架需要重新被審視。事實(shí)上,“標(biāo)記”(flag)的方式已被Facebook、YouTube和Twitter等全球性的大型平臺(tái)廣泛使用,其字面意思是用戶用紅旗標(biāo)注認(rèn)為違法違規(guī)的信息。平臺(tái)在界面設(shè)計(jì)按鈕、圖標(biāo)或欄目條,引導(dǎo)用戶點(diǎn)擊進(jìn)入,按其預(yù)先設(shè)計(jì)的列表報(bào)告違規(guī)內(nèi)容的信息,再匯總和研判信息,決定是否規(guī)制。用戶標(biāo)記作為重要的治理機(jī)制,兼具實(shí)用價(jià)值和象征價(jià)值,“既解決了管理大量用戶生成內(nèi)容的問題,又可以作為平臺(tái)決定刪除內(nèi)容的一種辯護(hù)理由”。實(shí)用價(jià)值指平臺(tái)要處理龐大的信息流,難于應(yīng)付,將信息識(shí)別任務(wù)部分交給用戶可降低成本；象征價(jià)值指當(dāng)平臺(tái)決定刪除或保留那些有爭(zhēng)議的內(nèi)容時(shí),標(biāo)記可以為該決定提供正當(dāng)性。

用戶對(duì)內(nèi)容做出評(píng)價(jià)是一種社群控制的方式,任一社區(qū)成員均可參與。平臺(tái)運(yùn)用算法對(duì)用戶評(píng)價(jià)進(jìn)行分析,據(jù)此配置信息,因此,個(gè)體評(píng)價(jià)形成的合力將影響Web 2.0空間的內(nèi)容結(jié)構(gòu)。用戶評(píng)價(jià)有多種形式,如“贊”“踩”“評(píng)論”等,都在某種程度上決定目標(biāo)內(nèi)容的“可見度”,評(píng)價(jià)高的上熱搜或被置頂,評(píng)價(jià)低則湮沒無聞。但此類評(píng)價(jià)不屬于標(biāo)記的范疇,標(biāo)記要求用戶做出違規(guī)與否的評(píng)判,并向擁有制裁權(quán)的管理者報(bào)告,以此決定目標(biāo)內(nèi)容“能見與否”,而非“在何種程度上可見”。并不是所有的用戶投訴或報(bào)告都屬于標(biāo)記,投訴存在兩種可能,一種是用戶認(rèn)定該內(nèi)容對(duì)自身構(gòu)成冒犯,為維護(hù)個(gè)人權(quán)益依法要求移除信息；另一種是用戶認(rèn)為目標(biāo)內(nèi)容違背主流價(jià)值,為維護(hù)公共利益提示管理者采取行動(dòng)。用戶標(biāo)記專指后者,是用戶作為公共利益的代理人規(guī)范他者的傳播行為,在我國(guó)常被稱為“投訴舉報(bào)”,為方便學(xué)術(shù)對(duì)話,本文沿用標(biāo)記的概念。

由于制度的差異,標(biāo)記在我國(guó)具有獨(dú)特的治理意涵。首先,用戶標(biāo)記本質(zhì)上是協(xié)助平臺(tái)提高治理效率的制度安排,對(duì)平臺(tái)來說并不具備獲得治理正當(dāng)性的象征性價(jià)值,管理用戶的權(quán)力是由國(guó)家法律賦予的,并非平臺(tái)自行選擇的結(jié)果,無須借助用戶的意見為管理行為辯護(hù)?！靶乱?guī)”第十六條明確要求:“平臺(tái)應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置便捷的投訴舉報(bào)入口,公布投訴舉報(bào)方式,及時(shí)受理處置公眾投訴舉報(bào)并反饋處理結(jié)果?！笨梢?投訴舉報(bào)機(jī)制是必須執(zhí)行的剛性規(guī)則。其次,標(biāo)記在歐美國(guó)家主要指用戶向平臺(tái)報(bào)告失范內(nèi)容,國(guó)內(nèi)除此之外還有一種形式,那就是用戶直接向監(jiān)管部門舉報(bào),投訴對(duì)象既可以是特定的信息內(nèi)容,也可以是整個(gè)平臺(tái)。用戶標(biāo)記因而具有相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值,成為權(quán)威型協(xié)同治理中不可或缺的輔助機(jī)制。

內(nèi)容治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是識(shí)別違法違規(guī)信息,平臺(tái)通過軟件審核和算法來執(zhí)行,根據(jù)治理目標(biāo)預(yù)設(shè)可能存在的失范內(nèi)容,將關(guān)鍵詞(文本)或關(guān)鍵幀(音視頻)編入程序,再使用程序掃描和過濾目標(biāo)信息。關(guān)鍵信息的數(shù)據(jù)庫(kù)盡管在不斷更新,仍然跟不上信息流的復(fù)雜多變,故技術(shù)規(guī)范雖然效率高,但多有疏漏,需要訓(xùn)練有素的人工輔助審核。即便如此,由于人工外在于網(wǎng)絡(luò)空間,掌握的信息仍然有限。置身于社群之中的用戶則不同,其熟悉所處信息環(huán)境,盡管單個(gè)用戶的信息識(shí)別價(jià)值有限,但若能普遍動(dòng)員,就可以產(chǎn)生不可小覷的合力。作為輔助性的治理機(jī)制,用戶標(biāo)記需要技術(shù)引導(dǎo)和人工處理,平臺(tái)為確保完成內(nèi)容治理的“包干”任務(wù),可謂不遺余力。以微信為例,首頁(yè)、群組、公眾號(hào)和私聊等所有界面都設(shè)有投訴按鈕,信息收集很全面,涵括投訴類別、原因和證據(jù)等,使用便捷。而后,平臺(tái)用算法收集、分類、審核投訴信息,其間人工研判不可或缺,在內(nèi)容治理日益趨緊的情況下,人工審核的壓力不斷增強(qiáng),專業(yè)性要求越來越高。2018年4月,短視頻平臺(tái)“內(nèi)涵段子”被永久關(guān)停,公司負(fù)責(zé)人在公開致歉信中承諾,“將現(xiàn)有6 000人的運(yùn)營(yíng)審核隊(duì)伍,擴(kuò)大到10 000人”,可見,正是審核員工、潛在的標(biāo)記者和后臺(tái)算法相互配合,構(gòu)成了治理體系最基層的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)。

另一種形式是用戶直接向主管單位投訴,輕者責(zé)成平臺(tái)自糾,重者依法懲治平臺(tái)。中央網(wǎng)信辦建立了網(wǎng)站“違法和不良信息舉報(bào)中心”,幾乎匯聚所有相關(guān)部門公布的舉報(bào)渠道,用戶可選擇投訴,也可在該平臺(tái)直接操作。網(wǎng)站入口依次設(shè)置“政治”“暴恐”“謠言”“色情”“低俗”“賭博”“詐騙”“侵權(quán)”“其他”“涉疫情防控有害信息”等十類信息,接受實(shí)名或匿名舉報(bào)。以2020年3月為例,全國(guó)各級(jí)網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)部門共受理舉報(bào)1481.2萬件(中央網(wǎng)信辦違法和不良信息舉報(bào)中心,2020)。用戶向監(jiān)管部門投訴具有群眾動(dòng)員性質(zhì),國(guó)家借助社群控制強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)和用戶的雙重管理,成為科層控制的有效補(bǔ)充。作為個(gè)人自發(fā)行為,用戶標(biāo)記的驅(qū)動(dòng)力源于價(jià)值認(rèn)同而非利益驅(qū)使,所謂“正其義不謀其利,明其利不計(jì)其功”。雖無利而為之,原因在于廣泛動(dòng)員群眾是中國(guó)革命的重要制度性遺產(chǎn),“普通人的國(guó)家觀念”也普遍認(rèn)同黨和國(guó)家的權(quán)威,堅(jiān)信其代表著一系列終極價(jià)值,進(jìn)而對(duì)維護(hù)主流價(jià)值和公共利益具有強(qiáng)烈的道德責(zé)任感。因此,用戶標(biāo)記作為一種治理機(jī)制在我國(guó)具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

六、權(quán)威型協(xié)同治理中的張力

互聯(lián)網(wǎng)治理符合國(guó)家、平臺(tái)和用戶的共同利益,這是協(xié)同治理運(yùn)行的基礎(chǔ)。應(yīng)該意識(shí)到,除此之外,三者還有各自獨(dú)特的利益訴求,權(quán)威型科層整合在這一點(diǎn)上未予足夠考量,平臺(tái)利益、用戶權(quán)益與科層管理之間仍存在一定張力。短期來看,運(yùn)用行政指令和群眾動(dòng)員的方式將技術(shù)和社群規(guī)范納入科層體系,取得了較好的效果,可以實(shí)現(xiàn)對(duì)在線內(nèi)容的穩(wěn)定可控；但從長(zhǎng)期來看,國(guó)家治理互聯(lián)網(wǎng)的愿景是多面向的,善治的意涵不僅關(guān)涉穩(wěn)定可控,還包括激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新、繁榮互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)和滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)/文化需求,以此提高國(guó)家的綜合實(shí)力,推進(jìn)法治國(guó)家建設(shè),增進(jìn)社會(huì)福祉。綜合來看,權(quán)威型整合的內(nèi)在張力將有違于多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),上文重在闡釋國(guó)家、平臺(tái)和用戶之間相互配合的機(jī)理,這是權(quán)威型協(xié)同治理的基本面,接下來擬簡(jiǎn)要分析該模式運(yùn)行的張力,分別從用戶、平臺(tái)兩條線索展開。

從第一條線索來看,首先,在線內(nèi)容的規(guī)制空間的重塑高度依賴科層控制,未能很好地解決兼顧治理有效性和合法性的難題。社會(huì)主義的制度優(yōu)勢(shì)決定了國(guó)家有強(qiáng)大的資源汲取能力,確保實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容的有效治理,但治理手段對(duì)社會(huì)期待還須有所考慮,并在法律框架下運(yùn)行,這完全符合黨和國(guó)家的根本利益?？傮w來看,當(dāng)前的內(nèi)容治理體系“重管理,輕保護(hù)”,大多數(shù)法律旨在規(guī)范用戶傳播行為,對(duì)維護(hù)用戶的基本權(quán)利則相對(duì)不足。此外,法律的位階偏低,針對(duì)內(nèi)容治理出臺(tái)的大多屬于政府部門制定的規(guī)范性文件,權(quán)威性不夠。

其次,用戶標(biāo)記彰顯了個(gè)人的參與權(quán)并可以降低規(guī)制成本,是必要的治理機(jī)制,但由于用戶識(shí)別違法違規(guī)信息的理性化和專業(yè)化程度不高,亦不可過于倚重。用戶標(biāo)記在我國(guó)既輔助平臺(tái)管理用戶,也被用于政府監(jiān)管用戶和平臺(tái),這種“雙重運(yùn)用”具有濃厚的“動(dòng)員式治理”特征,其運(yùn)作邏輯是強(qiáng)調(diào)廣泛的群眾參與以克服規(guī)制資源的不足。一方面,為了節(jié)省規(guī)制成本,無論是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是平臺(tái),都存在偏好用戶標(biāo)記的內(nèi)在需求；另一方面,用戶通過大規(guī)模的集體行動(dòng),可能策略性使用投訴機(jī)制,以自己的目標(biāo)替換治理目標(biāo)。綜合這兩端以觀之,用戶標(biāo)記工具化的現(xiàn)象愈益明顯。2020年2月,同人網(wǎng)站AO3上的小說《下墜》將明星肖戰(zhàn)設(shè)定為有性別認(rèn)知障礙的女主角,引發(fā)粉絲不滿,發(fā)起一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的集體行動(dòng),先向平臺(tái)投訴要求刪除《下墜》,未得到回應(yīng)后再向監(jiān)管部門投訴平臺(tái),導(dǎo)致AO3被封,連帶B站、晉江、貓耳等更多平臺(tái)的相關(guān)內(nèi)容產(chǎn)品被下架。隨后,同人愛好者為了報(bào)復(fù),大規(guī)模抵制和舉報(bào)肖戰(zhàn)的代言和相關(guān)內(nèi)容,掀起第二波更大范圍的集體行動(dòng)。這場(chǎng)用戶標(biāo)記運(yùn)動(dòng)已遠(yuǎn)超內(nèi)容治理的范疇,被工具化為多數(shù)人的暴力。

從第二條線索來看，政府部門用行政規(guī)定嚴(yán)格界定平臺(tái)的主體責(zé)任,尚不足以確保責(zé)任落實(shí)到位,優(yōu)化科層控制顯然是解決問題的辦法,即通過加強(qiáng)中央部門間和央地之間的協(xié)同,強(qiáng)化對(duì)平臺(tái)的日常監(jiān)督。還有一種解決辦法是,為彌補(bǔ)因條塊分割而效率過低的局限,有關(guān)部門不定期地開展專項(xiàng)整治行動(dòng)?！斑\(yùn)動(dòng)式治理”是權(quán)威型體制運(yùn)行的重要表征,在我國(guó)有深厚的歷史淵源,非常規(guī)化運(yùn)作有助于營(yíng)造出高壓氛圍,對(duì)平臺(tái)和行業(yè)構(gòu)成震懾。在此政策語(yǔ)境下,平臺(tái)為降低政策風(fēng)險(xiǎn),一面加大對(duì)用戶的管理力度,增加技術(shù)研發(fā)和人力資本的投入,一面尋求與監(jiān)管部門“深度合作”,通過資源整合盡量減少運(yùn)動(dòng)型治理帶來的不確定性,比如從監(jiān)管機(jī)構(gòu)或傳統(tǒng)媒體延攬經(jīng)驗(yàn)豐富的管理者加盟企業(yè),指導(dǎo)平臺(tái)的規(guī)制,并負(fù)責(zé)與監(jiān)管部門、媒體進(jìn)行溝通,這有助于提高協(xié)同治理的整合度。然而,這種種努力所費(fèi)不貲,對(duì)所有平臺(tái)而言都是沉重的成本,尤其是剛起步的小型企業(yè)更是難以承受,在治理整頓中首當(dāng)其沖。相反,擁有豐富經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的大型企業(yè)則較易應(yīng)付。我們應(yīng)該注意到,互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)本已呈現(xiàn)出寡頭化的趨勢(shì),小微平臺(tái)舉步維艱,權(quán)威型治理帶來的高額成本或?qū)?qiáng)化這一趨勢(shì)。因此,如何為互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供寬松、公平的市場(chǎng)環(huán)境,是在線內(nèi)容治理需要兼帶考量的議題。

七、結(jié)語(yǔ)

21世紀(jì)第一個(gè)十年以來,國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)管理的重心從推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性的內(nèi)容治理,迄今為止已建立起一種權(quán)威型協(xié)同治理模式。作為一項(xiàng)闡釋型研究,本文無意對(duì)制度安排做規(guī)范性的價(jià)值評(píng)判,而旨在從傳播學(xué)角度解析該治理模式產(chǎn)生的根源及其運(yùn)作機(jī)制。關(guān)于前者,文章借助技術(shù)挑戰(zhàn)與政策回應(yīng)的思路論證,網(wǎng)絡(luò)的“平臺(tái)化”改變了在線內(nèi)容的生產(chǎn)和流通方式,形成以平臺(tái)為主導(dǎo)的“隨機(jī)性”話語(yǔ)空間。然而,既有的傳媒政策是一種單向的科層控制系統(tǒng),無法獨(dú)立實(shí)施對(duì)在線內(nèi)容的有效治理。為此,國(guó)家通過優(yōu)化組織資源和制度創(chuàng)設(shè),將技術(shù)控制和社群控制模式納入科層制,確立了新的治理模式。關(guān)于后者,文章以政府、平臺(tái)和用戶的互動(dòng)為主線,闡釋權(quán)威型協(xié)同治理的三種運(yùn)行機(jī)制:科層整合、平臺(tái)代理和用戶標(biāo)記,它們分別在制度框架、主體實(shí)施和輔助網(wǎng)絡(luò)等三個(gè)維度上配合運(yùn)行。

權(quán)威型協(xié)同治理高度整合平臺(tái)和用戶的規(guī)制資源,彌補(bǔ)了科層體制在信息識(shí)別和行為糾正方面的局限,有助于實(shí)現(xiàn)“營(yíng)造良性網(wǎng)絡(luò)生態(tài)”的目標(biāo)。平臺(tái)和用戶在新的規(guī)制空間中分別扮演治理主體和輔助者角色,其基本權(quán)益也需要被維護(hù)。協(xié)同治理中存在行政規(guī)制權(quán)威性不足、用戶標(biāo)記工具化和平臺(tái)治理成本居高不下等問題,長(zhǎng)期來看,不利于我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)治理多元目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。故,進(jìn)一步厘定各方權(quán)責(zé)邊界并在彼此之間建立柔性的回應(yīng)機(jī)制,以減緩權(quán)威型協(xié)同治理的內(nèi)在張力,是未來制度建設(shè)應(yīng)該正視的論題。

注釋:

① 周漢華:《論互聯(lián)網(wǎng)法》,《中國(guó)法學(xué)》,2015年第3期,第20頁(yè)。

② 李洪雷:《論互聯(lián)網(wǎng)的規(guī)制體制——在政府規(guī)制與自我規(guī)制之間》,《環(huán)球法律評(píng)論》,2014年第1期,第118頁(yè)。

③ 胡凌:《探尋網(wǎng)絡(luò)法的政治經(jīng)濟(jì)起源》,上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2016年版,第341頁(yè)。

④ 鐘瑛:《我國(guó)互聯(lián)網(wǎng)管理模式及其特征》,《南京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版),2006年第6期,第31頁(yè)。

⑤ 方興東、張靜:《中國(guó)特色的網(wǎng)絡(luò)治理演進(jìn)歷程和治網(wǎng)之道——中國(guó)網(wǎng)絡(luò)治理史綱要和中國(guó)路徑模式的選擇》,《汕頭大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版),2016年第2期,第5頁(yè)。

⑥ 胡泳:《中國(guó)政府對(duì)互聯(lián)網(wǎng)的管制》,《新聞學(xué)研究》,2010年第4期,第261頁(yè)。

⑦ 劉銳、徐敬宏:《網(wǎng)絡(luò)視頻直播的共同治理:基于政策網(wǎng)絡(luò)分析的視角》,《國(guó)際新聞界》,2018年第12期,第32頁(yè)。

⑧ [美]羅伯特·默頓:《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》,唐少杰、齊心等譯,譯林出版社2015年版,第321頁(yè)。

⑨ 馬英娟:《政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)研究》,北京大學(xué)出版社2007年版,第22頁(yè)。

⑩ [英]羅伯特·鮑德溫等主編:《牛津規(guī)制手冊(cè)》,宋華琳等譯,上海三聯(lián)書店2017年版,286頁(yè)。