徐芳芳

(中共天津市委黨校(天津行政學(xué)院)，天津 300191)

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨的百年光輝成就離不開全面從嚴(yán)治黨，中國共產(chǎn)黨之所以在百年奮斗歷程中能成為堅強的領(lǐng)導(dǎo)核心，關(guān)鍵在于建立了健全的政治生態(tài)系統(tǒng)。全面從嚴(yán)治黨是完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本要求，也是提升國家治理效能的基礎(chǔ)性工程。落實全面從嚴(yán)治黨責(zé)任，需要充分發(fā)揮問責(zé)制的重要作用，進而倒逼相關(guān)主體責(zé)任的有效落實。相較于西方國家推行的社會問責(zé)、政治問責(zé)等，我黨基于現(xiàn)實情況推行的黨內(nèi)問責(zé)制，在問責(zé)體系建設(shè)中居于關(guān)鍵地位。黨內(nèi)問責(zé)制在中國共產(chǎn)黨百年的奮斗歷程中不斷發(fā)展完善，是實現(xiàn)從嚴(yán)管黨治黨的重要制度工具。黨內(nèi)問責(zé)制的有效實施不僅有助于推動各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部規(guī)范個人行為，實現(xiàn)履職盡責(zé)，還有助于提升國家治理效能。黨內(nèi)問責(zé)制在具體實踐過程中取得諸多成就的同時也暴露出一些問題，一定程度上壓抑了黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的動力，阻礙了從嚴(yán)管黨治黨工作的深入推進。

目前，國內(nèi)外學(xué)者已對問責(zé)制展開多層次、多角度研究。我國對問責(zé)制研究始于2003年的行政問責(zé)制，對黨內(nèi)問責(zé)制的研究主要體現(xiàn)為三個層面：一是黨內(nèi)問責(zé)制的治理效能研究。王柳(2016)指出,黨內(nèi)問責(zé)制可以改善治理績效，確保責(zé)任有效落實[1]。宮玉濤、李晶晶(2020)指出，黨內(nèi)問責(zé)制有助于克服官僚主義、糾正黨內(nèi)錯誤[2]。二是黨內(nèi)問責(zé)制的具體實踐研究。呂永祥(2020)基于實踐指出，當(dāng)前我國黨內(nèi)問責(zé)制存在問責(zé)主體缺位、越位現(xiàn)象[3]。李軍鵬(2019)指出，黨內(nèi)問責(zé)尤其是在基層問責(zé)中存在權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象[4]。任建明和趙廣禮(2019)指出，黨內(nèi)問責(zé)存在問責(zé)精準(zhǔn)化不足的問題[5]。三是完善黨內(nèi)問責(zé)的具體路徑研究。何衷國(2020)指出，通過明確問責(zé)對象的責(zé)任邊界加強黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)[6]。呂永祥(2020)從政績角度出發(fā)，提出要加強問責(zé)政績觀建設(shè)，以推動黨內(nèi)問責(zé)效率的提高[3]。

在前人研究的基礎(chǔ)上，本文致力于國家治理全局新視角，全面梳理建黨百年以來黨內(nèi)問責(zé)制的歷史沿革，結(jié)合新時代發(fā)展需要，深刻把握當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)制存在的問題，并有針對性地提出完善建議。

二、建黨百年來黨內(nèi)問責(zé)制的歷史沿革

黨內(nèi)問責(zé)制在中國共產(chǎn)黨建黨百年的奮斗歷程中不斷發(fā)展完善，在確保黨政領(lǐng)導(dǎo)干部切實履行職責(zé)進程中發(fā)揮了重要作用，為有效踐行黨的初心使命提供保障。其實踐發(fā)展大致經(jīng)歷五個發(fā)展階段。

(一)黨內(nèi)問責(zé)制的萌芽階段(1921-1948年)

從中國共產(chǎn)黨成立到1949年以前黨內(nèi)沒有使用“問責(zé)”一詞，但事實上對相關(guān)責(zé)任主體違紀(jì)行為進行監(jiān)督追責(zé)的行動貫穿于黨的建立、發(fā)展、壯大的整個過程。在黨的一大、二大“黨綱”中，對黨的紀(jì)律、黨內(nèi)監(jiān)督等相關(guān)內(nèi)容作出過詳細(xì)規(guī)定。黨的三大通過的《中共中央執(zhí)行委員會組織法》對黨組織的工作程序、方法等作出規(guī)定，這一文件的出臺是早期我們黨推行管黨治黨的重要制度體現(xiàn)。中共四大修正的黨章提出進一步加強對黨員的監(jiān)督管理，中共五大在黨章中提出對于違反黨紀(jì)行為應(yīng)按照黨紀(jì)處罰，中共六大將遵守黨紀(jì)作為黨的最高責(zé)任。中共七大通過的黨章中首次將紀(jì)律寫入總綱，對黨的監(jiān)察機關(guān)執(zhí)行紀(jì)律的具體程序作了說明。

這一階段是黨內(nèi)問責(zé)制的萌芽階段，對黨組織具體工作程序、規(guī)章制度、紀(jì)律等作出初步規(guī)定，并對相關(guān)主體的行為進行監(jiān)督。這是實現(xiàn)從嚴(yán)管黨治黨的早期體現(xiàn)，這一時期整體上呈現(xiàn)出注重對黨員進行監(jiān)督管理為主的特征。

(二)黨內(nèi)問責(zé)制的探索階段(1949-2001年)

在“問責(zé)”概念提出之前，黨內(nèi)通常是以“責(zé)任追究”的名義對黨員干部進行嚴(yán)肅處理，責(zé)任追究是問責(zé)制的重要表現(xiàn)形式。1949年11月，中共中央作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》。中共八大通過的黨章劃分了五類黨的紀(jì)律，并且一直沿用至今?！拔幕蟾锩睍r期，黨的紀(jì)律的具體檢查工作陷入混亂。1982年黨的十二大通過的黨章，首次對責(zé)任追究作出明確說明，指出對于違反黨的紀(jì)律的行為要追究相關(guān)責(zé)任。1997年黨內(nèi)制定的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例(試行)》明確提出了七種違紀(jì)類型，為有效進行黨內(nèi)監(jiān)督提供制度支撐。1998年的《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》中專門設(shè)立“責(zé)任追究”一章，對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的具體內(nèi)容作出明確說明，提出七種責(zé)任追究情形。2000年的十五屆中央紀(jì)委五次全會指出，對于重大腐敗問題要同時追究直接責(zé)任人及相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部的政治責(zé)任，這體現(xiàn)出問責(zé)范圍不再局限于領(lǐng)導(dǎo)個人，還擴大到領(lǐng)導(dǎo)班子集體。這一階段是對黨內(nèi)問責(zé)制展開的初步探索，尤其強調(diào)進行事后責(zé)任追究，這種零散的責(zé)任追究形式難以推行常態(tài)化監(jiān)督，這一時期的黨內(nèi)問責(zé)呈現(xiàn)出單一的黨紀(jì)責(zé)任追究的特點。

(三)黨內(nèi)問責(zé)制的初步形成階段(2002-2008年)

我國問責(zé)制概念最早來源于2002年7月1日香港實行的“主要官員問責(zé)制”。針對2003年非典疫情監(jiān)管不力的問題，國內(nèi)掀起問責(zé)風(fēng)潮，此時的問責(zé)呈現(xiàn)出間接問責(zé)的特征。2004年《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中提出“依法實行問責(zé)制”，這是問責(zé)制概念首次在黨的文件中出現(xiàn)。之后，在中央的推動下，廣東省海豐縣、湖南省洞口縣等地方相繼展開多種形式的黨內(nèi)問責(zé)制的實踐探索，這為在全國范圍內(nèi)有效推行黨內(nèi)問責(zé)制提供了有益的經(jīng)驗參考和借鑒。

這一階段的問責(zé)制通過借鑒香港對高級官員問責(zé)的實踐經(jīng)驗，尤其注重對官員進行行政問責(zé)。盡管地方展開多樣化的實踐探索，但對黨內(nèi)問責(zé)的數(shù)量較少，層次較低，這一時期整體上呈現(xiàn)出強調(diào)行政問責(zé)制為主的特征。

(四)黨內(nèi)問責(zé)制的發(fā)展完善階段(2009-2015年)

2009年6月，中共中央政治局審議通過《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，這是我國第一部從中央層面做出的黨內(nèi)問責(zé)制的專門規(guī)定，對問責(zé)對象、方式等都做出了具體的明確規(guī)定。這一文件的出臺，全面提升了對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進行問責(zé)的制度化水平，問責(zé)范圍由行政系統(tǒng)拓展到黨委系統(tǒng)，有助于推進責(zé)任政黨建設(shè)。2010年3月，中共中央頒布《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選人用人做出相關(guān)說明。2013年11月頒布的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》指出，“保證問責(zé)制度與黨紀(jì)政紀(jì)處分、法律責(zé)任追究制度有效銜接”[7]。這增強了黨內(nèi)問責(zé)的嚴(yán)肅性、有效性、全面性。

這一階段對黨內(nèi)問責(zé)制作出了專門的法律規(guī)定，為實現(xiàn)制度化、規(guī)范化的黨內(nèi)問責(zé)奠定了制度性基礎(chǔ)，問責(zé)范圍不再局限于行政系統(tǒng)，而是逐步增加到黨委系統(tǒng)，有效規(guī)范了黨員干部的行為，有助于促進責(zé)任政黨和責(zé)任政府的有效建設(shè)，這一時期黨內(nèi)問責(zé)制呈現(xiàn)出問責(zé)范圍擴大、問責(zé)規(guī)范化程度提高的特征。

(五)黨內(nèi)問責(zé)制的成熟階段(2016年以來)

在問責(zé)實踐中暴露出的問題推動了問責(zé)制度的成熟和完善。2016年7月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，制定了統(tǒng)一的制度規(guī)范，推行紀(jì)法分開、終身問責(zé)等，條例的出臺為黨內(nèi)問責(zé)提供了統(tǒng)一全面且權(quán)威的法規(guī)性支撐。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委五次全會上指出要嚴(yán)肅責(zé)任追究。在實踐中，該問責(zé)條例的推行也出現(xiàn)了問責(zé)泛化、問責(zé)不足等問題。為此，2019年9月中共中央通過了修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，對各級黨組織的各項具體問責(zé)職責(zé)進行細(xì)化，問責(zé)情形也給予了進一步明確，劃清了責(zé)任邊界，推行精準(zhǔn)問責(zé)，為實現(xiàn)問責(zé)的有效性、全面性奠定基礎(chǔ)。

這一階段黨內(nèi)問責(zé)的制度體系逐步趨于成熟和完善，從中央層面建立起了統(tǒng)一而權(quán)威的黨內(nèi)問責(zé)的法律法規(guī)，相關(guān)配套制度也逐步出臺，有力提高了問責(zé)的權(quán)威性。這一時期的黨內(nèi)問責(zé)制整體上呈現(xiàn)出政治性、精準(zhǔn)性、細(xì)化性的特征。

三、黨內(nèi)問責(zé)制在國家治理全局中的地位與成效

在中國共產(chǎn)黨百年的發(fā)展進程中，始終將人民群眾的切身利益作為自己的終極目的。黨內(nèi)問責(zé)制從建黨之初的萌芽探索到新時代的發(fā)展完善，取得了顯著成就，不僅在整個國家的問責(zé)制度體系建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，還為從嚴(yán)管黨治黨提供了重要制度保障，有效激發(fā)了黨員擔(dān)當(dāng)作為的積極性和自覺性。

(一)全面提升了國家治理效能

中國共產(chǎn)黨在國家治理建設(shè)中發(fā)揮著主要領(lǐng)導(dǎo)作用，其建設(shè)發(fā)展不僅對黨內(nèi)系統(tǒng)產(chǎn)生重要影響，還對國家治理和發(fā)展產(chǎn)生影響。推行黨內(nèi)問責(zé)制對違反國家治理和群眾切實利益的黨員干部進行問責(zé)，確保相關(guān)主體責(zé)任有效落實，有助于加強黨員干部的管理。建黨百年以來，黨內(nèi)問責(zé)的法律法規(guī)逐步完善、細(xì)化，并明確了黨內(nèi)產(chǎn)生的種種失責(zé)失職行為，為規(guī)范化開展各項問責(zé)活動提供制度依據(jù)。在國家法律法規(guī)逐步完善的基礎(chǔ)上，相應(yīng)的各地區(qū)也開展了較具地方特色的黨內(nèi)問責(zé)制實踐，為有效問責(zé)相關(guān)主體不當(dāng)行為提供具體實踐經(jīng)驗，相關(guān)主體在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生重大事故、群體性事件等，對群眾最關(guān)心最現(xiàn)實的問題上不作為、亂作為等都要納入問責(zé)程序當(dāng)中。由此可以直接推動黨員干部加強管理，增強綜合治理能力，全面提升國家治理效能。

(二)全方位提升管黨治黨效能

實行黨內(nèi)問責(zé)制在于通過對主體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等進行有效追究，推動各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部自覺承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任，共同致力于黨的使命。一是黨內(nèi)問責(zé)制的政治定位有力推動黨員干部履職盡責(zé)。黨內(nèi)問責(zé)制強調(diào)黨員干部要對其自身的失職失責(zé)行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這既是一種監(jiān)督懲戒機制，更是推動具體責(zé)任有效落實的重要政策工具。在此制度的影響下，黨員干部樹立積極主動的責(zé)任意識，自覺遵守各項規(guī)章制度。二是黨內(nèi)問責(zé)制通過細(xì)化責(zé)任確保責(zé)任有效落實。建黨百年以來，黨內(nèi)問責(zé)制的實踐發(fā)展對問責(zé)主體、對象、內(nèi)容等不斷細(xì)化完善，著重對黨員干部的主體、監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等進行追究，實現(xiàn)權(quán)力和義務(wù)相統(tǒng)一，凸顯黨員干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。三是黨內(nèi)問責(zé)制不只局限于事后的糾正與懲罰，而是貫穿于事前、事中、事后全過程。通過對各級黨組織和黨員干部的各項行為進行全面問責(zé)，有助于明確各相關(guān)主體責(zé)任，為有序開展各項工作創(chuàng)造了前提條件。

(三)有力激發(fā)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)動力

黨內(nèi)問責(zé)制的建設(shè)提倡“有權(quán)必有責(zé)”，各級黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部在享有權(quán)力的同時也負(fù)有責(zé)任。通過多種方式和手段對黨內(nèi)相關(guān)人員的失責(zé)行為、不作為、假作為等情況進行問責(zé)，倒逼各級黨組織履職盡責(zé)，促使黨員干部自覺做到有擔(dān)當(dāng)有作為，進而提升黨員干部的工作效率，全面履行為人民服務(wù)的使命。與此同時，推行黨內(nèi)問責(zé)制能夠加強黨員干部的廉政建設(shè)。當(dāng)前世界各國都普遍采用問責(zé)制推進廉政建設(shè)，促進干部的擔(dān)當(dāng)作為。建黨百年以來，隨著黨內(nèi)問責(zé)制的不斷完善，對于黨內(nèi)問責(zé)情形不斷明確細(xì)化，有效遏制公權(quán)力的濫用，是確保規(guī)范用權(quán)的重要制度保障，為黨內(nèi)營造風(fēng)清氣正的治理環(huán)境，有利于保持黨的先進性和純潔性，進而激勵各級黨組織和黨員干部的干事創(chuàng)業(yè)精神。

四、黨內(nèi)問責(zé)制實踐中存在的問題

推行黨內(nèi)問責(zé)制有助于加強黨內(nèi)廉潔建設(shè)、嚴(yán)明黨的紀(jì)律，其優(yōu)勢在實踐中逐漸凸顯，并取得諸多成就。隨著黨內(nèi)問責(zé)制的不斷實踐，一些問題也逐漸暴露出來，一定程度上危害到黨的權(quán)威，損害管黨治黨效能。

(一)事前黨內(nèi)問責(zé)不夠充分

長期以來，黨內(nèi)問責(zé)偏重于在事后推行懲罰性問責(zé)，事后問責(zé)盡管能夠?qū)ο嚓P(guān)主體行為進行懲戒，但在實踐中卻不一定會產(chǎn)生預(yù)防效果，而事前問責(zé)具有預(yù)防性特征，能夠?qū)栘?zé)對象的行為做出事前監(jiān)督，一定程度上減少錯誤行為的發(fā)生并有效提高工作效率。當(dāng)前，事前黨內(nèi)問責(zé)存在的不足主要表現(xiàn)在三個方面：一是對事前問責(zé)認(rèn)識不到位。部分人認(rèn)為，事前問責(zé)對于完成管黨治黨成效的作用不明顯，為及時完成上級下達(dá)的各項工作任務(wù)，往往更重視事后問責(zé)。二是尚未建立健全的事前問責(zé)規(guī)章制度。當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)制度正在趨于規(guī)范，主要是針對事后問責(zé)對象、情形、程序、方式等做出明確的規(guī)定，但對于事前制定問責(zé)計劃、規(guī)劃等存在明顯的不足。三是事前問責(zé)的鼓勵措施較為薄弱。當(dāng)前缺乏通過多種形式支持事前問責(zé)的有效措施，建立合理有序的有效措施會督促問責(zé)主體和問責(zé)對象自覺規(guī)范個人行為，問責(zé)主體會全面對相關(guān)主體不當(dāng)行為進行監(jiān)督，問責(zé)對象會自覺遵從黨內(nèi)各項規(guī)章制度。

(二)事中黨內(nèi)問責(zé)程序需要規(guī)范

事中黨內(nèi)問責(zé)是針對具體執(zhí)行過程而言，包括組織建設(shè)和執(zhí)行程序建設(shè)。在組織建設(shè)上，黨內(nèi)問責(zé)主體主要由問責(zé)決定機關(guān)和問責(zé)提議機關(guān)組成，除紀(jì)委和黨委等傳統(tǒng)問責(zé)主體之外，黨的工作機關(guān)也承擔(dān)問責(zé)工作[8]。在具體實踐過程中，事中黨內(nèi)問責(zé)存在問責(zé)主體不明確現(xiàn)象，部分領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣性認(rèn)為問責(zé)工作主要是由紀(jì)委負(fù)責(zé)，而一些黨的工作機關(guān)一定程度上因擔(dān)心問責(zé)出現(xiàn)問題而將問責(zé)工作交由紀(jì)委部門處理，呈現(xiàn)出紀(jì)委問責(zé)為主而其他黨的工作機關(guān)問責(zé)較少的特點，不利于全方位對黨員干部進行監(jiān)督。事中黨內(nèi)問責(zé)還存在問責(zé)越位現(xiàn)象，由于問責(zé)主體和地方政府之間存在職能交叉情況，在發(fā)生重大事件時，地方政府也會參與問責(zé)并將問責(zé)情況反饋于法定問責(zé)主體，事實上，地方政府并非法定的問責(zé)主體，一定程度上不利于在黨內(nèi)建立嚴(yán)肅性、權(quán)威性的問責(zé)制。在執(zhí)行程序上，事中黨內(nèi)問責(zé)表現(xiàn)為問責(zé)范圍不明確，存在問責(zé)泛化的現(xiàn)象，一定程度上增加了基層黨員干部被過度問責(zé)的風(fēng)險，嚴(yán)重制約黨員干部的工作積極性、創(chuàng)新性，一些領(lǐng)導(dǎo)干部因為害怕產(chǎn)生履職風(fēng)險轉(zhuǎn)而選擇不作為。這難以充分發(fā)揮問責(zé)制的切實作用。事中黨內(nèi)問責(zé)還包括問責(zé)程序執(zhí)行不規(guī)范、未能嚴(yán)格履行問責(zé)程序而導(dǎo)致問責(zé)隨意化現(xiàn)象等問題。例如，部分問責(zé)主體為追求效率而忽略具體的問責(zé)程序，造成問責(zé)精準(zhǔn)化缺失。

(三)事后黨內(nèi)問責(zé)反饋有待完善

事后問責(zé)是針對某一事件發(fā)生后即針對問責(zé)決定的最終貫徹執(zhí)行而言。黨內(nèi)問責(zé)的相關(guān)規(guī)章制度中對問責(zé)決定的宣布、通報等相關(guān)事項都做出明確規(guī)定，確保問責(zé)決定執(zhí)行有法可依。在實踐中，事后黨內(nèi)問責(zé)也存在一些問題;一是問責(zé)決定執(zhí)行不到位現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為部分黨組織和黨員干部在執(zhí)行具體問責(zé)決定時未嚴(yán)格按照問責(zé)決定執(zhí)行，而是依據(jù)具體情況變通執(zhí)行，未能及時依據(jù)問責(zé)決定對相關(guān)人員的職務(wù)職級、工資等進行及時調(diào)整。事后問責(zé)還表現(xiàn)為避重就輕的黨內(nèi)問責(zé)處理方式，在執(zhí)行問責(zé)決定時未能嚴(yán)格按照處理決定執(zhí)行，而是從輕處理，減弱問責(zé)決定對失責(zé)黨員干部的懲戒作用，一定程度上還會損害黨內(nèi)問責(zé)制的公信力。二是問責(zé)后續(xù)保障機制建設(shè)不健全，具體表現(xiàn)為尚未建立健全的問責(zé)訴訟機制，當(dāng)問責(zé)對象對問責(zé)內(nèi)容、決定等持有異議時，可以依據(jù)正當(dāng)程序提起復(fù)議訴求，相關(guān)機制建設(shè)不健全，一定程度上損害了問責(zé)對象利益。三是黨內(nèi)問責(zé)改進不足，具體體現(xiàn)為黨內(nèi)問責(zé)決定執(zhí)行完成即問責(zé)結(jié)束后未及時與相關(guān)人員進行勸勉、談話等。推行黨內(nèi)問責(zé)制的最終目的在于實現(xiàn)問責(zé)改進，通過問責(zé)及時解決相關(guān)人員不足的問題。

五、黨內(nèi)問責(zé)制的路徑優(yōu)化

推行黨內(nèi)問責(zé)制有助于規(guī)范權(quán)力運行，合理運用黨內(nèi)問責(zé)制能夠有效防范職權(quán)濫用，但過度問責(zé)也容易阻礙主體的創(chuàng)新積極性，造成權(quán)力運行的低效率。針對黨內(nèi)問責(zé)制在實踐發(fā)展中存在的一些問題，有必要基于黨的建設(shè)和國家治理全局有針對性地提出可操作性對策，以優(yōu)化黨內(nèi)問責(zé)制的實施路徑，提升管黨治黨效能。

(一)深刻科學(xué)把握黨內(nèi)問責(zé)制的實質(zhì)

從問責(zé)制的效能來看，問責(zé)更多的是手段而非最終目的。無論將其作為政府管理的政策工具，還是一種懲戒機制，其根本目的在于確保權(quán)力運行的規(guī)范性，促使行為主體對其行為負(fù)責(zé)，提升權(quán)力運行的整體效率。為此，深刻精準(zhǔn)把握黨內(nèi)問責(zé)制的實質(zhì)是保證問責(zé)成效的前提和關(guān)鍵。一是正確認(rèn)識黨內(nèi)問責(zé)制的功能定位。問責(zé)制的基本功能在于實現(xiàn)權(quán)力運行的規(guī)范性，確保行為主體采取事前負(fù)責(zé)任行為。黨內(nèi)問責(zé)制的運行不在于對失職失責(zé)的黨員干部進行簡單懲處，而在于強化其責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識，激發(fā)干事創(chuàng)業(yè)熱情[9]。通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)、警示教育等多種方式使黨員干部正確認(rèn)識黨內(nèi)問責(zé)制的功能定位，加強執(zhí)政為民、公正用權(quán)等價值觀教育，提升黨員干部的責(zé)任意識和底線意識，增強黨員干部履職盡責(zé)的責(zé)任意識。而不僅僅是將其作為黨內(nèi)推動工作的重要手段，它是實現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運行、增強領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識的重要保障，進而在各級黨組織內(nèi)部培育嚴(yán)格的問責(zé)規(guī)則和問責(zé)文化。二是樹立科學(xué)的問責(zé)績效觀。也就是指科學(xué)認(rèn)識黨內(nèi)問責(zé)考核，不僅要注重對量的考核，更要注重對質(zhì)的考核，有效應(yīng)對當(dāng)前存在的問責(zé)泛化現(xiàn)象，從而提升問責(zé)權(quán)威。三是建立嚴(yán)密的黨內(nèi)問責(zé)制度體系。中國共產(chǎn)黨建黨百年的歷史實踐證明，全面從嚴(yán)治黨的基本方式在于實現(xiàn)依法依規(guī)治黨，只有建立全面規(guī)范的黨內(nèi)規(guī)章制度，才能為有效推行黨內(nèi)問責(zé)制提供制度支撐。針對忽視事前問責(zé)的問題，逐步加強事前問責(zé)制度建設(shè)。在全面梳理現(xiàn)有黨內(nèi)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，及時修訂補充相關(guān)法律法規(guī)，同時進一步完善配套的問責(zé)制度，如生態(tài)環(huán)境建設(shè)、空氣污染等具體問責(zé)規(guī)章制度及具體的細(xì)化體系建設(shè)，進而建立全面規(guī)范的黨內(nèi)問責(zé)制。

(二)規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)的程序機制

健全的黨內(nèi)問責(zé)程序是確保具體問責(zé)工作有序開展的重要保證。一是健全黨內(nèi)問責(zé)制的組織建設(shè)，明確各主體的職責(zé)分工。明確各督查組、地方政府在黨內(nèi)問責(zé)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，主要在于向黨內(nèi)問責(zé)主體提供建議、線索。賦予問責(zé)主體獨立作出問責(zé)決定的權(quán)力，有效避免問責(zé)主體權(quán)力越位、缺位等問題的發(fā)生。與此同時，要做好黨內(nèi)問責(zé)主體與其他監(jiān)督組、地方政府之間的溝通交流，實現(xiàn)信息溝通共享，對于代替黨內(nèi)問責(zé)主體做出的相關(guān)問責(zé)建議問題，要建立詳細(xì)的備案制度，在征求同級及上級黨委意見的基礎(chǔ)上，由黨內(nèi)問責(zé)主體做出最終決定，確保問責(zé)決定科學(xué)、客觀、公正。對于需要中央和地方、上下級黨組織協(xié)同完成的事項，在明確共性職責(zé)的同時進行明確的責(zé)任分工，厘清主管責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任的歸屬部門，為在黨內(nèi)推行精準(zhǔn)問責(zé)奠定基礎(chǔ)。二是建立完整的黨內(nèi)問責(zé)程序鏈條。在嚴(yán)格遵守國家層面問責(zé)程序的基礎(chǔ)上，依據(jù)各級黨委的具體實際形成責(zé)任分解、監(jiān)督檢查、責(zé)任倒查一套完整的問責(zé)程序。在具體執(zhí)行過程中，各級黨委要嚴(yán)格按照問責(zé)程序開展各項工作，確保問責(zé)規(guī)范、有序，保證問責(zé)能夠精準(zhǔn)落實。三是逐步實現(xiàn)黨內(nèi)問責(zé)的常態(tài)化建設(shè)。各級黨委要對具體工作部門的情況進行常態(tài)化或者隨機抽查，對于失責(zé)行為不僅要追究相關(guān)責(zé)任人的直接責(zé)任，還要追究其工作部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。同時，逐步健全選人用人責(zé)任追究制度，將候選人的提名、考察等各個環(huán)節(jié)都納入黨內(nèi)問責(zé)程序中，確保黨內(nèi)問責(zé)精準(zhǔn)、有效。逐步加強對各項規(guī)章制度、具體事件等進行問責(zé)，在黨內(nèi)形成一種常態(tài)化的問責(zé)模式。

(三)加強黨內(nèi)問責(zé)的保障機制建設(shè)

全面的保障機制建設(shè)是保證黨內(nèi)問責(zé)制順利開展的重要支撐。一是加強容錯機制建設(shè)?，F(xiàn)行黨內(nèi)問責(zé)的各項規(guī)章制度充分體現(xiàn)出容錯的理念，對容錯情形作出了明確規(guī)定。在具體實踐當(dāng)中，要根據(jù)實際情況，進一步細(xì)化容錯內(nèi)容，完善容錯申請、審核等制度建設(shè)，充分發(fā)揮容錯機制建設(shè)在黨內(nèi)問責(zé)中的作用，有效激勵黨員干部擔(dān)當(dāng)作為，著力解決部分黨員干部不敢為的問題。二是完善黨內(nèi)問責(zé)申訴程序。在黨內(nèi)問責(zé)決定作出之后，對于問責(zé)結(jié)果有異議的黨員干部可以通過正當(dāng)?shù)纳暝V渠道進行申訴，給予問責(zé)對象具體陳述和申辯的機會，保障其自身權(quán)利?？梢钥紤]設(shè)立專門性、獨立性的申訴機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)具體的申訴救濟情況。通過賦予黨員干部申訴救濟權(quán)力，有助于充分激勵黨員干部擔(dān)當(dāng)作為。三是建立黨內(nèi)問責(zé)評估制度。黨內(nèi)問責(zé)評估制度建設(shè)的目的在于實現(xiàn)問責(zé)改進，問責(zé)不是最終目的，而是通過問責(zé)促使相關(guān)主體改正自身不當(dāng)行為，進而提升工作效能?？梢钥紤]由紀(jì)委牽頭設(shè)立黨內(nèi)問責(zé)評估小組，定期對下級黨組織是否嚴(yán)格遵守問責(zé)程序、問責(zé)效果等多方面進行評估。對于在評估中發(fā)現(xiàn)的具體問題，要及時反映給相關(guān)部門并落實整改，對于濫用職權(quán)的主體追究其責(zé)任，以全面提升黨內(nèi)問責(zé)效率，進而提高國家治理效能。