范 貞

(西北師范大學(xué) 知行學(xué)院，蘭州 730070)

一、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度法理證成

(一)制度的法理基礎(chǔ)

行政執(zhí)法一致性原則，與行政自我拘束原則衍生于憲法確定的平等原則，是具化的平等原則在行政執(zhí)法中的表現(xiàn)形式。行政執(zhí)法一致性原則屬于形式行政法治范疇，而行政自我拘束原則集中體現(xiàn)實(shí)質(zhì)主義法治的精神，兩個(gè)原則從不同程度契合了平等原則對(duì)形式平等與實(shí)質(zhì)平等的要求，為構(gòu)建行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度提供了理論依據(jù)，而法的安定性原則為該制度的建構(gòu)提供了正當(dāng)性論析。

1.行政執(zhí)法一致性原則

行政執(zhí)法一致性原則是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中，為避免執(zhí)法人員的非理性，為平等對(duì)待行政相對(duì)人，對(duì)符合同一法律構(gòu)成要件的法律事實(shí)平等對(duì)待，施與一致法律效果的執(zhí)法原則[1]?；谄降仍瓌t及法的安定性原理，執(zhí)法者在案件事實(shí)一致前提下，應(yīng)確保說(shuō)理一致、適法一致、處斷結(jié)果一致，最終實(shí)現(xiàn)法律效果一致。面對(duì)行政領(lǐng)域?qū)映霪B見(jiàn)的新事物、新問(wèn)題、新類(lèi)型案件，遵守合法的先例是獲得一致性的有效途徑，而行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的設(shè)計(jì)初衷就是為了實(shí)現(xiàn)同案同斷，符合行政執(zhí)法一致性的精神內(nèi)核。

2.行政自我拘束原則

行政自我拘束以行政先例存在為前提，先例本身合法且已獲得承認(rèn)是其發(fā)揮效力的前置條件，行政機(jī)關(guān)作出行政行為應(yīng)受與之相似的先例的拘束。且行政自我拘束原則針對(duì)行政裁量提出，裁量權(quán)運(yùn)行失范會(huì)導(dǎo)致同案不同斷，違反實(shí)質(zhì)行政法治要求。行政自我拘束的核心理念在于行政先例對(duì)行政裁量的規(guī)制，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度踐行該核心理念，要求行政機(jī)關(guān)參照具有類(lèi)似案情的指導(dǎo)案例作出行政行為。參照并遵循先例有助于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，也可防止因行政恣意造成權(quán)力濫用。

3.法的安定性原則

法的安定性是現(xiàn)代法治理念的基本要求，以實(shí)現(xiàn)正義為目標(biāo)，只有法律在一定程度保持穩(wěn)定，行政法律管理關(guān)系雙方主體才會(huì)有所適從。作為實(shí)現(xiàn)正義的手段，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度與法的安定性?xún)r(jià)值相契合；作為解決執(zhí)法困境的方式，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度是在成文法律規(guī)范之外開(kāi)辟路徑，并不涉及法律的變更。同時(shí)，現(xiàn)有案例不指導(dǎo)已決之事，是對(duì)法的安定性原則的遵循和維護(hù)，指導(dǎo)案例也不能因行政相對(duì)人的援引成為對(duì)已決之案提起行政復(fù)議或行政訴訟的緣由。行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的建立正是行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)法律規(guī)范的安定性與行政執(zhí)法任務(wù)變遷兩者關(guān)系的有效途徑[2]。

(二)指導(dǎo)案例的本質(zhì)

“案例指導(dǎo)制度本質(zhì)上是以案例為基礎(chǔ)構(gòu)建法律適用的規(guī)則，而其運(yùn)作機(jī)制在于賦予特定案例以明確的規(guī)則約束力的基礎(chǔ)上，通過(guò)案例的比附，將類(lèi)似規(guī)則適用于相同和類(lèi)似案件的處理[3]?！毙姓?zhí)法案例指導(dǎo)制度以指導(dǎo)案例為載體，是案情、規(guī)則、結(jié)果的有機(jī)統(tǒng)一，指導(dǎo)案例的本質(zhì)在于確立規(guī)則，這些規(guī)則會(huì)對(duì)未來(lái)的行政執(zhí)法產(chǎn)生作用，有助于規(guī)范和優(yōu)化行政執(zhí)法。而且通過(guò)指導(dǎo)案例確立規(guī)則具有自發(fā)秩序演化的特征，是通過(guò)執(zhí)法提供規(guī)則的一種新型路徑[4]。但與法律不同，指導(dǎo)案例并不能作為行政執(zhí)法的直接依據(jù)，即指導(dǎo)案例確立的規(guī)則并不能成為行政決定作出的直接依據(jù)。在一定程度上，該制度是為執(zhí)法人員提供了一種新的規(guī)則來(lái)源，解決了執(zhí)法活動(dòng)中的規(guī)則匱乏，對(duì)執(zhí)法活動(dòng)具有重要參考價(jià)值。

(三)制度的法效審查

1.通過(guò)釋法性案例彌補(bǔ)立法缺陷

因法的滯后性引致的立法缺陷表現(xiàn)形式即為立法空白。立法空白會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無(wú)法可依、無(wú)章可循，也會(huì)導(dǎo)致同案不同斷，造成執(zhí)法不公。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的本質(zhì)在于確立規(guī)則，規(guī)則在一定程度上可彌補(bǔ)立法的空白與不足，為行政執(zhí)法提供一種新的規(guī)則樣式。

2.有助于強(qiáng)化執(zhí)法說(shuō)理

說(shuō)理是一個(gè)交往行為，涵蓋兩對(duì)關(guān)系。一是說(shuō)理主體與說(shuō)理對(duì)象，二是說(shuō)理過(guò)程與結(jié)論[5]。說(shuō)理主體通過(guò)說(shuō)理得出結(jié)論是法律推理的過(guò)程，針對(duì)說(shuō)理對(duì)象解釋問(wèn)題、澄清爭(zhēng)議是法律論證的過(guò)程，行政決定的作出須依賴(lài)于法律推理與法律論證。指導(dǎo)案例的說(shuō)理應(yīng)包括對(duì)程序問(wèn)題、證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用的說(shuō)理，其中證據(jù)采信及事實(shí)認(rèn)定是核心，需要執(zhí)法主體運(yùn)用心證完成，說(shuō)明理由恰可對(duì)自由心證予以限制和防范。行政執(zhí)法中，說(shuō)理過(guò)程與結(jié)論的耦合度可反映說(shuō)理主體釋法析理水平，也可反映說(shuō)理對(duì)象內(nèi)心確認(rèn)程度。強(qiáng)化說(shuō)理有利于增強(qiáng)執(zhí)法主體自律自控功能，克服恣意專(zhuān)擅。

3.有助于執(zhí)法活動(dòng)的統(tǒng)一

同事不同罰源于執(zhí)法不統(tǒng)一，執(zhí)法不統(tǒng)一源于適用法律不統(tǒng)一，而適用法律不統(tǒng)一源于執(zhí)法地區(qū)、執(zhí)法主體、執(zhí)法程序等多方面差異。最高人民法院和最高人民檢察院通過(guò)發(fā)布司法指導(dǎo)性案例實(shí)現(xiàn)司法統(tǒng)一已見(jiàn)成效，有鑒于此，2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確規(guī)定“加強(qiáng)和完善行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度建設(shè)”。行政執(zhí)法指導(dǎo)案例針對(duì)個(gè)案作出，針對(duì)性強(qiáng)，對(duì)于消減行政機(jī)關(guān)“各自為政”功效顯著。例如，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局在2019年4月發(fā)布的《關(guān)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法案例指導(dǎo)工作的規(guī)定(試行)》中明確強(qiáng)調(diào)“知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法指導(dǎo)案例由國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局確定并統(tǒng)一發(fā)布”，“全國(guó)范圍內(nèi)知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參照適用”。

二、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的立法建構(gòu)

(一)確立成文化規(guī)則

實(shí)踐中，遼寧省、湖南省、河南省、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局、國(guó)家文物局均以發(fā)布規(guī)范性文件的方式確立了行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度，通過(guò)成文化規(guī)則為指導(dǎo)案例“立名正身”以提高其權(quán)威性是當(dāng)下通行做法，在實(shí)踐中并無(wú)爭(zhēng)議，但制定何種性質(zhì)的成文化規(guī)則卻值得商榷。基于行政機(jī)關(guān)層級(jí)管理體制及行政立法存在效力位階等特點(diǎn)，筆者認(rèn)為，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度的確立，應(yīng)以部門(mén)規(guī)章及省級(jí)政府規(guī)章作為表現(xiàn)化形式。理由有三：第一，規(guī)章效力較高，可對(duì)本部門(mén)或本地區(qū)行政機(jī)關(guān)形成內(nèi)部約束力；第二，規(guī)章制定程序嚴(yán)格，要經(jīng)過(guò)立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布等環(huán)節(jié)，有利于對(duì)該制度作出審慎規(guī)定；第三，行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度屬于制度創(chuàng)新，通過(guò)部門(mén)規(guī)章及省級(jí)政府規(guī)章作出規(guī)定能夠提高制度的權(quán)威性，強(qiáng)化指導(dǎo)案例的適用力度，有利于該制度在全國(guó)范圍內(nèi)推行。

(二)確立指導(dǎo)案例的發(fā)布主體

適格的發(fā)布主體是案例指導(dǎo)制度權(quán)威性與有效性的保障，發(fā)布機(jī)關(guān)的權(quán)威性可提升指導(dǎo)案例的權(quán)威性。筆者認(rèn)為，應(yīng)將行政執(zhí)法指導(dǎo)案例的發(fā)布主體確定為國(guó)務(wù)院工作部門(mén)及省、自治區(qū)、直轄市人民政府，高層級(jí)的發(fā)布主體有利于從指導(dǎo)案例的數(shù)量和質(zhì)量上進(jìn)行把控，以提高其權(quán)威性。公布行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例屬于重大行政決策，因此應(yīng)該積極發(fā)揮政府法律顧問(wèn)和公職律師團(tuán)隊(duì)力量，對(duì)發(fā)布主體公布指導(dǎo)案例的規(guī)范性、參考性、指導(dǎo)性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，嚴(yán)把證據(jù)關(guān)、程序關(guān)和政策關(guān)。

(三)確立指導(dǎo)案例的適用效力

綜合實(shí)踐可知，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例存在“應(yīng)當(dāng)參照”“可以參照”“可以參考”三種效力模式。相對(duì)而言，參照的效力要強(qiáng)于參考，“參照”意味著按規(guī)定行動(dòng)，“參考”則體現(xiàn)為對(duì)相關(guān)信息的借鑒。筆者認(rèn)為，應(yīng)將指導(dǎo)案例的效力模式定位為“應(yīng)當(dāng)參照”，“應(yīng)當(dāng)”體現(xiàn)強(qiáng)制作用，“參照”明確借鑒標(biāo)準(zhǔn)，在“應(yīng)當(dāng)參照”的語(yǔ)境下，“指導(dǎo)”意義才能凸顯，指導(dǎo)案例的拘束力才能強(qiáng)化。

同時(shí)，當(dāng)行政裁量權(quán)運(yùn)行失衡造成執(zhí)法不公時(shí)，行政相對(duì)人會(huì)選擇查閱相關(guān)法律法規(guī)，但相較于讀懂弄通枯燥晦澀法條而言，具有詳明案情介紹、詳盡證據(jù)說(shuō)理、詳備法律適用的指導(dǎo)案例會(huì)受到更多青睞，指導(dǎo)案例可以被其“援引”。行政相對(duì)人既可以“已有先例”為由作出陳述和申辯，也可在申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟時(shí)將指導(dǎo)案例作為利己證據(jù)。

(四)確立指導(dǎo)案例的遴選標(biāo)準(zhǔn)

綜合各地實(shí)踐，行政執(zhí)法指導(dǎo)案例遴選標(biāo)準(zhǔn)主要參考了“兩高”發(fā)布的司法指導(dǎo)性案例遴選規(guī)定，主要集中于社會(huì)廣泛關(guān)注、疑難復(fù)雜新類(lèi)型、具有典型性、群眾反映強(qiáng)烈等幾個(gè)方面。根據(jù)不同發(fā)布主體而形成差異化遴選標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)布主體如是國(guó)務(wù)院工作部門(mén)，可重點(diǎn)突出本部門(mén)業(yè)務(wù)范圍及所涉案情特點(diǎn)，如國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局將遴選標(biāo)準(zhǔn)劃定為“體現(xiàn)嚴(yán)格知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)導(dǎo)向，具有良好法律效果與社會(huì)效果，對(duì)商標(biāo)、專(zhuān)利、地理標(biāo)志、集成電路布圖設(shè)計(jì)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法工作具有指導(dǎo)作用”。發(fā)布主體如是省級(jí)人民政府，則應(yīng)擴(kuò)大執(zhí)法領(lǐng)域涵蓋范圍，例如，2018年河南省發(fā)布的“行政執(zhí)法十大指導(dǎo)案例”涉及文物、食藥、新聞出版、公安、工商、住建、環(huán)保、衛(wèi)生、旅游、煙草等十個(gè)行政執(zhí)法領(lǐng)域；國(guó)家文物局2017年度文物行政執(zhí)法指導(dǎo)性案例中對(duì)跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法、軍地協(xié)同執(zhí)法、野外遺址執(zhí)法等新型執(zhí)法方式進(jìn)行了重點(diǎn)闡述，體現(xiàn)了部門(mén)特色，突顯了地域特點(diǎn)。

(五)確立指導(dǎo)案例的清理機(jī)制

將不符合現(xiàn)行法律規(guī)定及行政執(zhí)法理念的案例予以清理可以保證指導(dǎo)案例的時(shí)效性、科學(xué)性及先進(jìn)性，因此建立“指導(dǎo)案例清理機(jī)制”至關(guān)重要。筆者主要從清理主體、清理對(duì)象、清理方式、清理標(biāo)準(zhǔn)、清理程序等方面進(jìn)行介紹。指導(dǎo)案例清理主體包括清理實(shí)施主體與清理參與主體，前者應(yīng)以“誰(shuí)發(fā)布誰(shuí)清理”為確立原則，可突出指導(dǎo)案例的安定性與權(quán)威性；后者所涉主體廣泛，可以為基層執(zhí)法機(jī)關(guān)及一線執(zhí)法人員，他們是案件的親歷者，是指導(dǎo)案例的適用者，可以發(fā)揮其實(shí)踐性?xún)?yōu)勢(shì)。清理對(duì)象既定，即行政執(zhí)法指導(dǎo)案例。清理方式可劃分為修改、補(bǔ)充、廢止三個(gè)方面。清理標(biāo)準(zhǔn)，是指導(dǎo)案例清理實(shí)施主體進(jìn)行清理工作的標(biāo)尺或準(zhǔn)則，應(yīng)兼合法性與合理性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性與實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)為一體。指導(dǎo)案例清理程序一般包括清理的啟動(dòng)，清理案的提出與審議，清理結(jié)果的公布。

(六)確立指導(dǎo)案例的監(jiān)督機(jī)制

提升行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度執(zhí)行力，應(yīng)構(gòu)建有效的內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督是保障指導(dǎo)案例實(shí)現(xiàn)制度價(jià)值最有效的方式，是行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)的監(jiān)督。有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制可防止執(zhí)法主體、報(bào)送主體及發(fā)布主體思想上抵觸、行動(dòng)上消極，缺乏行政擔(dān)責(zé)意識(shí)。同時(shí)應(yīng)配套建立“重大執(zhí)法決定法制審核制度”，確保指導(dǎo)案例遴選發(fā)布過(guò)程合法有效。外部監(jiān)督特指賦行政相對(duì)人予監(jiān)督權(quán)，包括對(duì)行政機(jī)關(guān)參照指導(dǎo)案例作出行政決定存有異議時(shí)的陳述權(quán)和申辯權(quán)。如行政相對(duì)人已選擇行政救濟(jì)或司法救濟(jì)，可請(qǐng)求對(duì)指導(dǎo)案例進(jìn)行“附帶審查”。

三、行政執(zhí)法案例指導(dǎo)與其他制度的關(guān)系

(一)行政裁量基準(zhǔn)制度

行政裁量基準(zhǔn)制度作為行政裁量規(guī)則控制模式，在細(xì)化法律規(guī)定，具化案件形態(tài)方面具有重要作用，是行政機(jī)關(guān)以標(biāo)準(zhǔn)化方式將行政法律規(guī)范中的裁量規(guī)則予以具體化的一項(xiàng)制度，是規(guī)范行政裁量的核心技術(shù)[6]。2010年國(guó)務(wù)院在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中對(duì)該制度作出明確規(guī)定。

(二)行政案卷評(píng)查制度

行政案卷評(píng)查制度是指縣級(jí)以上人民政府對(duì)其所屬的職能部門(mén)和下級(jí)人民政府的行政執(zhí)法案卷進(jìn)行審查、評(píng)議并實(shí)施監(jiān)督的活動(dòng)，始見(jiàn)于國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。評(píng)查內(nèi)容為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等執(zhí)法活動(dòng)中形成并已辦結(jié)的案件卷宗，如案件已經(jīng)行政復(fù)議或行政訴訟等救濟(jì)程序，還應(yīng)將相關(guān)法律文書(shū)附卷備查。卷宗是執(zhí)法過(guò)程、執(zhí)法辦案質(zhì)量、執(zhí)法人員水平的如實(shí)反映。行政案卷評(píng)查以對(duì)執(zhí)法卷宗書(shū)面審查為基礎(chǔ)，該制度有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)行政執(zhí)法個(gè)案質(zhì)量的監(jiān)督和考察。行政案卷評(píng)查制度屬于對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的事后監(jiān)督模式，在促進(jìn)行政機(jī)關(guān)樹(shù)立正當(dāng)法律程序理念，監(jiān)督其依法行政方面意義重大。同時(shí)，行政案卷評(píng)查也是行政執(zhí)法指導(dǎo)案例生成路徑之一，從浩繁的執(zhí)法案卷中選擇制作規(guī)范，說(shuō)理充分，適法明確，證據(jù)翔實(shí)的案件符合優(yōu)化選擇的目標(biāo)。河南省《2017年度行政執(zhí)法指導(dǎo)案例》基于行政案卷評(píng)查而生，給各級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)提供了樣本，彰顯了示范效用。

四、結(jié)語(yǔ)

行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度在我國(guó)尚處草創(chuàng)階段，雖其建構(gòu)之必要性已現(xiàn)端倪，但因其復(fù)雜性難以實(shí)現(xiàn)體系完善、運(yùn)行有效。破解制度所遇困境，一方面需在理論上確保行政執(zhí)法案例指導(dǎo)制度與行政法治理念相契合，另一方面需在制度體系構(gòu)建上確保其科學(xué)性與價(jià)值性相統(tǒng)一。提升指導(dǎo)案例的權(quán)威性與合法性須有法律規(guī)定作依據(jù)，因此，有必要在制定《行政程序法》時(shí)將該項(xiàng)制度納入其中，從法律層面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范與規(guī)制，這不但是依法行政的應(yīng)有之意，也是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的必然要求。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)案件性質(zhì)建立相應(yīng)的“指導(dǎo)案例樹(shù)”或“指導(dǎo)案例庫(kù)”，真正實(shí)現(xiàn)執(zhí)法人員手中有范本，心中有參照，執(zhí)法有底氣。