浦 永

（西南林業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，昆明 650224）

我國(guó)是世界上陸地邊界線最長(zhǎng)和陸地接壤最多的國(guó)家，長(zhǎng)達(dá)2.2萬(wàn)多千米的邊界線及其沿邊地帶因國(guó)家、邊民和境外等多重因素的共同作用而導(dǎo)致在守土固邊過(guò)程中出現(xiàn)了直接危及國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全、認(rèn)同安全、國(guó)民生命安全及其他領(lǐng)域安全的治理資源供給不足、守邊力量薄弱、邊民意識(shí)淡薄、機(jī)制建設(shè)滯后、境外新老問(wèn)題交織共振等守土固邊問(wèn)題。

在守土固邊治理的既有研究中，周平教授在其著作《中國(guó)邊疆治理研究》中論述了邊境地區(qū)人口流失、人口非法流動(dòng)、邊境貧困等諸多問(wèn)題給邊境管理、邊疆安全、國(guó)家守土固邊等領(lǐng)域帶來(lái)巨大威脅〔1〕。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院邊疆史地研究中心主任邢廣程教授主編的《“治國(guó)必先治邊、治邊先穩(wěn)藏”重要戰(zhàn)略思想研究》一書(shū)，全面分析了西藏治理的地緣戰(zhàn)略意義及其在國(guó)家穩(wěn)定與發(fā)展大局中的地位，并從依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)等多個(gè)角度觀照國(guó)家“治藏”的歷史經(jīng)驗(yàn)、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)及未來(lái)展望，論述了西藏段的守土固邊治理在國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全和發(fā)展戰(zhàn)略中的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)意義〔2〕。白利友和譚立力在《基于全球夜間燈光遙感數(shù)據(jù)的中國(guó)西南邊境虛空化考察》〔3〕、王江成在《陸地邊境虛空化的“抵邊村落”觀察——以云南省H邊境縣某“抵邊村落”為個(gè)案》〔4〕的論文中認(rèn)為，邊境虛空化態(tài)勢(shì)給國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全、邊防穩(wěn)固帶來(lái)潛在威脅。而在2017年習(xí)近平總書(shū)記給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信之后，孫保全、張飛、夏文貴等圍繞邊民在守土固邊過(guò)程中的重要地位，從“邊民意識(shí)”〔5〕、“邊民地位功能”〔6〕、“邊民角色的轉(zhuǎn)換與重塑”〔7〕等角度論述了邊民與守土固邊的重要關(guān)系。

根據(jù)文獻(xiàn)梳理，無(wú)論是把守土固邊治理置于邊疆治理、邊境治理研究框架還是從興邊富民、邊民主體等視角，都有利于助推守土固邊治理理論研究的深化。但因?yàn)槭赝凉踢吺玛P(guān)國(guó)家2.2萬(wàn)多千米的邊界安全以及國(guó)民安全、地緣政治安全大局，上述研究成果顯然難以滿足守土固邊治理研究的多層次、寬領(lǐng)域的理論需要。并且，在國(guó)家民委于1999年實(shí)施了旨在促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“興邊富民”行動(dòng)之后，2017年10月底習(xí)近平總書(shū)記給西藏隆子縣玉麥鄉(xiāng)卓嘎、央宗姐妹的回信，意味著守土固邊治理更加受到重視。自此之后，中國(guó)共產(chǎn)黨十九屆四中全會(huì)還作出了“加強(qiáng)邊疆治理，推進(jìn)興邊富民”“健全黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防工作機(jī)制”〔8〕的戰(zhàn)略部署，以及2017年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加大邊民支持力度促進(jìn)守邊固邊的指導(dǎo)性意見(jiàn)》、2018年4月習(xí)近平總書(shū)記主持審議的《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見(jiàn)》和2019年12月“興邊富民”行動(dòng)協(xié)調(diào)小組的成立，這不僅突出守土固邊在國(guó)家發(fā)展全局中的重要地位，也更加要求為了增強(qiáng)守土固邊治理效能、提升守土固邊實(shí)效性，迫切需要強(qiáng)化該問(wèn)題研究的系統(tǒng)性、多學(xué)科交叉性、視角的多元性、分析框架的科學(xué)性，以為守土固邊治理實(shí)踐提供符合中國(guó)國(guó)情、邊境具體實(shí)際、周邊安全需要的守土固邊治理理論。

一、守土固邊治理在國(guó)家治理中的重要作用

邊境雖小事，事事通中央。從國(guó)家陸地疆域看，邊境守土固邊問(wèn)題雖然是國(guó)家疆域中最邊緣部分中出現(xiàn)的問(wèn)題，但其卻是事關(guān)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全、國(guó)民生命安全和地緣政治安全等治國(guó)安邦和發(fā)展大局的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）守土固邊治理實(shí)質(zhì)上是國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全治理

國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)是國(guó)家最根本、最核心的利益。守土固邊治理對(duì)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全的重要性是由其特定內(nèi)涵和特殊的地理空間決定的。所謂守土固邊治理，是指國(guó)家憑借政權(quán)力量整合各類資源對(duì)守土固邊過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和潛藏著的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行解決和防控的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)“治”和“防”最終達(dá)到維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全的目的〔9〕。守土固邊治理中的“土”和“邊”是特指國(guó)家的領(lǐng)土和國(guó)家的實(shí)體邊界。陸地實(shí)體邊界必然要以國(guó)家領(lǐng)土為載體，成為國(guó)家間的界限。國(guó)家與國(guó)家之間的交界以及交界一側(cè)即“土”和“邊”就正如農(nóng)村使用權(quán)歸屬不同農(nóng)戶的兩塊接壤土地的地界，要確保自家的土地（包括地表和地底土壤及其附屬物）不被侵占或流失和地界（往往以石頭、木樁作為交界標(biāo)識(shí)）不被挪動(dòng)，必然需要通過(guò)特定的方式進(jìn)行守護(hù)。對(duì)于國(guó)家而言，“土”和“邊”因“國(guó)家”這一根本屬性而上升到國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)的層面，也同樣需要憑借特殊方式進(jìn)行守護(hù)。但在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家的“土”和“邊”極易因?yàn)閲?guó)家治理資源、治理理論、邊民問(wèn)題和鄰國(guó)因素受到影響和干擾。在這樣的情況下，就必然要從國(guó)家層面對(duì)影響和干擾國(guó)家邊界和國(guó)家領(lǐng)土的諸多問(wèn)題進(jìn)行治理，以確保國(guó)家邊界安全和領(lǐng)土主權(quán)安全。

（二）守土固邊治理直接影響國(guó)家治理全局

不謀全局者，不足謀一域。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為國(guó)家的重大戰(zhàn)略，必須具有縱覽全局、觀大勢(shì)、謀大局的思維。守土固邊治理作為國(guó)家治理的重要方面，與國(guó)家治理全局形成不可分割的部分與整體的關(guān)系，其治理成效直接關(guān)系國(guó)家治理全局效能的提升與發(fā)揮。在國(guó)家治理全局中，守土固邊治理相較于國(guó)家核心區(qū)治理、邊疆治理而言，長(zhǎng)期處于國(guó)家治理的邊緣并成為局限國(guó)家治理效能的“短板”。根據(jù)短板效應(yīng)，國(guó)家治理的整體效能是由國(guó)家對(duì)“短板”問(wèn)題的治理效果決定的。守土固邊治理這一“短板”所帶來(lái)的諸如領(lǐng)土主權(quán)安全、國(guó)民生命安全、地緣政治安全等安全問(wèn)題已經(jīng)成為國(guó)家治理效能提升和國(guó)家全面發(fā)展的掣肘，尤其是隨著世界大變局中出現(xiàn)的諸多區(qū)域性、全球性的公共安全問(wèn)題，越來(lái)越把我國(guó)守土固邊治理的這一“短板”給凸顯出來(lái)。在這樣的特殊條件下，如果守土固邊治理這一影響至深的“短板”仍然沒(méi)有得到有效治理，將會(huì)嚴(yán)重影響國(guó)家治理全局。

（三）守土固邊治理能力本質(zhì)上是一種國(guó)家治理能力

守土固邊治理能力是指國(guó)家憑借政權(quán)力量整合各類資源對(duì)守土固邊過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題和潛藏著的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行解決和防控的能力。守土固邊治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，其治理能力從根本上講是由國(guó)家治理能力決定的。反思守土固邊問(wèn)題的出現(xiàn)及其發(fā)展態(tài)勢(shì)，把2.2萬(wàn)多千米的邊界線及其沿邊地帶的治理交由治理能力較為有限的邊疆地方各級(jí)政府是很難達(dá)到預(yù)期效果的。因此，只有充分發(fā)揮國(guó)家治理能力，才能從根本上解決守土固邊過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。今天，守土固邊治理之所以被國(guó)家決策層關(guān)注并上升到國(guó)家治理層面，不僅僅是因?yàn)槭赝凉踢厗?wèn)題危及國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全，更重要的是自改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)過(guò)40多年的發(fā)展已經(jīng)具備了對(duì)守土固邊問(wèn)題進(jìn)行全面治理的能力。并且，通過(guò)對(duì)守土固邊問(wèn)題進(jìn)行有效治理，其根本價(jià)值還是在于助推國(guó)家治理能力的整體提升。

（四）守土固邊治理為國(guó)家治理提供重要的安全屏障

國(guó)家治理需要特定的地理空間為載體，而這一承載國(guó)家治理的地理空間的安全狀況直接決定國(guó)家治理成效。在國(guó)家治理模式中，把國(guó)家陸地疆域劃分為國(guó)家核心區(qū)、邊疆、邊境和邊界的圈層治理結(jié)構(gòu)日漸明晰。邊境是國(guó)家安全的重要緩沖區(qū)，而邊境區(qū)域中的邊界及其沿邊地帶則是邊境安全的第一道防線。“邊界→邊境→邊疆→國(guó)家核心區(qū)”正如一枚雞蛋的四個(gè)主要結(jié)構(gòu)（由表及里）即“蛋殼→蛋膜→蛋白→蛋黃”，每一個(gè)外層對(duì)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的安全都起到至關(guān)重要的作用。中國(guó)長(zhǎng)達(dá)2.2萬(wàn)多千米的邊界線及其沿邊地帶對(duì)邊境、邊疆和國(guó)家核心區(qū)形成了“C”形保護(hù)圈，利用邊界的阻隔功能和排他性功能把威脅國(guó)家安全和國(guó)民安全的境外風(fēng)險(xiǎn)和安全問(wèn)題阻止在邊界線之外，為國(guó)家治理提供重要的安全屏障。

二、國(guó)家在推動(dòng)守土固邊治理中面臨的主要問(wèn)題與挑戰(zhàn)

隨著改革開(kāi)放的深入和現(xiàn)代化建設(shè)的快速推進(jìn)，守土固邊問(wèn)題被不斷顯露出來(lái)，并逐漸成為威脅國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全、局限國(guó)家治理效能的重大問(wèn)題。并且，守土固邊問(wèn)題并不是孤立地存在，而是與邊境內(nèi)外的諸多問(wèn)題共生共振，這導(dǎo)致了國(guó)家在對(duì)其進(jìn)行治理的過(guò)程中將會(huì)面臨諸多問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

（一）治理資源的分配與持續(xù)性供給問(wèn)題

守土固邊治理檢驗(yàn)的是一個(gè)國(guó)家的治理能力和資源分配與持續(xù)性供給能力?！百Y源問(wèn)題本質(zhì)上就是政治問(wèn)題，而政治問(wèn)題永遠(yuǎn)是圍繞著人類基本的生存問(wèn)題”〔10〕。治理資源問(wèn)題是守土固邊治理中最根本的問(wèn)題，守土固邊治理所需要的大量人力、物力和財(cái)力都需要“國(guó)家”這一最大的責(zé)任主體進(jìn)行供給和調(diào)配。無(wú)論是守土固邊問(wèn)題還是國(guó)家層面的問(wèn)題，“國(guó)家”既是問(wèn)題治理的最大責(zé)任主體，也是問(wèn)題治理所需資源的最權(quán)威分配者。一方面，守土固邊問(wèn)題及其衍生出來(lái)的諸多問(wèn)題不斷變動(dòng)、增多。另一方面，在國(guó)家治理的“總盤子”中，守土固邊問(wèn)題的治理與國(guó)家其他問(wèn)題的治理共同分配著國(guó)家治理資源總盤子中的“蛋糕”，而守土固邊治理獲得“蛋糕”的分量既取決于其在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位，更取決于國(guó)家治理全局中的資源整合能力和分配能力。

另外，國(guó)家在對(duì)守土固邊問(wèn)題進(jìn)行治理時(shí)，還面臨治理資源能否持續(xù)性供給及其“量”與“質(zhì)”的考驗(yàn)。邊民流失、“消極守土”、守邊代際傳承問(wèn)題的大量出現(xiàn)，是國(guó)家治理資源分配的時(shí)空差異以及資源分配的“量”和“質(zhì)”的問(wèn)題共同作用的結(jié)果。

（二）邊民動(dòng)員與整合問(wèn)題

“邊民建設(shè)家園，守護(hù)家園的私益，又同時(shí)鑄就著實(shí)邊、養(yǎng)邊、護(hù)邊、守土固邊的國(guó)家邊防公益”〔11〕。然而，邊民守土固邊功能的發(fā)揮，不僅需要自覺(jué)而為，更需要國(guó)家力量的動(dòng)員和整合。邊民動(dòng)員和整合問(wèn)題是國(guó)家在守土固邊治理中的核心問(wèn)題。反思守土固邊治理經(jīng)驗(yàn)，邊民之所以難以被有效動(dòng)員并整合為有生力量，主要是因?yàn)檫吤竦慕?jīng)濟(jì)利益（根本利益）〔12〕、特殊權(quán)益①邊民相比較于內(nèi)地居民而言，其權(quán)責(zé)具有特殊性。邊民的權(quán)利不僅包括與內(nèi)地居民具有共同的國(guó)民身份而享有的普通權(quán)益，還包括因其居住于國(guó)家邊界而擔(dān)負(fù)守土之責(zé)相對(duì)應(yīng)的特殊權(quán)益。其責(zé)任也源于作為中國(guó)公民和特殊的居住空間。但在現(xiàn)實(shí)中，部分邊民只享受國(guó)家賦予的權(quán)益，不愿擔(dān)負(fù)守土固邊之責(zé)甚至還有部分邊民與境內(nèi)外不法分子內(nèi)外勾連，威脅國(guó)家安全和利益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。比如中越邊境河道和陸地通道中的“非法渡口”等。、權(quán)益退出機(jī)制和履責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制、“五個(gè)意識(shí)”②“五個(gè)意識(shí)”是指國(guó)家意識(shí)、國(guó)民意識(shí)、國(guó)防意識(shí)、國(guó)門意識(shí)和國(guó)土意識(shí)。教育機(jī)制得不到保障以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、與鄰國(guó)邊民政策比較而產(chǎn)生的“相對(duì)剝奪感”等多重因素共同作用的結(jié)果。國(guó)家常規(guī)力量、邊民群體、科技或物防、人防、技防猶如構(gòu)筑國(guó)家邊防安全基石的“三根支柱”，邊民作為其中之一，如果在守土固邊過(guò)程中仍然出現(xiàn)持續(xù)性的邊民流失、“消極守土”等問(wèn)題，將會(huì)嚴(yán)重消解國(guó)家邊境防線安全的力量結(jié)構(gòu)。

（三）守土固邊治理理論的遲滯

新中國(guó)成立后，雖然守土固邊問(wèn)題持續(xù)存在并表現(xiàn)出快速發(fā)展甚至惡化的態(tài)勢(shì)，但因?yàn)槎鄬釉驅(qū)е略搯?wèn)題長(zhǎng)期缺乏與之對(duì)應(yīng)的具有專門性、系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的理論支撐。盡管在1999年國(guó)家民委就已經(jīng)推動(dòng)了旨在促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、穩(wěn)邊固防的“興邊富民”行動(dòng)以及2017年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加大邊民支持力度促進(jìn)守邊固邊的指導(dǎo)性意見(jiàn)》、習(xí)近平總書(shū)記于2018年4月主持審議《關(guān)于新時(shí)代加強(qiáng)黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的意見(jiàn)》等等，但時(shí)至今日，既有的研究成果更多的是從邊疆治理、邊境治理的研究框架或從邊民意識(shí)和邊民地位功能等視角進(jìn)行展開(kāi)，缺乏對(duì)“守土固邊問(wèn)題及其治理”“邊民權(quán)責(zé)問(wèn)題”“鄰國(guó)邊民問(wèn)題”“境外邊境防線問(wèn)題”以及一些新的諸如新型冠狀病毒等具有傳染性的公共衛(wèi)生安全問(wèn)題所凸顯出來(lái)的邊境域內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生防控體系、物資儲(chǔ)備體系、糧食安全體系、“交通”①“交通”既指公路、鐵路、航空、水運(yùn)等交通，也指通信網(wǎng)絡(luò)和人心相通。體系等問(wèn)題的理論研究，這樣的理論研究局面嚴(yán)重滯后于日益突出的守土固邊治理的理論需要。

（四）地理環(huán)境的制約

地理環(huán)境決定論認(rèn)為，自然環(huán)境尤其是氣候環(huán)境對(duì)社會(huì)發(fā)展具有決定性作用。在我國(guó)2.2萬(wàn)多千米的邊界線中，東北、內(nèi)蒙古、西北、西藏邊界線段的地形地勢(shì)、氣候環(huán)境極其復(fù)雜、惡劣，嚴(yán)重制約了上述邊界線段所處地理空間的社會(huì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)，甚至出現(xiàn)無(wú)人區(qū)的現(xiàn)象，導(dǎo)致上述占據(jù)我國(guó)約3/4的邊界線段成為當(dāng)前我國(guó)守土固邊問(wèn)題最嚴(yán)重的線段，其中，守土固邊的群體性力量問(wèn)題最為突出。巧合的是，我國(guó)守土固邊問(wèn)題嚴(yán)重程度的地理空間分布與“胡煥庸線”的地理學(xué)意義具有超強(qiáng)的吻合性。

另外，在與我國(guó)陸地接壤的14個(gè)國(guó)家的邊界線段中，很多線段“山水相連”的地理環(huán)境特征導(dǎo)致邊界內(nèi)外之間缺乏天然屏障。即便在西藏與印度邊界線段中存在天然屏障，但這種以復(fù)雜的地形地勢(shì)和惡劣的氣候生態(tài)為特征的天然屏障反而制約了國(guó)家對(duì)該線段進(jìn)行有效的“物防、人防、技防”的“三位一體”防控體系建設(shè)，反而會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)諸多安全隱患。

（五）境外新老問(wèn)題交織共振帶來(lái)的威脅與挑戰(zhàn)

中國(guó)是世界上陸地邊界線最長(zhǎng)和陸地接壤最多的國(guó)家，這既是國(guó)家發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，也是國(guó)家治理的巨大挑戰(zhàn)。一是鄰國(guó)邊境日益充實(shí)的威脅。隨著改革開(kāi)放的深入和國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，中國(guó)邊民流失嚴(yán)重，最終導(dǎo)致邊境地區(qū)尤其是沿邊地帶虛空化態(tài)勢(shì)加劇，而與之相反的是鄰國(guó)尤其是越南等國(guó)邊境日益充實(shí)帶來(lái)的威脅與挑戰(zhàn)。二是鄰國(guó)邊民利益邊界拓展帶來(lái)的問(wèn)題。司馬遷曾說(shuō)：“天下熙熙，皆為利來(lái)；天下攘攘，皆為利往。”在中國(guó)2.2萬(wàn)多千米的邊界線中，存在不計(jì)其數(shù)的邊境陸路、水路通道甚至存在大量的非法渡口，并且國(guó)家邊界界碑之間因?yàn)槿狈γ鞔_的隔離障礙物和標(biāo)識(shí)，這些邊界上的“漏洞”為鄰國(guó)邊民跨境非法流動(dòng)、非法生產(chǎn)生活提供了機(jī)會(huì)。三是鄰國(guó)邊民跨境勞務(wù)和跨境婚姻潛藏著的諸多意識(shí)形態(tài)滲透、宗教滲透、認(rèn)同安全、人口安全、生命安全等問(wèn)題。四是源于境外的各種公共安全問(wèn)題。例如隨著2020年新型冠狀病毒的暴發(fā)和蔓延，企圖輸入我國(guó)的境外疫情給我國(guó)的邊境防線帶來(lái)巨大壓力和挑戰(zhàn)。正如國(guó)家衛(wèi)健委新聞發(fā)言人所言：“與我國(guó)接壤的邊境國(guó)家，疫情輸入我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)攀升，多省報(bào)告了境外輸入病例的關(guān)聯(lián)病例，防輸入壓力持續(xù)加大?！薄?3〕

三、國(guó)家治理是推動(dòng)守土固邊治理有效提升的關(guān)鍵

黨的十九屆四中全會(huì)指出：“堅(jiān)持改革創(chuàng)新，突出堅(jiān)持和完善支撐中國(guó)特色社會(huì)主義制度的根本制度、基本制度、重要制度，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能?！薄?〕同時(shí)也指出，我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有“堅(jiān)持全國(guó)一盤棋，調(diào)動(dòng)各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢(shì)”〔8〕。守土固邊治理作為國(guó)家治理和國(guó)家整體發(fā)展的“短板”，需要在國(guó)家治理的框架之中發(fā)揮國(guó)家制度尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，基于國(guó)家治理全局，憑借國(guó)家治理能力推動(dòng)守土固邊治理的有效提升。

（一）要把守土固邊治理納入到國(guó)家治理框架中進(jìn)行謀劃

“國(guó)無(wú)防不立，邊無(wú)防不寧。邊海防工作是治國(guó)安邦的大事，關(guān)系國(guó)家安全和發(fā)展全局。一部屈辱的近代史告訴我們，陸上有邊無(wú)防，海上門戶洞開(kāi)，數(shù)百次大大小小的外敵入侵，給中華民族造成了深重災(zāi)難”〔14〕。歷史和現(xiàn)實(shí)告訴我們，守土固邊事關(guān)國(guó)家主權(quán)安全、領(lǐng)土完整和國(guó)家崛起之大局。并且，隨著全球性風(fēng)險(xiǎn)和公共安全等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的頻發(fā)，守土固邊的重要性在維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)安全這一根本的基礎(chǔ)上，越來(lái)越多地突出于源于境外的對(duì)國(guó)家安全和國(guó)民生命安全與身體健康造成威脅與挑戰(zhàn)的“三股勢(shì)力”、武裝組織與犯罪團(tuán)伙、新型制毒、走私軍火、網(wǎng)絡(luò)傳教、電信詐騙以及登革熱、瘧疾、新型冠狀病毒、毒品買賣與走私以及跨境婚姻裹挾而來(lái)的各種疾病的防御與防控之中。在這樣的情況下，縱觀守土固邊的重要性以及現(xiàn)存問(wèn)題的發(fā)展態(tài)勢(shì)和邊疆、邊境自身的治理能力，把守土固邊治理納入到本來(lái)還要依仗國(guó)家輸入治理資源的邊疆治理和邊境治理的框架之中，顯然難以奏效于守土固邊治理。因此，必須要把守土固邊治理納入到國(guó)家治理的框架之中進(jìn)行謀劃，充分發(fā)揮“國(guó)家尤其是中央政府具有在全國(guó)范圍內(nèi)動(dòng)員和配置資源，進(jìn)而塑造區(qū)域發(fā)展的強(qiáng)大能力”〔15〕。進(jìn)而提升守土固邊治理的有效性。

（二）要從國(guó)家治理全局審視守土固邊治理模式

傳統(tǒng)的“核心-邊緣”等治理模式具有分散性、碎片化特征，不利于守土固邊治理和國(guó)家治理的整體性提升。因此，需要對(duì)傳統(tǒng)的治理模式進(jìn)行調(diào)整和創(chuàng)新，切實(shí)提升守土固邊治理的有效性。

一是由“核心-邊緣”單向治理模式向“核心-邊緣”雙向互動(dòng)治理模式轉(zhuǎn)變。相比傳統(tǒng)的“核心-邊緣”單向治理模式而言，“核心-邊緣”雙向互動(dòng)治理模式具有均衡性、互補(bǔ)性特征，其要求國(guó)家在推動(dòng)“核心”發(fā)展的同時(shí)也要重視“邊緣”的發(fā)展。并且，隨著邊疆和邊境在國(guó)家發(fā)展中的戰(zhàn)略意義提升，國(guó)家也會(huì)加大包括守土固邊治理在內(nèi)的邊疆治理、邊境治理的資源投入。這樣的治理模式既有利于國(guó)家核心區(qū)發(fā)展的延續(xù)性和國(guó)家“邊緣”地區(qū)的開(kāi)發(fā)，也有利于“核心”與“邊緣”之間形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同支撐國(guó)家的整體性發(fā)展。

二是由分段治理模式向全段治理模式轉(zhuǎn)變。分區(qū)治理是國(guó)家治理的一種重要模式，2.2萬(wàn)多千米的邊界線被分割成若干段交由治理能力不同的邊疆地方各級(jí)政府進(jìn)行治理，這必然會(huì)因治理方式、治理過(guò)程、治理效果的差異而導(dǎo)致治理的碎片化，不利于多元治理主體的力量匯聚和邊界功能的整體性發(fā)揮。要確保國(guó)家邊界線安全并能夠真正發(fā)揮對(duì)國(guó)家安全和國(guó)民安全的屏障作用，要不斷增強(qiáng)各府際之間的治邊共識(shí)和協(xié)同能力，注重對(duì)國(guó)家邊界全段的“治”與“防”，一旦某一段或某一點(diǎn)出現(xiàn)漏洞或治理失效，境外的諸多安全問(wèn)題將會(huì)從這些“漏洞”中輸入我國(guó)境內(nèi)。

三是由國(guó)家常規(guī)力量和邊民“二元”力量結(jié)構(gòu)向全民共治共享的邊防安全共同體轉(zhuǎn)變。邊防不應(yīng)該只是國(guó)家常規(guī)力量和邊民應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任，更應(yīng)該是全體國(guó)民的責(zé)任。隨著邊境安全問(wèn)題尤其是非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的疊加、聚合甚至裂變，傳統(tǒng)的單純依靠國(guó)家常規(guī)力量和邊民共治的力量結(jié)構(gòu)難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多樣的安全局勢(shì)，并且這些安全問(wèn)題一旦沖破國(guó)家邊境防線，會(huì)給國(guó)家安全和國(guó)民安全帶來(lái)嚴(yán)重影響，這就必然要求國(guó)家疆域范圍內(nèi)的所有居民都應(yīng)該攜手共治，努力承擔(dān)相應(yīng)的安全義務(wù)，形成一個(gè)牢固的邊防安全共同體。

四是由傳統(tǒng)的“物防+人防”向“物防+人防+技防”的“三位一體”防控模式轉(zhuǎn)變。隨著守邊群體性力量問(wèn)題和境外非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的日益突出，單純依靠“物防+人防”的傳統(tǒng)防控模式已經(jīng)難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的邊界內(nèi)外局勢(shì)，必須建構(gòu)符合各線段的“物防+人防+技防”的“三位一體”防控體系。其中，大數(shù)據(jù)、移動(dòng)終端、云計(jì)算、人工智能等高新技術(shù)將是推動(dòng)我國(guó)邊境防線建設(shè)由信息化到智能化再到智慧化的重要?jiǎng)恿?，也是彌補(bǔ)守土固邊過(guò)程中物防和人防缺陷的重要舉措。

五是由我國(guó)“單邊管控”向與鄰國(guó)建立雙邊、多邊管控模式轉(zhuǎn)變。與我國(guó)陸地接壤的14個(gè)國(guó)家中，部分國(guó)家或地區(qū)（諸如緬北“民地武”控制區(qū)域）因多重原因?qū)е缕溥叿拦芸剌^為松散甚至基本不管，導(dǎo)致我國(guó)的邊境管控長(zhǎng)期處于“單邊管控”模式。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)守土固邊治理的有效性，單純靠我國(guó)的“單邊管控”很難有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變多樣的邊界內(nèi)外局勢(shì)，必然需要與陸地接壤的14個(gè)國(guó)家建立雙邊、多邊的管控模式。

（三）要以國(guó)家治理能力推動(dòng)守土固邊治理能力的提升

國(guó)家治理能力決定守土固邊治理能力，國(guó)家作為守土固邊治理的第一責(zé)任主體和最重要的治理主體，針對(duì)制約守土固邊治理的諸多因素，應(yīng)在國(guó)家治理體系的框架下，運(yùn)用制度、機(jī)制和工具來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)守土固邊問(wèn)題的有效治理。

一是充分利用國(guó)家制度優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)制度效能和制度創(chuàng)新能力。守土固邊治理能力的提升需要發(fā)揮國(guó)家各項(xiàng)制度尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的“集中力量辦大事”的優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員和整合全國(guó)資源投入到守土固邊治理之中。同時(shí)，也要加快邊民特殊權(quán)責(zé)和全民邊防義務(wù)的制度創(chuàng)新及與其相配套的法律法規(guī)體系建設(shè)，推動(dòng)守土固邊治理朝著法治化方向前進(jìn)。

二是增強(qiáng)治理資源的持續(xù)性供給能力。包括政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源等在內(nèi)的治理資源問(wèn)題是制約守土固邊治理有效性提升的根本性問(wèn)題。其中，邊民不斷變化和增長(zhǎng)的生存性、發(fā)展性、享受性資源需求是重中之重。國(guó)家要讓邊民長(zhǎng)期居住于國(guó)家邊界沿線，更多地要靠國(guó)家的資源輸入來(lái)滿足邊民的美好生活需要。除此之外，國(guó)家邊界安全建設(shè)、邊防基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國(guó)家智慧防線建設(shè)〔9〕、全民防線建設(shè)都需要大量的人力、物力、財(cái)力。如此龐大的資源需求，在各個(gè)治理主體中，只有國(guó)家才具備這樣的能力。

三是增強(qiáng)邊民動(dòng)員與整合能力。邊民群體是守土固邊的中堅(jiān)力量，但如何把中堅(jiān)力量轉(zhuǎn)化為有生力量，不僅需要國(guó)家建構(gòu)符合邊民利益需求和生產(chǎn)生活實(shí)際的民生保障機(jī)制、特殊權(quán)益保障與退出機(jī)制、履責(zé)獎(jiǎng)懲機(jī)制、邊民意識(shí)傳導(dǎo)機(jī)制、黨政軍警民聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，還要通過(guò)人口增長(zhǎng)動(dòng)力機(jī)制、移民實(shí)邊機(jī)制推動(dòng)邊民人口生生不息、代代相傳。而在上述機(jī)制建構(gòu)中，邊民特殊權(quán)益保障機(jī)制和邊民人口增長(zhǎng)動(dòng)力機(jī)制應(yīng)該得到國(guó)家的高度關(guān)注。

四是增強(qiáng)邊境防控能力。邊境防控能力的提升，需要從國(guó)家層面建構(gòu)適合邊疆、邊境實(shí)際的“物防+人防+技防”防控體系、“交通”體系、物資儲(chǔ)備與供應(yīng)體系、糧食安全保障體系以及一些新的諸如登革熱、瘧疾、新型冠狀病毒等危及國(guó)民生命安全的公共衛(wèi)生安全問(wèn)題而凸顯出來(lái)的公共衛(wèi)生醫(yī)療救治體系、公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系、公共衛(wèi)生安全與重大風(fēng)險(xiǎn)防控體系和與之對(duì)應(yīng)的法律體系。

五是增強(qiáng)守土固邊治理理論的創(chuàng)新能力。每一個(gè)問(wèn)題都有其自身的演進(jìn)邏輯，這必然要求能夠?qū)υ搯?wèn)題具有科學(xué)解釋力的理論體系的出現(xiàn)。守土固邊問(wèn)題是在具體實(shí)踐中出現(xiàn)的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，必然需要根據(jù)該問(wèn)題的具體面向進(jìn)行理論創(chuàng)造。要提升守土固邊治理的有效性，不僅要把守土固邊治理作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的研究領(lǐng)域，更要從變化之中去把握和研究王朝國(guó)家時(shí)期的治邊史和現(xiàn)代國(guó)家的治邊問(wèn)題、邊民問(wèn)題、境外問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，還要基于中國(guó)守土固邊的具體實(shí)踐不斷學(xué)習(xí)和借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)治理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀理論成果。

《管子》云：“夫國(guó)大而政小者，國(guó)從其政；國(guó)小而政大者，國(guó)益大?！庇^照守土固邊治理的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)存問(wèn)題，國(guó)家在對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行治理中應(yīng)該有以下考量：一是要明確國(guó)家是守土固邊治理的第一責(zé)任主體和最重要的治理主體，并從國(guó)家發(fā)展大局和國(guó)家治理全局中進(jìn)行謀劃和把握；二是要以國(guó)家治理能力來(lái)推動(dòng)守土固邊治理，只有不斷增強(qiáng)國(guó)家治理能力，才能提升守土固邊治理能力及其有效性；三是邊民是守土固邊的關(guān)鍵性變量，要堅(jiān)持從變化之中去把握邊民政策，尤其要重視研究鄰國(guó)邊境政策和我國(guó)邊民特殊權(quán)益、邊民的政治認(rèn)同以及邊民群體性力量等問(wèn)題；四是全民邊防共同體以及從信息化到智能化再到智慧化將是中國(guó)邊境防線建設(shè)的必由之路；五是要真正提升守土固邊治理的有效性，單純依靠我國(guó)的“單邊管控”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須與鄰國(guó)建立切實(shí)有效的雙邊、多邊管控模式。