張夢園

中央第七次西藏工作座談會(huì)指出：“屯兵與安民并舉、固邊與興邊并重，要切實(shí)抓好邊疆鞏固、邊境發(fā)展各項(xiàng)工作”，這為西藏的穩(wěn)邊固邊強(qiáng)邊指明了方向。邊民作為長期生活在邊境沿線的特殊群體，其居留穩(wěn)定性與西藏實(shí)現(xiàn)固邊、安邊、興邊的要求緊密相關(guān)。一直以來，如何破解“邊民守土護(hù)邊”是西藏邊境治理的重點(diǎn)、難點(diǎn)。黨和國家著眼實(shí)現(xiàn)西藏的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和社會(huì)長治久安的目標(biāo)，不斷改善邊民民生基礎(chǔ)，既滿足了邊民作為普通國民的一般權(quán)益，更是滿足了與“邊民”特殊身份以及該身份賦予的特殊職責(zé)相對應(yīng)的特殊權(quán)益。邊境地區(qū)邊民由于特殊的地緣因素，人口跨境流動(dòng)比較突出，如果不能很好地處理邊境地區(qū)流動(dòng)人口問題，就會(huì)影響邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定，也關(guān)系到國家的總體安全?；诖?，本文對山南玉麥鄉(xiāng)、庫局鄉(xiāng)，阿里普蘭鎮(zhèn)、曲松鄉(xiāng)，日喀則岡巴鎮(zhèn)、吉隆鎮(zhèn)等邊境地區(qū)對影響邊民居留穩(wěn)定性因素進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

一、西藏邊境概況及調(diào)查抽樣

西藏邊境地區(qū)包括阿里、日喀則、山南、林芝4個(gè)邊境地（市），21個(gè)邊境縣，邊境地區(qū)總面積約37萬平方公里，邊境線長達(dá)約4000公里，共有300多個(gè)通外山口和道路、5個(gè)邊境口岸、1個(gè)邊貿(mào)通道和40多個(gè)傳統(tǒng)邊境貿(mào)易互市點(diǎn)，是面向南亞開放的重要通道。西藏邊境常住總?cè)丝诩s45.4萬，邊境地區(qū)大約80%的人口都是邊民，邊民作為長期生活于國家邊界沿線的特殊群體，擔(dān)負(fù)著邊境穩(wěn)定的重要使命。

本文采取分層抽樣的方式，按照縣（區(qū)）邊民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊民、村組邊民各占1/3的比例進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查，共發(fā)放問卷300份，回收有效問卷286份，有效率為95.3%。調(diào)查數(shù)據(jù)包括參加西藏自治區(qū)黨校培訓(xùn)的全區(qū)邊境干部的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)和參與本文課題成員對西藏邊境地區(qū)抵邊村民進(jìn)行訪談和實(shí)地調(diào)研的問卷數(shù)據(jù)。

調(diào)查的數(shù)據(jù)和材料最終整合為以下四個(gè)層面：一是從邊民的個(gè)體社會(huì)特征出發(fā)，選取邊民的婚姻、年齡、受教育程度、經(jīng)濟(jì)收入等指標(biāo)來反映邊民的居留穩(wěn)定性；二是從邊民對基礎(chǔ)設(shè)施滿意度出發(fā)，選取邊民就業(yè)工作滿意度、邊境產(chǎn)業(yè)口岸發(fā)展等指標(biāo)反映邊民對基礎(chǔ)設(shè)施滿意度；三是從邊民對公共服務(wù)滿意度出發(fā)，選取醫(yī)療社會(huì)保障、邊境安全滿意度等指標(biāo)反映邊民對公共服務(wù)滿意度；四是從邊民對環(huán)境感知滿意度出發(fā)，選取政策支持滿意度、其他指標(biāo)反映邊民對環(huán)境感知滿意度。

二、西藏邊民居留穩(wěn)定性的影響因素剖析

（一）個(gè)體社會(huì)特征與西藏邊民居留穩(wěn)定性

1.西藏邊民的婚姻、年齡、性別對居留穩(wěn)定性影響。在表1中西藏邊民人口中78.5%為初婚，其次是未婚占18.5%，再婚、離婚、喪偶與同居的邊民占比較小，已婚邊民的居留穩(wěn)定性更強(qiáng)，這凸顯了邊民“家庭化”趨勢對居留穩(wěn)定性具有正向作用；表2將邊民人口分為3個(gè)年齡段，其中40-60年齡段的邊民居留穩(wěn)定性最高，占比55.4%，60歲以上和40歲以下的邊民居留穩(wěn)定性占比依次遞減為23.1%、21.5%；表3中男性146人，占總體的48.4%，女性154人，占總體的51.6%，由此看到女性居留穩(wěn)定性占比略多于男性。

表1 邊民居留人口婚育情況分布（單位：%）

表2 邊民居留人口年齡情況分布（單位：%）

表3 邊民居留人口中男女比例分布情況（單位：%）

2.西藏邊民受教育程度對居留穩(wěn)定性影響。表4中西藏邊境地區(qū)人口小學(xué)文化占比例最高，為48.54%；第二大占比為初高中文化程度，比例為30.12%，職高、中專、大專和本科及以上共占總比21.34%，男性受教育程度高于女性，由此可見，西藏邊民的教育程度普遍較低，接受高等教育的占比很小，并且受教育程度越高的邊民越傾向于留在城市。

表4 邊民居留人口的受教育程度（單位：%）

3.西藏邊民戶籍性質(zhì)對居留穩(wěn)定性影響。戶籍性質(zhì)決定了邊民居留背后的福利更替，影響著邊民對流入地生活的融入性和適應(yīng)性。表5中邊境大部分邊民為農(nóng)業(yè)戶口，與農(nóng)業(yè)戶籍邊民相比，非農(nóng)業(yè)戶籍的邊民居留穩(wěn)定性占比為8.8%。戶籍因素是影響西藏邊民流動(dòng)的最為突出的制度障礙，尤其是涉及子女教育等情況，如果政府能解決遷居后邊民的戶口問題，將有91.2%的邊民愿意遷居。這一現(xiàn)象表現(xiàn)出戶籍制度對邊民居留穩(wěn)定性影響很大。

表5 邊民居留人口的戶籍情況（單位：%）

4.西藏邊民經(jīng)濟(jì)收入對居留穩(wěn)定性影響。調(diào)研發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)因素是影響邊民居留穩(wěn)定性最為顯著的因素，一般收入越高，居留穩(wěn)定性就愈強(qiáng)烈。表6西藏邊境地區(qū)邊民年經(jīng)濟(jì)收入高達(dá)4萬元以上的占比25.1%；年經(jīng)濟(jì)收入2-4萬元的人口最多，占比51.4%；年經(jīng)濟(jì)收入2萬元以下的占比23.5%。西藏邊民年經(jīng)濟(jì)收入差距大，占比最高的職業(yè)為農(nóng)牧民，其次為經(jīng)商人員、服務(wù)業(yè)工作人員。由此可見，經(jīng)濟(jì)收入確實(shí)是影響邊民長期居住穩(wěn)定性的重要因素。

表6 邊民居留人口年經(jīng)濟(jì)收入情況（單位：%）

（二）基礎(chǔ)設(shè)施滿意度與西藏邊民居留穩(wěn)定性

1.西藏邊民對工作的滿意度。邊民穩(wěn)定就業(yè)是影響邊民生活的根本保障，既關(guān)系著邊民能否在邊境生存，又反映了邊境經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。從邊民人口勞動(dòng)力個(gè)體數(shù)據(jù)來看（表7），對目前一份工作的滿意度評價(jià)所占比例最大的是“一般”這一選項(xiàng)，占41.6%；“比較滿意”占第二大比例，為33.5%；“不太滿意”占8.6%。由此可見，西藏邊民人口的工作滿意度整體狀況良好，大多數(shù)邊民從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)以外，部分有一定文化且年紀(jì)比較青的邊民還從事服務(wù)、餐飲、建筑等行業(yè)工作，這些行業(yè)的從業(yè)人員流動(dòng)性較強(qiáng)，未來不確定性較多。

表7 邊民對目前/最后一份工作的滿意度情況（單位：%）

2.西藏邊境產(chǎn)業(yè)及邊貿(mào)口岸狀況。產(chǎn)業(yè)是邊境高質(zhì)量發(fā)展的根基，也是決定邊民長久守邊的根本性因素，只有邊境產(chǎn)業(yè)興旺，才能保持邊境人才、資金雙向長久順暢流通。調(diào)研發(fā)現(xiàn)邊境第一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)方式還比較落后，第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)層次低。近幾年受新冠疫情影響，邊境管控，邊貿(mào)往來受影響，邊民經(jīng)濟(jì)收入不如以前。

（三）公共服務(wù)滿意度與西藏邊民居留穩(wěn)定性

1.西藏邊民醫(yī)療社會(huì)保障參與度。表8西藏邊境農(nóng)業(yè)戶口的邊民96.5%的辦理了新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)，只有3.5%的邊民人口辦理了個(gè)人社保卡，且?guī)缀醵际窃谠瓚艏剞k理。社會(huì)保障能夠在一定程度上平衡社會(huì)貧富差距，完善的社會(huì)保障體系能夠穩(wěn)定邊境社會(huì)環(huán)境，安撫邊民情緒，提高邊民守邊衛(wèi)國的自覺性。

表8 邊民醫(yī)療社會(huì)保障情況（單位：%）

2.西藏邊民對邊境安全滿意度。邊境安全滿意度對邊民居留穩(wěn)定性具有內(nèi)生性和正向作用，表9選用個(gè)體調(diào)查問卷中對“居住在邊境的過去一年里，你在本地有過被毆打、詐騙、偷竊、恐嚇勒索、搶劫的經(jīng)歷嗎”的回答來反映邊民人口所居住地的安全感情況。沒有以上經(jīng)歷的邊民人口為236人，占總體的78.7%。這一結(jié)果表明，西藏邊民對邊境安全感總體滿意度比較高，邊境安全滿意度有助于提高邊民的居留穩(wěn)定性。

表9 邊民對邊境安全滿意度（單位：%）

（四）環(huán)境感知滿意度與西藏邊民居留穩(wěn)定性

1.西藏邊民的幸福水平狀況。表10選用個(gè)體調(diào)查問卷中對“總的來說，您認(rèn)為您的生活是否過得幸?！钡幕卮饋矸从尺吤竦男腋Ｋ健Ｔ诖藛栴}中，有6個(gè)等級可供被調(diào)查者選擇，即1等、2等、3等、4等、5等、6等，其中1等代表“很不幸?！?，6等代表“非常幸?！?，2-5等級所代表的幸福程度依次遞增統(tǒng)括為比較幸福。調(diào)查結(jié)果表明，認(rèn)為生活非常幸福的邊民有59人，占總體的19.6%；認(rèn)為生活比較幸福的邊民有69人，占總體的23.1%；只有3.2%的邊民認(rèn)為生活很不幸福?？梢姡蟛糠诌吤駥δ壳暗倪吘成钚腋８休^高，幸福感水平與邊民的居留穩(wěn)定性存在顯著正相關(guān)系。

表10 邊民人口生活幸福感分布情況（單位：%）

2.西藏邊民對邊民政策看法。在表11調(diào)查問卷中課題組設(shè)計(jì)了“如果政府動(dòng)員您遷居，您認(rèn)為政府首先應(yīng)該落實(shí)哪些政策”來測量哪些政策對邊民的居留意愿產(chǎn)生較大的影響，被訪邊民可以選擇的答案包括“政府提供醫(yī)療保險(xiǎn)、提高邊民補(bǔ)貼”、“提供價(jià)格合理的集中安置房”。有59.6%的邊民希望政府提供集中居住安置房，21.8%的邊民希望提高邊民補(bǔ)貼，18.6%的邊民希望政府提供醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)。由此可見，第一，邊民居留安置房對邊民的意義更大；第二，并不是邊民非要抓住土地不放，只要住房、補(bǔ)貼能解決，很多邊民愿意長期穩(wěn)守邊疆，政府的政策支持力度越大，邊民居留穩(wěn)定性也就越高。

表11 邊民居留人口的政策偏好（單位：%）

總之，西藏邊民的婚育、年齡、性別、受教育程度、經(jīng)濟(jì)收入水平、從業(yè)狀態(tài)、幸福感水平等因素都在一定程度上影響居留穩(wěn)定性。其中，從表12來看邊民居留穩(wěn)定性考量的首要因素選擇排序前三名分別是：經(jīng)濟(jì)收入受影響的154人，占比51.4%；邊境產(chǎn)業(yè)發(fā)展受影響的42人，占比14.1%；工作就業(yè)機(jī)會(huì)受影響的37人，占比12.4%。隨著西藏邊民的需求日益多樣性，非經(jīng)濟(jì)因素對于其居留穩(wěn)定性的影響正逐漸增大。

表12 邊民居留穩(wěn)定性考量占比（單位：%）

三、提高西藏邊民居留穩(wěn)定性的對策建議

未來，西藏自治區(qū)將按照黨中央、國務(wù)院決策部署結(jié)合中央第七次西藏工作座談會(huì)精神，進(jìn)一步做好新時(shí)代邊境工作，努力形成邊民生活有保障、致富有渠道、守邊有動(dòng)力、發(fā)展有支撐的新格局。據(jù)此，結(jié)合上文西藏邊民居留穩(wěn)定性影響因素，筆者從以下四個(gè)層面展開對策闡釋。

（一）提高西藏邊民受教育程度及增強(qiáng)心理歸屬感

一是提高邊民受教育程度，增加邊民話語權(quán)，樹立現(xiàn)代邊民權(quán)利意識(shí)。隨著國家興邊富民行動(dòng)的實(shí)施，某種程度上緩解了邊境教育貧困。首先應(yīng)制定并落實(shí)邊民子女在遷入地受教育的相關(guān)政策，給予邊民子女受教育與當(dāng)?shù)剡吤褡优逃降鹊恼咧С?，其次大力開展控輟保學(xué)工作，確保邊境義務(wù)教育長效發(fā)展。二是增強(qiáng)邊民居留穩(wěn)定性的心理歸屬感和社會(huì)融合度。首先鼓勵(lì)并支持邊民積極參與流入地的社會(huì)管理及社區(qū)活動(dòng)等事務(wù)，建立邊民的自治組織，使其產(chǎn)生主人公意識(shí)，提升少數(shù)民族邊民的社會(huì)心理認(rèn)同；其次有針對性地開展一系列邊民融入當(dāng)?shù)鼗顒?dòng)，提供機(jī)會(huì)讓邊民接觸當(dāng)?shù)厝丝?，彌平邊民與當(dāng)?shù)剡吤裰g心的“溝”；最后深化戶籍改革，引導(dǎo)邊民有序流動(dòng)，維護(hù)邊民合法權(quán)益。對邊民最大的影響是戶籍上附帶的社會(huì)福利配置措施，需要推進(jìn)戶籍制度改革，打破戶籍制度對邊民社會(huì)公共資源配置的限制。

（二）加強(qiáng)西藏邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

一是加快邊境地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。完善邊境城鎮(zhèn)水、電、路、訊、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)海拔3500米以上邊境縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)供暖供氧工程。二是加強(qiáng)邊防公路硬件基礎(chǔ)建設(shè)，“十四五”時(shí)期，西藏要加快推進(jìn)邊防公路建設(shè)，使西藏邊防公路網(wǎng)絡(luò)覆蓋廣度、通達(dá)度顯著提升，邊防公路向?qū)嶋H控制線進(jìn)一步延伸，對加強(qiáng)我區(qū)薄弱地區(qū)的有效管控，打下堅(jiān)實(shí)的交通基礎(chǔ)。三是繼續(xù)做好“抵邊搬遷”，推動(dòng)腹心地區(qū)群眾向邊境一線轉(zhuǎn)移，提高自治區(qū)對邊境縣的轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼資金。加快邊境小康村及邊境城鎮(zhèn)建設(shè)，實(shí)施非邊境鄉(xiāng)村向邊境地區(qū)整體搬遷或插花式搬遷工程，要加快推進(jìn)邊境地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)，支持米林、察隅、墨脫、朗縣、錯(cuò)那、隆子、洛扎、吉隆、亞東、噶爾等有條件的邊境城鎮(zhèn)發(fā)展，打造一批美麗邊城。

（三）為西藏邊民提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)

一是注重醫(yī)療養(yǎng)老社會(huì)保障的異地落實(shí)工作。重抓醫(yī)療條件，利用政策的優(yōu)勢落實(shí)惠民舉措，抓好包蟲病防治。二是增設(shè)西藏“邊貿(mào)與邊境旅游試驗(yàn)區(qū)”，提升邊境口岸貿(mào)易現(xiàn)代化功能。西藏邊境有幾百條陸上通道以及五個(gè)口岸，二十多個(gè)貿(mào)易點(diǎn)，邊境口岸眾多，但發(fā)展冷熱不均，可借鑒遼寧丹東、法國科瑪、意大利波托菲諾等國內(nèi)外邊境口岸旅游業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，為西藏各邊境口岸旅游業(yè)發(fā)展的方向和模式選擇提供決策依據(jù)。三是提高邊民經(jīng)濟(jì)收入、改善邊民生活水平。西藏邊境地區(qū)要堅(jiān)持落實(shí)就地發(fā)展原則，形成富民—安民—固邊雙向互動(dòng)機(jī)制，要進(jìn)一步抓好電商扶貧、家政扶貧、對外勞務(wù)扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧、邊貿(mào)扶貧等五大扶貧工作，鼓勵(lì)和幫助邊境地帶的邊民發(fā)展商貿(mào)經(jīng)濟(jì)，充分借力國家“一帶一路”建設(shè)機(jī)遇。四是優(yōu)化邊境產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)邊境高質(zhì)量發(fā)展。邊境要立足西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，優(yōu)化一產(chǎn)、壯大二產(chǎn)、提升三產(chǎn)，努力把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。五是完善邊境管理法，增強(qiáng)邊民法治意識(shí)。制定、完善和實(shí)施專門的邊境管理法，通過法律手段，實(shí)現(xiàn)國家依法管邊、治邊、穩(wěn)邊，促進(jìn)邊境地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。

（四）加大邊境黨建，營造安全穩(wěn)定的邊境環(huán)境

一是營造安全穩(wěn)定的邊境環(huán)境。西藏反分裂斗爭進(jìn)入應(yīng)對重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵期、社會(huì)大局進(jìn)入實(shí)現(xiàn)長治久安的推進(jìn)期，西藏自治區(qū)嚴(yán)格落實(shí)邊境地區(qū)維穩(wěn)措施，打造邊界安全及環(huán)境智能化數(shù)字監(jiān)測系統(tǒng)，建議由國家層面牽頭，多部門聯(lián)合建立具備定位系統(tǒng)的邊界標(biāo)志物，打造“智慧邊防”建設(shè)體系，以營造安全穩(wěn)定的邊境環(huán)境。二是加強(qiáng)對邊民的政策支持，處理好頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新的關(guān)系。近年來，國家制定出臺(tái)鼓勵(lì)邊貿(mào)政策措施，給邊境地區(qū)帶來極大經(jīng)濟(jì)效益，越來越多的邊民得到實(shí)惠，進(jìn)一步加強(qiáng)政策支持，加大邊境地區(qū)政策傾斜和扶持力度，可賦予樟木、吉隆、普蘭邊境貿(mào)易區(qū)更加優(yōu)惠的邊貿(mào)政策，建立邊民補(bǔ)助動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；三是軍民聯(lián)合，守土固疆。完善黨政軍警民合力強(qiáng)邊固防的機(jī)制，加快軍民融合發(fā)展，邊境軍政聯(lián)動(dòng)的管理服務(wù)構(gòu)想，實(shí)行軍民警民聯(lián)防聯(lián)控維穩(wěn)機(jī)制?？山梃b聶拉木縣緊扣邊境一線特殊地情，以聶拉木鎮(zhèn)為試點(diǎn)積極推進(jìn)“五共五固”軍警地聯(lián)建共創(chuàng)新局面。四是加強(qiáng)邊境黨建，進(jìn)一步發(fā)揮邊境基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，推行“黨支部+村集體經(jīng)濟(jì)+合作社+貧困戶”“黨支部+合作社+農(nóng)牧戶”等模式，不斷拓寬邊民增收渠道，充分依靠“黨建+”、黨員示范、專干幫辦模式和入股、加盟、創(chuàng)業(yè)拓寬就業(yè)等方式，促進(jìn)邊境邊民持續(xù)增收，以此將邊境基層黨組織建成反分裂、反蠶食、反滲透斗爭的堅(jiān)強(qiáng)堡壘。