謝 煒 李 悅

一、問(wèn)題的提出

區(qū)域平衡發(fā)展既是世界性的難題，也是各國(guó)政府宏觀調(diào)控的重要目標(biāo)。我國(guó)對(duì)口支援制度作為國(guó)家致力于推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)共同富裕的重大決策，(1)王磊：《對(duì)口支援政策促進(jìn)受援地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)研究——基于省際對(duì)口支援西藏的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)》，《經(jīng)濟(jì)經(jīng)緯》2021年第4期。萌生于20世紀(jì)50年代，施行于20世紀(jì)60年代，并于1979年以國(guó)家政策的形式正式確立。(2)伍文中：《構(gòu)建有中國(guó)特色的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度框架》，《財(cái)政研究》2012年第1期。對(duì)口支援通過(guò)跨行政區(qū)域向受援地注入公共品生產(chǎn)函數(shù)等要素，促進(jìn)了東部地區(qū)與西部地區(qū)之間資金、物資、技術(shù)和人才的轉(zhuǎn)移，有效刺激了消費(fèi)與就業(yè)市場(chǎng)，推動(dòng)了受援省份經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。(3)參見(jiàn)孫澤生、趙紅軍：《作為微觀區(qū)域政策的“對(duì)口支援”:一個(gè)契入生產(chǎn)函數(shù)的分析》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2020年第6期；李婭、趙鑫鋮：《東西部對(duì)口支援中的能力缺口、援助需求與自我發(fā)展能力——以西部邊疆五省區(qū)為例》，《學(xué)術(shù)探索》2016年第9期。無(wú)論是常規(guī)性對(duì)口支援還是應(yīng)急性情境模式，通過(guò)采用思想動(dòng)員機(jī)制、政策激勵(lì)動(dòng)力機(jī)制和組織協(xié)調(diào)機(jī)制等組合手段，均有效緩解了單一制國(guó)家的規(guī)模治理負(fù)荷問(wèn)題。(4)參見(jiàn)李慶滑：《我國(guó)省際對(duì)口支援的實(shí)踐、理論與制度完善》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2010年第5期；周光輝、王宏偉：《對(duì)口支援:破解規(guī)模治理負(fù)荷的有效制度安排》，《學(xué)術(shù)界》2020年第10期。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)期的探索，我國(guó)已形成多層次、多形式、全方位的對(duì)口支援格局，習(xí)近平曾指出，“這在世界上只有我們黨和國(guó)家能夠做到，充分彰顯了我們的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)”。(5)《習(xí)近平在寧夏主持召開(kāi)東西部扶貧協(xié)作座談會(huì)》，央廣網(wǎng)，http://china.cnr.cn/news/20160722/t20160722_522751852.shtml，2016-07-22。

府際關(guān)系是研究我國(guó)對(duì)口支援制度的重要視角。對(duì)口支援可被視為一項(xiàng)省際跨域協(xié)作治理、支援方與受援方雙向互動(dòng)互構(gòu)式的行動(dòng)整合框架，是典型的上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行的活動(dòng)，中央政府、支援方與受援方是理解對(duì)口支援的核心三角框架。(6)參見(jiàn)丁忠毅：《對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)中的府際利益沖突與協(xié)調(diào)》，《民族研究》2015年第6期；李楠楠：《對(duì)口支援機(jī)制：法學(xué)檢視、困境與出路》，《地方財(cái)政研究》2020年第12期；楊明洪、張營(yíng)為：《對(duì)口支援中不同利益主體的博弈行為——以對(duì)口援藏為例》，《財(cái)經(jīng)科學(xué)》2016年第5期。既有的學(xué)術(shù)成果主要從三個(gè)方面展開(kāi)研究：其一，在中央政府與地方政府的互動(dòng)關(guān)系方面，對(duì)口支援是中央與地方基于共同政治倫理價(jià)值和現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略性需要而采取的聯(lián)合行動(dòng)。(7)趙明剛：《中國(guó)特色對(duì)口支援模式研究》，《社會(huì)主義研究》2011年第2期。對(duì)口支援的重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域由中央政府確定，并通過(guò)高位推動(dòng)的方式約束支援地省份提供組織保障、制度保障和資金保障，但地方政府在執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)消極、被動(dòng)、執(zhí)行效果偏離目標(biāo)的政策失真現(xiàn)象。(8)參見(jiàn)丁忠毅：《對(duì)口支援邊疆民族地區(qū)政策屬性界定：反思與新探》，《湖北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第1期；曾水英、范京京：《對(duì)口支援與當(dāng)代中國(guó)的平衡發(fā)展》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2019年第6期。其二，在支援地政府的互動(dòng)關(guān)系方面，對(duì)口支援實(shí)質(zhì)上是一個(gè)有中國(guó)特色的“控制性多層競(jìng)爭(zhēng)”過(guò)程。(9)鐘開(kāi)斌：《控制性多層競(jìng)爭(zhēng)：對(duì)口支援運(yùn)作機(jī)理的一個(gè)解釋框架》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。中央設(shè)定總目標(biāo)后將任務(wù)層層分解，逐級(jí)傳導(dǎo)。由于可量化的對(duì)口支援競(jìng)賽指標(biāo)，同級(jí)地方政府之間對(duì)于發(fā)包的任務(wù)會(huì)面臨“競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽”的壓力和激勵(lì)，(10)周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。相互競(jìng)爭(zhēng)的下級(jí)會(huì)努力實(shí)現(xiàn)上級(jí)所分配的對(duì)口支援任務(wù)。除競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系外，支援地政府之間也在產(chǎn)業(yè)、技術(shù)和人才方面展開(kāi)合作，體現(xiàn)單向行動(dòng)向多元協(xié)同的轉(zhuǎn)變。(11)參見(jiàn)呂朝輝：《邊疆治理視野下的精準(zhǔn)對(duì)口支援研究》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期；單菲菲、張雅茹：《邊疆民族地區(qū)對(duì)口支援政策的結(jié)構(gòu)特征與歷史演進(jìn)——基于1979-2019年的政策文本量化分析》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2021年第4期。其三，在支援地政府和受援地政府的互動(dòng)關(guān)系方面，援受雙方的結(jié)對(duì)具有一定的“偶然性”，屬于被動(dòng)匹配與安排。對(duì)口支援早期為單向的“政治饋贈(zèng)”，隨著受援方實(shí)質(zhì)性回饋行為的增加，形成了“禮尚往來(lái)”現(xiàn)象。(12)參見(jiàn)夏少瓊：《對(duì)口支援：政治、道德與市場(chǎng)的互動(dòng)——以汶川地震災(zāi)后重建為中心》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2013年第5期；李瑞昌：《界定“中國(guó)特點(diǎn)的對(duì)口支援”：一種政治性饋贈(zèng)解釋》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2015年第4期；鄭春勇：《對(duì)口支援中的“禮尚往來(lái)”現(xiàn)象及其風(fēng)險(xiǎn)研究》，《人文雜志》2018年第1期。對(duì)口支援中的良性互動(dòng)可以構(gòu)建援受雙方的情感聯(lián)系，進(jìn)一步強(qiáng)化公眾的民族共同體意識(shí)和政治認(rèn)同感，并反哺國(guó)家體制中蘊(yùn)含的政治凝聚力和驅(qū)動(dòng)力，(13)參見(jiàn)孫勇、楊杰、馬偉茗：《對(duì)口支援西藏工作實(shí)踐及組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制演化分析——基于組織社會(huì)學(xué)新制度主義的分析視角》，《西藏大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期；任維德：《檢視與展望:對(duì)口支援西部民族地區(qū)40年》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。但雙方利益的非均衡、權(quán)責(zé)分配缺失、要素利用產(chǎn)出不足等問(wèn)題會(huì)影響對(duì)口支援的整體效能。(14)參見(jiàn)周曉麗、馬曉東：《協(xié)作治理模式：從“對(duì)口支援”到“協(xié)作發(fā)展”》，《南京社會(huì)科學(xué)》2012年第9期；賴虹宇、楊森：《論我國(guó)災(zāi)害對(duì)口支援制度的法律治理優(yōu)化》，《中國(guó)行政管理》2020年第6期。

已有的成果為本研究構(gòu)筑了堅(jiān)實(shí)的學(xué)理基礎(chǔ)，特別是在穩(wěn)定、平衡與發(fā)展這三重中國(guó)特色對(duì)口支援制度使命的框架下，如何通過(guò)“任務(wù)型網(wǎng)絡(luò)”耦合“科層制”實(shí)現(xiàn)新型府際關(guān)系重構(gòu)的探討對(duì)于本文頗具啟發(fā)意義。(15)參見(jiàn)任恒、王宏偉：《穩(wěn)定、平衡與發(fā)展：建設(shè)中國(guó)特色對(duì)口支援制度的三重使命》，《新疆社會(huì)科學(xué)》2020年第6期；鄭春勇：《論對(duì)口支援任務(wù)型府際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)及其治理》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2014年第2期；楊龍、李培：《府際關(guān)系視角下的對(duì)口支援系列政策》，《理論探討》2018年第1期。但已有的研究卻忽略了聯(lián)結(jié)對(duì)口支援府際關(guān)系的一個(gè)重要載體——“項(xiàng)目制”的運(yùn)行。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，“項(xiàng)目制”已然溢出財(cái)政領(lǐng)域成為貫徹對(duì)口支援國(guó)家任務(wù)的重要治理模式，既影響和塑造了穩(wěn)定的制度安排，又誘發(fā)了相應(yīng)層次的政府行為。(16)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期?；诖?，本文試圖討論：第一，在“項(xiàng)目制”運(yùn)作中，支援地和受援地之間府際關(guān)系的互動(dòng)有何表征？第二，如何通過(guò)“項(xiàng)目制”運(yùn)作保證治理效能的實(shí)現(xiàn)？本文將結(jié)合A省對(duì)口支援Z省F市的案例進(jìn)行闡釋?zhuān)瑢?shí)證內(nèi)容源于2019年2-6月、2020年9-12月、2021年4-5月所進(jìn)行的參與式觀察及針對(duì)18位掛職干部的深度訪談資料。

二、支援地“項(xiàng)目制”控制權(quán)：適配力導(dǎo)向

在既有文獻(xiàn)中，“項(xiàng)目制”作為規(guī)模資源再分配機(jī)制，通常指向政府運(yùn)作的特定形式，即在財(cái)政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專(zhuān)項(xiàng)資金方式進(jìn)行資源配置的制度安排，(17)周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開(kāi)放時(shí)代》2015年第2期。并成為“上級(jí)部門(mén)調(diào)動(dòng)基層政府常用的手段”。(18)陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員——對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。

區(qū)別于傳統(tǒng)“項(xiàng)目制”的屬性，對(duì)口支援“項(xiàng)目制”的運(yùn)作具有獨(dú)特性：其一，傳統(tǒng)“項(xiàng)目制”體現(xiàn)上級(jí)政府通過(guò)項(xiàng)目“發(fā)包”，地方政府通過(guò)資源整合“打包”，基層組織通過(guò)參與項(xiàng)目“抓包”的縱向分級(jí)治理模式，(19)折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期。而對(duì)口支援“項(xiàng)目制”則主要在橫向同級(jí)或不具有隸屬關(guān)系的非同級(jí)政府間展開(kāi)(如圖1所示)；其二，支援地政府并非傳統(tǒng)“項(xiàng)目制”所指稱(chēng)的“發(fā)包者”，因?yàn)橹г卣褪茉卣枰B(tài)化接受中央政府的對(duì)稱(chēng)性專(zhuān)項(xiàng)考核，支援地政府雖是出資人，但在頂層設(shè)計(jì)的角色定位中其僅為“協(xié)作方”，“發(fā)包者”由此變?yōu)椤皡f(xié)包者”；其三，對(duì)口支援“項(xiàng)目制”中，通常只有項(xiàng)目投放的重點(diǎn)領(lǐng)域和負(fù)面清單，卻未設(shè)項(xiàng)目指南，項(xiàng)目意圖具有一定的模糊性，需要支援方與受援方相互調(diào)適和確認(rèn)以形成共識(shí)；其四，和傳統(tǒng)“項(xiàng)目制”執(zhí)行主體“自上而下”的科層控制相比，對(duì)口支援“項(xiàng)目制”的執(zhí)行者作為任務(wù)型組織“小組制”的成員，在項(xiàng)目選擇和驗(yàn)收方面具有較大的自主裁量權(quán)。

控制權(quán)理論以不完全契約理論為基礎(chǔ)構(gòu)建，重點(diǎn)關(guān)注剩余控制權(quán)的分配問(wèn)題。不完全契約理論的前提假設(shè)是現(xiàn)實(shí)中任何契約都無(wú)法將未來(lái)所有可能發(fā)生的狀況統(tǒng)籌考量，在無(wú)法形成完備契約的背景下，資產(chǎn)使用配置也不明晰，故“資產(chǎn)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)談判結(jié)果以及激勵(lì)機(jī)制有著重要影響”。(20)Bengt Holmstrom, John Roberts, “The Boundaries of the Firm Revisited”, Journal of Economic Perspectives, Vol.12, No.4, 1998, pp.73-94.對(duì)口支援“項(xiàng)目制”與其他雙邊契約關(guān)系類(lèi)似，存在著信息、激勵(lì)等系列問(wèn)題，同時(shí)因難以事先完全確定，具有不完全契約的特點(diǎn)。支援地的控制權(quán)源于產(chǎn)權(quán)歸屬衍生的正式組織權(quán)威，受援方的控制權(quán)則來(lái)自項(xiàng)目執(zhí)行所培育的實(shí)質(zhì)組織權(quán)威。尤其是在項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中，受援地政府因環(huán)境、注意力配置等方面的優(yōu)勢(shì)，通常有著項(xiàng)目明確規(guī)定之外的剩余控制權(quán)，而這種控制權(quán)的互動(dòng)博弈，甚至可能產(chǎn)生治理“脫嵌”。(21)陳家建、張瓊文、胡俞：《項(xiàng)目制與政府間權(quán)責(zé)關(guān)系演變：機(jī)制及其影響》，《社會(huì)》2015年第5期。

圖1 對(duì)口支援“項(xiàng)目制”角色

為有效控制治理效能，A省援Z省F市干部聯(lián)絡(luò)組作為支援方在受援地的“代理人”，既關(guān)注項(xiàng)目結(jié)果，也強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目程序的合法合規(guī)性，更重視項(xiàng)目本身的適配力。項(xiàng)目的適配力依據(jù)在于：第一，是否適配國(guó)家規(guī)定的東西部對(duì)口協(xié)作幫扶資金項(xiàng)目的使用范疇，(22)東西部協(xié)作資金規(guī)定不得用于下列支出：行政事業(yè)單位基本支出；交通工具及通訊設(shè)備；各種獎(jiǎng)金、津貼和福利補(bǔ)助；彌補(bǔ)企業(yè)虧損；修建樓堂會(huì)所；彌補(bǔ)預(yù)算支出缺口和償還債務(wù)；大中型基本建設(shè)項(xiàng)目；城市基礎(chǔ)設(shè)施；其他與脫貧攻堅(jiān)無(wú)關(guān)的支出等。用于貧困戶發(fā)展生產(chǎn)、轉(zhuǎn)移就業(yè)、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)能力建設(shè)等；第二，是否適配A省明確支援的“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)幫扶、人才培訓(xùn)、勞務(wù)協(xié)作和交往交流”六個(gè)項(xiàng)目類(lèi)別；第三，是否適配受援地鄉(xiāng)域發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)群體及迫切所需，是否適配當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦與發(fā)展規(guī)律；第四，是否適配對(duì)口支援資金規(guī)模所能覆蓋和輻射的重點(diǎn)范圍。

然而，控制權(quán)具有較強(qiáng)的情境依賴性。阿米泰·愛(ài)桑尼(Amitai Etzioni)從控制權(quán)客體的角度將組織中的服從分為兩種類(lèi)型：一種是結(jié)構(gòu)方面的服從，與組織的控制性權(quán)力有關(guān)；另一種屬于動(dòng)機(jī)方面的服從，反映組織成員與所屬組織之間的關(guān)系。(23)Amitai Etzioni, A Comparative Analysis of Complex Organizations, Free Press, 1961, pp.15-33.在對(duì)口支援的“陌生”情境下，A省援Z省F市干部聯(lián)絡(luò)組對(duì)項(xiàng)目的控制權(quán)并不服務(wù)于任務(wù)型組織自身的存在與發(fā)展，而是服從于完成特定專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的需要；并不過(guò)多呈現(xiàn)“小組制”內(nèi)部成員與組織的關(guān)系，而是一種外向拓展式與“他者”之間的聯(lián)結(jié)。在此意義上，為確保適配力導(dǎo)向得以實(shí)現(xiàn)，對(duì)口支援干部聯(lián)絡(luò)組對(duì)“項(xiàng)目制”的控制權(quán)集中體現(xiàn)于立項(xiàng)控制、流程控制、風(fēng)險(xiǎn)控制和質(zhì)量控制這四個(gè)方面。

(一)立項(xiàng)控制：“申報(bào)項(xiàng)目”與“尋找項(xiàng)目”

項(xiàng)目因要素特點(diǎn)不同而折射出不同的組織形態(tài)和互動(dòng)關(guān)系：專(zhuān)有性關(guān)系指委托方和承包方之間圍繞項(xiàng)目產(chǎn)生特定關(guān)聯(lián)，(24)周雪光：《項(xiàng)目制：一個(gè)“控制權(quán)”理論視角》，《開(kāi)放時(shí)代》2015年第2期。可稀釋項(xiàng)目的不確定性，但也可能誘發(fā)組織間的不對(duì)等；選擇性關(guān)系則意味著候選方可以自主加入或退出某一項(xiàng)目的甄選。一般而言，選擇性關(guān)系易于激發(fā)同類(lèi)組織參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)的主動(dòng)性從而擴(kuò)大甄選的底數(shù)。對(duì)口支援項(xiàng)目立項(xiàng)主體單位為受援地所在縣的扶貧辦，支援地派出一位副科級(jí)干部掛職扶貧辦副主任。A省援Z省F市干部聯(lián)絡(luò)小組履新后，第一年的項(xiàng)目申報(bào)全面依托選擇性關(guān)系，由村里向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府申請(qǐng)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一報(bào)送縣扶貧辦。然而，項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，可行性論證較為隨意，且項(xiàng)目申報(bào)只有領(lǐng)域類(lèi)型和負(fù)面清單，并不設(shè)有具體指南，這使得同時(shí)滿足四個(gè)適配條件的項(xiàng)目更為罕見(jiàn)。第二年起，干部聯(lián)絡(luò)小組基于“打補(bǔ)丁”的策略積極轉(zhuǎn)向“尋找項(xiàng)目”，將主動(dòng)識(shí)別出的專(zhuān)有性項(xiàng)目納入培育范圍。如果說(shuō)選擇性關(guān)系體現(xiàn)了自下而上的參與權(quán)，專(zhuān)有性項(xiàng)目則隱含了支援方自主控制權(quán)的延伸。

“(剛開(kāi)始)80%的項(xiàng)目都不行?？吹酵饷媸裁礀|西好，就想種什么東西，失敗的多，成功的少，感覺(jué)錢(qián)是用來(lái)試錯(cuò)的，行不通。”(訪談資料20201217L1)

“我是兩聽(tīng)、兩問(wèn)、兩看。到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去找項(xiàng)目，聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部講哪個(gè)地方、哪個(gè)產(chǎn)業(yè)好，我們自己要到現(xiàn)場(chǎng)去看。要和駐村干部交流，到村里和村民小組(成員)交流，我問(wèn)他們傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)銷(xiāo)路如何?！?訪談資料20201107S1)

(二)流程控制：“當(dāng)年完工”與“不予調(diào)項(xiàng)”

“項(xiàng)目制”作為一種國(guó)家治理模式，有著雙重目標(biāo)：一是靠事本主義原則完成一個(gè)具體的專(zhuān)項(xiàng)目標(biāo)，二是出于意識(shí)形態(tài)的考慮需要在各地立規(guī)范、樹(shù)典型，以實(shí)現(xiàn)能夠貫徹國(guó)家意志的政策目標(biāo)。(25)渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國(guó)家治理體制》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。立足于貫徹國(guó)家意志的視角，對(duì)口支援是“政治任務(wù)”，出了問(wèn)題容易成為“負(fù)面典型”；立足于目標(biāo)管理的角度，對(duì)口支援是“專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)”，需要通過(guò)流程管理矯正執(zhí)行偏差。A省援Z省F市干部聯(lián)絡(luò)小組在適配項(xiàng)目時(shí)，按照支援地的要求，在“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)幫扶、人才培訓(xùn)、勞務(wù)協(xié)作和交往交流”六個(gè)項(xiàng)目類(lèi)別中，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目為重點(diǎn)進(jìn)行篩選。2017年該類(lèi)別項(xiàng)目占資金比為73.56%，遠(yuǎn)超鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目的15.05%和社會(huì)事業(yè)幫扶項(xiàng)目的5.66%。對(duì)于產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，A省嚴(yán)格要求“當(dāng)年立項(xiàng)，當(dāng)年開(kāi)工，當(dāng)年完工”，體現(xiàn)“限期治理”的意蘊(yùn)。對(duì)口支援項(xiàng)目“限期治理”既是結(jié)果控制，要求短期見(jiàn)成效；也是行政責(zé)任，約束干部有作為；還是排他指引，隱含可行性考量。在流程控制中，支援地嚴(yán)格限制項(xiàng)目調(diào)整變更，僅許可在重大政策變化、重大自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致確已完全喪失實(shí)施條件的情況下，由受援地項(xiàng)目責(zé)任主體征詢干部聯(lián)絡(luò)組意見(jiàn)后依原項(xiàng)目申報(bào)路徑逐級(jí)歸口審核。

“調(diào)項(xiàng)非常復(fù)雜，去年要建一個(gè)茶廠，當(dāng)時(shí)的方案是買(mǎi)別人的茶廠過(guò)來(lái)重新裝修、擴(kuò)充它的功能，在設(shè)計(jì)方案的時(shí)候價(jià)格已經(jīng)談好了，但是在準(zhǔn)備實(shí)施項(xiàng)目的時(shí)候發(fā)生了不確定因素。又不能調(diào)項(xiàng)，因?yàn)檎{(diào)項(xiàng)非常復(fù)雜，項(xiàng)目于是換一個(gè)地方硬做，結(jié)果實(shí)施的內(nèi)容與原先批復(fù)的內(nèi)容不一致，然后就被審計(jì)指出來(lái)了”。(訪談資料20201223M2)

(三)風(fēng)險(xiǎn)控制：“重點(diǎn)避責(zé)”與“分歧上移”

“項(xiàng)目制”具有資源的增量性和機(jī)動(dòng)性，一方面能夠靈活地順應(yīng)科層制或任務(wù)型組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)治理意圖；另一方面也容易造成條塊職責(zé)與政府行為的不確定性，(26)史普原、李晨行：《從碎片到統(tǒng)合：項(xiàng)目制治理中的條塊關(guān)系》，《社會(huì)科學(xué)》2021年第7期。導(dǎo)致既有利益和原定權(quán)責(zé)的調(diào)整、組合與重塑。傳統(tǒng)“項(xiàng)目制”貫穿著兩大核心制度邏輯——橫向競(jìng)爭(zhēng)(27)橫向競(jìng)爭(zhēng)發(fā)生于下級(jí)政府的“競(jìng)包”過(guò)程。和縱向控制?？v向控制指中央或者上級(jí)政府掌控地方官員的政治晉升和財(cái)政資源，通過(guò)項(xiàng)目促使地方官員提供公共服務(wù)，為績(jī)效合法性服務(wù)。(28)張振洋：《當(dāng)代中國(guó)項(xiàng)目制的核心機(jī)制和邏輯困境——兼論整體性公共政策困境的消解》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。在對(duì)口支援“項(xiàng)目制”中，縱向控制體現(xiàn)在受援地內(nèi)部的“承接方”與“執(zhí)行方”之間，以及支援地內(nèi)部的“聯(lián)絡(luò)組”與“聯(lián)絡(luò)小組”之間。而作為委托者的支援地與受援地之間并不存在“政治晉升”的控制關(guān)系，因而財(cái)政資金成為支援地控制權(quán)的合法性基礎(chǔ)。然而財(cái)政資金同樣容易成為風(fēng)險(xiǎn)誘因，帶來(lái)利用項(xiàng)目“尋租”或“俘獲”等問(wèn)題，因而在項(xiàng)目管理中，招投標(biāo)環(huán)節(jié)成為A省援Z省F市干部聯(lián)絡(luò)組成員集體規(guī)避的流程，呈現(xiàn)“重點(diǎn)避責(zé)”的一致性。

“(對(duì)口支援)項(xiàng)目資金比較多，一定不要管招投標(biāo)，交給當(dāng)?shù)兀梢蕴岢隹捶?。之前T市(支援地)扶貧資金使用過(guò)程中，偏移了規(guī)定，也被舉報(bào)過(guò)，方向把握住了就可以了。”(訪談資料20201217L2)

此外，在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，并不總會(huì)嚴(yán)格遵循項(xiàng)目規(guī)范，當(dāng)出現(xiàn)項(xiàng)目嵌套、項(xiàng)目同質(zhì)、項(xiàng)目虛設(shè)等難題，且受援地“承接方”力主推進(jìn)時(shí)，干部聯(lián)絡(luò)小組可采取兩道“防火墻轉(zhuǎn)移”策略，既可以由干部聯(lián)絡(luò)組組長(zhǎng)以F市市委常委、副市長(zhǎng)的身份在“項(xiàng)目確認(rèn)”階段提出異議，也可以由支援地合作交流工作領(lǐng)導(dǎo)小組在“項(xiàng)目終選”階段直接差額刪去。

“100萬(wàn)的項(xiàng)目輕易就給換掉了，我馬上給副市長(zhǎng)打電話，說(shuō)還好，項(xiàng)目還沒(méi)報(bào)到A省，立馬調(diào)整。”(訪談資料20190408X3)

(四)質(zhì)量控制：“整體驗(yàn)收”與“進(jìn)度檢查”

作為項(xiàng)目的生命線，質(zhì)量是對(duì)口支援的政策設(shè)計(jì)者、項(xiàng)目委托方、代理方和執(zhí)行方合作的核心旨?xì)w。以政治勢(shì)能作為劃分維度，A省援Z省F市的項(xiàng)目質(zhì)量控制強(qiáng)弱程度呈現(xiàn)階段性特征。對(duì)口支援工作啟動(dòng)伊始，A省援助項(xiàng)目資金即實(shí)行全過(guò)程閉環(huán)管理，按照“誰(shuí)使用誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，劃定了受援地的主體責(zé)任和支援地的協(xié)作責(zé)任?！绊?xiàng)目制”的整體驗(yàn)收分為三個(gè)層級(jí)：?jiǎn)?dòng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自查驗(yàn)收，考核于縣扶貧辦組織的行業(yè)專(zhuān)家認(rèn)定，終評(píng)于支援地干部聯(lián)絡(luò)小組組長(zhǎng)和受援地分管副縣長(zhǎng)的聯(lián)合簽署。這一“事本”功能屬性產(chǎn)生的位階，可稱(chēng)之為功能性政治勢(shì)能，主要依靠援受雙方的自主互動(dòng)。2016年國(guó)家將東西部扶貧協(xié)作工作納入脫貧攻堅(jiān)考核范圍，并將減貧成效、勞務(wù)協(xié)作、產(chǎn)業(yè)合作、人才支援、資金支持五個(gè)方面作為扶貧督查巡查的重要內(nèi)容，2017年發(fā)布《東西部扶貧協(xié)作考核辦法(試行)》。此時(shí)由中央政府權(quán)力等級(jí)決定的位階，可稱(chēng)之為層級(jí)性政治勢(shì)能。因?qū)蛹?jí)性政治勢(shì)能強(qiáng)于功能性政治勢(shì)能，自國(guó)家層面考核辦法實(shí)施起，支援地和受援地的委托代理關(guān)系中開(kāi)始融入“對(duì)稱(chēng)性考核”的要素。且基于脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的緊迫性、考核指標(biāo)的精確性以及交叉考核的不確定性，對(duì)口支援“項(xiàng)目制”需要在有限時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策變現(xiàn)，因而援受雙方對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量控制逐漸從被動(dòng)式“壓力驗(yàn)收”轉(zhuǎn)化為主動(dòng)式“自覺(jué)檢查”。

“要求當(dāng)年立項(xiàng)當(dāng)年完工，要有人去盯著項(xiàng)目進(jìn)度。我們?cè)谀抢镒龅闹饕虑?，是?xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目完工，包括后期和貧困戶的幫扶?！?訪談資料20190408H1)

“市里一直催著我們報(bào)項(xiàng)目進(jìn)度，特別是到每年10月份左右，很關(guān)心這些項(xiàng)目的進(jìn)展，11月要驗(yàn)收?！?訪談資料20201223Y1)

三、受援地“項(xiàng)目制”逆控制：助推力程度

對(duì)口支援“項(xiàng)目制”對(duì)資源配置的影響不僅在于強(qiáng)化了“橫-縱”多層級(jí)間的互動(dòng)關(guān)系，引入技術(shù)治理和理性治理手段，同時(shí)還更改了資源配置的規(guī)則。從橫向來(lái)看，對(duì)口支援項(xiàng)目的設(shè)置是平級(jí)(或降一級(jí))政府間的協(xié)作行為；從縱向來(lái)看，項(xiàng)目代理方的“發(fā)包”又帶有明顯的競(jìng)爭(zhēng)性授權(quán)特征，并能夠在一定程度上緩解受援地財(cái)政支出的壓力。

雖然對(duì)口支援是國(guó)家層面的政策行為，援受雙方圍繞“脫貧攻堅(jiān)”等專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)展開(kāi)協(xié)作，且通過(guò)執(zhí)行“不脫貧不調(diào)整、不摘帽不調(diào)離”的人事剛性規(guī)約使行政問(wèn)題向政治問(wèn)題演化，但干部聯(lián)絡(luò)小組“協(xié)包”項(xiàng)目的方式并未脫離常規(guī)治理的組織基礎(chǔ)，仍受科層制“條塊化”治理的約束。(29)何毅、江立華：《產(chǎn)業(yè)扶貧場(chǎng)域內(nèi)精英俘獲的兩重向度》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第11期。受援地政府和基層組織并非被動(dòng)接受項(xiàng)目資金投入方的預(yù)設(shè)項(xiàng)目機(jī)制，往往會(huì)在多重競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)尋求突破，對(duì)項(xiàng)目框架和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行修正，通過(guò)加入更多地方性意圖和目標(biāo)，獲得更多的項(xiàng)目資源和運(yùn)作權(quán)限。

對(duì)口支援項(xiàng)目雖由受援地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)申報(bào)，但作為“協(xié)作方”的支援地通過(guò)“尋找項(xiàng)目”和“內(nèi)嵌干部”的方式滲入立項(xiàng)申請(qǐng)、項(xiàng)目梳理、項(xiàng)目評(píng)審、合署簽字、項(xiàng)目確認(rèn)和項(xiàng)目終審等環(huán)節(jié)。在此背景下，受援地政府充分利用地方治理經(jīng)驗(yàn)與治理環(huán)境，通過(guò)“項(xiàng)目制”融合、捆綁和轉(zhuǎn)化所形成的地方發(fā)展規(guī)劃，形成一種橫向的逆控制邏輯。受援地政府往往依據(jù)項(xiàng)目是否有利于助推地方發(fā)展、是否有利于助推耦合其他專(zhuān)項(xiàng)形成“項(xiàng)目鏈”、是否有利于助推產(chǎn)生彈性治理空間、是否有利于助推“政績(jī)品牌”塑造、是否需要投入配套資源等要素來(lái)決定對(duì)項(xiàng)目的反助推程度——全力推進(jìn)或消極抵制，選擇而為或忙而不動(dòng)。

(一)項(xiàng)目植入：顯性與隱性

項(xiàng)目制的基層實(shí)踐處于一個(gè)特定的場(chǎng)域空間，不同群體和個(gè)人帶著各自的利益訴求參與其中，制度變遷的軌跡和方向取決于參與者的行為邏輯及其相互作用。(30)參見(jiàn)殷浩棟、汪三貴、郭子豪：《精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對(duì)于A省D縣扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的解構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》2017年第6期；周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第4期。對(duì)受援地而言，對(duì)口支援項(xiàng)目?jī)H是地方發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)的類(lèi)別之一，中央和省級(jí)財(cái)政另安排資金用于扶貧開(kāi)發(fā)、易地扶貧搬遷和水庫(kù)移民等。2016年A省第二批援Z省F市干部聯(lián)絡(luò)組就位時(shí)，恰逢國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文要求各級(jí)財(cái)政的涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批權(quán)完全下放到貧困縣，貧困縣以重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目為平臺(tái)，統(tǒng)籌整合使用涉農(nóng)資金。這一政策變化使得項(xiàng)目制結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，縣級(jí)政府成為集“責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)”于一體的項(xiàng)目決策者，原有利益聯(lián)結(jié)貧困戶的“撒胡椒面”做法被“項(xiàng)目造點(diǎn)”(31)孔令英、鄭濤、劉追：《集中連片民族特困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目實(shí)踐困境與原因闡釋——基于南疆地區(qū)S縣W村的項(xiàng)目案例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2017年第10期。的政績(jī)沖動(dòng)所替代。而東西部協(xié)作資金項(xiàng)目的運(yùn)作方式仍采用“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自下申報(bào)-縣級(jí)政府組織評(píng)審-援受雙方合署簽字-支援地政府終審”的流程，項(xiàng)目設(shè)立的方向容易與受援地的新偏好不一致，因而受援地往往通過(guò)顯性或隱性方式進(jìn)行項(xiàng)目植入。

在傳統(tǒng)“項(xiàng)目制”中，項(xiàng)目越專(zhuān)門(mén)化、具體化，上級(jí)政府就越能實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)政府“條線控制”的目標(biāo)。(32)吳斌才：《從分類(lèi)控制到嵌入式治理：項(xiàng)目制運(yùn)作背后的社會(huì)組織治理轉(zhuǎn)型》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。但在對(duì)口支援項(xiàng)目中，因缺乏指南細(xì)則，委托方只能重點(diǎn)告知“扶持方向、資金總額、投放比例”等，受援地政府可采取多元策略實(shí)現(xiàn)逆控制：第一，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府前期動(dòng)員，培植傾向性項(xiàng)目；第二，通過(guò)項(xiàng)目“打包”，將縣域核心工作滲入對(duì)口支援項(xiàng)目實(shí)施中，使用不同的專(zhuān)項(xiàng)資金散點(diǎn)設(shè)置項(xiàng)目；第三，通過(guò)項(xiàng)目評(píng)審，由受援地政府職能科室、“條線”人員掌握項(xiàng)目話語(yǔ)權(quán)；第四，通過(guò)組織支援地干部聯(lián)絡(luò)組成員與受援地政府成員共同參加現(xiàn)場(chǎng)走訪、考察項(xiàng)目候選人、常委會(huì)討論等方式，表達(dá)非正式或正式意見(jiàn)；第五，通過(guò)隱性替換方式，探尋支援地規(guī)則邊界。

“縣里沒(méi)有直接說(shuō)做什么項(xiàng)目，但一直讓我們到現(xiàn)場(chǎng)去看。原來(lái)是資金不夠，只能半道停工，想讓我們立個(gè)項(xiàng)目作為補(bǔ)充。我們就心中就有數(shù)了?！?訪談資料20190513J1)

“原來(lái)項(xiàng)目種植土特產(chǎn)，是苦樹(shù)茶，定下來(lái)以后報(bào)到A省，我一看項(xiàng)目變了，變成菌菇了。(這是)誰(shuí)允許換的，這個(gè)地方適合種菌菇嗎？”(訪談資料20200908C2)

(二)關(guān)系嵌入：分工與定位

對(duì)口支援“項(xiàng)目制”運(yùn)作既通過(guò)正式書(shū)面文件如支援地受援地協(xié)議書(shū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任書(shū)、項(xiàng)目立項(xiàng)書(shū)、招投標(biāo)合同等為各方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任提供合法的制度框架和約定，體現(xiàn)契約治理特征；也因其本身所具有的“兄弟式”情感幫扶要素，雙方契約內(nèi)容并不十分詳細(xì)周全，援受雙方僅了解協(xié)作方針、目標(biāo)和原則等契約變量的局部信息，因此在互動(dòng)過(guò)程中，雙方的契約關(guān)系可根據(jù)具體情境進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整，(33)崔寶玉、程春燕：《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的關(guān)系治理與契約治理》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第6期。體現(xiàn)關(guān)系治理的要義。關(guān)系治理建立在各主體非正式結(jié)構(gòu)和自我執(zhí)行之上，依靠社會(huì)關(guān)系與共享規(guī)范實(shí)現(xiàn)組織間關(guān)系合作，(34)Kevin Zheng Zhou, Dean Xu, “How Foreign Firms Curtail Local Supplier Opportunism in China: Detailed Contracts，Centralized Control，and Relational Governance”，Journal of International Business Studies, Vol.43, 2012, pp.677-692.基本價(jià)值在于協(xié)作過(guò)程中通過(guò)義務(wù)、承諾和期望等要素的增強(qiáng)，促進(jìn)靈活、團(tuán)結(jié)和信息交換等規(guī)范的形成。(35)李曉光、郝生躍、任旭：《關(guān)系治理對(duì)PPP項(xiàng)目控制權(quán)影響的實(shí)證研究》，《北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。對(duì)口支援項(xiàng)目關(guān)系治理內(nèi)容包括信任、互惠、承諾和溝通等，以嵌入性關(guān)系為基礎(chǔ)。(36)劉世定：《嵌入性與關(guān)系合同》，《社會(huì)學(xué)研究》1999年第4期。2013年A省第一批援Z省F市干部聯(lián)絡(luò)組到崗后，按照A省和Z省的協(xié)作協(xié)議，10位成員中，6人組成3個(gè)聯(lián)絡(luò)小組負(fù)責(zé)9個(gè)縣的對(duì)口支援工作，聯(lián)絡(luò)小組包括一名副處級(jí)干部和一名副科級(jí)干部，副處級(jí)干部掛職縣委常委、副書(shū)記一職。履職后，三位副書(shū)記同時(shí)被所在縣安排兼任副縣長(zhǎng)，分管招商引資、農(nóng)業(yè)發(fā)展或民族宗教等領(lǐng)域。因?qū)嶋H安排與原協(xié)議框架有所背離，且分管工作一定意義上影響了扶貧主業(yè)，干部聯(lián)絡(luò)組將相關(guān)意見(jiàn)反饋至支援地和受援地省級(jí)政府后，第二批干部掛職復(fù)歸原協(xié)議。

2016年A省第二批援Z省F市干部聯(lián)絡(luò)組就職后，仍按照每個(gè)聯(lián)絡(luò)小組2人負(fù)責(zé)3個(gè)縣的模式運(yùn)作。這也意味著9個(gè)縣中，僅3個(gè)縣安排支援地干部掛職，其他6個(gè)縣為“連帶管理”。隨后，6個(gè)縣聯(lián)合向F市組織部門(mén)反映因?qū)谥гY金和資源的分配體現(xiàn)了掛職干部與縣域的“關(guān)系嵌入”程度，建議每個(gè)縣都配備支援方干部掛職。2017年經(jīng)援受雙方協(xié)商，A省增派6名副科級(jí)干部，由此每個(gè)縣都有一名副科級(jí)干部掛職扶貧辦副主任。2018年國(guó)務(wù)院依據(jù)自下而上的意見(jiàn)征集，規(guī)定每個(gè)貧困縣至少配備一名支援地處級(jí)干部掛職，以保障脫貧攻堅(jiān)的人力資源，A省隨即增派6名副處級(jí)干部掛職縣委常委。干部聯(lián)絡(luò)組成員一般掛職期為三年，在特定時(shí)間和空間通過(guò)共同目標(biāo)和價(jià)值觀的塑造，增強(qiáng)與受援地干部之間的溝通，關(guān)系治理成為建立在干部交流這種正式安排制度之上的非正式情感治理機(jī)制。

“好幾位縣級(jí)干部都不是本地人，家在其他縣或市里，大家都住在縣委大院里，比較快就熟稔起來(lái)，項(xiàng)目溝通更順暢。”(訪談資料20201224W2)

“雖然我也拒絕了縣長(zhǎng)幾次，拒絕完了再私下溝通他也理解，包括派的項(xiàng)目我都事先征求意見(jiàn)，他說(shuō)的我盡量聽(tīng)。有時(shí)候他說(shuō)‘我講的你不答應(yīng)，你還征求我的意見(jiàn)干嗎？’，之后都說(shuō)‘算了算了都是為了工作’?！?訪談資料20201217L2)

(三)信息優(yōu)勢(shì)：壁壘與對(duì)稱(chēng)

項(xiàng)目代理人并不總是為了委托人利益而行事，不對(duì)稱(chēng)信息可能導(dǎo)致逆向選擇。(37)陳文：《城市治理中的信息壁壘與矯治路徑》，《國(guó)家治理》2021年第17期。對(duì)口支援“項(xiàng)目制”中，受援地政府具有的信息優(yōu)勢(shì)成為實(shí)現(xiàn)逆控制的重要資源。項(xiàng)目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村域采集，村社集體作為農(nóng)村最基層的單元，與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，縱向聯(lián)結(jié)著政府和農(nóng)戶，橫向又聯(lián)結(jié)著其他村社集體，構(gòu)成了發(fā)達(dá)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。(38)周娟：《村社集體在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的資源動(dòng)員與“關(guān)系治理”——以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的組織和管理為例》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2021年第3期。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)同時(shí)也是信息網(wǎng)絡(luò)，且因熟人和半熟人社會(huì)的性質(zhì)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中流動(dòng)的信息不僅生動(dòng)而且流暢，成為基層社會(huì)治理不可忽視的決策要素。依賴這些基礎(chǔ)信息，對(duì)口支援項(xiàng)目才能真正實(shí)現(xiàn)利益關(guān)聯(lián)入戶。與受援地政府相比，任期三年的支援地干部聯(lián)絡(luò)組在垂直管理的信息整合渠道、四通八達(dá)的信息關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、方言特質(zhì)的信息識(shí)別能力、錯(cuò)綜復(fù)雜的信息研判環(huán)境等方面均存在壁壘。且因?qū)谥г捻?xiàng)目通常提前一年申報(bào)，故干部聯(lián)絡(luò)小組成員到崗第一年“新任須理舊賬”，負(fù)責(zé)的是前任掛職干部完成的申報(bào)項(xiàng)目，而第三年篩選的項(xiàng)目又屬于“先掛須留計(jì)劃”，留給下一批掛職繼任者進(jìn)行管理，因而在“小組制”銜接過(guò)程中，委托方對(duì)于項(xiàng)目的控制力有所減弱。

總體而言，援受雙方的信息不對(duì)稱(chēng)表現(xiàn)在：其一，治理信息在雙方分布不均衡；其二，雙方對(duì)于信息占有現(xiàn)狀的地位都明晰，并可能產(chǎn)生行為改變。比如支援地干部聯(lián)絡(luò)小組成員會(huì)基于項(xiàng)目研判，主動(dòng)通過(guò)縣扶貧辦請(qǐng)委辦局等職能部門(mén)和行業(yè)專(zhuān)家參與評(píng)審，同時(shí)將項(xiàng)目報(bào)送受援地分管副縣長(zhǎng)簽署認(rèn)可。對(duì)口支援“項(xiàng)目制”中援受雙方既可能是外生性信息不對(duì)稱(chēng)，這由對(duì)口支援或脫貧攻堅(jiān)工作本身所具有的技術(shù)稟賦、內(nèi)涵、性質(zhì)、特征等決定，而非主觀意識(shí)造成；(39)李靖、李慧龍：《政務(wù)輿情回應(yīng)中的信息不對(duì)稱(chēng)探微》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。也可能是內(nèi)生性信息不對(duì)稱(chēng)，受援地項(xiàng)目責(zé)任主體憑借支援地對(duì)其執(zhí)行狀況事前無(wú)法預(yù)測(cè)、事中無(wú)法觀察和監(jiān)督、事后無(wú)法驗(yàn)證而獲取更多的“信息租金”。

“到走的那年我才知道，一般每個(gè)縣都有防災(zāi)減災(zāi)的專(zhuān)用款，一開(kāi)始都沒(méi)有告訴我們，老叫我們補(bǔ)資金的窟窿。時(shí)間久了才知道其實(shí)有專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不過(guò)(他們)這個(gè)要補(bǔ)，那個(gè)也要補(bǔ)，如果用在這里就不能用在別的地方，所以也不讓我們知道。”(訪談資料20190513J1)

(四)選擇偏好：配套與汲取

對(duì)口支援“項(xiàng)目制”在推進(jìn)中遵循“中央要求、當(dāng)?shù)厮琛⒈镜厮堋痹瓌t，向受援地?fù)芨顿Y源，然而分配性民主相對(duì)容易實(shí)現(xiàn)，而汲取型民主則要困難得多。(40)陳家建：《項(xiàng)目制與基層政府動(dòng)員：對(duì)社會(huì)管理項(xiàng)目化運(yùn)作的社會(huì)學(xué)考察》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。當(dāng)受援地政府無(wú)須對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行額外投入時(shí)，這類(lèi)項(xiàng)目會(huì)受到代理方和執(zhí)行方的歡迎并得到較為主動(dòng)的配合與執(zhí)行。在支援地所限的“產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)幫扶、人才培訓(xùn)、勞務(wù)協(xié)作和交往交流”六個(gè)項(xiàng)目類(lèi)別中，相較而言，社會(huì)事業(yè)幫扶更被受援地推崇。然而，在中央政府和A省看來(lái)，社會(huì)事業(yè)幫扶的“輸血”方式不具有可持續(xù)性，產(chǎn)業(yè)發(fā)展才是資金投放的重點(diǎn)，A省要求資金占比70%以上。即便有所限制，受援地依然有“項(xiàng)目預(yù)期”：第一，不管投到何處，項(xiàng)目肯定會(huì)有。(41)李祖佩：《“新代理人”：項(xiàng)目進(jìn)村中的村治主體研究》，《社會(huì)》2016年第3期。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)的“戰(zhàn)時(shí)”狀態(tài)給了受援地相對(duì)穩(wěn)定的心理預(yù)期。第二，項(xiàng)目資金一般不會(huì)減少，只會(huì)增加。資金投入增長(zhǎng)比例成為國(guó)務(wù)院考核東部省份的指標(biāo)之后，支援地省際間出現(xiàn)了隱性的“錦標(biāo)賽”。第三，項(xiàng)目能帶來(lái)實(shí)惠，但己方可能需要配套。

配套是“項(xiàng)目制”中委托方控制項(xiàng)目質(zhì)量的重要指標(biāo)。信號(hào)理論認(rèn)為，在組織內(nèi)部信息不對(duì)稱(chēng)的情況下，上級(jí)若要確保對(duì)下級(jí)行為的監(jiān)測(cè)與考核行之有效，需要尋找到一種可以信賴的信號(hào)(42)[美]約瑟夫·斯蒂格利茨、安德魯·溫斯：《不完備信息市場(chǎng)中的信貸配給》，載喬治·阿克洛夫、邁克爾·斯彭斯、約瑟夫·斯蒂格利茨《阿克洛夫、斯彭斯和斯蒂格利茨論文精選》，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第46-97頁(yè)。幫助上級(jí)識(shí)別真實(shí)狀況。對(duì)于“人生地不熟”的干部聯(lián)絡(luò)小組以及大多數(shù)未參與過(guò)扶貧工作或并非從事產(chǎn)業(yè)發(fā)展事業(yè)的掛職干部而言，當(dāng)受援地鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)的大量材料有可能“自賣(mài)自夸”時(shí)，光靠有限的看、聽(tīng)、談并不足以判斷百萬(wàn)項(xiàng)目的走向，故而要求地方政府“配套”成為判斷受援地推動(dòng)項(xiàng)目決心的“有效信號(hào)”(如表1所示)。通過(guò)強(qiáng)化地方配套，既能規(guī)避支援地大量資金集中投放的風(fēng)險(xiǎn)，也能激勵(lì)地方政府自主參與治理，還能減少支援地因信息所限帶來(lái)的項(xiàng)目決策失誤成本。對(duì)于受援地政府而言，逆控制的手段在于：或轉(zhuǎn)嫁配套至項(xiàng)目執(zhí)行方和參與方，物色經(jīng)濟(jì)條件比較好的村或企業(yè)來(lái)進(jìn)行申報(bào)，因其不僅能落實(shí)“自籌資金”，(43)狄金華：《項(xiàng)目制中的配套機(jī)制及其實(shí)踐邏輯》，《開(kāi)放時(shí)代》2016年第5期。也有能力承接地方政府轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)；或和村、企業(yè)形成“共謀”關(guān)系，申報(bào)卻不真正落實(shí)配套資金；或直接和支援地任務(wù)型小組談判博弈，要求直接免除配套投入。

“我們現(xiàn)在跟的都是當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)，我們不搞產(chǎn)業(yè)，我們搞產(chǎn)業(yè)配套。一個(gè)縣一年(對(duì)口支援)資金分下來(lái)3000萬(wàn)到5000萬(wàn)，三年搞一個(gè)產(chǎn)業(yè)出來(lái)，你信嗎？縣里搞產(chǎn)業(yè)，我們搞銷(xiāo)路?！?訪談資料20201221Z1)

“我們?cè)诖謇镎劻艘粋€(gè)項(xiàng)目，已經(jīng)對(duì)接好了。對(duì)口協(xié)作資金給村里200萬(wàn)，A省的一家公司也愿意投資，銷(xiāo)路也講好了。當(dāng)年年底就要完工，結(jié)果到了9月份還沒(méi)開(kāi)工，我們就著急了。原來(lái)他們一聽(tīng)涉及A省的企業(yè)過(guò)去，就不想做配套。要么配套不用出，要么A省的企業(yè)退出去?！?訪談資料20190408H1)

表1 F市K縣年度對(duì)口支援資金的項(xiàng)目類(lèi)型

四、“項(xiàng)目制”共識(shí)性運(yùn)作：控制權(quán)的限度

在“項(xiàng)目制”的籠統(tǒng)表述之下，需要特別說(shuō)明的是，對(duì)口支援項(xiàng)目常常因援受雙方控制和逆控制之間的張力而呈現(xiàn)不同的運(yùn)作形態(tài)與差異。如前文所述，支援地的控制權(quán)體現(xiàn)“適配力”邏輯，受援地的逆控制蘊(yùn)含“助推力”取向，“項(xiàng)目制”的運(yùn)行則成為項(xiàng)目輸入與嵌入、規(guī)制與變通、支配與反應(yīng)相互交織的治理過(guò)程。

整體而言，對(duì)口支援項(xiàng)目體現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略迸發(fā)出來(lái)的增量效應(yīng)，且委托代理關(guān)系相對(duì)固定和可預(yù)期，這使得項(xiàng)目過(guò)程的沖突性有所降低。但受到項(xiàng)目“本身不確定性等客觀因素和決策者知識(shí)結(jié)構(gòu)、判斷水平等主觀因素的影響”，(44)劉金培、楊宏偉、陳華友：《基于交叉效率DEA與群體共識(shí)的區(qū)間乘性語(yǔ)言偏好關(guān)系群決策》，《中國(guó)管理科學(xué)》2020年第2期。援受雙方的決策判斷會(huì)存在差異。支援地干部聯(lián)絡(luò)小組和受援地政府之間無(wú)法確定相互之間的領(lǐng)導(dǎo)和從屬關(guān)系，即使是在干部掛職被賦予使命和任務(wù)的情況下，利益分化和意見(jiàn)分歧依然持續(xù)，也就埋下了為實(shí)現(xiàn)折衷而不得不進(jìn)行模糊決策的伏筆。(45)陳玲、趙靜、薛瀾：《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國(guó)政策過(guò)程的一個(gè)解釋框架和共識(shí)決策模型》，《管理世界》2010年第8期。援受雙方采用成立“扶貧協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組”“產(chǎn)業(yè)推進(jìn)協(xié)調(diào)小組”等小組制形式，通過(guò)“常委會(huì)”“專(zhuān)題會(huì)”和“協(xié)調(diào)會(huì)”等會(huì)議機(jī)制，依托行政動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員的反饋信息等將項(xiàng)目分歧“內(nèi)部化”，并形成常規(guī)性項(xiàng)目運(yùn)作方式。

“適配力”和“助推力”作為對(duì)口支援“項(xiàng)目制”運(yùn)作中援受雙方關(guān)注的焦點(diǎn)變量，基于程度差異的組合，表現(xiàn)出不同的運(yùn)作形態(tài)(如圖2所示)。

圖2 對(duì)口支援“項(xiàng)目制”運(yùn)作方式

當(dāng)“適配力”和“助推力”兩者都呈現(xiàn)高強(qiáng)度時(shí)，對(duì)口支援項(xiàng)目具有“吸納式運(yùn)作”的特征。對(duì)口支援干部聯(lián)絡(luò)小組和受援地縣級(jí)政府之間圍繞項(xiàng)目建立緊密聯(lián)系，項(xiàng)目被“雙重吸納”：既被納入東西部扶貧協(xié)作的立項(xiàng)范疇，也被受援地納入“造點(diǎn)示范”，或給予政策傾斜，或許可資金配套，或加大督查督辦。

“2016年12月，我們?nèi)ゴ謇镄W(xué)看，窗戶沒(méi)有一塊完整的玻璃，也沒(méi)有電燈，地面坑坑洼洼，教學(xué)環(huán)境非常差。后來(lái)我們和縣教育局聯(lián)合做了全面摸排，整個(gè)縣經(jīng)過(guò)合并后剩下48所村小，一共有在校生7900多人。這真是一個(gè)龐大的計(jì)劃。評(píng)估之后發(fā)現(xiàn)學(xué)校只需翻修，不需重建?？偣惨?500萬(wàn)左右。后來(lái)東西部扶貧協(xié)作資金拿出了600萬(wàn)，當(dāng)?shù)卣e極做了一些資金配套，但仍有差距。然后我們和當(dāng)?shù)財(cái)y手發(fā)起了‘小而美、小而靜鄉(xiāng)村學(xué)校改造計(jì)劃’，從A省募集了超過(guò)千萬(wàn)的資金。這個(gè)項(xiàng)目引發(fā)了很大的反響?！?訪談資料20201221D2)

當(dāng)“適配力”處于低位階而“助推力”呈現(xiàn)高強(qiáng)度時(shí)，對(duì)口支援項(xiàng)目表現(xiàn)出“變通式運(yùn)作”的特征。這類(lèi)項(xiàng)目通常本身不違法違規(guī)，但并不完全契合支援地協(xié)作的要求或比例，卻又屬于受援地政府的重點(diǎn)工作內(nèi)容或地方領(lǐng)導(dǎo)人注意力配置的核心領(lǐng)域。權(quán)衡之下，項(xiàng)目或被重新“打包”，獲得進(jìn)入議程的合法性；或被選擇“分包”，部分回應(yīng)受援地訴求；或在其他項(xiàng)目“疊包”，規(guī)避可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

“當(dāng)時(shí)縣里做異地搬遷，省里把指標(biāo)分解到市，市到縣，縣里要做搬遷用房，還有配套的醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)設(shè)施，資金量缺口很大。于是就想到協(xié)作資金，讓把資金全部投在這一個(gè)項(xiàng)目里，這樣集中使用上級(jí)過(guò)來(lái)看顯示度也高。我說(shuō)異地搬遷這一塊，確實(shí)重要。但組織有要求，關(guān)于資金使用有規(guī)定，我只能盡力。但要說(shuō)全部使用，這個(gè)你給(掛職)副市長(zhǎng)匯報(bào)。最后爭(zhēng)取了一部分(資金)?！?訪談資料20190408F2)

當(dāng)“適配力”呈現(xiàn)高強(qiáng)度而“助推力”處于低位階時(shí)，對(duì)口支援項(xiàng)目通常體現(xiàn)“自主式運(yùn)作”的特征，支援地干部聯(lián)絡(luò)小組成為其推進(jìn)主體。為什么“適配力”和“助推力”高低的換位會(huì)導(dǎo)致“變通式運(yùn)作”和“自主式運(yùn)作”兩種不同的結(jié)果呢？一方面，支援方作為委托人，對(duì)資金分配和項(xiàng)目跟蹤管理具有“先賦基因”，甚至還能拓展外向型資源，從A省的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中給予項(xiàng)目增額投入，自主能力凸顯；另一方面，頂層設(shè)計(jì)對(duì)支援地政府的定位是“協(xié)作”，即使支援地政府是資金撥付者，專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的完成也以受援地為主導(dǎo)，因而干部聯(lián)絡(luò)小組在受援方強(qiáng)力助推項(xiàng)目的情境下，會(huì)適度配合支援地甚至形成“合謀”。就受援地政府而言，如果要對(duì)強(qiáng)認(rèn)同的項(xiàng)目進(jìn)行自主運(yùn)作，則意味著配套成本過(guò)高，可能導(dǎo)致對(duì)本地存量資源的擠占，“捆綁”協(xié)作資金變通運(yùn)作項(xiàng)目卻是利好選擇。對(duì)于支援地偏好的高適配項(xiàng)目，受援地囿于注意力及資源之限，通常默認(rèn)但并不積極，這反而給予干部聯(lián)絡(luò)小組推進(jìn)項(xiàng)目的自主空間。

“(干部)聯(lián)絡(luò)小組想做小龍蝦項(xiàng)目，但地方上覺(jué)得沒(méi)有需求，因?yàn)楸镜爻贼~(yú)吃海鮮很少，更不要說(shuō)從來(lái)不吃的這種東西。但聯(lián)絡(luò)小組判斷下來(lái)當(dāng)?shù)赜腥齻€(gè)優(yōu)勢(shì)：一是水干凈；二是溫度不錯(cuò)，適合錯(cuò)峰養(yǎng)殖；還有一個(gè)是龍蝦在當(dāng)?shù)貍€(gè)頭普遍比較大。后來(lái)聯(lián)絡(luò)小組自己找土地、找企業(yè)、找技術(shù)員，教老百姓一起養(yǎng)，簽訂收購(gòu)協(xié)議。還把H省的廚師請(qǐng)到當(dāng)?shù)亟套龇?，結(jié)果把當(dāng)?shù)氐囊瓜幕几淖兞?。小龍蝦在當(dāng)?shù)氐匿N(xiāo)路就很好?！?訪談資料20200908L1)

當(dāng)“適配力”和“助推力”呈現(xiàn)“雙低”維度，對(duì)口支援項(xiàng)目往往是“擱置式運(yùn)作”，或在立項(xiàng)階段予以淘汰，或基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反復(fù)申報(bào)而給予象征性資金安排，或不提供配套支撐任由“自轉(zhuǎn)”，僅在考核階段給予形式支持。

“我們?nèi)ゴ謇铮麄冋f(shuō)，‘我們產(chǎn)業(yè)不行，你們幫幫吧’。但是一個(gè)村什么都沒(méi)有哪里來(lái)的產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)是縣級(jí)層面考慮的事。報(bào)上來(lái)的項(xiàng)目很多都有這個(gè)問(wèn)題，不能通過(guò)。”(訪談資料20201219W1)

圖2顯示的是對(duì)口支援“項(xiàng)目制”運(yùn)作方式的理想象限，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，一個(gè)項(xiàng)目可能處于幾個(gè)理想類(lèi)型之間的混合形態(tài)，也可能發(fā)生轉(zhuǎn)化。如當(dāng)干部聯(lián)絡(luò)小組“自主式運(yùn)作”的項(xiàng)目獲得明顯成效時(shí)，也可能引發(fā)受援地政府的重新助推。以“小龍蝦養(yǎng)殖”項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目當(dāng)年即實(shí)現(xiàn)盈利，國(guó)務(wù)院考核調(diào)研時(shí)將其立為典型，隨后受援地政府積極推動(dòng)完成1800畝土地流轉(zhuǎn)，助力擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模，項(xiàng)目轉(zhuǎn)入“吸納式運(yùn)作”的路徑。

五、結(jié)論與討論

探討援受雙方基于項(xiàng)目而產(chǎn)生控制和逆控制的行為選擇時(shí)，可以發(fā)現(xiàn)上述四種項(xiàng)目運(yùn)作形態(tài)背后似乎都暗含了支援地和受援地之間“共識(shí)性”聯(lián)合的互動(dòng)。這種共識(shí)既可能體現(xiàn)在項(xiàng)目本身(吸納式運(yùn)作)，也可能體現(xiàn)在運(yùn)作方式(變通式運(yùn)作)上，還可能體現(xiàn)在決策結(jié)果(擱置式運(yùn)作)上，甚至可能體現(xiàn)在治理空間(自主式運(yùn)作)中。我們不禁進(jìn)一步思考，讓援受兩地形成“共識(shí)性”互動(dòng)背后的制度動(dòng)因是什么？換句話說(shuō)，頂層設(shè)計(jì)基于什么要素對(duì)援受兩地的控制與逆控制行為進(jìn)行了有效控制？

其一，構(gòu)筑制度規(guī)約，凝聚價(jià)值共識(shí)。作為中央政府推動(dòng)下的國(guó)家任務(wù)，對(duì)口支援實(shí)踐肩負(fù)著穩(wěn)定與發(fā)展等多重使命。新制度主義強(qiáng)調(diào)從組織和環(huán)境關(guān)系的視角識(shí)別組織現(xiàn)象，認(rèn)為組織的生存發(fā)展不僅與技術(shù)環(huán)境相關(guān)聯(lián)，更面臨著重要的制度環(huán)境，而后者的影響更為明顯。如果組織的行為有悖于構(gòu)成制度環(huán)境的社會(huì)事實(shí)，易于出現(xiàn)“合法性”危機(jī)，會(huì)使組織的生存發(fā)展面臨極大困境。(46)孫勇、楊杰、馬偉茗：《對(duì)口支援西藏工作實(shí)踐及組織結(jié)構(gòu)與機(jī)制演化分析——基于組織社會(huì)學(xué)新制度主義的分析視角》，《西藏大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第3期。我國(guó)對(duì)口支援制度規(guī)約系統(tǒng)確立于1979年，是在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下結(jié)合共時(shí)性的制度環(huán)境所作出的價(jià)值選擇并將其固化為結(jié)構(gòu)性制度安排。訪談中，Z省的掛職干部將2015年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》這個(gè)綱領(lǐng)性文件的頒布作為“硬化”對(duì)口支援制度的重要催化劑。隨后2016年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧協(xié)作工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，從結(jié)對(duì)關(guān)系、組織領(lǐng)導(dǎo)、資金投入、政策支持等多方面進(jìn)行了規(guī)范，明確了援受雙方的任務(wù)分工，并形成了頗具特色的上級(jí)主導(dǎo)、下級(jí)之間進(jìn)行多層級(jí)橫向競(jìng)爭(zhēng)的“控制性多層競(jìng)爭(zhēng)” 關(guān)系。(47)鐘開(kāi)斌：《控制性多層競(jìng)爭(zhēng):對(duì)口支援運(yùn)作機(jī)理的一個(gè)解釋框架》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。對(duì)口支援制度規(guī)約的淺層功能在于底線風(fēng)險(xiǎn)控制，深層功能在于凝聚府際合作的價(jià)值共識(shí)，這種價(jià)值共識(shí)并非價(jià)值觀念的趨同，而在于不同地方利益需要和差異觀念沖突下的理解而非排斥、共存而非隔離、協(xié)調(diào)而非抵牾。

其二，固化高層互訪，推動(dòng)勢(shì)能加碼。對(duì)口支援制度萌生于中國(guó)獨(dú)特的政治生態(tài)，單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)以及執(zhí)政黨地位，保障并強(qiáng)化了國(guó)家治理的中央權(quán)威，從而賦予對(duì)口支援制度的形成和落實(shí)以突出的“政治勢(shì)能”。(48)譚書(shū)先、趙暉：《對(duì)口支援的政治認(rèn)同構(gòu)建——一項(xiàng)基于新冠肺炎疫情時(shí)期的網(wǎng)絡(luò)輿情分析》，《江海學(xué)刊》2020年第4期。然而，對(duì)口支援制度的實(shí)施自中央到地方，橫向跨越兩個(gè)結(jié)對(duì)省份，縱向輻射省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府，可能經(jīng)歷層級(jí)性障礙而產(chǎn)生制度“鈍化”后果。(49)賀東航、孔繁斌：《重大公共政策 “政治勢(shì)能”優(yōu)劣利弊分析——兼論“ 政治勢(shì)能”研究的拓展》，《公共管理與政策評(píng)論》2020年第4期。2016年國(guó)家要求東西部協(xié)作援受雙方建立高層聯(lián)席會(huì)議制度，黨委或政府負(fù)責(zé)人每年開(kāi)展定期互訪。高層聯(lián)席會(huì)議制度將對(duì)口支援制度強(qiáng)化為省委省政府重要議題，賦予制度實(shí)施更高的政治位階和政治意義。這種政治信號(hào)的釋放，很快進(jìn)入援受兩地對(duì)口支援制度執(zhí)行者的政治視野，觸發(fā)其政治意識(shí)并提升其能動(dòng)性。以A省對(duì)口支援Z省為例，2017年A省省委書(shū)記和省長(zhǎng)率黨政代表團(tuán)赴Z省與省委書(shū)記、省長(zhǎng)共同探討東西部協(xié)作的升級(jí)版路徑，隨后Z省省長(zhǎng)率考察團(tuán)赴A省，與A省省長(zhǎng)共同簽署進(jìn)一步推進(jìn)兩地協(xié)作的合作協(xié)議，實(shí)現(xiàn)了對(duì)口支援制度的深層次變現(xiàn)。

其三，調(diào)適干部交流，實(shí)現(xiàn)組織嵌套。對(duì)口支援“項(xiàng)目制”要在援受雙方合作下運(yùn)作，人力資源配置是前置條件。科層制是對(duì)口支援制度的基礎(chǔ)組織架構(gòu)，無(wú)論是中央政府綜合采取法律、行政命令、集權(quán)與分權(quán)、考核晉升、政治動(dòng)員、約談等手段促使支援地參與對(duì)口支援，(50)張文禮、王達(dá)梅：《科層制市場(chǎng)機(jī)制：對(duì)口支援機(jī)制的反思》，《西北師大學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第5期。還是支援地政府將協(xié)作任務(wù)逐級(jí)分解至基層組織，抑或是受援地政府層層細(xì)化“項(xiàng)目制”要求，都體現(xiàn)了科層制組織的秩序性與服從性。交流是我國(guó)干部人事制度的重要組成部分，區(qū)別于一般意義的干部交流以“拓寬干部視野，提升干部能力”為導(dǎo)向，對(duì)口支援干部交流的制度設(shè)計(jì)并非僅局限于人力資源的個(gè)體職業(yè)成長(zhǎng)，而且還蘊(yùn)含著完成專(zhuān)項(xiàng)治理任務(wù)、提升組織績(jī)效的價(jià)值取向。對(duì)口支援的干部交流任務(wù)既包括支援方政府“按要求和協(xié)商計(jì)劃完成黨政干部選派比例”，也包括受援方政府“選派掛職干部和專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才交流學(xué)習(xí)”。相較而言，頂層設(shè)計(jì)中對(duì)于支援方的量化約束更為明顯。除數(shù)量要求外，對(duì)于掛職干部的結(jié)構(gòu)要求也在動(dòng)態(tài)調(diào)適，如2017年起國(guó)務(wù)院要求確保每個(gè)貧困縣至少有一名支援地派出的處級(jí)干部掛職等。掛職干部組成的任務(wù)型“小組制”與常規(guī)的科層制結(jié)構(gòu)在對(duì)口支援中形成正式的組織嵌套，共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

其四，傳導(dǎo)考核壓力，升級(jí)指標(biāo)治理。考核指標(biāo)具有決策工具與治理技術(shù)兩重屬性。(51)張乾友：《“被指標(biāo)治理”模式的生成及其治理邏輯》，《探索與爭(zhēng)鳴》2021年第2期。作為決策工具，針對(duì)援受雙方的量化考核可以為決策者評(píng)估對(duì)口支援制度執(zhí)行成效和調(diào)整制度內(nèi)容提供參考依據(jù)；而作為治理技術(shù)，考核指標(biāo)的價(jià)值在于規(guī)范相關(guān)者的履職行為。訪談中，A省援Z省F市第二批干部聯(lián)絡(luò)組成員普遍認(rèn)為，在赴任初期外生壓力并不顯著， 2017年《東西部扶貧協(xié)作考核辦法(試行)》出臺(tái)后，履職環(huán)境“緊張性”陡增。參與對(duì)口支援的9個(gè)支援地省份及12個(gè)受援地省份被列入國(guó)務(wù)院共同考核對(duì)象，東部地區(qū)重點(diǎn)考核組織領(lǐng)導(dǎo)、人才支援、資金支持、產(chǎn)業(yè)合作等內(nèi)容，西部地區(qū)考核表述中將人才支援替換為人才交流，資金支持更改為資金使用。國(guó)家層面通過(guò)考核實(shí)現(xiàn)治理效能控制的手段體現(xiàn)在：第一，執(zhí)行交叉考核，以省為單位統(tǒng)一編組，按照回避原則統(tǒng)籌核查對(duì)象并提出評(píng)價(jià)意見(jiàn)建議；第二，指定數(shù)據(jù)主體，既包括單方供給，也要求產(chǎn)業(yè)合作和勞務(wù)協(xié)作等數(shù)據(jù)的聯(lián)合提供；第三，量化指標(biāo)信息，精準(zhǔn)確定考核目次的數(shù)額、規(guī)模、比例、頻次等內(nèi)容，通過(guò)自上而下指標(biāo)的精細(xì)化管理，一定程度上解決了對(duì)口支援過(guò)程中基于援受雙方的控制與逆控制行為而產(chǎn)生的制度空置、空轉(zhuǎn)與失靈問(wèn)題。