姜慶丹

（遼寧中醫(yī)藥大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，遼寧沈陽 110847）

在新冠病毒性肺炎（COVID-19）疫情防控過程中，《傳染病防治法》作為突發(fā)公共衛(wèi)生領(lǐng)域重要的特別法，為依法抗疫提供了基本的法律保障，但同時也暴露出該法面對重大新發(fā)、突發(fā)傳染病法治供給的不足：個人權(quán)利與公共衛(wèi)生安全之間的緊張與調(diào)適，權(quán)力與權(quán)利之間的矛盾與沖突，中央與地方之間的分權(quán)與博弈，專業(yè)機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)之間的自治與依附，集中統(tǒng)籌與分散多元的互動與協(xié)調(diào)，等等。因此，有必要對現(xiàn)行《傳染病防治法》中突出的法治供需矛盾予以梳理，評估《傳染病防治法》（修訂草案征求意見稿），提出具體修法建議，完善我國公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度。①參見胡鴻朝：《在疫情中檢驗(yàn)完善應(yīng)急法律體系》，《中國應(yīng)急管理》2020年第2期，第24-25頁。

一、《傳染病防治法》的立法更迭與特點(diǎn)

我國傳染病防治立法最早可以追溯到1955 年國務(wù)院頒布的《傳染病管理辦法》，1978 年修訂為《中華人民共和國急性傳染病管理?xiàng)l例》。這兩個行政法規(guī)的頒布實(shí)施，使新中國的傳染病防治工作取得了巨大成績，但畢竟屬于行政法規(guī)，立法層級較低。1988年1月在上海出現(xiàn)的由毛蚶而引發(fā)的逾30 萬人感染的甲型肝炎暴發(fā)，直接推動了我國1989 年2 月21 日《中華人民共和國傳染病防治法》（本文簡稱《傳染病防治法》）的出臺，標(biāo)志著我國傳染病防治由行政管理邁向法治管理。

2003 年暴發(fā)的SARS 讓我們重新審視該《傳染病防治法》的不足：疫情報(bào)告不及時導(dǎo)致民眾恐慌，條塊分割導(dǎo)致配合遲延，行政緊急權(quán)的合法性和必要性不足導(dǎo)致公權(quán)對私權(quán)的恣意侵犯。2004 年8月28 日，立法機(jī)關(guān)總結(jié)分析傳染病防治過程中的新情況、新問題，尤其是抗擊非典實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對1989年的《傳染病防治法》進(jìn)行修訂。2004年的《傳染病防治法》突出了傳染病防治工作的系統(tǒng)性，增加了對相對人的權(quán)利保護(hù)，建立了以各級人民政府主導(dǎo)、各部門協(xié)同、各單位和公民個人積極配合的傳染病防治新格局。①參見郭英華、王楓：《非典過后的法律思考》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2004年第1期，第31-35頁。

2013 年6 月29 日，《傳染病防治法》迎來了第一次小幅修正。一是增加了國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門對乙類、丙類傳染病病種的調(diào)整權(quán)和公布權(quán)；二是第四條增加一款內(nèi)容，賦予國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門“乙類和突發(fā)原因不明傳染病采取甲類傳染病預(yù)防、控制措施”的解除權(quán)。至此，我國《傳染病防治法》形成于1989年，在抗擊非典過程中進(jìn)一步修訂完善，是保證傳染病防治工作依法有序進(jìn)行的基本法律規(guī)范和重要法治保障。

為有效防控新冠病毒性肺炎疫情，2020年10月2日，國家衛(wèi)生健康委員會（以下簡稱衛(wèi)健委）發(fā)布《中華人民共和國傳染病防治法》(修訂草案征求意見稿)(以下簡稱《征求意見稿》)，向社會公開征求意見?！墩髑笠庖姼濉放c2013 年《傳染病防治法》相比較，條款由80 條增至100 條，以問題為導(dǎo)向，有針對性地進(jìn)行立法修訂工作。②參見曹艷林：《及時將抗疫經(jīng)驗(yàn)上升為法律》，《健康報(bào)》，2020年11月19日，第007版?！墩髑笠庖姼濉分塾诮∪残l(wèi)生法律體系，總結(jié)分析新冠疫情防控中暴露出的短板和不足，固定疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)和做法，主要體現(xiàn)在：完善傳染病分類管理制度，重點(diǎn)突出具有流行病學(xué)特征的不明原因聚集性疾病防控，完善傳染病疫情監(jiān)測、評估、預(yù)警和報(bào)告制度，重構(gòu)多元互動的傳染病疫情信息報(bào)告、通報(bào)和公布制度等，打造依法防控公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的長效機(jī)制。③參見曹艷林：《構(gòu)筑嚴(yán)密的傳染病疫情防控法網(wǎng)》，《法治與社會》2020年第12期，第47-48頁。

《傳染病防治法》作為公共衛(wèi)生法制領(lǐng)域的一項(xiàng)重要而基本的法律，具有如下法律特征：一是立法目的的戰(zhàn)略性。立法目的是一部法體系構(gòu)建的靈魂，是立法的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是法律正確適用的前提，包括作為動機(jī)的立法目的和作為價(jià)值的立法目的。④參見〔日〕加藤平新：《法哲學(xué)概論》，東京: 有斐閣，1983 年，第428-429 頁。《傳染病防治法》的立法目的也體現(xiàn)為工具性目的和價(jià)值性目的。其工具性目的在于“預(yù)防、控制傳染病的發(fā)生與流行”，用以指導(dǎo)法律制度的具體構(gòu)建；其目的性價(jià)值體現(xiàn)為保障人體健康和公共衛(wèi)生，維護(hù)社會穩(wěn)定和國家安全，可作為評價(jià)法的正當(dāng)性和合理性的標(biāo)準(zhǔn)。《傳染病防治法》既關(guān)涉公民健康權(quán)和公共衛(wèi)生安全，又關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家安全穩(wěn)定，具有重要的戰(zhàn)略意義。二是《傳染病防治法》內(nèi)容的交融性。這其中既有公法性質(zhì)的強(qiáng)制性規(guī)范，也有私法性質(zhì)的保障性措施；既有行政管理和控制，又有人權(quán)尊重和保障；既有衛(wèi)生技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也有衛(wèi)生法律規(guī)范；既有程序規(guī)則，也有實(shí)體規(guī)范。同時，《傳染病防治法》也包含著行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的沖突，個人私益和社會公益的平衡，中央與地方的博弈，合目的性和合規(guī)范性之間的兼顧等等，需要立法在多元價(jià)值、多方主體、多重利益之間進(jìn)行精巧的選擇和法益的平衡。三是《傳染病防治法》主體的廣泛性和調(diào)整領(lǐng)域的多元性。《傳染病防治法》涉及傳染病預(yù)防控制、醫(yī)療救治、衛(wèi)生行政監(jiān)督等領(lǐng)域，涉及常態(tài)法定傳染病和非常態(tài)具有流行病學(xué)特征的不明原因聚集性疾病兩類不同調(diào)整對象和情況，涉及各級政府、衛(wèi)生健康主管部門、疾控機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、鐵路、交通、民用航空、公安機(jī)關(guān)、市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)、其他單位和個人等多方主體，涉及食品藥品、血液制品、生活用水、醫(yī)療廢棄物、病原微生物的管理以及動物防疫、國境衛(wèi)生檢驗(yàn)檢疫等多個方面，調(diào)整領(lǐng)域涵蓋公共衛(wèi)生領(lǐng)域各個方面，是公共衛(wèi)生法制領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律和重要的樞紐性法律。

二、以新冠肺炎疫情防控實(shí)踐審視《傳染病防治法》之不足

新冠疫情作為一次重大的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，為我們發(fā)現(xiàn)《傳染病防治法》的不足提供了一個良性端口，也為我們完善公共衛(wèi)生應(yīng)急法治建設(shè)提供了一個契機(jī)。⑤參見孫道翠：《刑法積極應(yīng)對疫情防控的治理進(jìn)階》，《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第3期，第32-44頁。我們有必要以新冠肺炎疫情防控實(shí)踐為參照，以《傳染病防治法》和《征求意見稿》為樣本，審視其立法不足。

（一）相對人權(quán)利保障缺失

對傳染病患者、病原攜帶者、疑似傳染病患者和密切接觸者采取相關(guān)的防控措施，是阻止傳染病蔓延的有效途徑，但亦容易引發(fā)個人權(quán)利與公共利益之間的抵牾。

目前《傳染病防治法》中共有五條內(nèi)容涉及對傳染病患者、病原攜帶者和疑似傳染病患者的權(quán)利保障。具體包括第十二條：個人信息保護(hù)權(quán)和隱私權(quán)，申請復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟權(quán)；第十六條：傳染病患者、病原攜帶者和疑似傳染病患者有從國家和社會獲得及時救治權(quán)、人格權(quán)和非歧視權(quán)（《征求意見稿》第十四條）；第四十一條：被隔離人員在隔離期間的生活保障權(quán)和獲得報(bào)酬權(quán)（《征求意見稿》第四十九條）；第五十二條：傳染病患者或疑似傳染病患者的醫(yī)療救治權(quán)（《征求意見稿》第六十一條）；第六十二條：患有特定傳染病的困難人群的醫(yī)療救助權(quán)（《征求意見稿》第七十一條）。

1. 從權(quán)利內(nèi)容上看，缺少“知情權(quán)”的相關(guān)法律規(guī)定。“知情權(quán)”作為公民一項(xiàng)新型的基本權(quán)利，是風(fēng)險(xiǎn)社會國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的邏輯起點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)公民社會參與、達(dá)成集體行動的重要前提，也是規(guī)范行政主體依法行政、督促行政相對人依法配合的程序保障。①參見陳旭輝：《新冠肺炎防治中的合理行政——以《傳染病防治法》中直接限制人身自由的防控措施為視角》，《醫(yī)學(xué)與法學(xué)》2020年第2期，第96-101頁?？v觀《傳染病防治法》及《征求意見稿》都沒有相關(guān)主體知情權(quán)的法律規(guī)定，無論是管控原因、強(qiáng)制措施還是隔離期限和隔離場所，均沒有體現(xiàn)對相關(guān)主體的告知義務(wù)。知情權(quán)的缺失，可能造成行政主體行政權(quán)的擴(kuò)張，也極易引發(fā)管控沖突。

2. 傳染病患者的醫(yī)療救助權(quán)范圍狹窄。醫(yī)療救助權(quán)是公民憲法性權(quán)利“物質(zhì)幫助權(quán)”的具體體現(xiàn)，是公民平等健康權(quán)的保障，也是解決公共衛(wèi)生防御體系短板的有效手段。②參見孫嬋、陳云良：《醫(yī)療救助制度立法生成的理論邏輯》，《社會科學(xué)家》2019年第4期，第104-112頁。《傳染病防治法》第六十二條（《征求意見稿》第七十一條）的醫(yī)療救助對象為“患有特定傳染病的困難人群”，而立法對“特定傳染病”和“困難人群”語焉不詳。同時《征求意見稿》明確甲類傳染病患者和疑似患者醫(yī)療費(fèi)用由中央和地方財(cái)政的全額補(bǔ)助，但未包括“病原攜帶者”。

（二）隔離制度的程序性設(shè)計(jì)欠缺

1.《傳染病防治法》中關(guān)于“隔離”的用語混亂，“對密切接觸者”的相關(guān)規(guī)定粗泛?！秱魅静》乐畏ā贩謩e針對不同對象區(qū)別使用“強(qiáng)制隔離治療”“隔離醫(yī)學(xué)觀察”“隔離措施”等不同法律術(shù)語，采取不同的防控措施。但是在實(shí)踐中卻存在“隔離”管控措施的擴(kuò)大化，在復(fù)產(chǎn)復(fù)工中存在隔離對象范圍的擴(kuò)大化，在某些地區(qū)或者基層社區(qū)存在將對一般接觸者的“居家健康監(jiān)測”管控等同于對密切接觸者的“居家隔離醫(yī)學(xué)觀察”管控，不準(zhǔn)外出，安裝門磁、監(jiān)控，貼隔離封條，無端造成周圍群眾的心理恐慌以及被管控人員的不配合。同時，無論是《傳染病防治法》抑或是《征求意見稿》都沒有對“密切接觸者”予以明確，“密切接觸者”如何界定？由誰界定？由誰管理？密切接觸者是否包括“次密切接觸者”？這些問題在《征求意見稿》中均沒有明確，導(dǎo)致實(shí)際操作中標(biāo)準(zhǔn)不一，極易導(dǎo)致權(quán)力濫用。③參見李偉、鄭寶珠：《論傳染病密切接觸者隔離規(guī)則的適用與完善——以新冠肺炎疫情防控為例》，《中國衛(wèi)生法制》2021年 第2期，第46-52頁。

2.隔離費(fèi)用的負(fù)擔(dān)尚不明確。實(shí)踐中，各地政府做法不一。有的由地方政府統(tǒng)一承擔(dān)，有的由個人承擔(dān)，有的由政府和個人共同承擔(dān)，隔離費(fèi)用的承擔(dān)尚未實(shí)現(xiàn)法制化和統(tǒng)一化。疫情防控是國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理政策和措施，無論是縣級以上人民政府實(shí)施“特定場所和人員的隔離”，還是醫(yī)療機(jī)構(gòu)針對不同主體的“隔離治療”“隔離醫(yī)學(xué)觀察”，都具有行政強(qiáng)制性和公益性，屬于政府公共事務(wù)。因此，政府有義務(wù)為被隔離人員提供基本生活保障，確保隔離場所的安全性，統(tǒng)一規(guī)范隔離費(fèi)用，明確承擔(dān)主體。隔離絕非被隔離者的個人行為，被隔離者以人身自由的限制為代價(jià)配合國家疫情防控工作，如果隔離場所不符合安全保障條件，隔離收費(fèi)高昂，公眾配合國家疫情防控的積極性和政策依從性將大大降低，還會產(chǎn)生瞞報(bào)、謊報(bào)甚至逃避隔離的逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)，與“隔離”設(shè)置的初衷相違背?！秱魅静》乐畏ā返谒氖粭l（《征求意見稿》第四十九條）第二款有關(guān)于隔離費(fèi)用負(fù)擔(dān)的相關(guān)法律規(guī)定，但從立法結(jié)構(gòu)來看，該條針對的是發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)特定區(qū)域的人員，也就是疫點(diǎn)或者疫區(qū)所在地人民政府所實(shí)施的隔離措施，并不包括隔離治療以及隔離醫(yī)學(xué)觀察的人員。由此造成疫情防控實(shí)踐中隔離醫(yī)學(xué)觀察收費(fèi)的不規(guī)范和承擔(dān)主體的不明晰，甚至存在境內(nèi)和境外人員的差別對待。

3.隔離期限判斷依據(jù)的行政裁量性。在本次《征求意見稿》的修訂中，第四十四條將《傳染病防治法》第三十九條第一款第一項(xiàng)隔離治療期限的確定依據(jù)由原來的“根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定”修改為“根據(jù)疫情防控要求確定”，降低了本應(yīng)由專業(yè)的醫(yī)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)確定的隔離治療期限的科學(xué)性和可預(yù)期性，增加了隔離治療期限確定的主觀性和行政裁量性。

（三）傳染病預(yù)警機(jī)制的滯后性

《傳染病防治法》第十九條和第二十條規(guī)定國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府具有傳染病預(yù)警權(quán)，地方人民政府和疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)只有在接到上述機(jī)構(gòu)的預(yù)警后才能按照傳染病預(yù)防、控制預(yù)案，采取相應(yīng)的預(yù)防、控制措施?！墩髑笠庖姼濉丰槍Ρ敬挝錆h疫情防控中廣受詬病的“地方政府預(yù)警權(quán)的缺失”予以修正，賦予縣級以上人民政府發(fā)布傳染病預(yù)警并啟動應(yīng)急程序的權(quán)利，彌補(bǔ)了地方政府傳染病防控職權(quán)配置上的法律缺位，①方世榮、孫思雨：《公共衛(wèi)生事件“前預(yù)警期”的地方政府應(yīng)對權(quán)配置》，《云南社會科學(xué)》2020年第3期，第86－94頁。但傳染病預(yù)警的程序規(guī)范仍然繁瑣而且模糊?！墩髑笠庖姼濉分袀魅静“l(fā)布預(yù)警的程序是：各級疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)進(jìn)行傳染病監(jiān)測和評估——根據(jù)需要向同級衛(wèi)生健康主管部門報(bào)告預(yù)警建議——衛(wèi)生健康主管部門組織評估——需要發(fā)布預(yù)警的，向同級人民政府提出發(fā)布預(yù)警和啟動應(yīng)急響應(yīng)的建議——政府按照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的權(quán)限和程序向社會發(fā)布預(yù)警并啟動應(yīng)急程序。預(yù)警權(quán)行使程序的限定，目的是確保傳染病預(yù)警的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和集中性。但從科學(xué)和技術(shù)的角度，傳染病的確定需要流行病學(xué)的溯源調(diào)查、病原體的檢測、專家組的評估等一系列過程，其中要經(jīng)過疾控機(jī)構(gòu)到衛(wèi)生健康管理機(jī)構(gòu)再到地方政府的層層上報(bào)，這一系列的前置程序可能會耽誤很多疫情防控的關(guān)鍵時期，而且風(fēng)險(xiǎn)信息處理中的政治因素考量也可能會使地方政府以“未經(jīng)評估確定”或者“未經(jīng)上級授權(quán)”為由消極履行疫情初期的“防控責(zé)任”，尤其不利于具備傳染病流行特征的不明原因聚集性疾病的早期防控。②胡曉翔：《淺議傳染病預(yù)警和信息發(fā)布制度》，《南京醫(yī)科大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020年第1期，第1－4頁。雖然《征求意見稿》第二十四條也賦予各級疾控機(jī)構(gòu)向社會發(fā)布健康風(fēng)險(xiǎn)提示的職權(quán)，也有利于公眾對疫情風(fēng)險(xiǎn)的早期了解，但由于疾控機(jī)構(gòu)不具備行政主體資格，其健康風(fēng)險(xiǎn)提示僅僅具有勸導(dǎo)作用而難以引起重視。

（四）疾控機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)不匹配

傳染病防治工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的流行病學(xué)調(diào)查分析、實(shí)驗(yàn)室檢測鑒定、專家論證指導(dǎo)等在傳染病防治中尤為重要，是疫情防控的主要機(jī)構(gòu)?！墩髑笠庖姼濉返谑藯l增加各級疾控機(jī)構(gòu)三項(xiàng)職權(quán)：疫情防控中防控技術(shù)方案和監(jiān)測方案的組織實(shí)施權(quán)、傳染病實(shí)驗(yàn)室檢測和鑒定的質(zhì)量控制以及對重點(diǎn)場所的傳染病防治指導(dǎo)；第二十一條規(guī)定了疾控機(jī)構(gòu)的傳染病監(jiān)測職責(zé)；第二十三條規(guī)定了疾控機(jī)構(gòu)的傳染病風(fēng)險(xiǎn)評估職責(zé)；第二十四條規(guī)定了疾控機(jī)構(gòu)發(fā)布健康風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)警建議的職責(zé)；第三十六條和第三十八條規(guī)定了疾控機(jī)構(gòu)的疫情報(bào)告職責(zé)；第四十三條規(guī)定了疾控機(jī)構(gòu)法定傳染病的公布制度；第四十六條和第四十七條規(guī)定了疾控機(jī)構(gòu)采取相關(guān)傳染病防控措施的職責(zé)；第八十六條和第九十二條規(guī)定了疾控機(jī)構(gòu)違反本法的相關(guān)法律責(zé)任。以上諸條多為比較籠統(tǒng)的義務(wù)性規(guī)定，缺少具體的實(shí)體性權(quán)利規(guī)定、程序性規(guī)范和時效制度，例如疾控機(jī)構(gòu)提出的預(yù)防控制對策和方案如何應(yīng)用？疾控機(jī)構(gòu)工作的獨(dú)立性如何？疾控機(jī)構(gòu)對傳染病疫情信息的主動收集、分析、調(diào)查、核實(shí)工作應(yīng)當(dāng)在多長時間內(nèi)啟動？多長時間內(nèi)完成？等等，在現(xiàn)行立法中均無相關(guān)規(guī)定。上述內(nèi)容的缺失導(dǎo)致兩方面的困境：一是使本在《傳染病防治法》中法律地位居于本級人民政府和衛(wèi)生健康管理部門之下的各級疾控機(jī)構(gòu)無法主動、客觀、獨(dú)立地開展相關(guān)工作，缺乏行政執(zhí)法權(quán)保障的疾控機(jī)構(gòu)對傳染病防治工作的指導(dǎo)和參與無法有效應(yīng)用，其特殊地位得不到重視；二是因政府在傳染病防治中承擔(dān)主體責(zé)任，而疾控機(jī)構(gòu)只是衛(wèi)生健康主管部門直屬的承擔(dān)技術(shù)工作的事業(yè)單位，立法中缺乏對其行政職權(quán)、工作程序和時效制度等安排，導(dǎo)致疾控機(jī)構(gòu)職責(zé)行使不積極、問責(zé)無力。

三、對《傳染病防治法》立法完善的建議

（一）強(qiáng)化相對人權(quán)利保障

以國家總體安全觀為立法原則的《傳染病防治法》，強(qiáng)調(diào)傳染病防控管理的目的，忽視對相對人的權(quán)利保障。此次《征求意見稿》對相對人權(quán)利保障的條款有所增加（《征求意見稿》第四十八條①數(shù)字信息采集的必要且最小化原則，參見《征求意見稿》第四十八條。、第四十九條②被隔離人員的生活保障權(quán)和隔離費(fèi)用分擔(dān)，具體參見《征求意見稿》第四十九條。、第五十二條③疫區(qū)封鎖區(qū)域內(nèi)居民的基本生活保障權(quán)，具體參見《征求意見稿》第五十二條。、第五十五條④疫情征用中的申請返還權(quán)和補(bǔ)償權(quán)，具體參見《征求意見稿》第五十五條。、第六十五條⑤重大傳染病中對重點(diǎn)人群以及社會公眾的疫情心理援助，具體參見《征求意見稿》第六十五條。、第七十一條⑥醫(yī)療保障和醫(yī)療救助權(quán)，具體參見《征求意見稿》第七十條。、第八十二條⑦監(jiān)督權(quán)、投訴權(quán)、舉報(bào)權(quán)，具體參見《征求意見稿》第八十二條。、第八十六條、第八十七條⑧第86條和第87條均為行政相對人的信息保護(hù)權(quán)和隱私權(quán)，具體參見《征求意見稿》第八十六和八十七條。），但相對于相對人的管控義務(wù)條款，仍然明顯不足。⑨肖柳珍：《傳染病隔離期限立法的法治偏離與專業(yè)回歸——以〈傳染病防治法〉修訂草案第四十四條展開》，《法治社會》2021年第3期，第81-88頁。

1. 增設(shè)“知情權(quán)”。應(yīng)當(dāng)賦予傳染病患者、病原攜帶者、疑似傳染病患者、密切接觸者等管控相對人“知情權(quán)”。建議《征求意見稿》第四章“疫情控制”中增加一條，“對傳染病患者、病原攜帶者、疑似傳染病患者和密切接觸者等采取有關(guān)的防控措施或醫(yī)療救治措施之前，應(yīng)當(dāng)告知其原因，可能采取的措施、場所及時限，拒絕相關(guān)防控措施可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、造成的后果和承擔(dān)的法律責(zé)任，權(quán)利受到侵害時的救濟(jì)途徑等。當(dāng)事人有陳述和申辯的權(quán)利，權(quán)利受到侵害時可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！雹夂鷷韵?、于翠婷：《重大傳染病疫情防控中強(qiáng)制措施法律問題》，《南京中醫(yī)藥大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2020 年第2期，第151-155頁。

2. 明確傳染病患者的醫(yī)療救助權(quán)。傳染病防治具有一定的公共性和社會正效應(yīng)，國家對傳染患者的醫(yī)療救助應(yīng)當(dāng)區(qū)別于一般疾病患者。對患有特定傳染病的人群，由于其所患疾病的嚴(yán)重性、傳播的廣泛性、預(yù)防手段的乏力性，當(dāng)患者無力支付高昂醫(yī)療費(fèi)用時，政府應(yīng)對其醫(yī)療費(fèi)予以減免，確?；颊卟灰蚓戎钨M(fèi)用而影響就醫(yī)。建議修改《征求意見稿》第七十一條，刪除原條款中的“困難人群”限定語，將實(shí)施醫(yī)療救助的范圍覆蓋所有患有特定傳染病的人群。而針對甲類傳染病，其患者、疑似患者、病原攜帶者，在基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等按規(guī)定支付后，個人負(fù)擔(dān)部分應(yīng)由中央和地方財(cái)政給予全額補(bǔ)助。

（二）完善隔離制度的程序性設(shè)計(jì)

1. 以行政比例原則規(guī)范“隔離”措施的適用。首先，明確疫情控制中的比例原則。比例原則是行政法的“皇冠原則”和“帝王條款”，是對行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利程度的有力限制，①參見周佑勇：《行政法基本原則研究》第2 版，北京：法律出版社，2019年，第193頁。是傳染病疫情防控中的一項(xiàng)重要法治原則。在傳染病防控過程中，其法理意蘊(yùn)要求行政主體在采取疫情防控措施時，要全面衡量相關(guān)利益，兼顧行政目標(biāo)和相對人權(quán)利保護(hù)，選用對社會、對行政相對人損害最小的方式。②參見王奇才：《應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法治原則與法理思維》，《法制與社會發(fā)展》2020 年第3期。

建議《征求意見稿》在第四章增設(shè)1 條，將行政比例原則確定為傳染病疫情控制的首要原則：“有關(guān)行政主體采取傳染病疫情控制措施，應(yīng)當(dāng)與傳染病疫情可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可以選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇對社會、對行政相對人的權(quán)益損害最小的措施?！逼浯?，規(guī)范“隔離”的具體情形、行使主體和適用對象，建議將《征求意見稿》中的“醫(yī)學(xué)觀察”表述改為“隔離醫(yī)學(xué)觀察”，區(qū)分于對一般接觸者的“居家健康監(jiān)測”。明確隔離包括的三種情形、行使主體和適用對象：（1）《征求意見稿》第四十四條的“強(qiáng)制隔離治療”，行使主體為醫(yī)療機(jī)構(gòu)，適用對象為甲類傳染病的患者、疑似患者確診前；（2）《征求意見稿》第四十四條的“隔離醫(yī)學(xué)觀察”，具體包括指定場所的隔離醫(yī)學(xué)觀察和特殊情況特殊人群的居家隔離醫(yī)學(xué)觀察，行使主體為醫(yī)療機(jī)構(gòu)，適用對象為甲類傳染病病原攜帶者及甲類傳染病患者、疑似患者、病原攜帶者的密切接觸者；（3）《征求意見稿》第四十九條關(guān)于“對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所和該場所內(nèi)特定區(qū)域的人員”的隔離，行使主體為已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的所在地縣級以上人民政府，適用對象為已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所和該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員。此外，還應(yīng)明確“密切接觸者”的界定。盡管從專業(yè)的角度來說，對“密切接觸者”的界定需要根據(jù)病毒性質(zhì)、傳染性和變異性的強(qiáng)弱具體而定，不宜在《傳染病防治法》中予以明確，但至少在“附則”中需要明確“密切接觸者”由疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)根據(jù)流行病學(xué)調(diào)查予以確定，并進(jìn)行管理。本法所稱“密切接觸者”不包括次級密切接觸者和一般接觸者。盡量減少實(shí)踐操作中“隔離”措施適用的無端擴(kuò)大化，確保在法律保留原則和行政比例性原則的基礎(chǔ)上，對個人自由限制做出損害最小選擇。③參見高秦偉：《傳染病防控中的隔離措施》，《中外法學(xué)》2020年第3期，第1-22頁。

2. 明確隔離費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管及分擔(dān)機(jī)制。建議將《征求意見稿》第四十九條第二款單獨(dú)作為一個條款，統(tǒng)籌三種隔離措施，明確政府監(jiān)管和主體責(zé)任。在《征求意見稿》第四章“疫情控制”中增設(shè)1條：“在隔離期間，實(shí)施隔離措施的人民政府應(yīng)當(dāng)對被隔離人員提供生活保障，確保隔離場所的安全性和規(guī)范性，隔離費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)及具體承擔(dān)辦法由省級人民政府制定。隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止發(fā)放其隔離期間的工資報(bào)酬?！被诟綦x的公共性和社會正效應(yīng)，政府應(yīng)當(dāng)在隔離費(fèi)用的分擔(dān)中承擔(dān)主要責(zé)任。同時，隔離費(fèi)用不應(yīng)內(nèi)外有別，境內(nèi)人員和境外人員隔離費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。當(dāng)然，政府負(fù)擔(dān)隔離費(fèi)用是在相對人積極配合國家疫情防控措施的前提下，因此，對于不配合政府部門疫情防控措施逃避隔離的人員、因故意傳播疫情而被強(qiáng)制隔離的人員、居家健康監(jiān)測期間擅自外出被轉(zhuǎn)為隔離醫(yī)學(xué)觀察的人員，其隔離費(fèi)用自理，甚至將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

3. 隔離期限判定標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和專業(yè)性回歸。隔離期限是隔離制度的重要組成部分，直接關(guān)乎公民人身自由權(quán)被限制的時間長短，影響著每一位隔離治療或隔離醫(yī)學(xué)觀察者的合法權(quán)益以及傳染病防控的實(shí)際效果。①參見肖柳珍：《傳染病隔離期限立法的法治偏離與專業(yè)回歸——以〈傳染病防治法〉修訂草案第四十四條展開》，《法治社會》2021年第3期，第81-88頁。隔離的目的是治療、控制傳染病，避免疫情的進(jìn)一步擴(kuò)散，因此，隔離的期限就應(yīng)當(dāng)尊重個體差異及病毒傳播性的強(qiáng)弱，根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果動態(tài)評估其是否有繼續(xù)隔離治療或者隔離醫(yī)學(xué)觀察的必要。隔離的期限不應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)根據(jù)疫情防控要求來確定，而應(yīng)當(dāng)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果來確定。建議將《征求意見稿》第四十四條第一款改為“對傳染病患者、病原攜帶者和疑似傳染病患者予以隔離治療或隔離醫(yī)學(xué)觀察，隔離期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)醫(yī)學(xué)檢查結(jié)果確定?！币源吮ＷC隔離期限的判定回歸科學(xué)性和專業(yè)性的軌道，依法抗疫，科學(xué)抗疫。

（三）簡化傳染病預(yù)警機(jī)制

根據(jù)行政法“權(quán)責(zé)一致”的原則，預(yù)警權(quán)的設(shè)置是地方政府積極履行防控責(zé)任，采取相應(yīng)防控措施的關(guān)鍵性、前置性要素，是常態(tài)管理到應(yīng)急管理的過渡階段。預(yù)警權(quán)啟動后，地方政府可以按照既定預(yù)防控制預(yù)案，做好物資、人員、場所、設(shè)施設(shè)備、技術(shù)等的充分準(zhǔn)備，持續(xù)發(fā)布相關(guān)預(yù)警信息，引導(dǎo)公眾在科學(xué)理性對待疫情的同時采取必要的防護(hù)措施，保持健康的生活習(xí)慣和文明的社交行為，最大限度降低疫情擴(kuò)散風(fēng)險(xiǎn)。因此，從傳染病防治的角度應(yīng)當(dāng)“存疑先預(yù)警”，并在持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)跟蹤中不斷修正預(yù)警信息，這樣才更符合傳染病發(fā)展的規(guī)律，也更有利于地方政府及早開展科學(xué)、規(guī)范、有序的預(yù)防控制工作，避免法定職權(quán)“真空”所形成的疫情防控“遲延期”和政府責(zé)任“缺位期”，最大限度地減少重大突發(fā)傳染病傳播造成的嚴(yán)重后果。建議將《征求意見稿》第二十四條修改為：“國家建立傳染病預(yù)警制度，傳染病預(yù)警工作規(guī)范由國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門制定。縣級以上人民政府在本行政區(qū)域內(nèi)根據(jù)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)對傳染病發(fā)生、流行趨勢的監(jiān)測和風(fēng)險(xiǎn)評估，及時向社會發(fā)布傳染病預(yù)警，科學(xué)確定預(yù)警級別，持續(xù)發(fā)布預(yù)警信息。預(yù)警信息包括：傳染病疑似病例或不明原因聚集性病例的發(fā)病區(qū)域、臨床癥狀、可能的傳播途徑、風(fēng)險(xiǎn)提示以及防控建議等。”

（四）強(qiáng)化疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)職責(zé)

1.明確疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法律地位。建議增加1條：“疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)是以公益為導(dǎo)向，獨(dú)立承擔(dān)傳染病監(jiān)測、預(yù)測、流行病學(xué)調(diào)查、疫情報(bào)告以及其他疾病預(yù)防、控制工作的專業(yè)性公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，行使與疾病預(yù)防控制有關(guān)的公共事務(wù)。疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)開展工作應(yīng)當(dāng)遵循客觀、獨(dú)立、公開、公正的基本原則，確保數(shù)據(jù)、信息、結(jié)果、判斷等不受任何單位和個人的影響?！泵鞔_疾控機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性、公共性，②參見湯嘯天:《流調(diào)的法治困境與制度支撐——兼評〈傳染病防治法〉（修訂草案征求意見稿）》，《法治社會》2021年第5期，第73-80頁。通過立法賦予疾控機(jī)構(gòu)相關(guān)的傳染病疫情防控行政權(quán)。同時，立法應(yīng)當(dāng)要求縣級以上人民政府以財(cái)政資金為疾控機(jī)構(gòu)提供足額的發(fā)展建設(shè)支出和經(jīng)費(fèi)需求等，衛(wèi)生健康主管部門應(yīng)當(dāng)對疾控機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行合法性監(jiān)督，糾正其違法行為，明確疾控機(jī)構(gòu)的可問責(zé)性。

2.構(gòu)建疾控機(jī)構(gòu)與行政機(jī)構(gòu)的良性互動機(jī)制。我國的疾控機(jī)構(gòu)作為一個隸屬于衛(wèi)生健康主管部門的專業(yè)性公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，與衛(wèi)生健康主管機(jī)構(gòu)之間的良性互動決定了傳染病防治的工作效率。疾控機(jī)構(gòu)具有相對獨(dú)立性、專業(yè)性，從事“服務(wù)于政策的科學(xué)活動”（Science in policy），③參見〔美〕布魯斯·史密斯著：《科學(xué)顧問：政策過程中的科學(xué)家》，溫珂、李樂旋、周華東譯，上海：上海交通大學(xué)出版社，2013 年，第10頁。行政機(jī)構(gòu)的行政決策往往要以疾控機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)、信息和判斷作為基礎(chǔ)。現(xiàn)行《傳染病防治法》將疾控機(jī)構(gòu)的工作作為傳染病防控工作的中間環(huán)節(jié)，疾控機(jī)構(gòu)只是向行政機(jī)構(gòu)出具疫情監(jiān)測信息、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，提供預(yù)警建議和疫情控制措施建議，承擔(dān)咨詢性、輔助性、報(bào)告性、建議性、指導(dǎo)性、執(zhí)行性等職能，而真正作出行政決策的則是地方政府或者衛(wèi)生健康主管部門，這些咨詢建議對行政機(jī)關(guān)沒有絕對的約束力，疾控機(jī)構(gòu)的工作只是疫情防控多主體行政行為中的“過程性行為”。①參見宋華琳：《疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)法律地位的反思與重構(gòu)》，《探索與爭鳴》2020第4期，第195-205頁。立法應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化疾控機(jī)構(gòu)的專業(yè)價(jià)值、獨(dú)立地位和責(zé)任意識，發(fā)揮其在傳染病防治專家咨詢委員會中的突出作用。

一場突如其來的新冠肺炎疫情，對我國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急法治提出了新的挑戰(zhàn)，《傳染病防治法》需要在常態(tài)與應(yīng)急之間積極應(yīng)變。未來《傳染病防治法》的修訂，應(yīng)當(dāng)以安全價(jià)值為立法目的引領(lǐng)，以人權(quán)保障為立法根基，以權(quán)責(zé)下放重構(gòu)預(yù)警響應(yīng)機(jī)制，以“專業(yè)、自治”強(qiáng)化疾控機(jī)構(gòu)職權(quán)，以多元主體互動完善疫情信息報(bào)告和公布制度，有效發(fā)揮法治在疫情防控中倡導(dǎo)、規(guī)范、賦權(quán)、保障和懲戒功能，促進(jìn)我國突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急法律制度的優(yōu)化。