張桂文

（遼寧大學經濟學院，遼寧沈陽 110036）

一、引 言

現(xiàn)階段中國社會最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，最大的不充分是農村發(fā)展不充分。①參見韓?。骸镀瞥青l(xiāng)二元結構 走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路》，《理論視野》2018年第11期，第5-8頁。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)中華民族偉大復興的必然選擇。土地不僅是農民安身立命之本，也是農民手中最重要的資產。深化農地土地制度改革，優(yōu)化土地資源配置，既是綜合解決鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”三大核心問題的樞紐，又是實現(xiàn)“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！蔽宕竽繕?，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。

改革開放以來，農村土地制度改革一直是學術界高度關注的熱點問題。國內外學者圍繞中國農村土地制度變遷、征地制度改革、承包地流轉、農村集體經營性建設用地入市、農地三權分置，以及宅基地制度改革等問題進行了深入研究，取得了豐富的學術成果。但迄今為止，研究土地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展關系的國外文獻卻極為匱乏，針對這一問題，學者們多從農村減貧和農村經濟發(fā)展的角度進行分析。Besley & Burgess（2000）認為獲得土地這樣關鍵的生產資源，可以夯實貧困家庭的資產基礎，提高農業(yè)生產和非農創(chuàng)業(yè)潛力，并在學校教育、健康和性別賦權等方面給予社會回報。①參見Timothy Besley，and Robin Burgess，“Land Reform，Poverty Reduction，and Growth: Evidence from India，”The Quarterly Journal of Economics，vol. 115，no. 2 (May 2000)，pp.389-430.Finan, Sadoulet & Janvry（2005）對墨西哥農村情況進行了研究，半?yún)?shù)回歸結果表明，增加農民的土地資源，可以顯著提高農村家庭福利。②參見Frederico Finan，Elisabeth Sadoulet ，and Alain de Janvry，“Measuring the Poverty Reduction Potential of Land in Rural Mexico，”Journal of Development Economics，vol. 77，no. 1 (June 2005)，pp. 27-51.國內把農地制度改革與城鄉(xiāng)融合發(fā)展結合起來進行研究的學術成果也較為匱乏，相關研究成果多產出于近兩年，研究重點集中在三個方面。一是分析二元土地制度對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響。鄭振源和蔡繼明（2019）分析了集體土地產權沒有得到平等保護的表現(xiàn)，以及集體土地產權殘缺對集體經濟和農民利益的損害，認為只有賦予集體土地與國有土地同等的權能，才能為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供堅實的制度保障。③參見鄭振源、蔡繼明：《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度保障：集體土地與國有土地同權》，《中國農村經濟》2019第11期，第2-15頁。張云華（2019）把二元土地制度視為城鄉(xiāng)二元制度的主要方面，認為城鄉(xiāng)二元土地制度是掣肘城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。④參見張云華：《論城鄉(xiāng)二元土地制度的融合》，《發(fā)展研究》2019年第11期，第4-8頁。二是考察中國土地制度改革實踐對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的影響。黃賢金（2018）分析了1978 年以來土地改革的邏輯過程，認為40 年來的土地制度改革一定程度上強化了城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局。⑤參見黃賢金：《中國土地制度改革40年與城鄉(xiāng)融合的發(fā)展之路》，《上海國土資源》2018年第2期，第1-3頁。葉紅玲（2018）考察了陜西高陵農村土地制度改革的試點情況，認為農村三項土地制度改革試點的深化，縮小了城鄉(xiāng)差距，促進了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。⑥參見葉紅玲:《探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑——陜西高陵農村土地制度改革試點觀察》，《中國土地》2018 年第10期，第4-8頁。三是探討農地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的實現(xiàn)路徑。喬科豪和史衛(wèi)民（2019）認為，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的路徑選擇應是進一步深化農村土地制度改革，通過構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，完善農地承包權有償退出制度，以及放開宅基地使用權入市流轉等措施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)互惠共生、融合發(fā)展。⑦參見喬科豪、史衛(wèi)民：《從城鄉(xiāng)二元土地制度破除論城鄉(xiāng)融合發(fā)展》，《云南農業(yè)大學學報(社會科學)》2019 年第5期，第108-114頁。涂圣偉（2019）指出，土地制度改革是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要突破口，收益分配關系到土地制度改革成敗，要創(chuàng)設土地增值收益合理分配的制度條件，以解決利益分配不平衡所引發(fā)的各種矛盾。⑧參見涂圣偉：《把農村土地制度改革收益分配做好、激勵搞對》，《農村經營管理》2019年第6期，第13-15頁。

本文在上述研究的基礎上，探討農村土地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用機理，分析中國現(xiàn)階段土地制度改革面臨的癥結性難題，提出深化土地制度改革、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策思考。

二、農村土地制度改革促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的作用機理

（一）優(yōu)化土地資源配置，促進工業(yè)化、城市化與農業(yè)現(xiàn)代化的良性互動

中國農村土地制度改革的目的是要打破城鄉(xiāng)二元土地制度，優(yōu)化土地資源配置。二元經濟轉型中土地資源的配置表現(xiàn)為，隨著農業(yè)勞動力的非農化鄉(xiāng)城遷移，土地資源在城鄉(xiāng)間，以及城市與鄉(xiāng)村內部的重新配置過程。土地資源的城鄉(xiāng)間配置，主要表現(xiàn)為原有城市的空間擴張和原有鄉(xiāng)村由于人口與非農產業(yè)聚集成為新的城鎮(zhèn)。土地資源的城市內部配置主要表現(xiàn)為，隨著城市規(guī)模的擴大，土地資源在大、中、小城市及小城鎮(zhèn)之間的配置。土地資源在鄉(xiāng)村內部配置，主要是指由于農業(yè)勞動力非農化的鄉(xiāng)城遷移，土地資源在不改變農業(yè)用途條件下的重新配置過程。中國作為一個發(fā)展中國家，其土地資源的優(yōu)化配置對于促進工業(yè)化、城市化與農業(yè)現(xiàn)代化良性互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要意義。

首先，二元經濟轉型中土地資源在城鄉(xiāng)間的合理配置，不僅有利于非農產業(yè)的資本積累，也可以通過非農產業(yè)的發(fā)展帶動農業(yè)勞動力的非農轉移，進而通過農村內部土地資源的合理配置，促進農業(yè)經營規(guī)模的適度發(fā)展。

二元經濟轉型過程既是農業(yè)勞動力的鄉(xiāng)城遷移過程，也是土地在農業(yè)與非農業(yè)、鄉(xiāng)村與城市間的再配置過程。伴隨著人口城市化與土地城市化，非農產業(yè)及其生產要素向城市聚集，一方面降低了企業(yè)的生產成本和交易成本，另一方面擴大了產品的市場需求，進而提高了企業(yè)的經濟效益，促進了非農產業(yè)的資本積累，加速了工業(yè)化進程。二元經濟轉型過程中土地資源城鄉(xiāng)間再配置過程，實質就是通過人口與生產要素的空間聚集促進土地資源的價值增值過程，即級差地租的形成過程。如果土地要素所有者把土地的增值收益用于非農產業(yè)投資，則可以促進資本積累推進工業(yè)化進程；政府把與土地增值有關的稅費收入用于城市基礎設施建設，也可以為企業(yè)經營創(chuàng)造良好的外部條件。

隨著生產要素在城市聚集所帶來的城鄉(xiāng)間土地資源的合理配置，農村內部土地資源也會出現(xiàn)重新配置。這突出表現(xiàn)在隨著農業(yè)勞動力與農村人口在城市聚集經濟的吸引下不斷流向城市非農產業(yè)，農村內部人均土地資源占有量的不斷增加，促進了農業(yè)的規(guī)模化經營，從而為農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了良好條件。農業(yè)現(xiàn)代化水平的提升，又會提高農業(yè)勞動生產率，進一步推進農業(yè)勞動力與農業(yè)人口流向城市非農產業(yè)，從而形成農業(yè)與非農產業(yè)相互促進的良性循環(huán)。

其次，土地資源在城市內部合理配置，可以形成合理的城市空間體系，在促進城市健康發(fā)展的同時，帶動農村經濟發(fā)展。在二元經濟轉型過程中，人口與生產要素的空間聚集及土地資源城鄉(xiāng)間的再配置，促進了原有城市規(guī)模的擴張和新城鎮(zhèn)的形成。但是廠商與居民向城市聚集也是有成本的，隨著生產要素與非農經濟活動的集中，土地要素的稀缺性必然會增加，從而造成地租水平或土地價格的上漲。而地租或土地價格的上漲，又導致勞動者居住費用的增加，不僅增加了企業(yè)的用地費用，也提高了企業(yè)的用工成本，進而出現(xiàn)聚集不經濟。如果說聚集經濟作為聚集收益，會形成城市空間吸引力，促進城市規(guī)模的擴大，那么，聚集不經濟作為聚集成本，則會對城市規(guī)模產生分散力。在聚集經濟與聚集不經濟的綜合作用下，城市規(guī)模將在人口與要素聚集的邊際收益與邊際成本相等時形成最佳規(guī)模。發(fā)達國家在二元經濟轉型過程中，城市空間結構大多呈現(xiàn)出由單一中心向多中心演化，多中心城市體系又帶動了城市帶和城市群的形成和發(fā)展。

由此可見，土地資源在城市內部的動態(tài)配置及不斷趨于合理化的過程，也是城市由單一中心向多中心發(fā)展、大中小城市與小城鎮(zhèn)合理分布的城市空間體系逐漸完善，以及城市群和城市帶逐漸形成的過程。從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度考察，土地資源在城市內部合理配置,一是可以減輕大城市，尤其是特大城市人口聚集的壓力，提高城市體系的資源環(huán)境承載能力，對于根治城市病，促進城市化健康發(fā)展具有重要作用。二是通過城市對鄉(xiāng)村的輻射和帶動作用，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在開放的城市體系中，城市與農村存在著以分工為基礎的相互依存相互促進的關系。一方面廣大的農村腹地為城市經濟提供食品、農業(yè)原材料和勞動力、土地等生產要素；另一方面城市又為農村提供大量非農消費品、農業(yè)投資品及其他服務。隨著城市空間范圍的擴大，城市空間體系的形成，以及城市之間聯(lián)系的不斷強化，城鄉(xiāng)間通過商品交換、要素流動的聯(lián)系不斷深化，城市對農村腹地的輻射與帶動作用也就越加突出。如果說，單一中心的城市發(fā)展階段，城市對農村輻射作用只是體現(xiàn)在中心城市郊區(qū)的話，那么，隨著多中心城市體系和城市帶的形成，城市對農村的輻射作用則表現(xiàn)為通過城市網(wǎng)絡體系覆蓋整個農村區(qū)域。

（二）公平分配土地增值收益，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民收入差距

發(fā)展中國家城鄉(xiāng)非融合發(fā)展，突出反映在城鄉(xiāng)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入差距上。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民的收入差距經歷了由縮小到擴大再到縮小的曲折歷程：20世紀80年代中期，城鄉(xiāng)居民收入比由1978 年的2.57 下降到1.86，之后城鄉(xiāng)居民收入比開始不斷提高，到2010 年達到3.23。此后，在各項惠農政策的帶動下，城鄉(xiāng)居民收入比開始下降，2020年為2.56，收入差距依然較大。①數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：http://www.stats.gov.cn/。

導致我國城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民收入分配差距較大的原因是多方面的，但其中城鄉(xiāng)二元土地制度無疑是非常重要的原因。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，農地轉為城市非農用地必須通過國家征地程序，征地補償只按被征土地的原用途給予補償，這樣被征地農民在土地增值收益分配中只能獲得土地原用途30 倍以下的補償，卻失去了對未來土地增值收益的分享權利。在土地增值收益分配中，地方政府既可以通過行政性征收與市場化轉讓獲得巨額的土地差價，又可以獲得土地征收過程中的稅費收入，甚至以土地作抵押獲得土地融資性收入。城市用地者依法獲得了城市用地的使用權，也就獲得了該土地在轉讓期限內的占有、使用、收益、轉讓以及擔保抵押權。城市用地者通過市場化的方式，以較高的價格獲得了非農用地的使用權，同時也獲得了土地未來增值的收益權。土地增值收益在城鄉(xiāng)間分配的嚴重不公，使農村居民無法通過土地增值收益進行物質資本與人力資本投資，而大量的土地財政收入用于城市非農產業(yè)和基礎設施建設，不可避免地拉大了城鄉(xiāng)間發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入差距。十八大以來進行的新一輪土地制度改革要縮小征地范圍，允許農村集體經營性建設用地在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，與國有土地同等入市、同地同權，讓農民參與土地的增值收益分配，分享工業(yè)化和城市化的發(fā)展成果，在縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的同時，通過增加農民的財產性收入，縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距。

（三）促進農業(yè)轉移人口市民化，治理“農村病”與“城市病”

我國二元經濟轉型過程中城鄉(xiāng)關系的不協(xié)調不僅表現(xiàn)在城鄉(xiāng)間經濟社會發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民的收入分配差距上，還突出地表現(xiàn)在“農村病”與“城市病”的相互強化上。在二元土地制度下，征地范圍廣，補償標準低，對絕大多數(shù)地區(qū)來說，土地補償難以彌補農業(yè)轉移人口的市民化成本，低價征地高價出售又抬高了房地產價格，增加了農業(yè)轉移人口的居住成本；收回承包地的規(guī)定提高了農業(yè)轉移人口市民化的機會成本；受集體建設用地流轉的限制，農業(yè)轉移人口無法獲得土地用途轉換的增值收益；由于承包地不可抵押，加之宅基地的轉讓限制與不可抵押，農業(yè)轉移人口難以獲得其土地及房產的資本化收益。土地不僅不能為農民在城市永久定居提供財力支持，農村土地資源的浪費也日益嚴重。20 世紀90 年代之后，隨著市場經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，各地在土地制度改革中均突破了上述制度安排。但很多改革措施都把著眼點放到了爭取更多的城鎮(zhèn)建設用地上，具有很強的功利化色彩,不僅沒有更好地推進農業(yè)轉移人口市民化，反而增加了農業(yè)轉移人口市民化的機會成本，造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴重失衡。①很多發(fā)達地區(qū)的征地標準遠高于國家規(guī)定的征地補償標準，一些地方政府甚至鼓勵開發(fā)商與農民直接談判、自主開發(fā)。這種做法雖然可以使被征地者獲得更多的征地補償，但由于缺乏對土地增值收益的合理分配，發(fā)達地區(qū)有些農民一夜暴富，不僅加大了發(fā)達地區(qū)征地農民與城市居民、邊遠地區(qū)農民的收入差距，還由于土地增值預期的提高，使農民更加不愿轉讓土地?，F(xiàn)階段我國許多地區(qū)都開展了“土地換社保、土地換住房”的實踐。對于農業(yè)轉移人口來講，土地不僅具有生產資料和生存保障的雙重功能，還是最重要的家庭財產。由于這些改革措施增加了農業(yè)轉移人口市民化的機會成本，隨著土地增值潛力不斷增長，農業(yè)轉移人口放棄土地獲得市民身份的機會成本會越來越高，這就不可避免地會影響農業(yè)轉移人口的市民化意愿。當前城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策還僅局限于縣域范圍內，盡管重慶、成都等少數(shù)試點地區(qū)在全市（?。┓秶鷥冗M行，但都沒有與吸納農業(yè)轉移人口的數(shù)量結合起來。從而造成人口輸入地與輸出地之間人口與土地資源配置的嚴重失衡。

農業(yè)轉移人口不能在城鎮(zhèn)定居，不僅會固化小規(guī)模的農業(yè)經營格局，還會因青壯年勞動力的流出，形成“空心村”，惡化農村生產、生活條件；數(shù)以億計的農業(yè)轉移人口進入城市，卻不受城鎮(zhèn)公共服務體系的保障，農民工在城鎮(zhèn)化進程中只被當作廉價勞動力，難以融入市民社會，日益成為城市的邊緣群體，惡化了“城市病”。問題的嚴重性在于，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，“農村病”與“城市病”會相互強化。這是因為，二元土地制度增加了農業(yè)轉移人口的市民化成本，減少了其市民化收益，不利于農業(yè)轉移人口的永久性鄉(xiāng)城遷移。農業(yè)轉移人口市民化受阻導致“農村病”程度加深，進一步加大農村人口外流的推力，使更多農村人口流入城市，成為城市的邊緣群體；這些邊緣群體越是無法在城市定居，就越需要把承包地和宅基地作為自己就業(yè)與生存的保障，這不僅影響農業(yè)的規(guī)模化經營，也加劇了農村的空心化。十八大以來進行的新一輪土地制度改革，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，在縮小征地范圍的同時，允許農村集體經營性建設用地入市，與國有土地同地、同權、同價；承包地和宅基地“三權分置”改革，取消了農民在城市定居取得城市戶籍必須返還承包地和宅基地的要求，突破了承包地、宅基地不可抵押的限制，使農業(yè)轉移人口獲得土地資本化收益，在提高其市民化能力的同時，降低了其市民化的機會成本。顯然，新一輪的農村土地制度改革，不僅可以通過促進轉移人口市民化，促進土地規(guī)模經營，解決“空心村”等“農村病”，而且還可以避免農業(yè)轉移人口成為城市的邊緣群體，有利于“城市病”的治理。

（四）促進三大要素市場的相互作用，破解鄉(xiāng)村振興的“人、地、錢”難題

促進二元經濟轉型，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展必須補齊“三農”短板，重點解決鄉(xiāng)村振興中的“人、地、錢”難題。鄉(xiāng)村振興中“人”的問題有兩方面含義：一是在農業(yè)勞動生產率不斷提高的條件下，農村人口面臨的就業(yè)問題；二是在村莊空心化、農戶空巢化、農民老齡化問題凸顯的條件下，農業(yè)、農村現(xiàn)代化建設面臨的人才短缺問題。鄉(xiāng)村振興中“地”的問題也包括兩方面內容，一是在農地細碎化的條件下，農業(yè)適度的規(guī)?；洜I難以實現(xiàn)；二是在現(xiàn)有土地用途管制的條件下，農村非農產業(yè)發(fā)展面臨土地供給不足的約束。鄉(xiāng)村振興中“錢”的問題是指農業(yè)、農村現(xiàn)代化所面臨的資金短缺問題。

破除城鄉(xiāng)二元土地制度，可以通過土地、勞動力、資本三大要素市場的相互作用，統(tǒng)籌解決鄉(xiāng)村振興中“人、地、錢”的難題。承包地與宅基地“三權”分置改革可以通過農地經營權和宅基地使用權的流轉，以及承包地和宅基地的有償退出，提高土地資源利用效率，促進土地的規(guī)?；洜I，為農業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好條件。對集體經營性建設用地的合理使用、綜合整治和內部調整，既可以增加農村非農產業(yè)用地，促進農村“產業(yè)興旺”，又可以改善農民居住條件，促進“生態(tài)宜居”。上述土地制度改革，反映在勞動力市場上，則可以通過勞動力和人口的雙向流動，解決鄉(xiāng)村振興中“人”的難題。一是在通過土地規(guī)?；洜I，進一步釋放農業(yè)勞動力的同時，通過農村非農產業(yè)的發(fā)展，擴大就業(yè)需求；通過提高市民化能力，降低市民化成本，促進農業(yè)轉移人口的市民化。二是通過農業(yè)規(guī)?；洜I和農村非農產業(yè)的發(fā)展，吸引農民工返鄉(xiāng)和各類人才到農村從事農業(yè)和非農產業(yè)?？s小征地范圍，允許集體經營性建設用地直接入市，以及承認土地的承包經營權和宅基地使用權的用益物權屬性等一系列措施，不僅可以直接增加農民的土地財產收入，也可以利用資本市場的融資機制，解決鄉(xiāng)村振興中“錢”的難題。

三、農村土地制度改革面臨的癥結性難題

中國由計劃經濟向市場經濟轉型是從農村土地制度改革開始的，始于1978年的家庭聯(lián)產承包責任制是一次偉大的制度創(chuàng)新，這一制度于1983年開始在全國范圍內全面實行。①張桂文、馮雙生等：《中國二元經濟轉型與農村土地制度改革》，北京：經濟科學出版社，2017年，第96頁。從1978年到20世紀末，我國農村土地制度改革以推行和完善家庭承包制為重點，有效地解決了農業(yè)生產的激勵問題，將大量的勞動力從農業(yè)生產中釋放出來，為工業(yè)化發(fā)展提供了充足的勞動力資源。進入21 世紀，我國農村土地制度改革開始沿著兩條主線向縱深推進：一條主線是以法律的形式規(guī)范土地承包制度，另一條主線是對農村土地征用制度和建設用地制度進行改革。②張桂文、馮雙生等：《中國二元經濟轉型與農村土地制度改革》，第99頁。黨的十八大以來，黨和政府加大了農村土地制度的改革步伐：2013 年黨的十八屆三中全會對土地制度改革進行了總體部署；2014 年底開始推行農地集體所有權、農戶承包權、農地經營權的“三權分置”改革；2015 年初全國人大常委會決定授權國務院在北京市大興區(qū)等33個縣（市、區(qū)）試點“征地、集體經營性建設用地、宅基地”制度改革。農村承包地“三權分置”改革和“征地、集體經營性建設用地、宅基地”改革試點，標志著中國農村土地制度改革進入了新一輪制度創(chuàng)新與全面深化階段。新一輪土地制度改革，為探索集體土地所有制的實現(xiàn)形式，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地市場積累了寶貴經驗。但受土地產權結構的高度復雜性、土地制度變遷的路徑依賴和低效鎖定等多重因素的影響，我國現(xiàn)階段土地制度改革還面臨著以下癥結性難題。

（一）土地經濟價值與社會、生態(tài)價值的矛盾

與資本、勞動力要素不同，土地是高度復雜的多功能綜合體，土地資源不僅具有作為一般生產要素的經濟價值，還具有保障國家糧食安全、保障農民基本生存需求、保障居民基本居住需求、提供公用事業(yè)和基礎設施用地等方面的社會價值，更具有調節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、保持土壤肥力、提供綠色景觀、維護物種多樣性等方面的生態(tài)價值。從土地經濟價值的角度考察，非農用地的市場價格遠高于農業(yè)用地。放活農地經營權和宅基地使用權、允許集體建設用地直接入市，雖然可以增加農民的土地財產性收入，但也存在著農地非農化失控的風險。一些地方政府和農民在農地與非農用地之間巨大利差的誘導下，違規(guī)擴大建設用地規(guī)模，不僅導致耕地面積減少和耕地質量下降，還會加劇環(huán)境污染，破壞農村自然生態(tài)。2010 年至2017 年我國耕地面積凈減少52 萬公頃；一些地方占好地、補差地，導致耕地退化、污染嚴重，2016年全國優(yōu)高等耕地面積比例僅為29.5%。③數(shù)據(jù)來源：https://www.sohu.com/a/419796374_100137189 。原文中土地面積單位為“畝”，筆者引用時統(tǒng)一換算為“公頃”。如果這一矛盾如果不能得到有效解決，不僅將影響鄉(xiāng)村振興“五大目標”的實現(xiàn)，也將影響中國的糧食和生態(tài)安全。

（二）土地財產功能與社會保障功能的矛盾

對于廣大發(fā)展中國家來說，土地不僅是農民最重要的財產，也是其基本的生存保障。從提高經濟效率的角度出發(fā)，土地制度改革就要清晰界定與有效保護農民的土地財產權利，賦予農民對土地財產的處置權，通過市場化的土地流轉，使土地資源得到更高效的利用。從社會保障功能的角度考察，則要對農民的土地處置權進行限制，以避免農民由于對土地處置權的使用不當，失去土地這一基本生存保障，成為居無定所的無業(yè)游民，進而危及社會穩(wěn)定。如何兼顧土地的財產功能和社會保障功能，一直是我國土地制度改革需要動態(tài)權衡的一大難題。農地“三權分置”改革試圖通過“穩(wěn)定承包權”和“放活經營權”來兼顧承包地的保障功能和財產功能，①參見宋志紅：《中國農村土地制度改革研究——思路難點與制度建設》，北京：中國人民大學出版社，2017 年，“代前言”，第2頁。但仍處于理論創(chuàng)新與實踐探索階段，②參見魏后凱：《70年新中國農業(yè)農村發(fā)展研究》，北京：中國社會科學出版社，2019年，第250頁。由于集體所有權、農戶承包權、農地經營權的邊界和內含還未能得到清晰的界定，在放活土地經營權，促進土地規(guī)模經營的同時，如何切實保障農戶土地承包權所承載的保障功能不受損害，仍有諸多問題需要解決。宅基地的“三權分置”改革，也是要通過保障農民宅基地的資格權，適度放活其使用權，兼顧宅基地的保障功能和財產功能。但由于宅基地只能在集體經濟組織內部流轉，在一戶一宅和農村人口大規(guī)模進城就業(yè)的條件下，宅基地難以實現(xiàn)真正的流轉，這不僅影響了農民宅基地財產權的實現(xiàn)，也讓宅基地使用權的抵押融資難以取得實質性進展。

（三）增加農民土地財產收入與地方政府對土地財政高度依賴的矛盾

新一輪土地制度改革的目的之一是增加農民的土地財產收益，實現(xiàn)土地增值收入由“取之于農，用之于城”向“取之于農，用之于農”轉變。但在現(xiàn)有制度條件下，土地轉變用途的增值收入已成為地方政府的重要收入來源。2003 年以來，土地出讓金占地方財政收入的比重都在35% 以上，其中2010年高達67.62%。近年來，土地出讓金占地方財政收入的比重雖有所下降，但2017年仍高達56.83%。③根據(jù)《中國國土資源統(tǒng)計年鑒（2011-2018）》的土地出讓金數(shù)據(jù)和《中國統(tǒng)計年鑒2020》的地方財政一般預算收入數(shù)據(jù)計算得到。城市基礎設施和開發(fā)區(qū)建設主要依賴于土地出讓收入和土地抵押融資。傳統(tǒng)征地制度雖然存在著諸多問題，但客觀地講，政府利用這些土地財政收入進行城市基礎設施和公用事業(yè)建設，不僅帶動了地方經濟發(fā)展，也在很大程度上改善了城市居民的生產和生活條件?？s小征地范圍、允許集體經營性建設用地直接入市，不可避免地會減少地方政府的土地財政收入，進而影響地方政府對城市基礎設施和公用事業(yè)的投資，甚至會進一步加大地方政府的債務風險。如何在增加農民土地財產收入的同時，減輕地方政府對土地財政的依賴？這是新一輪土地制度改革中需要解決的一大難題。

（四）改變城市建設用地的供地結構與城市建設用地需求的矛盾

我國《憲法》《物權法》《土地管理法》都明確規(guī)定征地范圍限于公共利益的需要，但由于農村用地轉為城市用地必須經過國家征地程序，即把農村集體土地所有權轉為國有土地所有權，實際上征地范圍擴大到包括公益性和非公益性的所有城市用地。新一輪土地制度改革的一項重要內容是通過嚴格界定公共利益用地來縮小征地范圍，與之相配套的改革措施是允許農村集體經營性建設用地入市。這兩項改革措施同時實施，改變了城市用地的供給結構，由原來通過國家征地形成的國有土地單一供給，改變?yōu)閲艺鞯睾娃r村集體建設用地入市共同供給。在原土地資源部頒布的《農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革試點實施細則》（國土資發(fā)〔2015〕35號）中，把農村集體經營性建設用地的入市范圍限定在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的工礦、倉儲、商服等經營性用途用地。但目前符合國家法律規(guī)定入市的經營性建設用地占集體建設用地總量的比重很低，如果嚴格按照公益性用地征收，現(xiàn)有的集體經營性建設用地無法滿足城市建設用地的需求。

（五）土地增值收益分配的多重利益矛盾

新一輪土地制度改革使土地利益分配關系發(fā)生了重大變化，農地“三權分置”把經營權從承包經營權中分離出來，并賦予其用益物權屬性。如何處理集體所有權、農戶承包權和農地經營權所承載的不同經濟主體的利益關系，不僅需要理論創(chuàng)新，更需要實踐探索。土地征收制度改革要求除公共利益用地可以通過土地征收取得外，其他用地均需通過集體經營性建設用地入市的途徑加以解決。這一變革所涉及的利益關系調整則更為復雜。其一，縮小征地范圍和集體經營性建設用地入市，不僅涉及政府、農村集體和農村居民對土地增值收益的分享，也是城鄉(xiāng)利益關系的重大調整。其二，集體經營性建設用地的分布極不均衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較早的東部地區(qū)集體經營性建設用地的存量較多，而廣大中西部和東北地區(qū)的集體經營性建設用地存量較少，集體經營性建設用地入市，可能會進一步加大東部地區(qū)與中西部和東北地區(qū)的經濟發(fā)展不平衡。其三，受產業(yè)聚集效應的影響，非農產業(yè)的用地需求主要集中于城市，特別是大城市的郊區(qū)，集體經營性建設用地入市，會使城郊地區(qū)，特別是大城市周邊的農民獲得大量的土地增值收益，而偏遠農村的農民卻仍然難以分享由工業(yè)化與城市發(fā)展帶來的土地增值收益。其四，土地利用條件對土地的價值增值具有重要影響。同一區(qū)域不同用途土地的市場價格差異巨大，這就導致同一村落農民的土地轉讓價格大不相同。各地試點中均出現(xiàn)了參與經營性建設用地入市的農民所獲得的土地增值收益遠遠高于被征地農民的情況。①參見吳次芳等：《中國農村土地制度改革總體研究》，杭州：浙江大學出版社，2018年，第180頁。

四、深化農村土地制度改革與促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的對策思考

（一）正確處理土地資源配置中政府與市場的關系

化解土地制度改革多重矛盾的關鍵是正確處理土地資源配置中政府與市場的關系。土地資源的合理配置，是土地要素與其他生產要素在空間聚集效應作用下的動態(tài)匹配過程。由于土地要素空間區(qū)位的固定性，土地資源的配置就表現(xiàn)為其他可流動性生產要素在城鄉(xiāng)之間、城市內部、農村內部的流動與組合，從而形成了人口與產業(yè)在不同區(qū)域的空間布局。與可流動性生產要素不同，在資源配置過程中土地不會通過自身的物理運動改變其地理位置，但會因承載其上的其他要素的流動、重組，而發(fā)生所有權或使用權的轉讓。從土地經濟價值的角度考察，企業(yè)和居民追求利潤和效用最大化的市場競爭促使各種可流動性生產要素從聚集效應弱的區(qū)域向聚集效應強的區(qū)域轉移，進而提高了土地資源的配置效率。

土地資源不僅具有經濟價值還承載著諸多社會與生態(tài)功能。從土地多功能使用價值的角度分析，土地資源的合理配置是實現(xiàn)土地的經濟價值、生態(tài)價值、社會價值之間的動態(tài)平衡。由于土地資源的社會價值和生態(tài)價值具有公共物品或準公共物品的特點，單純依賴市場機制無法保證上述兩方面價值同時實現(xiàn)。為了彌補市場失靈，提高土地資源的綜合配置效率，政府必須合理規(guī)劃生產、生活、生態(tài)用地空間，形成既能實現(xiàn)土地的經濟、社會和生態(tài)效益，又能協(xié)調近期與遠期發(fā)展的土地資源規(guī)劃體系；通過土地征收制度滿足經濟與社會發(fā)展對公益性用地的需求；調控土地價格，保障土地與房地產市場的平穩(wěn)運行；調節(jié)土地增值收益分配，促進社會公平；規(guī)范市場交易規(guī)則，降低土地交易成本。

（二）加強土地制度改革的內部關聯(lián)

農村土地可劃分為兩大類：農業(yè)用地和農村建設用地。農村建設用地又分為經營性建設用地、公益性用地和宅基地。在現(xiàn)有法律制度框架內，農業(yè)用地可轉變?yōu)檎鼗蚣w經營性用地，以及其他公益性建設用地，農村建設用地也可以通過復墾轉變?yōu)檗r業(yè)用地，農業(yè)用地和農村建設用地都可以通過依法征收的方式轉變?yōu)閲薪ㄔO用地?？梢姡瑥耐恋刭Y源動態(tài)配置的角度看，各種類型的土地是一個整體，不同用途的土地可以依法相互轉換。與此相契合，農業(yè)用地的家庭承包制、農村建設用地制度、國家征地制度三者之間也高度關聯(lián)，具有牽一發(fā)而動全身的聯(lián)動效應。從這個意義上講，深化農村土地制度改革，必須加強農業(yè)用地的“三權分置”、征地制度改革、集體經營性建設用地入市、宅基地改革等多項土地制度改革的內部關聯(lián)，以提高土地資源配置的整體性和協(xié)調性。征地制度改革必須與集體經營性建設用地入市統(tǒng)籌安排，縮小征地范圍的力度要與集體經營性建設用地入市的規(guī)模保持動態(tài)平衡，要探索通過宅基地有償退出、廢棄中小學等公益用地整治等途徑，增加集體經營性建設用地規(guī)模；在房價上漲過快的特大城市、大城市近郊，探索利用集體建設用地建廉租房和公租房，在提高農民土地財產性收入的同時，解決城市低收入群體的住房難題；促進放活農地經營權、集體經營性建設用地整合、宅基地使用權流轉和有償退出的聯(lián)動機制改革，在提高集體建設用地入市效率的同時，實現(xiàn)土地的適度規(guī)模化經營。

（三）加強土地制度與相關制度改革的外部關聯(lián)

土地是人類生產、生活的空間載體，對土地利用和管理不僅關系到各個產業(yè)的生產成本和交易成本，也關系到城鄉(xiāng)居民的生活成本、社會福利和收入分配。土地資源配置關系到經濟增長、財政收入、工業(yè)化與城市發(fā)展、居民就業(yè)、社會保障、糧食安全、生態(tài)安全等諸多重大問題。土地制度改革涉及不同地區(qū)、不同部門、不同社會群體的經濟利益。在經濟與社會轉型過程中，不同部門的政策目標和關注重點也不盡一致，經常會出現(xiàn)相互矛盾、相互掣肘的情況。基于上述考慮，深化農村土地制度改革不僅要強化土地制度改革的內部關聯(lián)，還需強化土地制度與相關制度改革的外部關聯(lián)。具體來說，就是要促進土地制度與戶籍制度的聯(lián)動改革，健全農民工市民化的配置政策和激勵機制，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的動態(tài)平衡；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務供給，淡化土地的社會保障功能，提高土地資源的利用效率；要促進土地制度與財稅制度改革聯(lián)動，在增加農民土地財產性收入、減少土地財政收入的同時，保障地方政府稅收來源的穩(wěn)定性，以滿足城鄉(xiāng)基礎設施建設和公共服務需求；要促進土地制度與金融體制聯(lián)動改革，引導資金向農村回流，并注意規(guī)避與化解金融風險。

（四）建立公平合理的土地增值收益分配機制

土地制度改革是不同利益主體間收益分配關系的重大調整，通過土地制度改革形成公平合理的土地增值收益分配機制是新一輪土地制度改革的核心內容。公平合理的土地增值收益分配應遵從土地增值收益產生原理。①國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部：《從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來走向》，北京：中國發(fā)展出版社，2014年，第65頁。土地增值收益主要包括級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ兩部分，級差地租Ⅱ是指土地權利主體追加投資所帶來土地價值的增加；級差地租Ⅰ則與土地區(qū)位的優(yōu)劣高度相關。在現(xiàn)代市場經濟條件下，土地區(qū)位優(yōu)劣不僅取決于土地的自然地理位置，也取于政府的基礎設施建設和城市化帶來的要素聚集，同時受到土地規(guī)劃和用途管制的影響。農地非農化所帶來的土地價值增值，顯然屬于級差地租Ⅰ，即主要是由非生產性因素引起的，基本上與土地權利主體的勞動付出和物質資本投資無關。根據(jù)土地增值收益產生的原理，這部分土地增值收益不能完全歸原土地權利主體所有，而應通過建立公平合理的土地增值收益分配機制，對其進行合理分配。一是要根據(jù)不同地區(qū)的具體情況，合理確定國家、集體和農民的分配比例，既要防止土地增值收益完全歸地方政府所有，甚至部分成為地方官員的體制外收入，又要防止土地增值收益完全歸原土地權利主體，形成一夜暴富的少數(shù)食利者階層。二是要構建農地發(fā)展權，在保障糧食安全和生態(tài)安全的同時，使農業(yè)用地的權利主體能夠分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值收益。三是要探討不同集體經濟組織之間經營性建設用地入市的收益平衡機制，減少不同集體經濟組織因規(guī)劃用途、土地區(qū)位不同所產生的收入差異。四是要構建公眾參與土地增值收益分配的制度，引入公眾監(jiān)督機制，提高土地增值收益分配的公眾認同度。