梁姝娜

（濰坊科技學(xué)院新時(shí)代鄉(xiāng)村振興與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院，山東濰坊 262700）

一、引 言

20世紀(jì)90年代中期開始，我國(guó)“空心村”現(xiàn)象產(chǎn)生并日趨嚴(yán)重。從地理學(xué)的空間形態(tài)角度看，“空心村”反映的是宅基地閑置問(wèn)題，①參見(jiàn)張昭：《關(guān)于河北省空心村治理的理論探討》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)》1998年第4期，第144頁(yè)。②參見(jiàn)陳玉福、孫虎、劉彥隨：《中國(guó)典型農(nóng)區(qū)空心村綜合整治模式》，《地理學(xué)報(bào)》2010年第65卷第6期，第727頁(yè)。在很大程度上是由我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特殊社會(huì)體制塑造的獨(dú)特農(nóng)村聚落的空間形態(tài)，③參見(jiàn)龍花樓、李裕瑞、劉彥隨：《中國(guó)空心化村莊演化特征及其動(dòng)力機(jī)制》，《地理學(xué)報(bào)》2009年第64卷第10期，第1203頁(yè)。造成了大量耕地被占用及土地資源的閑置浪費(fèi)，④參見(jiàn)程連生、馮文勇、蔣立宏：《太原盆地東南部農(nóng)村聚落空心化機(jī)理分析》，《地理學(xué)報(bào)》2001 年第4 期，第437-446頁(yè)。成為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用配置和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要障礙。⑤參見(jiàn)劉彥隨、劉玉、翟榮新：《中國(guó)農(nóng)村空心化的地理學(xué)研究與整治實(shí)踐》，《地理學(xué)報(bào)》2009年第64卷第10期，第1193頁(yè)?！翱招拇濉碑a(chǎn)生的原因包括經(jīng)濟(jì)、自然地理、傳統(tǒng)觀念、產(chǎn)權(quán)制度和土地管理制度等多方面因素，⑥參見(jiàn)王海蘭：《農(nóng)村“空心村”的形成原因及解決對(duì)策探析》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2005年第9期，第21-22頁(yè)。⑦參見(jiàn)龍花樓、李裕瑞、劉彥隨：《中國(guó)空心化村莊演化特征及其動(dòng)力機(jī)制》，《地理學(xué)報(bào)》2009年第64卷第10期，第1203-1213頁(yè)。劉彥隨等（2010）認(rèn)為城鄉(xiāng)分割的二元體制是“空心村”形成的根本原因。⑧參見(jiàn)劉彥隨、劉玉：《中國(guó)農(nóng)村空心化問(wèn)題研究的進(jìn)展與展望》，《地理研究》2010年第29卷第1期，第37頁(yè)。隨著“空心村”數(shù)量的增加，宅基地閑置問(wèn)題日益嚴(yán)重，到2018 年，我國(guó)農(nóng)村宅基地的閑置率已超過(guò)10%。①參見(jiàn)魏后凱、黃秉信：《農(nóng)村綠皮書：中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)（2018-2019）》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2019年，第232-235頁(yè)。據(jù)估算，我國(guó)農(nóng)村宅基地總量在933.98 萬(wàn)—1194.13 萬(wàn)公頃之間，②參見(jiàn)任育鋒,王玉庭,李哲敏,趙子娟：《中國(guó)農(nóng)村宅基地資源時(shí)空分布及利用特征》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第25卷第10期，第175頁(yè)。超過(guò)10% 的閑置率意味著至少有93萬(wàn)公頃的宅基地處于閑置狀態(tài)，接近同期城市建設(shè)用地的16.7%。③2018年城市建設(shè)用地面積560萬(wàn)公頃。參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：國(guó)家數(shù)據(jù)https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。另?yè)?jù)中國(guó)社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告（2017）》的數(shù)據(jù)，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地約達(dá)200萬(wàn)公頃。④宅基地改革：打開鄉(xiāng)村振興新空間！支撐數(shù)十萬(wàn)億鄉(xiāng)村市場(chǎng)！_土地資訊_土地資源網(wǎng)，http://www.tdzyw.com/2018/1111/89313.html。由此可見(jiàn)，宅基地閑置浪費(fèi)情況相當(dāng)嚴(yán)重。

為了盤活閑置宅基地，國(guó)家出臺(tái)了一系列宅基地制度改革的政策措施。2014年發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（通常稱之為“三塊地”改革，以下簡(jiǎn)稱《改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》），并于2015 年3 月正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作。2018 年底，國(guó)務(wù)院對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)時(shí)認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”的探索和實(shí)踐還不夠充分，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，有待深入研究。⑤《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》，中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。因此，對(duì)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革問(wèn)題進(jìn)行研究，對(duì)盤活宅基地資源，推動(dòng)要素流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重要的理論意義和極高的實(shí)踐價(jià)值。本文在梳理宅基地制度歷史沿革的基礎(chǔ)上，探究宅基地閑置問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因及宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的障礙，探索深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向及路徑。

二、宅基地產(chǎn)權(quán)制度的歷史沿革

我國(guó)宅基地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了從建國(guó)初期的農(nóng)民所有到人民公社時(shí)期的集體所有，再到2018 年“中央一號(hào)文件”提出的“三權(quán)分置”等多個(gè)歷史階段。

（一）宅基地農(nóng)民所有階段

1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議頒布具有臨時(shí)憲法意義的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱《共同綱領(lǐng)》）?！豆餐V領(lǐng)》第三條規(guī)定“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，⑥《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，http://www.cppcc.gov.cn/gzzd/200702130271.htm。這標(biāo)志著農(nóng)民土地所有制度的確立。1950年6月，中央人民政府發(fā)布的《中華人民共和國(guó)土地改革法》（以下簡(jiǎn)稱《土地改革法》）第一條規(guī)定“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開辟道路”；第三十條規(guī)定“ 土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)，買賣及出租其土地的權(quán)利”。⑦《中華人民共和國(guó)土地改革法》，http://www.lscps.gov.cn/html/20973?from=singlemessage&isappinstalled=0?！锻恋馗母锓ā分厣炅宿r(nóng)民的土地所有制，并明確了土地所有者的權(quán)利?！爱?dāng)時(shí)的土地房產(chǎn)所有證均明確注明土地、房產(chǎn)為農(nóng)民私有產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民對(duì)其有耕種、居住、典賣、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、出租等完全自由。”⑧胡震：《農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)法律表達(dá)的70年變遷（1949—2019）》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期，第67頁(yè)?！豆餐V領(lǐng)》和《土地改革法》都沒(méi)有具體提及宅基地，可以理解為農(nóng)村土地中自然包含宅基地。

到合作社時(shí)期，耕地轉(zhuǎn)為集體所有，宅基地由合作社統(tǒng)籌解決并仍歸農(nóng)民所有。1956年6月公布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》①1956年6月30日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，同日中華人民共和國(guó)主席公布。第十三條規(guī)定“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”，第十六條規(guī)定“社員原有的房屋地基不必入社。社員新修房屋需用的地基由合作社統(tǒng)籌解決”。②《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4304.htm。

這一階段，農(nóng)民享有宅基地和地上房屋的全部產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等。

（二）宅基地與其地上房屋產(chǎn)權(quán)分離階段

人民公社化運(yùn)動(dòng)之后，農(nóng)村土地的所有權(quán)全部轉(zhuǎn)為集體所有。1962年通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》（又被稱為《人民公社六十條》）第二十一條規(guī)定“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣”。③《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第625頁(yè)。宅基地可通過(guò)農(nóng)戶申請(qǐng)，經(jīng)村集體同意后，無(wú)償、長(zhǎng)期使用。農(nóng)村集體土地所有權(quán)由1982 版《憲法》固定下來(lái)，宅基地集體所有、農(nóng)戶使用、不可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)制度框架由此形成?！度嗣窆缌畻l》中關(guān)于房屋所有權(quán)的第四十五條規(guī)定，“社員的房屋，永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利?！雹堋掇r(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》。中共中央文獻(xiàn)研究室：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1997年，第639頁(yè)。宅基地歸集體所有，地上房屋歸農(nóng)民所有，宅基地與其地上房屋物理不可分割，但產(chǎn)權(quán)相分離的狀況由此形成。這種在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重落后的背景下形成的房屋由農(nóng)民所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，對(duì)此后宅基地的利用及產(chǎn)權(quán)制度改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

（三）宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革探索及“三權(quán)分置”階段

1.宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的背景

“空心村”的出現(xiàn)及其規(guī)模的日益擴(kuò)大，造成了宅基地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，與此同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化率的提高和城市自身發(fā)展，城市建設(shè)用地日趨緊張，城市房?jī)r(jià)和地價(jià)持續(xù)上漲。這種土地資源的浪費(fèi)和錯(cuò)配，極大地降低了生產(chǎn)要素的使用效率，阻礙了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。在這種形勢(shì)下，政府開始探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，以盤活閑置宅基地。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的探索

2005年7月，廣東省人民政府發(fā)布了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押，并規(guī)定農(nóng)民可以轉(zhuǎn)讓、出租和抵押自己的住宅，但出賣或出租住房后，不得再申請(qǐng)新的宅基地?！八状钨x予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更廣泛的建設(shè)用地所有權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)人更廣泛的用益物權(quán)?！雹莺馒P英：《改革城鄉(xiāng)土地二元管理制度》，《中國(guó)房地產(chǎn)金融》2008年第3期，第15-19頁(yè)。

2008年10月，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中進(jìn)一步明確了完善農(nóng)村宅基地制度、嚴(yán)格宅基地管理、依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)等思路，這是第一次以黨的正式文件形式明確提出保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)。2010年的“中央一號(hào)文件”提出加快宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，為農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的落實(shí)提供了執(zhí)行數(shù)量和對(duì)象方面的依據(jù)，這是進(jìn)一步改革得以實(shí)施的基礎(chǔ)條件。2014 年的“中央一號(hào)文件”提出改革農(nóng)村宅基地制度，完善農(nóng)村宅基地分配政策，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。宅基地分配問(wèn)題和宅基地上房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到關(guān)注。同年，《改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，針對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用，并改革宅基地審批制度。這一意見(jiàn)旨在改革宅基地的分配和使用制度，以解決宅基地一戶多宅和宅基地閑置浪費(fèi)等問(wèn)題。

3.宅基地“三權(quán)分置”改革

2018年的“中央一號(hào)文件”明確提出：探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”；維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。宅基地“三權(quán)分置”的初衷是盤活閑置的宅基地，政策意蘊(yùn)是集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三方共享宅基地權(quán)利。①參見(jiàn)宋志紅《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第36卷第4期，第142-153頁(yè)。國(guó)務(wù)院在對(duì)“三塊地”改革試點(diǎn)情況的總結(jié)中建議，在實(shí)踐中進(jìn)一步探索宅基地“三權(quán)分置”問(wèn)題，待形成比較成熟的制度經(jīng)驗(yàn)后再進(jìn)行立法規(guī)范。②參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。2019年11月發(fā)布的《中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（以下簡(jiǎn)稱《加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》）中要求：嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”規(guī)定；鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民自愿有償退出宅基地；充分保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿、強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。2021 年的“中央一號(hào)文件”已經(jīng)完全明確了宅基地“三權(quán)分置”的改革方向，但改革方式尚待在實(shí)踐中摸索。

4.宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革明顯落后于承包地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地改革

對(duì)于承包地，在2008 年的《決定》提出保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的同時(shí)，已明確提出允許農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；2014 年發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》進(jìn)一步提出堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)戶2.3 億戶，流轉(zhuǎn)承包地的農(nóng)戶已經(jīng)超過(guò)7000 萬(wàn)戶，流轉(zhuǎn)的承包地面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)面積的37%。③農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》發(fā)布會(huì)，http://www.zcggs.moa.gov.cn/gzdt/201906/t20190622_6318966.htm。對(duì)于流轉(zhuǎn)的宅基地面積，并沒(méi)有權(quán)威的全口徑統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但基于多項(xiàng)實(shí)地調(diào)查的微觀數(shù)據(jù)，大致可以推斷宅基地流轉(zhuǎn)面積仍然顯著小于承包地面積。對(duì)于集體建設(shè)用地，2010 年的“中央一號(hào)文件”提出了宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作；2015 年試點(diǎn)建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度；2020年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案已允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可不通過(guò)國(guó)家征收直接入市。在這一修正案中，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活閑置宅基地和閑置住宅?？梢钥吹?，在承包地和集體建設(shè)用地的使用權(quán)已充分流轉(zhuǎn)并獲得資本收益的情況下，宅基地的“三權(quán)分置”改革仍未得到落實(shí)。事實(shí)上，宅基地閑置問(wèn)題的產(chǎn)生及改革的滯后存在深刻的原因及障礙。

三、宅基地閑置問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因及改革的障礙

（一）宅基地閑置問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因

宅基地閑置問(wèn)題產(chǎn)生的根源在于“高級(jí)社”④高級(jí)社，全稱高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，1956 年由初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展而成，是我國(guó)農(nóng)業(yè)合作化過(guò)程中建立的社會(huì)主義性質(zhì)的集體經(jīng)濟(jì)組織，1958年進(jìn)一步發(fā)展成為農(nóng)村人民公社。時(shí)期的制度安排，農(nóng)民無(wú)償取得宅基地、永久使用、不可轉(zhuǎn)讓，這種安排得到《人民公社六十條》的確認(rèn)。宅基地?zé)o償取得，不可轉(zhuǎn)讓，但其使用價(jià)值還是有的，①參見(jiàn)周其仁：《分宅基地的游戲》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2013年7月8日，第046版。這激勵(lì)農(nóng)民力爭(zhēng)獲取更多的宅基地，直接造成了宅基地面積超標(biāo)、一戶多宅甚至占用耕地等問(wèn)題的出現(xiàn)。在“三權(quán)分置”改革之前，宅基地不可轉(zhuǎn)讓，使用價(jià)值的存在使農(nóng)民寧愿閑置也不退出宅基地，這是經(jīng)濟(jì)人的理性選擇；在“三權(quán)分置”改革之后，宅基地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，但受流轉(zhuǎn)范圍和用途的限制，其流轉(zhuǎn)收益明顯低于城市建設(shè)用地，同地不同權(quán)、同地不同價(jià)的問(wèn)題嚴(yán)重，多數(shù)農(nóng)民仍然選擇閑置宅基地，等待“完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”②參見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年11月16日，第1版。政策的落實(shí)。因此，宅基地閑置問(wèn)題的根本原因是一方面農(nóng)民取得宅基地的成本為零，另一方面宅基地卻具有使用價(jià)值及無(wú)法實(shí)現(xiàn)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以，農(nóng)民寧愿閑置也不愿意退出宅基地。

（二）宅基地“三權(quán)分置”改革的障礙

1.法律方面的障礙

產(chǎn)權(quán)制度首先是一個(gè)法律問(wèn)題。宅基地歸集體所有，地上房屋歸農(nóng)民所有，宅基地與其地上房屋的產(chǎn)權(quán)錯(cuò)位，造成了宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的障礙，相關(guān)法律也沒(méi)有賦予宅基地充分的產(chǎn)權(quán)。關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，最高法院判例闡明：建在農(nóng)村宅基地上的農(nóng)村自建房，其土地所有權(quán)歸集體所有，宅基地使用權(quán)只能由集體組織的成員享有。建設(shè)在宅基地上的房產(chǎn)不能向非本集體成員的第三方轉(zhuǎn)讓，只能在集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、置換，③參見(jiàn)《最高法院判例：建設(shè)在宅基地上的房產(chǎn)不能向非本集體成員轉(zhuǎn)讓》，（2020）最高法行申4775 號(hào)，https://www.163.com/dy/article/FQTN8JQN0535HR3Q.html。但一戶一宅甚至一戶多宅的實(shí)際情況使宅基地幾乎沒(méi)有在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的必要性。宅基地使用權(quán)只能在集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)的政策和法律規(guī)定，嚴(yán)格限制了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍，極大地阻礙了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

關(guān)于宅基地使用權(quán)抵押貸款，2013年7月1日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)探索開展宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定；在天津市薊縣等59 個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》中關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。上述調(diào)整在2017 年12 月31 日前試行，但是由于試點(diǎn)范圍小，并沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的效果和可被復(fù)制、推廣的經(jīng)驗(yàn)。2021年開始施行的《民法典》第三百九十九條仍規(guī)定宅基地等集體所有土地的使用權(quán)不得抵押。

2.確權(quán)方面的障礙

確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)，確權(quán)不僅指明確界定土地的集體所有權(quán)，而且包括宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)。④參見(jiàn)周其仁：《確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)》，《農(nóng)村工作通訊》2009年第14期，第40頁(yè)。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，99.5% 的農(nóng)戶已擁有自己的住房，其中，擁有2 處住房的占11.6%，擁有3 處及以上住房的占0.9%，擁有商品房的占8.7%。⑤參見(jiàn)《第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第四號(hào)）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563634.html。李婷婷等（2019）進(jìn)行的調(diào)研結(jié)果顯示，近40% 的村莊宅基地閑置率在10% 以上，因村內(nèi)有其他住房造成的閑置宅基地占23.2%。⑥參見(jiàn)李婷婷、龍花樓、王艷飛：《中國(guó)農(nóng)村宅基地閑置程度及其成因分析》，《中國(guó)土地科學(xué)》2019 第33 卷第12期，第64-71頁(yè)。一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象的普遍存在給宅基地使用權(quán)的確認(rèn)造成很大障礙。

3.宅基地退出補(bǔ)償方面的障礙

《改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出“探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”，《加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》進(jìn)一步提出“對(duì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民，各地可以多渠道籌集資金，探索通過(guò)多種方式鼓勵(lì)其自愿有償退出宅基地”，但是對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償資金的來(lái)源，國(guó)家并沒(méi)有明確規(guī)定。在實(shí)踐中，各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不同，但普遍偏低，而且存在補(bǔ)償資金不到位問(wèn)題，使宅基地有償退出難以得到落實(shí)。

四、宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革障礙的破解

（一）完善相關(guān)法律，賦予農(nóng)民自由流轉(zhuǎn)宅基地并獲得相應(yīng)收益的權(quán)利

作為建設(shè)用地的一類，宅基地的權(quán)利設(shè)置強(qiáng)化了其占有權(quán)、使用權(quán)和用途管制權(quán)，相應(yīng)的土地收益權(quán)卻沒(méi)有得到確認(rèn)?！斑@種權(quán)利設(shè)置跟事實(shí)之間的差異越來(lái)越大：事實(shí)上農(nóng)民宅基地交易大量發(fā)生，除了沿海地區(qū)，農(nóng)村人口流動(dòng)大的地區(qū)基本上都有發(fā)生。”①劉守英：《土地制度與中國(guó)發(fā)展》，北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社，2018年，第78頁(yè)。宅基地制度改革應(yīng)賦予農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，放活宅基地使用權(quán)，要在使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)、宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并準(zhǔn)予入市等方面實(shí)現(xiàn)更大突破，以助推城鄉(xiāng)融合發(fā)展。②參見(jiàn)喬陸印、劉彥隨：《新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村宅基地制度改革》，《地理研究》2019 年第38 卷第3 期，第655-666頁(yè)。

對(duì)于宅基地與地上房屋物理上一體、產(chǎn)權(quán)上分割造成的房屋和宅基地流轉(zhuǎn)障礙，韓世遠(yuǎn)（2005）認(rèn)為并非必須依靠物權(quán)來(lái)保障農(nóng)戶宅基地上房屋的所有權(quán)，可以參照日本和中國(guó)臺(tái)灣的做法，通過(guò)債權(quán)解決問(wèn)題，設(shè)立“法定租賃權(quán)”以保護(hù)房屋所有權(quán)。③參見(jiàn)韓世遠(yuǎn)：《宅基地的立法問(wèn)題——兼析物權(quán)法草案第十三章“宅基地使用權(quán)”》，《政治與法律》2005 年第5期，第30-35頁(yè)。宋志紅（2018）主張通過(guò)出租或權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓④權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓是指集體從土地所有權(quán)中分離出作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)并讓渡給農(nóng)戶，農(nóng)戶再次從宅基地使用權(quán)中分離出另外一個(gè)也具有物權(quán)屬性的“子權(quán)利”并讓渡給社會(huì)主體。宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第36卷第4期，第147頁(yè)。的方式實(shí)現(xiàn)集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三者對(duì)宅基地權(quán)利的共享，前者作為一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系靈活的特點(diǎn)，后者作為一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式則具有期限更長(zhǎng)、權(quán)利更穩(wěn)定的特征，二者相互補(bǔ)充可以更好地滿足實(shí)踐中多樣化的宅基地流轉(zhuǎn)需求，從而更有效地促進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房資源的再利用。⑤參見(jiàn)宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和制度設(shè)計(jì)》，《法學(xué)評(píng)論》2018年第36卷第4期，第148頁(yè)。宅基地“三權(quán)分置”在立法上的權(quán)利結(jié)構(gòu)和名稱應(yīng)表達(dá)為“農(nóng)民集體享有宅基地所有權(quán)”“農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)”“社會(huì)主體享有宅基地租賃權(quán)或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)（次級(jí)宅基地使用權(quán)）”。⑥參見(jiàn)宋志紅：《宅基地“三權(quán)分置”:從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)》，《中國(guó)土地科學(xué)》2019年第33卷第6期，第28頁(yè)。

法律在規(guī)范宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)農(nóng)民宅基地收益權(quán)作出明確規(guī)定。收益權(quán)得到保障是宅基地使用權(quán)充分流轉(zhuǎn)的前提條件，但目前的相關(guān)法律對(duì)此均未涉及。

立法的初衷是保護(hù)人民的基本權(quán)益，法律也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)。2019年修正的《土地管理法》和2020年頒布的《民法典》對(duì)農(nóng)村土地及宅基地相關(guān)權(quán)利做出了更符合農(nóng)民和社會(huì)利益、更符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際的規(guī)定，但對(duì)于應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的復(fù)雜情況及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)仍顯不足。相關(guān)法律在宅基地權(quán)利設(shè)置和農(nóng)民收益權(quán)保障方面需要進(jìn)一步完善。

（二）建立宅基地退出補(bǔ)償基金，并賦予宅基地人格財(cái)產(chǎn)溢價(jià)，實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值

宅基地閑置的根本原因在于宅基地潛在的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒(méi)有得到實(shí)現(xiàn)。農(nóng)戶對(duì)宅基地的主觀估價(jià)普遍高于市場(chǎng)估價(jià)和政府估價(jià)，其原因在于農(nóng)戶將宅基地視為人格財(cái)產(chǎn)。①參見(jiàn)楊玉珍：《農(nóng)戶閑置宅基地退出的影響因素及政策銜接——行為經(jīng)濟(jì)學(xué)視角》，《經(jīng)濟(jì)地理》2015 年第35卷第7期，第143頁(yè)。②人格財(cái)產(chǎn)是近年來(lái)民法學(xué)界開始關(guān)注的一類新型財(cái)產(chǎn)，是指該財(cái)產(chǎn)上附著特定主體的人格利益，其毀損、滅失造成的痛苦無(wú)法通過(guò)替代物補(bǔ)救的財(cái)產(chǎn)。參見(jiàn)冷傳莉：《論人格財(cái)產(chǎn)不適用善意取得》，《法學(xué)家》2009年第5期，第141頁(yè)。農(nóng)民宅基地上的房屋是典型的人格財(cái)產(chǎn)，在國(guó)際上的通常做法是對(duì)房屋的法律保護(hù)普遍高于其他財(cái)產(chǎn)。③參見(jiàn)鐘文晶、羅必良：《稟賦效應(yīng)、產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度與農(nóng)地流轉(zhuǎn)抑制——基于廣東省的實(shí)證分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2013年第34卷第3期，第7頁(yè)。

宅基地退出補(bǔ)償首先應(yīng)遵循市場(chǎng)化原則，即依據(jù)退出宅基地的土地市場(chǎng)價(jià)格確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，確認(rèn)宅基地的人格財(cái)產(chǎn)屬性，賦予宅基地交易價(jià)格較市場(chǎng)價(jià)格的溢價(jià)。為補(bǔ)償宅基地及地上房屋的“人格性”，同時(shí)也為鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地，政府應(yīng)予以補(bǔ)貼，以人格財(cái)產(chǎn)溢價(jià)的方式補(bǔ)償農(nóng)民。通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格加政府人格財(cái)產(chǎn)溢價(jià)補(bǔ)貼的方式實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，補(bǔ)償退出宅基地的農(nóng)民，落實(shí)農(nóng)民宅基地收益權(quán)，這樣才能有效推動(dòng)農(nóng)民自愿退出宅基地。

對(duì)于宅基地退出補(bǔ)償資金的來(lái)源，可以探索建立“宅基地退出補(bǔ)償基金”。基金的資金來(lái)源首先是宅基地入市收入，其次是政府補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼資金可以由中央和地方共同分擔(dān)，以此促進(jìn)建設(shè)用地指標(biāo)跨?。ㄊ小^(qū)）流動(dòng)。

五、城鄉(xiāng)融合發(fā)展取向的宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革路徑

“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹芰?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第11頁(yè)。我國(guó)發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。⑤參見(jiàn)韓俊：《破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)走城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路》，《理論視野》2018年第11期，第5-8頁(yè)。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、消除城鄉(xiāng)差距、解決我國(guó)社會(huì)主要矛盾的必由之路，城鄉(xiāng)融合發(fā)展自然要求城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素進(jìn)行平等交換、實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)。宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的直接目標(biāo)是盤活閑置宅基地，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，從長(zhǎng)期看，宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然選擇。現(xiàn)有的宅基地“三權(quán)分置”在一定程度上能夠盤活宅基地，但仍不能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素的平等交換，尤其是不能滿足新時(shí)期城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)城市建設(shè)用地的客觀需要，因此，應(yīng)以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為目標(biāo)繼續(xù)深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革。

（一）切實(shí)完成全國(guó)范圍的宅基地確權(quán)登記頒證工作

深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，首先要切實(shí)完成全國(guó)范圍的宅基地確權(quán)登記頒證工作，同時(shí)，根據(jù)2021 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見(jiàn)》），“城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)基本建成”。⑥2021 年4月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《2021 年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》，明確城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市落實(shí)全面取消落戶限制政策，“城市落戶限制逐步消除”的目標(biāo)正在實(shí)現(xiàn)。這一階段主要是為下一步改革做基礎(chǔ)性的準(zhǔn)備工作。通過(guò)宅基地確權(quán)登記頒證，確認(rèn)每戶宅基地位置、面積、資格權(quán)人等基本信息，這是落實(shí)“三權(quán)分置”的前提和基礎(chǔ)。啟動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、消除城市落戶限制、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)等制度建設(shè)，這是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間要素的平等交換、雙向流動(dòng)的前提和基礎(chǔ)。

（二）進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地，放棄宅基地資格權(quán)

這是深化宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵內(nèi)容。這一階段改革的具體目標(biāo)是，到2035 年解決進(jìn)城農(nóng)民退出宅基地、放棄宅基地資格權(quán)問(wèn)題，重點(diǎn)是建立進(jìn)城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度，即宅基地轉(zhuǎn)換為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后直接或間接入市，成為城市建設(shè)用地，進(jìn)城農(nóng)民獲得相應(yīng)的收益，放棄宅基地資格權(quán)。同時(shí)，根據(jù)《城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見(jiàn)》，城鄉(xiāng)人口和土地自由流動(dòng)制度、城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)全面形成。

1.進(jìn)城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的必要性

目前，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于集體組織內(nèi)部，其結(jié)果是流轉(zhuǎn)規(guī)模非常小甚至沒(méi)有流轉(zhuǎn)。只有將進(jìn)城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，由村集體進(jìn)行規(guī)劃、整合使用或者入市，才能夠提高宅基地的使用效率，實(shí)現(xiàn)宅基地的充分流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

2.進(jìn)城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的可行性

第一，在用途上，宅基地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地同屬農(nóng)村集體建設(shè)用地，彼此轉(zhuǎn)換沒(méi)有障礙。第二，在生活保障功能上，只將進(jìn)城農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，留在農(nóng)村的農(nóng)民仍按原政策獲得宅基地，住宅用地仍然能夠得到充分的保障。目前，政策已允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，進(jìn)城農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后入市，一方面可以使農(nóng)民獲得收入，成為進(jìn)城農(nóng)民融入城市生活的初始資本，另一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市將直接增加城市的土地供給，間接為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的生產(chǎn)和生活資源。

3.進(jìn)城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為城市建設(shè)用地的客觀需要

進(jìn)城農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后成為城市建設(shè)用地，是城市化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀需要。2019 年，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。①參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2019 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.國(guó)家統(tǒng)計(jì)局暫未公布2020年人口數(shù)據(jù)。這里使用戶籍人口城鎮(zhèn)化率而不是常住人口城鎮(zhèn)化率的原因在于，進(jìn)城但未落戶農(nóng)民基本都保留農(nóng)村宅基地。據(jù)中國(guó)社科院預(yù)測(cè)，到2050 年，我國(guó)總?cè)丝诩s為13.64 億，人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到80%。②參見(jiàn)張車偉：《中國(guó)人口與勞動(dòng)問(wèn)題報(bào)告.No.19,中國(guó)人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)40年:回顧與展望》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020年，第26-27頁(yè)。這意味著，在接下來(lái)的30 年中，現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口中的65%，即大約5 億人將進(jìn)入城市。按現(xiàn)有宅基地933 萬(wàn)—1200 萬(wàn)公頃進(jìn)行粗略估算，65% 的現(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口擁有約600 萬(wàn)公頃宅基地。根據(jù)2018 年的數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口約為8.3 億，城市建設(shè)用地面積為560 萬(wàn)公頃。③參見(jiàn)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：國(guó)家數(shù)據(jù)https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，5 億人需要約333 萬(wàn)公頃的城市建設(shè)用地?？梢?jiàn)，將進(jìn)城農(nóng)民的宅基地轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地，完全可以滿足農(nóng)村人口市民化的城市用地需求。④這里沒(méi)有考慮宅基地復(fù)耕問(wèn)題，因?yàn)殡S著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的提高，農(nóng)業(yè)用地單位面積產(chǎn)量將上升，同時(shí)總?cè)丝跀?shù)量減少，不需要大幅增加農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量；而進(jìn)城農(nóng)民需要與其匹配的建設(shè)用地，并且隨著生活水平的提高，城市對(duì)建設(shè)用地?cái)?shù)量要求也越來(lái)越多，所以，退出宅基地主要是轉(zhuǎn)換為城市建設(shè)用地。

4.宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式

我國(guó)國(guó)土面積大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，即使同一區(qū)域內(nèi)，不同地塊的宅基地與經(jīng)濟(jì)中心的距離也不同，其宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和用途也不同。城市周邊的宅基地，與經(jīng)濟(jì)中心的距離近，可以直接入市成為城市建設(shè)用地。偏遠(yuǎn)地區(qū)的宅基地不適于直接入市，可以間接入市，通過(guò)將宅基地復(fù)墾為耕地，以由此產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)入市。⑤參見(jiàn)陸銘：《建設(shè)用地指標(biāo)可交易:城鄉(xiāng)和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的突破口》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年第2期，第6、137-148頁(yè)。⑥參見(jiàn)陸銘：《建設(shè)用地使用權(quán)跨區(qū)域再配置:中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力》，《世界經(jīng)濟(jì)》2011 年第34 卷第1 期，第107-125頁(yè)。⑦參見(jiàn)陸銘：《城鄉(xiāng)融合應(yīng)實(shí)現(xiàn)人、土地、資金三方面的市場(chǎng)化改革》，《國(guó)家治理》2020年第21期，第16-19頁(yè)。重慶市的地票制度就是這種方式的成功實(shí)踐，可以作為推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要制度安排。①參見(jiàn)劉守英：《中國(guó)土地問(wèn)題調(diào)查》，北京:北京大學(xué)出版社，2017年，第341-350頁(yè)。

5.進(jìn)城農(nóng)民放棄宅基地資格權(quán)的現(xiàn)實(shí)合理性

宅基地?zé)o法直接入市，農(nóng)民不能獲得與城市建設(shè)用地同等的收益，進(jìn)城農(nóng)民不愿意放棄宅基地，由此產(chǎn)生了宅基地閑置問(wèn)題。在這種形勢(shì)下，政策規(guī)定“不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”，允許進(jìn)城農(nóng)民保留其宅基地資格權(quán)，鼓勵(lì)通過(guò)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)盤活宅基地。保留進(jìn)城農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，意味著保留其農(nóng)村集體組織的成員資格。但是，進(jìn)城落戶農(nóng)民擁有城市居民和農(nóng)村集體組織成員的雙重資格、享有雙重權(quán)益，這顯然是不合理的。在這種形勢(shì)下，如果政府主動(dòng)做出制度安排，允許宅基地轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并入市流轉(zhuǎn)，使宅基地獲得與城市建設(shè)用地同等的收益，一方面將激勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民主動(dòng)退出宅基地，真正地融入城市生活；另一方面也將增加城市建設(shè)用地的供給量，有效緩解城市建設(shè)用地供給緊張的狀況。所以，目前允許進(jìn)城落戶農(nóng)民保留宅基地是在宅基地權(quán)益無(wú)法得到充分落實(shí)的情況下保護(hù)農(nóng)民利益的一種過(guò)渡性政策，待政策允許宅基地入市、農(nóng)民宅基地收益權(quán)得以實(shí)現(xiàn)后，應(yīng)當(dāng)要求進(jìn)城落戶農(nóng)民退出宅基地，放棄宅基地資格權(quán)，這是合理的政策選擇。