劉顯鵬，趙昌盛

（中南民族大學 法學院，湖北 武漢 430074）

2020年6月2 日，最高人民檢察院發(fā)布了《2019年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》①參見https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202006/t20200602_463796.shtml#1。。其中，全國各級檢察機關(guān)共開展民事公益訴訟訴前程序4 913件，同比上升185.5%，提起民事公益訴訟4 210件，訴前程序在維護公共利益方面的作用愈加凸顯。作為民事公益訴訟的重要組成部分，環(huán)境民事公益訴訟在打擊環(huán)境侵權(quán)行為、維護環(huán)境公益方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，而作為該訴訟程序的重要組成部分，其訴前程序?qū)罄m(xù)程序的順利推進起著舉足輕重的作用。目前，規(guī)則層面的闕失導致檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟訴前程序履職方面存在諸多問題，從而影響了其應有職能的有效發(fā)揮，亦制約了環(huán)境民事公益訴訟機制應有效果的充分顯現(xiàn)。鑒于此，針對環(huán)境民事公益訴訟訴前程序當中檢察機關(guān)的身份定位與職能發(fā)揮進行深層次的研究，進而充實與完善環(huán)境民事公益訴訟的訴前機制洵屬必要。本文在研究當前檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟訴前程序適用的基礎(chǔ)上，探究當下理論規(guī)則與現(xiàn)實邏輯之間的抵牾，進而提出檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟訴前程序階段告知環(huán)境污染者等程序設(shè)計，以期推動檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟訴前程序制度的發(fā)展。

一、檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟訴前程序之規(guī)范解釋

2015年7月2 日，最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》，開始嘗試探索由檢察機關(guān)代表公共利益來介入公益訴訟。2017年6月27日修改后的《民事訴訟法》第55條正式在基本法層面確立了檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的主體地位。依據(jù)現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條之規(guī)定，除檢察機關(guān)可以提起環(huán)境民事公益訴訟之外，法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織同樣能夠提起該訴訟?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》第58條亦規(guī)定，“社會組織”若符合一定的條件，可以提起環(huán)境民事公益訴訟。我們可以認為現(xiàn)行《民事訴訟法》55條規(guī)定中的“有關(guān)組織”就是指滿足條件的“社會組織”[1]。對于“法律規(guī)定的機關(guān)”的界定，《民事訴訟法》規(guī)定的是檢察機關(guān)只有在法律規(guī)定的機關(guān)以及有關(guān)組織放棄起訴的前提下才能代表公共利益提起環(huán)境民事公益訴訟。這里的“法律規(guī)定的機關(guān)”顯然不應當包括檢察機關(guān)本身[2]，而應當指擁有特定行政管理權(quán)的相應機關(guān)。然而，現(xiàn)有規(guī)則層面未對行政機關(guān)能否提起環(huán)境民事公益訴訟予以明確，理論界也存在巨大的分歧，尚未形成統(tǒng)一的認識。一言蔽之，我國當下環(huán)境民事公益訴訟的起訴力量主要由檢察機關(guān)和社會組織組成。法律肯定了社會組織維護環(huán)境公益領(lǐng)域的能力并通過立法的形式將其引入到環(huán)境民事公益訴訟的起訴主體之中。但必須看到，由于種種原因，擁有法定起訴權(quán)的社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性普遍不高，即便提起訴訟，亦面臨重重困境。作為法定監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)如若能夠以適當?shù)姆绞皆谠V前介入，則可以彌補社會組織訴訟能力的不足，幫助其克服環(huán)境民事公益訴訟起訴過程中的諸多困難。同時，亦可以增強社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的勇氣，激發(fā)其訴訟積極性和社會責任感[3]，使社會組織敢于、勇于通過提起訴訟來對抗環(huán)境公益侵權(quán)者，打擊環(huán)境公益侵權(quán)行為。

現(xiàn)行《民事訴訟法》第55條第2款亦規(guī)定，對于侵害環(huán)境公共利益的行為，檢察機關(guān)認為應當提起訴訟的，要首先通過訴前程序?qū)Ψ梢?guī)定的適格主體進行督促，提醒其積極提起環(huán)境民事公益訴訟來制止環(huán)境侵權(quán)行為。一旦法律規(guī)定的適格主體并未在法定期限內(nèi)提起訴訟，檢察機關(guān)便可以作為最終“補位者”直接提起環(huán)境民事公益訴訟來追究環(huán)境公益侵權(quán)者的責任。若相關(guān)適格主體有意愿或者已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟的，檢察機關(guān)依然可以支持起訴的方式介入到環(huán)境民事公益訴訟中，為其提供一定的法律幫助，支持其順利開展訴訟相關(guān)工作。同時，支持起訴原則乃是我國民事訴訟法對社會干預主義的具體化和本土化[4]，貫穿訴訟始終，《民事訴訟法》第55條將其納入訴前程序當中，可以降低檢察機關(guān)起訴的概率，突出、彰顯訴前程序的重要性。鑒于此，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟訴前程序中履職的方式具有明確的法律規(guī)定，主要有督促起訴和支持起訴兩種[5]，并且在程序適用上具有法定的強制適用性。

規(guī)則制定者將環(huán)境民事公益訴訟的起訴權(quán)賦予檢察機關(guān)的初衷，是希望當環(huán)境公共利益遭受侵害卻沒有適格主體愿意承擔起訴侵權(quán)者并追究其相關(guān)責任的情況下，檢察機關(guān)可以通過訴訟及時制止環(huán)境公益侵權(quán)行為，從而維護環(huán)境公共利益。雖然檢察機關(guān)在維護環(huán)境公共利益的身份和地位方面有其特殊的優(yōu)越性，但其畢竟屬于我國司法力量的一部分，作為法律監(jiān)督機關(guān)，檢察機關(guān)應審慎地行使自身權(quán)力，時刻保持司法的謙抑性?！睹袷略V訟法》將檢察機關(guān)環(huán)境民事公益訴權(quán)后置的設(shè)計便是對檢察權(quán)謙抑性要求的因應。環(huán)境民事公益訴訟的最終目的是為了打擊環(huán)境公益侵權(quán)行為，在眾多的適格主體中，讓檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟來追究環(huán)境公益侵權(quán)者的責任是不得已而為之的一種維護社會公共利益的方式[6]。只有當窮盡一切救濟手段仍不能達到維護環(huán)境公共利益的目的時，檢察機關(guān)才可以作為維護公共利益的最終力量來啟動環(huán)境民事公益訴訟。另外，環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的設(shè)置，使檢察機關(guān)能夠有效地將環(huán)境民事公益訴訟案件進行分流，通過督促或支持社會組織優(yōu)先起訴，減輕檢察機關(guān)的工作壓力，進而達到優(yōu)化司法資源配置的目的。如此一來，檢察機關(guān)便可以把更多的時間和精力投入到那些影響較大、性質(zhì)更加復雜從而導致社會組織不能或不愿意提起的重大、疑難公益訴訟案件中去，使其職能能夠最大化地得以發(fā)揮。

二、檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟訴前程序制度運行之反思

環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域中，檢察機關(guān)通過督促或支持起訴的方式推動環(huán)境民事公益訴訟的開展。雖然該機制確立的時間不長，但效果卻十分明顯，有力地促進了我國環(huán)境民事公益訴訟的開展。該制度自2017年正式確立以來，社會組織的起訴數(shù)量逐年增長。2019年，全國各級法院共受理環(huán)境民事公益訴訟案件491件，其中社會組織起訴數(shù)量便達到了179件，同比上升175.4%①參見https://www.chinacourt.org/article/subjectdetail/id/MzAwNMgpMYABAA.shtml。，為環(huán)境公共利益的保護貢獻頗多。但現(xiàn)有規(guī)定的寬泛與缺漏同樣顯而易見，進而不同程度地制約了檢察機關(guān)在訴前程序中的履職效果，影響了環(huán)境民事公益訴訟應有功能的充分發(fā)揮，若要達到政策制定者的預期目的，則必須對現(xiàn)有制度從各方面予以改進和完善。

（一）運行方式——對于督促起訴效果有限的設(shè)想

2015年的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第13條規(guī)定了檢察機關(guān)可以采用送達督促起訴意見書或者檢察建議書的方式督促轄區(qū)內(nèi)法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織進行起訴，并且將督促起訴的回復期限定為一個月。該規(guī)定引起了理論界與實務界的爭議，有觀點認為，公益訴訟制度設(shè)立的目的之一便是為了賦予無利害關(guān)系的適格主體相應的訴權(quán)，擴大公共利益的維護力量，依據(jù)該制度的設(shè)立精神，全國范圍內(nèi)的適格主體皆有權(quán)起訴[7]，僅僅將督促建議的對象限定在轄區(qū)內(nèi)的做法與公益訴訟設(shè)立的初衷相悖。2018年，《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》）改變了之前的做法，修改了督促建議對象的地域限制。并且，考慮到實踐的可操作性，一并將督促起訴的方式統(tǒng)一調(diào)整為公告的方式，同時設(shè)置了三十日的回復期限；期滿后，法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織不提起訴訟的，意味著相關(guān)起訴主體怠于行使自身的環(huán)境民事公益訴權(quán)，此時的檢察機關(guān)應當盡快起訴來維護環(huán)境公益；如果法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織在三十日的期限內(nèi)主動提起訴訟的，也可以請求檢察機關(guān)對其以支持起訴的方式提供一定的法律幫助，協(xié)助其開展訴訟的具體工作。同時，2020年新修訂的《檢察公益訴訟解釋》也同樣沿用了這一規(guī)定，并未作出實質(zhì)性改變。對比來看，2020年新修訂的《檢察公益訴訟解釋》擴大了督促起訴方式的適用范圍，將督促起訴的范圍從特定檢察機關(guān)的轄區(qū)范圍擴大到了全國，打破了以往督促起訴在地域上的限制，可以讓更多的社會組織參與到環(huán)境民事公益訴訟的起訴中來，從而大大提高起訴的可能性。然而，僅以公告的方式督促社會組織提起訴訟這一做法的理想主義色彩較為濃厚。鑒于我國幅員遼闊，加之現(xiàn)代社會信息海量且不易篩查，社會組織極易忽略相關(guān)公告抑或因種種考量并不提起訴訟，進而導致督促起訴的效果流于浮泛。

《檢察公益訴訟解釋》規(guī)定了檢察機關(guān)發(fā)布督促起訴公告后的公告期為三十日，這與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》中的特定機關(guān)或社會組織收到督促起訴意見書后回復檢察機關(guān)的三十日回復期在時間上保持了一致。設(shè)置一定明確的回復期有其科學性，可以使程序的進程較為清晰可控，但隨之而來的局限性亦不容忽視。環(huán)境民事公益訴訟涉及到的問題錯綜復雜，千頭萬緒，社會組織在考慮是否起訴以及選擇訴訟策略時需要具體分析，不一定都能在規(guī)則設(shè)定的期限內(nèi)決定是否起訴。此時，公告期若設(shè)定得過于剛性就可能影響社會組織作出是否起訴的決定，進而影響檢察機關(guān)督促起訴的效果。

督促起訴的具體方式?jīng)Q定了檢察機關(guān)在出現(xiàn)環(huán)境公益侵權(quán)行為時如何告知社會組織以及告知的效果。針對目前環(huán)境民事公益訴訟訴前程序中檢察機關(guān)督促起訴手段單一且缺乏針對性的問題，筆者認為應當優(yōu)化督促建議的方式。如前所述，《檢察公益訴訟解釋》將督促起訴的方式調(diào)整為公告的方式固然可以增加、擴大信息的受眾面，能夠使更多的社會組織知曉環(huán)境公益遭受侵害的客觀事實，但相較于試點期間督促起訴意見書的規(guī)定而言，喪失了必要的針對性。對于本就對是否起訴而猶豫不決的社會組織而言，公告的方式難以調(diào)動其提起訴訟的積極性；對于本就不愿提起訴訟的適格主體而言，公告的方式顯然也不能達到其預設(shè)的目的。然具體的、有針對性的督促起訴意見書可以很好地解決上述問題，檢察機關(guān)作為國家司法機關(guān)，通過向社會組織發(fā)送督促起訴意見書，可以凸顯檢察機關(guān)對于該社會組織能力的認可，社會組織在收到檢察機關(guān)的督促起訴意見書后也會增強自身的社會責任感，強化其提起訴訟的意愿。另外，考慮到實踐的可操作性，檢察機關(guān)不可能對所有社會組織皆采取發(fā)送具體文書的方式，應綜合考慮案件的性質(zhì)以及社會組織的具體實力，采取重點督促的策略。就具體規(guī)則的布設(shè)而言，提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織范圍較廣，針對環(huán)境污染的地區(qū)差異以及不同地域環(huán)境治理成本的差異，面對一個案件時應考慮首先由當?shù)氐纳鐣M織來提起環(huán)境民事公益訴訟。較之外地的社會組織，本地的社會組織更了解當?shù)氐膶嶋H情況，加之靠近案件發(fā)生地，從起訴以及后續(xù)程序的參與來看更為便利，亦更有利于對執(zhí)行的持續(xù)關(guān)注和推進。針對本地的特定社會組織，檢察機關(guān)除進行不特定的公告外，還可以繼續(xù)沿用公益訴訟試點期間的做法，采用向其發(fā)送書面督促起訴意見書的方式來針對性地進行督促建議，鼓勵其積極提起環(huán)境民事公益訴訟。而對于本地以外的社會組織，檢察機關(guān)除發(fā)布公告外，亦可以選取影響力較大、經(jīng)驗較豐富、實力較強大的社會組織，有針對性地向其發(fā)出書面督促起訴意見書。若本地以外的社會組織有興趣或有愿望來本地提起相關(guān)訴訟，則檢察機關(guān)應予提供各方面的支持和幫助。

同時，在督促起訴的公告期內(nèi)，檢察機關(guān)也可以向環(huán)境公益侵權(quán)主體發(fā)送檢察建議書，限其在一定期限內(nèi)停止環(huán)境公益侵權(quán)行為并積極修復被破壞的生態(tài)環(huán)境，進而消除相應的負面影響。環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計強調(diào)以訴訟來解決環(huán)境公益侵權(quán)行為，通過司法的力量來追究環(huán)境公益侵權(quán)者的責任以達到修復被破壞環(huán)境的效果。訴訟雖然可以起到維護環(huán)境公共利益的目的，但卻不是最優(yōu)選擇。訴訟一般持續(xù)時間較長，環(huán)境民事公益訴訟一旦被提起，案件持續(xù)時間少則數(shù)月，多則數(shù)年，而遭到破壞的生態(tài)環(huán)境卻遲遲得不到修復，極易造成環(huán)境污染的進一步加劇，從而造成不可彌補的后果。檢察機關(guān)在訴前程序中若向環(huán)境公益侵權(quán)主體發(fā)送檢察建議書，一旦侵權(quán)主體主動糾正了自身的違法行為，承擔了修復生態(tài)環(huán)境的責任，案件便可以在訴前程序階段得到解決，節(jié)約司法資源的同時也有利于被污染環(huán)境的盡快修復。

此外，可以考慮對督促起訴的回復期進行相對靈活的設(shè)置。《檢察公益訴訟解釋》的第13條將社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的回復期限設(shè)定為三十日，相較于該解釋第21條將行政公益訴訟回復期明確為兩個月并且設(shè)置了特殊情況下縮短為十五日的規(guī)定來看，環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的三十日期限規(guī)定頗為機械。對于情況緊急急需采取措施的環(huán)境民事公益侵權(quán)案件，或者情況復雜且短期內(nèi)難以獲取初步證據(jù)的案件，絕對地將時間限制在三十日內(nèi)實在難以滿足司法實踐的需要。行政機關(guān)作為國家專門機關(guān)尚且規(guī)定了兩個月的回復期限，對于社會組織來講，要求其在三十日的時間內(nèi)精準地評估案件性質(zhì)且作出是否起訴的決定實在勉為其難。鑒于此，應當對社會組織決定是否起訴的回復期進行較為靈活的設(shè)置。對于一般的環(huán)境民事公益訴訟案件，訴前程序的公告期可以適當延長，筆者認為可以同環(huán)境行政公益訴訟中的回復期保持一致，統(tǒng)一設(shè)置為兩個月；對于一些環(huán)境公共利益損害較嚴重或者損害持續(xù)擴大并且經(jīng)行政機關(guān)介入后仍存在公益損害事實的緊急情形需要盡快提起訴訟的，可以將回復期適當縮減為十五日之內(nèi)。設(shè)置較為靈活的期限可以最大限度地保障社會組織的訴權(quán)，使社會組織能夠盡可能地參與到環(huán)境民事公益訴訟中去。

（二）作用對象——關(guān)于社會組織起訴意愿不強的思考

依據(jù)最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2018）》①參見http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-145072.html。以及《中國環(huán)境資源審判（2019）》②同①。中的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2018年和2019年兩年期間，全國各級人民法院共受理環(huán)境民事公益訴訟案件669件，其中由社會組織提起的案件數(shù)量有244件，由檢察機關(guān)提起的案件數(shù)量有425件。單從數(shù)據(jù)來看，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟案件的起訴數(shù)量方面已近乎兩倍于社會組織的起訴數(shù)量。自2015年《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）發(fā)布以來，國內(nèi)致力于水資源保護、環(huán)境污染治理等數(shù)個領(lǐng)域的符合相關(guān)條件的社會組織有700余家[8]，但真正提起環(huán)境民事公益訴訟的社會組織卻屈指可數(shù)。上述客觀現(xiàn)實反映出，從整體而言，社會組織這一適格主體提起環(huán)境民事公益訴訟尚處于休眠狀態(tài)。較之于檢察機關(guān)，作為政策制定者預設(shè)中環(huán)境民事公益訴訟案件起訴中堅力量的社會組織的力量當下普遍較弱。環(huán)境民事公益訴訟的被告往往是一些環(huán)境污染企業(yè)，這些企業(yè)通常由于帶動就業(yè)以及對稅收起重要作用等原因受到企業(yè)所在地各方力量的保護，這對于作為一般民間機構(gòu)且力量弱小的社會組織來說，雙方實力懸殊。同時，環(huán)境民事公益訴訟的調(diào)查取證工作相較于其他類型的訴訟來說專業(yè)性更強、取證成本更高且難度更大。種種現(xiàn)實的困難制約了社會組織提起訴訟的積極性，導致社會組織不愿提起訴訟來對抗環(huán)境公益侵權(quán)者。規(guī)則制定者要求檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的目的，主要是督促或支持社會組織踴躍承擔社會責任，面對環(huán)境公益侵權(quán)行為時能夠積極地提起訴訟來制止環(huán)境污染行為。倘若其根本不愿提起訴訟，那么環(huán)境民事公益訴訟機制的設(shè)定自然將流于形式。

支持起訴可以彌補社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟過程中存在的諸多訴訟能力上的不足，也可以以點帶面，提升社會組織起訴的整體實力。依據(jù)《民事訴訟法》的現(xiàn)有規(guī)定，如果法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織已經(jīng)提起環(huán)境民事公益訴訟，檢察機關(guān)可以采用支持起訴的方式來參與該訴訟。當前，《民事訴訟法》及相應司法解釋對于檢察機關(guān)能夠以何種具體的方式對法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織的起訴進行支持尚無詳細、具體的規(guī)定。2015年施行的《環(huán)境民事公益訴訟解釋》第11條僅列舉了提供法律咨詢、提交法律意見以及協(xié)助調(diào)查取證等三種方式。依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)定來看，檢察機關(guān)對社會組織進行支持起訴的重要前提是其已經(jīng)提起了環(huán)境民事公益訴訟。然對于該主體而言，發(fā)現(xiàn)環(huán)境公共利益遭到侵害后或者知曉督促起訴的公告后首先要有起訴的意愿，然后才會尋求檢察機關(guān)的幫助。社會組織在自身實力不足的情況下很難主動承擔起訴的責任，尤其是在不確定檢察機關(guān)是否能夠提供有效幫助的前提下，很難要求其對于提起環(huán)境民事公益訴訟有很高的積極性。支持起訴本身就是為了彌補社會組織面對環(huán)境民事公益訴訟時能力的不足[9]?，F(xiàn)階段，對于整個公益訴訟領(lǐng)域來講，社會組織的力量相對弱小，尤其是在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域，社會組織所面臨的多是些經(jīng)濟實力強大甚至伴有地方保護的環(huán)境污染企業(yè)，沒有專業(yè)的涉訴能力實在難以應對。倘若沒有檢察機關(guān)的幫助，要想在訴訟中獲勝，進而為環(huán)境公共利益的維護作出貢獻是相當困難的。通過對“中國裁判文書網(wǎng)”的搜索，2015年至2018年四年期間，檢察機關(guān)采用支持起訴的方式參與環(huán)境民事公益訴訟的案件數(shù)量分別為2例、3例、3例和5例，總共不過13例，而到了2019年，該類案件數(shù)量僅為1例。從這些數(shù)據(jù)不難看出檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域的支持起訴率之低，引人深思。針對我國社會組織力量尚且弱小、起訴意愿較低的現(xiàn)實狀態(tài)，應該加大檢察機關(guān)支持起訴的力度，化被動為主動。一旦檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)存在環(huán)境公益侵權(quán)行為且認為應當提起環(huán)境民事公益訴訟時，應首先發(fā)布督促起訴的公告。在公告截止日期臨近卻仍沒有社會組織愿意提起訴訟的，檢察機關(guān)可以主動與特定社會組織進行溝通，明確表示可以在各方面給予其專業(yè)的指導和幫助，使其打消相關(guān)顧慮。同時，一旦檢察機關(guān)以支持起訴的形式參與到訴訟中之后，不能僅僅走過場，應當為社會組織提供切實有效的支持，協(xié)助解決社會組織在訴訟策略、證據(jù)收集以及專業(yè)知識等方面的困難。另外，檢察機關(guān)以支持起訴人的身份參與到環(huán)境民事公益訴訟中以后，同樣要嚴格界定自身的位置，不得利用自身司法機關(guān)的地位影響訴訟進程和訴訟結(jié)果[10]，應切實維護司法的公正性。

現(xiàn)有規(guī)則層面針對檢察機關(guān)涉足環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域的角色定位十分清晰，令其提起訴訟乃是維護環(huán)境公共利益的最終手段。這種設(shè)計一方面是基于司法謙抑性的考慮，另一方面從側(cè)面也可以看出規(guī)則制定者認為在更加長遠的未來，社會組織才是維護環(huán)境公共利益的主要力量[11]。規(guī)定檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域履行訴前程序，可以最大限度地保障社會組織的訴權(quán)，調(diào)動一切有效力量共同參與到環(huán)境公益的保護中來，更好地維護環(huán)境公共利益。環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的設(shè)定肯定了社會組織優(yōu)先起訴的訴訟地位。社會組織若能積極行使自身權(quán)力并且有效維護環(huán)境公共利益固然皆大歡喜，但作為民間機構(gòu)，社會組織亦“存在脫離社會的基本控制、濫用組織權(quán)力滋生腐敗、威脅社會穩(wěn)定發(fā)展等風險問題”[12]。在訴訟過程中，一旦雙方地位過于懸殊，由于案件涉及到不同的利益群體，很容易滋生腐敗而導致社會組織不當處分環(huán)境公共利益實體權(quán)利的情況出現(xiàn)，進而導致環(huán)境民事公益訴訟的訴訟目的不能實現(xiàn)。因此，在現(xiàn)階段我國社會組織涉訴能力普遍較弱的背景下，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域應當更多地扮演“扶持者”和“培養(yǎng)者”的角色，支持起訴為檢察機關(guān)提供了一個很好的契機。通過支持起訴，檢察機關(guān)可以幫助社會組織參與環(huán)境民事公益訴訟，積累訴訟經(jīng)驗，為其日后單獨提起訴訟奠定基礎(chǔ)。只有社會組織的力量不斷壯大，才能真正發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的價值，實現(xiàn)環(huán)境民事公益訴訟的應有之義。同時，檢察機關(guān)以支持起訴的方式參與環(huán)境民事公益訴訟亦可對訴訟過程進行必要的監(jiān)督，及時制止社會組織惡意處分環(huán)境公共利益的行為并追究其相應責任，必要時也可以取代社會組織直接提起訴訟，防止訴訟的持續(xù)帶來不可挽回的損失，避免環(huán)境民事公益訴訟的目的落空。

（三）運行保障——針對檢察機關(guān)調(diào)查取證保障措施乏力的建議

環(huán)境侵權(quán)行為的相關(guān)證據(jù)對于環(huán)境民事公益訴訟案件的審理結(jié)果影響重大，檢察機關(guān)在履職過程中發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染行為時，需要對相關(guān)案情有相應程度的了解，通過對案件的認定和評估來決定是否督促或支持社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟。檢察機關(guān)對案情的了解是建立在對相關(guān)證據(jù)有一定程度掌握的基礎(chǔ)上的，對證據(jù)的掌握則有賴于檢察機關(guān)訴前的調(diào)查取證工作。

2015年頒布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第6條規(guī)定了檢察機關(guān)調(diào)查取證的方式主要有詢問當事人與證人、查閱復印相關(guān)案件材料以及勘驗等。同時，該辦法嚴格禁止檢察機關(guān)采取限制人身自由以及對財產(chǎn)采取查封、扣押、凍結(jié)等強制性措施來調(diào)查取證。2020年新修訂的《檢察公益訴訟解釋》中關(guān)于檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的相關(guān)規(guī)定對比《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》更為抽象，并未詳細界定該項權(quán)力的具體內(nèi)容，而僅僅只是象征性地聲明檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟案件訴前享有調(diào)查取證的權(quán)力。這種過于抽象和空泛的規(guī)定對于檢察機關(guān)訴前調(diào)查取證工作的順利、有效開展顯然十分不利。此外，現(xiàn)有規(guī)則對于檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)遭受侵害后的救濟措施也同樣付之闕如。當檢察機關(guān)在調(diào)查取證的過程中遇到阻撓后可以實施何種行為，以及阻礙調(diào)查取證的相關(guān)主體應當承擔何種不利后果，現(xiàn)有規(guī)則亦語焉不詳。這種缺乏保障的調(diào)查取證權(quán)嚴重阻礙了檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟訴前程序中履職工作的順利開展。

環(huán)境公共利益遭受侵害的事實認定和證據(jù)固定對于環(huán)境民事公益訴訟案件的處理結(jié)果至關(guān)重要。作為此類證據(jù)收集的重要一環(huán)，若檢察機關(guān)的調(diào)查取證工作無法有效開展，則環(huán)境民事公益訴訟的審理效果便會大打折扣。因此，在規(guī)則層面對檢察機關(guān)的調(diào)查取證權(quán)進行細致、科學的設(shè)計洵屬必要?！稒z察公益訴訟解釋》中對檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的現(xiàn)有規(guī)定太過抽象，且缺乏有效的收集手段，亦缺乏收集的具體細則。在取證對象實力較強、取證內(nèi)容專業(yè)性較高的雙重困境下，檢察機關(guān)在訴前調(diào)查取證的效果著實有限。鑒于此，應在規(guī)則層面強化檢察機關(guān)調(diào)查取證的效力，賦予其強制力。一方面，在取證對象不配合的情況下，檢察機關(guān)可以采取一定的強制措施；另一方面，對于取證對象破壞取證內(nèi)容的情況，檢察機關(guān)可以對其施以一定的懲戒，這樣方能對取證對象形成有效震懾，從而保障取證工作的順利開展。當下，對于是否應當賦予檢察機關(guān)強制調(diào)查取證權(quán)的構(gòu)想，理論界尚未形成統(tǒng)一認識。反對者認為，環(huán)境民事公益訴訟仍應屬于民事訴訟的范疇，不宜因訴訟主體的改變而突破民事主體權(quán)利的界限，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域不應有超越一般民事主體的權(quán)利[13]。然筆者認為，檢察環(huán)境民事公益訴訟機制確立之根本目的，乃是希望檢察力量能夠成為維護環(huán)境公共利益的最終手段。作為維護公共利益最行之有效的力量，理應在規(guī)則層面賦予其超越一般民事主體的訴訟權(quán)利，否則，將難以體現(xiàn)該制度的優(yōu)越性。同時，檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域代表的乃是公共利益，應當優(yōu)先得到保護，賦予其一定的強制調(diào)查取證權(quán)有其必要性。另外，在強調(diào)強化環(huán)境民事公益訴訟領(lǐng)域檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)效力的同時，也應對該權(quán)力進行一定的合理約束，從而防止該權(quán)力的濫用，保護取證對象的合法權(quán)益。筆者認為應該賦予被調(diào)查人相應的申訴權(quán)，當其認為檢察機關(guān)的強制調(diào)查取證行為侵害自身合法權(quán)益且嚴重超出檢察機關(guān)權(quán)力行使范圍時，可以向該檢察機關(guān)的上一級檢察機關(guān)提起申訴。經(jīng)過相應的調(diào)查核實，若取證過程中的檢察機關(guān)確實存在濫用強制調(diào)查取證權(quán)的行為而導致相關(guān)主體合法權(quán)益受到侵害的，應當由國家作為賠償主體，依據(jù)一定標準通過法律程序?qū)戏?quán)益受到侵害的主體進行賠償。

三、結(jié)語

環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的設(shè)置和實踐在我國尚處于起步階段，現(xiàn)有的機制在保障環(huán)境民事公益訴訟開展的同時，其缺失與不足亦不容忽視。就具體制度的完善而言，一則須擴展檢察機關(guān)督促起訴的履行方式，在公告為主的前提下，增加督促起訴運用的針對性和靈活性，同時賦予檢察機關(guān)在公告期內(nèi)督促環(huán)境公益侵權(quán)者糾正自身違法行為的權(quán)力。二則要拓展檢察機關(guān)支持起訴的方式，加強檢察機關(guān)對于社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的支持力度，尊重其應有訴權(quán)的同時幫助其提升參加訴訟的能力。另外，亦需對社會組織的弊端進行必要、適當?shù)谋O(jiān)督，避免環(huán)境民事公益訴訟的目的落空。三則要加強對于檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的必要保障，特殊情形下賦予其一定的剛性手段，進而保障調(diào)查取證工作的順利開展，使訴前程序的運行更能契合環(huán)境民事公益訴訟制度的內(nèi)在機理，實現(xiàn)維護環(huán)境公共利益的預設(shè)目的。