閻 迪

（遼寧大學(xué)，遼寧沈陽 121000）

引言

推進城市應(yīng)急管理體系和治理能力現(xiàn)代化，是一項具有廣泛參與度和涉及面，與人民群眾切身利益密切相關(guān)的重大工程，是城市社會進步的重要標(biāo)志，更是城市治理體系和治理能力的重要組成部分，承擔(dān)著預(yù)防化解重大風(fēng)險挑戰(zhàn)、及時應(yīng)對各類突發(fā)事件的重要職責(zé)[1]。面對全球新冠肺炎疫情蔓延、突發(fā)事件增多的新形勢、新特征，營造與黨中央要求相吻合、與城市發(fā)展需要相適應(yīng)、與人民群眾安全需要相一致的安全環(huán)境，是城市應(yīng)急管理機關(guān)必須堅決履行的光榮使命[2]。推進城市應(yīng)急管理體系和治理能力現(xiàn)代化，既是當(dāng)前應(yīng)急理論研究熱點，也是城市經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

一、目前城市應(yīng)急管理中存在的問題

（一）應(yīng)急管理體系不夠完善

一些城市應(yīng)急管理體系不夠完善，是影響其應(yīng)急管理現(xiàn)代化的一項重要因素，主要表現(xiàn)為應(yīng)急準(zhǔn)備不充分，應(yīng)急管理體系不夠完善，應(yīng)急響應(yīng)機制缺乏整體性設(shè)計。應(yīng)急管理涉及范圍廣，一旦發(fā)生緊急事件，需要及時整合多部門的力量協(xié)同應(yīng)對。但是，當(dāng)前一些城市各部門之間協(xié)同應(yīng)急機制不夠完善，主要表現(xiàn)為組織上關(guān)于應(yīng)急工作缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，防范風(fēng)險和遏制風(fēng)險能力不足，行動遲緩、協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致突發(fā)事件發(fā)生時無法形成防范和化解風(fēng)險的應(yīng)急處置合力，使應(yīng)急工作缺乏整體性和協(xié)調(diào)性，降低了應(yīng)變能力和治理能力，嚴(yán)重影響了城市應(yīng)急管理現(xiàn)代化。

（二）應(yīng)急處置不夠及時

應(yīng)急處置不及時，是城市應(yīng)急管理現(xiàn)代化建設(shè)中的重要問題。突發(fā)事件的發(fā)生具有較強的突然性和隨機性，如果前期處置不當(dāng)會造成嚴(yán)重的后果。處理好突發(fā)事件的關(guān)鍵是及時性和準(zhǔn)情報性，遏制風(fēng)險要從源頭做起，但是恰恰在此出現(xiàn)的問題較多。在信息管理上，由于一些城市風(fēng)險信息收集和預(yù)警預(yù)測等應(yīng)急工作不主動不及時不準(zhǔn)確，導(dǎo)致對突發(fā)事件的產(chǎn)生與發(fā)展不能做出準(zhǔn)確的預(yù)測與判斷，無法在突發(fā)事件初期及時采取有效措施，錯過了應(yīng)急處置的最佳時期，易造成事態(tài)發(fā)酵并產(chǎn)生一系列嚴(yán)重后果。在突發(fā)事件產(chǎn)生與發(fā)展趨勢上判斷不夠精準(zhǔn)，應(yīng)急處置不及時，是制約城市應(yīng)急現(xiàn)代化的一項重要因素。

（三）應(yīng)急法治建設(shè)不夠健全

目前一些城市應(yīng)急法治建設(shè)不夠健全，主要體現(xiàn)為應(yīng)急法治建設(shè)無法滿足城市應(yīng)急現(xiàn)代化的需要，傳統(tǒng)的應(yīng)急管理往往以“行政式”為主導(dǎo)模式，法治思維與法治建設(shè)不足，在處置突發(fā)事件時，法律建設(shè)滯后問題較突出，如有的應(yīng)急措施無法可依，有的應(yīng)急措施合理不合法等。由于一些城市應(yīng)急法治建設(shè)不夠健全，影響了應(yīng)急處置能力和效果，也影響了城市應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化進程，因此法治建設(shè)不健全是制約城市應(yīng)急管理的重要因素。

二、推動城市應(yīng)急管理現(xiàn)代化對策建議

（一）構(gòu)建城市應(yīng)急預(yù)警機制

構(gòu)建城市應(yīng)急預(yù)警機制，是推進城市應(yīng)急管理和治理能力現(xiàn)代化的首要任務(wù)，是應(yīng)急管理和風(fēng)險防控的本質(zhì)要求，更是實現(xiàn)精準(zhǔn)應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)鍵，還是有效降低城市風(fēng)險損失的重要舉措。

一是強化風(fēng)險防控意識，時刻保持對風(fēng)險防控的敏感性和警覺性。應(yīng)急管控功夫在平時，基礎(chǔ)在預(yù)防，要以積極主動的思維處理應(yīng)急管理全過程，將應(yīng)急管理關(guān)口進一步前移[3]，注重風(fēng)險前期排查，從源頭上防控城市安全風(fēng)險。要下好先手棋，打好應(yīng)對突發(fā)事件的主動仗。要警鐘長鳴、居安思危，用大概率事件處理思維應(yīng)對小概率事件，真正做到把風(fēng)險隱患杜絕在萌芽狀態(tài)，防范在成災(zāi)之前。

二是建立具有廣泛社會參與性的應(yīng)急預(yù)警機制。突發(fā)事件發(fā)生后，在事件初期要做到科學(xué)研判，充分聽取業(yè)內(nèi)專家和相關(guān)部門的意見，構(gòu)建社會多方參與的、科學(xué)的預(yù)警機制。對突發(fā)事件要遵循“早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置”的原則，完善突發(fā)事件信息收集、上報、預(yù)警系統(tǒng)[2]，實現(xiàn)情報資源共享，建立上下結(jié)合、橫向聯(lián)系的應(yīng)急預(yù)警機制。

三是建立科學(xué)的突發(fā)事件預(yù)警機構(gòu)。運用大數(shù)據(jù)和大信息先進技術(shù)，提高監(jiān)測預(yù)警的及時性和準(zhǔn)確性。整合各個職能部門和基層組織的預(yù)警力量，整合城市人力資源和物質(zhì)資源，形成協(xié)同一致、覆蓋城市的全方位預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。建立科學(xué)的、應(yīng)對突發(fā)事件的預(yù)警研判制度，構(gòu)建現(xiàn)代化、高科技預(yù)警機制，形成社會廣泛參與的協(xié)同預(yù)警合力，提高突發(fā)事件預(yù)警與研判能力。

（二）構(gòu)建完備的應(yīng)急保障機制

應(yīng)急保障機制是城市應(yīng)急管理體系和治理能力建設(shè)現(xiàn)代化的重要組成部分，是儲備人力、物力、財力等應(yīng)急資源的重要機制。要優(yōu)化應(yīng)急保障機制，為有效應(yīng)對突發(fā)事件提供物資保障、人力保障和財力保障。

一是建立統(tǒng)一的物資保障機制。應(yīng)急物資是有效應(yīng)對突發(fā)事件的重要保障，是處置突發(fā)事件的關(guān)鍵。應(yīng)急物資儲備要按照集中統(tǒng)一、科學(xué)儲備、精準(zhǔn)應(yīng)用、資源共享的原則，融合物資儲備與生產(chǎn)能力儲備，建立以城市應(yīng)急管理部門為核心，其他部門共同協(xié)作的應(yīng)急物資保障體系。加強城市區(qū)域間協(xié)調(diào)，搭建應(yīng)急物資共享平臺，推動應(yīng)急物資調(diào)配、使用科學(xué)化。建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資調(diào)配系統(tǒng)，及時滿足城市應(yīng)急物資調(diào)配需要，重點解決應(yīng)急物資調(diào)配中的薄弱環(huán)節(jié)，確保應(yīng)急物資精準(zhǔn)供應(yīng)。

二是建立城市應(yīng)急專項資金保障機制。在政府財政資金中設(shè)立城市應(yīng)急專項資金，不斷加大對應(yīng)急工作的財政資金支持。將政府投資與社會籌資相結(jié)合，建立多渠道應(yīng)急專項資金保障體系。組織形式多樣的愛心捐獻和愛心救助活動，將一方有難、八方支援的傳統(tǒng)發(fā)揚光大。建立并完善重大突發(fā)事件救助幫扶制度和資金管理制度，做到?？顚Ｓ?，保證政府與社會各項資金在應(yīng)對突發(fā)事件中統(tǒng)一調(diào)配使用，確保城市應(yīng)急專項資金使用合理、管理到位。

三是強化應(yīng)急科技研發(fā)與應(yīng)用。用好信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和人工智能等新技術(shù)，為應(yīng)急工作提供科技支撐。將高科技運用到應(yīng)急管理中，提高應(yīng)急管理水平，提高應(yīng)急工作的專業(yè)性、及時性和高效性，促進應(yīng)急處置能力智能化、現(xiàn)代化、精細(xì)化和準(zhǔn)確化。建立現(xiàn)代化的應(yīng)急管理信息平臺，完善突發(fā)事件數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)城市內(nèi)與城市間應(yīng)急信息共享，提高應(yīng)急信息化建設(shè)水平，推進城市應(yīng)急管理和治理能力現(xiàn)代化。

四是建立應(yīng)急專業(yè)人才培養(yǎng)與儲備機制。加快應(yīng)急人才培養(yǎng)，儲備應(yīng)急專業(yè)人才，形成政府與高校、研究院所、應(yīng)急部門等廣泛參與的應(yīng)急人才聯(lián)合培養(yǎng)機制。完善專業(yè)和輔助相結(jié)合的應(yīng)急人才培育與儲備制度，全面提高應(yīng)急處置能力[4]。

（三）建立精準(zhǔn)的應(yīng)急響應(yīng)機制

精準(zhǔn)的應(yīng)急響應(yīng)機制是城市應(yīng)急管理中有效應(yīng)對災(zāi)難的重要環(huán)節(jié)，是城市應(yīng)急管理的最后一道防線，是城市應(yīng)對災(zāi)難能力的核心體現(xiàn)，事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全[5]。建立精準(zhǔn)的應(yīng)急響應(yīng)機制，主要包括以下幾個方面。

一是應(yīng)對突發(fā)事件要統(tǒng)一指揮。在應(yīng)急管理中要堅持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅持黨對城市的應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮，建立應(yīng)急管理統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)組織，積極開展應(yīng)急管理統(tǒng)一行動。面對突發(fā)事件，要以“一個應(yīng)急指揮中心、一套應(yīng)急處置機制、一個應(yīng)急發(fā)布機構(gòu)”的形式，切實做到指揮與行動高度一致。

二是增強應(yīng)急處置能力。應(yīng)急處置能力是城市應(yīng)急治理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。政府是應(yīng)急處理的主體，肩負(fù)捍衛(wèi)城市安全穩(wěn)定、保衛(wèi)人民生命財產(chǎn)安全的重要職責(zé)，要充分發(fā)揮應(yīng)急處置主力軍作用，全面提升應(yīng)對突發(fā)事件的能力。明確應(yīng)急救災(zāi)各相關(guān)部門的職責(zé)，確保責(zé)任清晰、應(yīng)急有力；不斷提高社會輿情把控能力，建立權(quán)威的政府突發(fā)事件信息發(fā)布窗口，及時高效地向社會發(fā)布突發(fā)事件相關(guān)信息，增加應(yīng)急信息公開度，做好社會輿論引導(dǎo)；善于將大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)運用到城市應(yīng)急管理中[6]，加快政府?dāng)?shù)字化建設(shè)，提升政府應(yīng)急處置信息化水平。構(gòu)建現(xiàn)代化應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)，強化城市間應(yīng)急合作，以先進的科學(xué)技術(shù)提升政府應(yīng)對突發(fā)事件的速度和效率。

三是建立應(yīng)急響應(yīng)聯(lián)動機制。應(yīng)急管理需要政府與社會共同參與，構(gòu)建政府與社會聯(lián)動的應(yīng)急處理機制。要整合社會應(yīng)急資源，全面提升應(yīng)急處置能力。建立統(tǒng)一的社會化應(yīng)急管理模式，最大限度地調(diào)動社會力量和有關(guān)單位參與應(yīng)急處置，實現(xiàn)政府與社會的優(yōu)勢互補；提升社會資源與應(yīng)急資源的整合度，實現(xiàn)社會資源在應(yīng)急工作中的有效利用，加強政府與社會在城市應(yīng)急中的聯(lián)系；明確社會與政府的責(zé)任，最大限度整合社會力量，實現(xiàn)政府與社會力量的有機結(jié)合，有效化解應(yīng)急處置中的力量分散問題，形成應(yīng)對突發(fā)事件的合力。

（四）建立城市災(zāi)后恢復(fù)機制

城市災(zāi)后恢復(fù)機制是恢復(fù)經(jīng)濟生產(chǎn)能力秩序的重要機制，也是應(yīng)急治理現(xiàn)代化程度的重要體現(xiàn)。

一是做好突發(fā)事件災(zāi)后評估工作。根據(jù)突發(fā)事件爆發(fā)后的實際情況，及時做好評估工作，既要總結(jié)應(yīng)對突發(fā)事件取得的成功經(jīng)驗，又要善于總結(jié)應(yīng)急管理工作中的不足。要成立突發(fā)事件應(yīng)急專業(yè)評估機構(gòu)，對突發(fā)事件的起因、危害進行整體、系統(tǒng)、科學(xué)的研究評價。

二是做好災(zāi)后恢復(fù)重建工作。積極開展突發(fā)事件受害群眾援助工作，及時向公眾發(fā)布災(zāi)害造成的損失及災(zāi)后恢復(fù)重建情況，使人民群眾及時準(zhǔn)確地掌握應(yīng)急動態(tài)。科學(xué)統(tǒng)籌，做好災(zāi)后重建工作，形成由城市應(yīng)急管理部門牽頭、政府與有關(guān)單位協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制，對受災(zāi)群眾實施不漏一戶的精準(zhǔn)救助，落實到人，確保受災(zāi)群眾吃飽飯、有衣穿、有地方住、有醫(yī)療保障。對受災(zāi)群眾進行心理安撫，對受影響較小的民眾要及時告知其突發(fā)事件的發(fā)展情況，對其生活進行妥善安置。對于受災(zāi)情影響嚴(yán)重的地區(qū)，要及時調(diào)集醫(yī)療物資，對受傷的人民群眾開展積極救助，幫助災(zāi)區(qū)恢復(fù)生產(chǎn)生活秩序。

（五）提升城市應(yīng)急管理法治水平

科學(xué)立法、依法治理是城市應(yīng)急管理和治理能力現(xiàn)代化、法治化的重要標(biāo)志，提升城市應(yīng)急管理法治水平是城市應(yīng)急管理的必然要求。

一是增強法治觀念，善于運用法治思維。營造依法推進城市應(yīng)急管理和治理能力現(xiàn)代化的良好環(huán)境，處理好管理與法治的關(guān)系，依法搞好應(yīng)急管理和風(fēng)險防控。建立并完善城市應(yīng)急管理和風(fēng)險防控的法律法規(guī)，做到有法可依、有法必依、違法必究。將法治思維和法治方式運用到預(yù)防預(yù)測、應(yīng)急救災(zāi)、災(zāi)后重建的全過程、全領(lǐng)域，形成完備的應(yīng)急管理法治體系。

二是建立法治化應(yīng)急監(jiān)督與問責(zé)機制。這是城市應(yīng)急管理和治理能力現(xiàn)代化的重要保證。該機制應(yīng)由六個方面組成：有效的風(fēng)險監(jiān)測機制、科學(xué)的應(yīng)急決策機制、精準(zhǔn)的應(yīng)急救援機制、行之有效的災(zāi)后恢復(fù)機制、突發(fā)事件處置中的問責(zé)機制和免責(zé)機制。要對城市應(yīng)急管理的整個過程進行監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)法、獎罰分明，對應(yīng)急管理工作中有突出貢獻人員進行表彰，對工作失誤引起嚴(yán)重后果的行為進行處罰，同時建立突發(fā)事件處置容錯機制，對應(yīng)急過程中敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹窟M行保護。

結(jié)束語

推進城市應(yīng)急管理和治理能力現(xiàn)代化，是國家長治久安的需要，也是城市健康發(fā)展的需要。城市應(yīng)急工作任重道遠(yuǎn)，我們要團結(jié)奮進，應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)，加快推進城市應(yīng)急管理和治理能力現(xiàn)代化進程。