李陽(yáng)陽(yáng)

（遼寧裝備制造職業(yè)技術(shù)學(xué)院，遼寧沈陽(yáng) 110161）

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)的成功召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代。在新時(shí)代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)文明等“五位一體”建設(shè)環(huán)境、條件正在發(fā)生顯著變化，這也對(duì)以“五位一體”建設(shè)為主要管理、研究對(duì)象的公共管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在一定程度上導(dǎo)致了當(dāng)前我國(guó)公共管理工作面臨前所未有的困境，對(duì)有效推進(jìn)全面深化改革造成了一定影響。因此，有必要清醒認(rèn)識(shí)與深入研究當(dāng)前我國(guó)公共管理面臨的困境，嘗試提出有效的應(yīng)對(duì)策略或解決措施，期望能為我國(guó)全面深改有效推進(jìn)突破瓶頸，為公共管理事業(yè)健康發(fā)展提供一些有價(jià)值的參考。

一、新時(shí)代我國(guó)公共管理面臨的困境

（一）現(xiàn)實(shí)狀況與國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)存在一定差距

國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，順應(yīng)了時(shí)代和社會(huì)發(fā)展的需求，其本質(zhì)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的法治化、民主化，以及社會(huì)管理的透明化、制度化和科學(xué)化?？傮w而言，當(dāng)前我國(guó)的國(guó)家治理、公共管理環(huán)境、體制、機(jī)制是好的，是趨向于越來(lái)越完善的，可以用經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)和諧、文化繁榮、生態(tài)環(huán)境向好等來(lái)形容；但如果將現(xiàn)狀與已經(jīng)提出的國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)比起來(lái)，兩者之間確實(shí)還存在一定差距，有許多地方還需要進(jìn)一步改進(jìn)[1]。如在國(guó)家治理體系方面，法治化、民主化程度還需進(jìn)一步提升，管理制度、運(yùn)行機(jī)制等的靈活性明顯不足，治理主體結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)、合理，社會(huì)組織、公眾參與公共管理渠道單一等。在國(guó)家治理能力方面，由于一些治理主體自身建設(shè)的滯后以及部分工作人員專業(yè)能力、素質(zhì)偏弱等，導(dǎo)致治理主體治理能力、治理后勁上的不足；另外，還存在治理主體之間的權(quán)責(zé)界定、任務(wù)分配不清等問(wèn)題，也對(duì)治理主體的治理能力產(chǎn)生了一定程度的不利影響。

（二）公共管理科學(xué)性與實(shí)踐手段單一性矛盾的存在

公共管理是一門(mén)藝術(shù)，也是一門(mén)技術(shù)，是典型的社會(huì)管理技術(shù)之一，具體是指公共管理者為實(shí)現(xiàn)特定管理目標(biāo)而創(chuàng)造、掌握、運(yùn)用的各種知識(shí)、技能、方式、方法體系，具有明顯的工具性、實(shí)踐性特點(diǎn)?，F(xiàn)代公共管理過(guò)程涉及數(shù)字治理、智慧政務(wù)、應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)決策、績(jī)效管理等多方面知識(shí)、技術(shù)及領(lǐng)域。這些公共管理技術(shù)由于具有高度的前沿性、規(guī)范性和科學(xué)性，而受到公共管理部門(mén)及相關(guān)工作人員的歡迎。相對(duì)于公共管理部門(mén)及相關(guān)工作人員對(duì)現(xiàn)代公共管理技術(shù)的歡迎度、熱衷度，這些公共管理技術(shù)在實(shí)踐中的應(yīng)用情況及取得的工作效果卻不盡如人意，其中一個(gè)重要原因就是，一些公共管理部門(mén)及相關(guān)工作人員在具體開(kāi)展社會(huì)管理工作過(guò)程中，過(guò)度考慮所采用的公共管理手段、方式、方法等的方便性，過(guò)度考慮對(duì)個(gè)人政績(jī)的突顯以及對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)的支持等，最后導(dǎo)致公共管理部門(mén)及相關(guān)工作人員不得不“退而求其次”，選擇采用傳統(tǒng)、單一的管理手段。公共管理技術(shù)的科學(xué)性與實(shí)踐手段的單一性成為一對(duì)亟須調(diào)和的矛盾，是當(dāng)前我國(guó)公共管理面臨的困境之一。

（三）公共管理者個(gè)體自覺(jué)與不良組織文化影響相互沖突

一個(gè)人的意識(shí)、行為不可避免地要受到其所處組織、環(huán)境的影響，但也同時(shí)受到個(gè)人自覺(jué)意識(shí)的約束，所以說(shuō)人的意識(shí)、行為是內(nèi)外因素共同作用的結(jié)果。公共管理者個(gè)體意識(shí)、行為的好壞，直接影響到其采取的公共管理措施，進(jìn)而影響到管理效果。良性的組織文化會(huì)促使公共管理者個(gè)體主動(dòng)遵守法律，約束自己的行為；相反，不良的組織文化會(huì)造成個(gè)別公共管理者個(gè)體道德、法律意識(shí)的缺失，進(jìn)而引發(fā)公共管理者的尋租行為[2]。當(dāng)前，我國(guó)有的公共管理部門(mén)內(nèi)部仍然存在某些不良組織文化，個(gè)別公共管理領(lǐng)域內(nèi)部濫用公權(quán)現(xiàn)象仍然被曝出，本用來(lái)服務(wù)人民的公共權(quán)力變成了個(gè)別人謀取私利的工具。我國(guó)有的公共管理部門(mén)內(nèi)部的個(gè)體自覺(jué)與不良組織文化影響之間的矛盾，已經(jīng)影響到我國(guó)部分公共管理工作的有序、有效、科學(xué)開(kāi)展。

（四）基于頂層設(shè)計(jì)自上而下改革上下層關(guān)系有待協(xié)調(diào)

基于頂層設(shè)計(jì)的自上而下推動(dòng)改革，是我國(guó)全面深化改革的基本原則與有效措施，是國(guó)家相關(guān)部門(mén)深思熟慮、慎重選擇的結(jié)果，也是我國(guó)最重大的公共管理舉措。為了貫徹頂層設(shè)計(jì)這一原則，推進(jìn)全面深化改革政策的落實(shí)，黨中央、國(guó)務(wù)院推出了一系列周密的改革措施，如轉(zhuǎn)作風(fēng)、大部制、“放管服”、理順央地關(guān)系、完善基層民主制度、建設(shè)法治國(guó)家等，旨在推進(jìn)基于頂層設(shè)計(jì)的自上而下的全面深化改革。但現(xiàn)實(shí)情況卻不夠理想，主要表現(xiàn)為上層“積極主動(dòng)”，個(gè)別下層“消極應(yīng)對(duì)”，一些上下層間的關(guān)系有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)。其中固有一些地方政府、部分社會(huì)公眾參與全面深化改革積極性不足的原因，但最主要的還是改革所涉部分交流溝通機(jī)制不健全。學(xué)界專家、學(xué)者一致認(rèn)為，進(jìn)一步理順上下層之間的關(guān)系，特別是健全參與、合作機(jī)制，是推動(dòng)全面深化改革有效實(shí)施的關(guān)鍵。

二、新時(shí)代我國(guó)公共管理擺脫困境的策略

（一）著力提升公共管理主體治理能力，逐步完善治理體系

當(dāng)前，我國(guó)公共管理主體角色主要有政府、社會(huì)組織和公眾，三者作用于公共管理的不同層次、不同方面。由于具備的能力不同，三者發(fā)揮的作用也有所不同，但都面臨著治理能力不足的困境。著力提升政府、社會(huì)組織和公眾的治理能力，是完善治理體系、改進(jìn)公共管理工作的重要和有效舉措[3]。首先，對(duì)于政府主體，要繼續(xù)深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變公共管理方式，優(yōu)化公共管理結(jié)構(gòu)，注重相關(guān)工作人員職業(yè)道德水平、專業(yè)素質(zhì)能力培訓(xùn)和提升；其次，對(duì)于社會(huì)組織主體，應(yīng)本著壯大社會(huì)組織力量的原則，鼓勵(lì)社會(huì)組織創(chuàng)新自治方式，激發(fā)參與公共管理的活力，發(fā)揮社會(huì)組織支持、監(jiān)督社會(huì)公共管理的作用；最后，對(duì)于公眾主體，宜從完善公眾參與公共管理渠道入手，鼓勵(lì)公眾主動(dòng)參與公共管理，發(fā)揮公眾的公共管理支持、監(jiān)督作用。

（二）加強(qiáng)公共管理技術(shù)創(chuàng)新，促進(jìn)相關(guān)技術(shù)手段實(shí)踐應(yīng)用

伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)、管理技術(shù)的普及式應(yīng)用，新的公共管理技術(shù)層出不窮。前述數(shù)字治理、智慧政務(wù)、應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)決策和績(jī)效管理等現(xiàn)代公共管理技術(shù)的出現(xiàn)與應(yīng)用，可以更好地促進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，也是其重要的實(shí)現(xiàn)工具。從長(zhǎng)遠(yuǎn)影響角度看，我們有必要加強(qiáng)公共管理技術(shù)創(chuàng)新，為我國(guó)公共管理事業(yè)的健康發(fā)展奠定良好的技術(shù)基礎(chǔ)[4]。另外，除了加強(qiáng)公共管理技術(shù)創(chuàng)新，我們還要致力于促進(jìn)相關(guān)技術(shù)、手段的落地應(yīng)用。只有將相關(guān)技術(shù)、手段應(yīng)用到公共管理實(shí)踐中，才能真正發(fā)揮新技術(shù)的優(yōu)勢(shì)與作用。考慮到公共管理主體對(duì)個(gè)人政績(jī)、社會(huì)穩(wěn)定的顧慮，有必要在創(chuàng)新公共管理技術(shù)過(guò)程中，嘗試將新技術(shù)應(yīng)用與提升個(gè)人政績(jī)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，達(dá)到激勵(lì)公共管理主體主動(dòng)運(yùn)用新技術(shù)、新手段提升公共管理效果的目的。

（三）重構(gòu)公共管理核心價(jià)值體系，打造健康的公共管理組織文化

前述不良組織文化影響公共管理者個(gè)人意識(shí)、行為的問(wèn)題，仍然存在于我國(guó)公共管理組織體系中。如個(gè)別人不正確的金錢(qián)觀和權(quán)力觀、對(duì)公眾需求的漠視及對(duì)公共利益的踐踏等。這些意識(shí)、行為的存在很可能引發(fā)公眾對(duì)政府的信任危機(jī)，影響到我國(guó)公共管理事業(yè)的發(fā)展。要想有效解決我國(guó)公共管理領(lǐng)域存在的不良組織文化問(wèn)題，有必要嘗試重構(gòu)公共管理核心價(jià)值體系，打造健康公共管理組織文化，具體可從意識(shí)形態(tài)、管理制度、道德行為三個(gè)層面入手。首先，在意識(shí)形態(tài)層面，致力于社會(huì)主義核心價(jià)值觀構(gòu)建，特別是民主、公正、法治意識(shí)的樹(shù)立；其次，在管理制度層面，宜在培育公共理性基礎(chǔ)上，建立以憲法為要旨，以相關(guān)法律、法規(guī)為主干的公共管理制度；最后，在道德行為層面，加強(qiáng)倫理道德宣傳，充分發(fā)揮榜樣示范作用。

（四）就頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建專門(mén)的落實(shí)機(jī)制，促進(jìn)全面深化改革

基于頂層設(shè)計(jì)的自上而下的全面深化改革政策措施是科學(xué)的、有效的，是國(guó)家相關(guān)部門(mén)慎重考慮后選擇的結(jié)果。為促進(jìn)全面深化改革的實(shí)施，有必要構(gòu)建專門(mén)的頂層設(shè)計(jì)落實(shí)機(jī)制，使其成為全面深化改革的保障。首先，以頂層設(shè)計(jì)為原則，構(gòu)建地方政府全面深化改革實(shí)施法律框架，賦予地方政府充分的自主權(quán)，使地方政府可以在法律框架內(nèi)根據(jù)實(shí)際情況推動(dòng)、落實(shí)全面深化改革[5]；其次，以頂層設(shè)計(jì)為原則，構(gòu)建符合地方實(shí)際的公共管理體制，促進(jìn)社會(huì)組織自治及參與地方政府開(kāi)展的公共管理工作，甚至參與地方政府的全面深化改革工作，同時(shí)保證社會(huì)組織參與公共管理過(guò)程中的合法利益；最后，以頂層設(shè)計(jì)為原則，構(gòu)建公眾參與社會(huì)公共管理的相關(guān)機(jī)制，嘗試在地方政府與社會(huì)公眾之間建立關(guān)于公共管理問(wèn)題的專門(mén)交流渠道。