王麗紅，侯曉博，夏 宇

（1.北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心，北京 100101；2.北京市海淀區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，北京 100193）

本文所指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是指以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的社區(qū)型綜合性經(jīng)濟組織[1]，農(nóng)村社區(qū)的某些成員為了謀求共同經(jīng)濟利益，按照自愿、公平、民主及互利的原則建立起來的聯(lián)合擁有和民主管理的經(jīng)濟組織，是有效實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟的主體，是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體，是特別法人。為深入了解北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展與建設(shè)情況，調(diào)研組一行到北京市海淀區(qū)進行調(diào)研，現(xiàn)將有關(guān)情況報告如下。

一、基本情況

海淀區(qū)位于北京城區(qū)西北部，全區(qū)總面積430.77 km2，農(nóng)村地區(qū)面積261 km2，轄7個鎮(zhèn)（地區(qū)辦事處）、63個行政村。2019年末，海淀區(qū)常住人口為323.7萬人,戶籍人口 241.1萬人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口3萬人。全區(qū)鎮(zhèn)、村兩級集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成，共有新型集體經(jīng)濟組織85個，個人股東10萬人。全區(qū)農(nóng)村集體總資產(chǎn)1 872億元，農(nóng)村集體凈資產(chǎn)突破700億元。海淀區(qū)是北京市城市化進程最快的區(qū)之一，2019年戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到98.7%。近年來，海淀區(qū)農(nóng)民市民化有序推進，四季青、東升、溫泉3個鎮(zhèn)實現(xiàn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非，其中四季青鎮(zhèn)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非列入北京市委“一區(qū)一試點”重點改革項目，全區(qū)整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非工作預(yù)計2021年全面完成。

在快速城市化的過程中，海淀區(qū)抓住集體產(chǎn)權(quán)制度改革與集體經(jīng)濟組織建設(shè)與發(fā)展這個核心，不斷加強黨對農(nóng)村集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)，深化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制機制改革，明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行機制，明晰村級集體經(jīng)濟組織與村民委員會的職能關(guān)系，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的有效實現(xiàn)形式，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易規(guī)范化，深化農(nóng)村集體資產(chǎn)行政監(jiān)管體制機制改革，形成了一整套比較完善的集體經(jīng)濟組織建設(shè)、發(fā)展、管理的政策體系，推動海淀區(qū)新型集體經(jīng)濟組織成為具有活力的市場主體。多年來，海淀區(qū)以東升科技園、玉泉慧谷、“一鎮(zhèn)一園”等集體產(chǎn)業(yè)園區(qū)為帶動，培育出了600多家集體經(jīng)濟實體，其中東升鎮(zhèn)等南部城區(qū)的集體經(jīng)濟組織已發(fā)展成為規(guī)模較大的企業(yè)集團。

2014年海淀區(qū)獲評全國農(nóng)村集體“三資”管理示范區(qū)，2017—2018年承擔(dān)全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點任務(wù)并順利完成，2018年獲頒全國首批農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“身份證”，2019年獲評全國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點示范單位。

二、主要做法

2002年以來，海淀區(qū)堅定不移推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)，逐步建立了一整套科學(xué)合理、符合實際的制度體系，探索了集體經(jīng)濟組織建設(shè)與發(fā)展的有效實現(xiàn)路徑，創(chuàng)造性地解決了開放市場與封閉產(chǎn)權(quán)、規(guī)范管理與放活經(jīng)營、明晰集體所有權(quán)與保護農(nóng)民成員權(quán)等北京市城市化進程中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展面臨的重大矛盾和難題。海淀區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革和集體經(jīng)濟組織建設(shè)的做法，為規(guī)范引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織發(fā)展提供了地方典范，為我國集體經(jīng)濟組織立法工作提供了可參考的樣板。

（一）加強黨對農(nóng)村集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)

海淀區(qū)委對農(nóng)村集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在三個方面。

一是加強黨對集體產(chǎn)權(quán)制度改革全過程的領(lǐng)導(dǎo)。2002年，海淀區(qū)針對城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)撤制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作，強調(diào)鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟合作社要在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下具體負(fù)責(zé)改革工作。各鄉(xiāng)的改革總體方案、清產(chǎn)核資報告、資產(chǎn)處置和股權(quán)設(shè)置方案等有關(guān)文件，都要報區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組審核；各村的改革總體方案、清產(chǎn)核資報告、資產(chǎn)處置和股權(quán)設(shè)置方案等有關(guān)文件報鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)小組審核。所有改革單位的清產(chǎn)核資報告，都要報區(qū)級農(nóng)村經(jīng)濟主管部門審核。2007年海淀區(qū)擴大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點范圍，進一步強調(diào)加強黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，要求各相關(guān)職能部門要結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革進程，積極研究與之銜接的農(nóng)村綜合管理體制的配套政策，明確區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級農(nóng)村經(jīng)濟主管部門對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)管等職責(zé)，并明確要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府加強對改革工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二是加強黨對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的領(lǐng)導(dǎo)。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得重大突破后，海淀區(qū)面臨著農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模大、增速快、發(fā)展不平衡、監(jiān)管不到位等問題。為了解決農(nóng)村集體資產(chǎn)管理中的重大問題，海淀區(qū)先后印發(fā)了《關(guān)于海淀區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的意見》（海政發(fā)〔2012〕22號）、《關(guān)于加強股份經(jīng)濟合作社管理指導(dǎo)和服務(wù)的意見》（海政發(fā)〔2013〕24號）、《關(guān)于進一步加強海淀區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的實施意見》（海政辦發(fā)〔2013〕80號），從農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的機構(gòu)設(shè)置、管理機制、監(jiān)管制度方面進行了創(chuàng)新，建立了完善的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理制度體系。

三是加強黨對每個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)。切實發(fā)揮黨組織在農(nóng)村集體經(jīng)濟中把方向、管大局的作用，明確黨組織在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中的法定地位，并寫入全區(qū)統(tǒng)一的示范章程。理順黨組織與農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的關(guān)系。十多年來，始終堅持集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人由上級黨組織提名，由村黨組織書記擔(dān)任村股份社董事長，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、董事會的決策作用、監(jiān)事會的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營管理作用。堅持和完善“交叉任職”領(lǐng)導(dǎo)機制。黨組織班子成員與董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層成員實行“交叉任職”，村黨組織書記通過法定程序擔(dān)任村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人，按照章程規(guī)定行使相關(guān)權(quán)力。

（二）不斷深化集體產(chǎn)權(quán)制度改革

2002年，海淀區(qū)在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點，主要針對已撤制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、隊，改革的核心任務(wù)是落實集體資產(chǎn)所有者代表職權(quán)，做好集體資產(chǎn)清查，明確集體資產(chǎn)處置方式和推進集體經(jīng)濟組織改制。2005年，海淀區(qū)進一步明確了城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)處置中資產(chǎn)量化份額流轉(zhuǎn)和股份經(jīng)濟合作社設(shè)立與運行的相關(guān)規(guī)定，為集體經(jīng)濟組織成為真正的市場主體提供了制度保障。2007年，海淀區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點范圍逐步擴大，在南部地區(qū)，基本完成資產(chǎn)處置的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織的工作重點是探索建立新型集體經(jīng)濟組織，其他鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織主要是借鑒東升鄉(xiāng)、玉淵潭經(jīng)濟合作社推進改革的思路和經(jīng)驗，啟動改革。在北部地區(qū)，征地面積較大和撤制的村（隊）加快改革進程。2011年，海淀區(qū)全面啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2016年底改革基本完成。2017年，海淀區(qū)開始深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制，建立集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資動態(tài)管理機制，進一步完善已量化給集體經(jīng)濟組織成員的股權(quán)不隨新增人口變動的固化管理辦法。2018年，海淀區(qū)出臺了集體經(jīng)濟組織示范章程、股權(quán)管理辦法和收益分配意見，探索健全股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部治理和運行機制。2019年，海淀區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、海淀區(qū)金融服務(wù)辦公室、海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局、海淀區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)濟組織登記賦碼工作的通知》，部署開展新一輪換屆選舉，規(guī)范股份合作社運行。

（三）深化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制機制改革

隨著產(chǎn)業(yè)布局和城鄉(xiāng)一體化的快速推進，海淀區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)規(guī)模逐漸壯大，給農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管帶來巨大挑戰(zhàn)。長期以來，海淀區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展速度、核算方式、管理方法等存在極大差異，再加上征地拆遷、農(nóng)轉(zhuǎn)居、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)權(quán)改革和其他農(nóng)村長期積累的歷史遺留問題，農(nóng)村“三資”管理日趨復(fù)雜。為了解決城市化進程中農(nóng)村集體資產(chǎn)運行面臨的制度滯后、運轉(zhuǎn)不規(guī)范、監(jiān)管缺位等問題，海淀區(qū)借鑒國有資產(chǎn)管理模式，成立全國首家農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（簡稱“農(nóng)資委”）[2-3]，圍繞“保安全、謀發(fā)展、促公平”，理順制度、明確責(zé)任、加強監(jiān)管，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟在陽光下運營。在區(qū)級層面，成立海淀區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會負(fù)責(zé)海淀區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管，區(qū)農(nóng)資委主任由主管副區(qū)長兼任，副主任由區(qū)農(nóng)工委書記、區(qū)農(nóng)委主任、區(qū)農(nóng)經(jīng)站站長兼任。各鎮(zhèn)及玉淵潭農(nóng)工商總公司為區(qū)農(nóng)資委的成員單位。區(qū)農(nóng)資委辦公室設(shè)在區(qū)農(nóng)經(jīng)站，負(fù)責(zé)區(qū)農(nóng)資委的日常工作。區(qū)農(nóng)經(jīng)站加掛海淀區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會辦公室的牌子。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級層面，農(nóng)資委主任由鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任，與鎮(zhèn)級的黨政議事機制相銜接，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)經(jīng)、財政、紀(jì)檢等科室的負(fù)責(zé)人組成。通過此次改革，進一步強化了區(qū)、鎮(zhèn)兩級農(nóng)經(jīng)站對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的工作指導(dǎo)、考核評價、審計監(jiān)督等職責(zé)，為樹立區(qū)農(nóng)經(jīng)站對農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的權(quán)威性提供了制度保障。

（四）完善集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行機制

一是明確集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體為經(jīng)濟合作社。海淀區(qū)自啟動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革伊始，就嚴(yán)格落實集體資產(chǎn)所有者代表職權(quán)，明確了經(jīng)濟合作社作為農(nóng)村集體資產(chǎn)所有者代表，主要職權(quán)是在區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，具體負(fù)責(zé)改革工作，將經(jīng)濟合作社整體改建為股份經(jīng)濟合作社。

二是推進新型集體經(jīng)濟組織法人治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度建設(shè)。海淀區(qū)實行股東代表大會制度，股東代表大會是股份經(jīng)濟合作社的最高決策機構(gòu)，股東代表實行一人一票制。股東代表由普通股股東選舉產(chǎn)生，董事會、監(jiān)事會成員由股東代表大會選舉產(chǎn)生。股份經(jīng)濟合作社要積極建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，實行開放式用工制度，形成科學(xué)合理的薪酬制度，推行合同制，吸引人才，促進人力資源合理流動。2012年，海淀區(qū)圍繞做好集體資產(chǎn)管理、保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益，提出了健全集體資產(chǎn)管理中的民主管理制度、經(jīng)營管理制度、合同管理制度、財務(wù)與會計制度、資產(chǎn)報告制度、流轉(zhuǎn)評估制度、審計制度、資產(chǎn)登記及年檢制度、檔案管理制度和責(zé)任追究制度共十項制度。2013年，海淀區(qū)提出了進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強民主管理，建立健全運行機制，加強日常管理，加快建立現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營機制，提高集體資產(chǎn)收益率，提高要素吸附力的具體措施。

三是加強農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)管理，保護成員權(quán)益。2002年，海淀區(qū)明確集體經(jīng)濟組織改制后建立股份經(jīng)濟合作社，設(shè)置普通股和優(yōu)先股。普通股是經(jīng)營過程中享有收益分配請求權(quán)、企業(yè)終止清算剩余財產(chǎn)請求權(quán)的股份。普通股持股人有參加股東大會、選舉公司董事和監(jiān)事的權(quán)利，享有對企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。優(yōu)先股是收益分紅和剩余財產(chǎn)分配上比普通股享有優(yōu)先權(quán)的股份，持股人不參加股東大會，不享有對企業(yè)經(jīng)營的監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)。規(guī)范股權(quán)管理，個人股東享有所持有股份的所有權(quán)和收益權(quán)，股權(quán)份額可以轉(zhuǎn)讓、贈與、繼承，但不得退股，股權(quán)流轉(zhuǎn)僅限于在股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部進行。鎮(zhèn)級聯(lián)合社設(shè)置的團體股不得流轉(zhuǎn)。2018年，《海淀區(qū)農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社股權(quán)管理辦法（試行）》規(guī)定，股份經(jīng)濟合作社設(shè)立股權(quán)管理辦公室，負(fù)責(zé)股權(quán)管理的日常事務(wù)；同時規(guī)范股權(quán)轉(zhuǎn)讓、贈與、繼承的具體要件和工作流程，對股權(quán)質(zhì)押、股權(quán)贖回、增資擴股，股權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人，股份權(quán)屬關(guān)系等事宜進行了明確規(guī)定。

四是規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易。海淀區(qū)于2018年8月印發(fā)了《關(guān)于本區(qū)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的實施意見（試行）》（海行規(guī)發(fā)〔2018〕14號）和《關(guān)于印發(fā)本區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法（試行）的通知》（海行規(guī)發(fā)〔2018〕15號），探索建立多種形式的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場和服務(wù)平臺，并制定相關(guān)政策，對集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍、交易管理機構(gòu)、交易形式和程序、交易行為規(guī)范、交易管理與監(jiān)督等進行明確的規(guī)定，推進集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)交易規(guī)范進行[4]。

（五）建立和完善集體經(jīng)濟組織規(guī)范運行的外部監(jiān)管制度

海淀區(qū)重點強化區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級農(nóng)村集體資產(chǎn)主管部門對集體經(jīng)濟組織的行政監(jiān)管職責(zé)。

一是嚴(yán)格落實審計監(jiān)督制度。對股份經(jīng)濟合作社的經(jīng)營狀況、資產(chǎn)增減變動情況進行年度審計。對股份經(jīng)濟合作社主要負(fù)責(zé)人進行任期經(jīng)濟責(zé)任審計，對集體征地補償費管理使用、債權(quán)債務(wù)管理、對外投資收益、工程項目等重大事項進行專項審計。

二是建立備案制度。股份經(jīng)濟合作社要對股東大會或股東代表大會議程、決議、財務(wù)預(yù)決算報告、年度經(jīng)營情況報告和資產(chǎn)負(fù)債等主要財務(wù)報表，高級管理人員的任命，年度收益分配情況和高級管理人員的薪酬情況，集體土地征占情況等，及時報送主管部門備案。

三是建立審核制度。股份經(jīng)濟合作社對處置預(yù)留的集體資產(chǎn)量化份額轉(zhuǎn)化成的股份或基金、股本變更，修改章程，整體改建為公司制企業(yè)法人，以及其他必要審核重要事項，要經(jīng)區(qū)級主管部門核準(zhǔn)后方可實施。

四是建立實地檢查制度。主管部門每年至少要對每個股份經(jīng)濟合作社進行一次實地檢查，形成檢查報告存檔。

五是堅持產(chǎn)權(quán)登記制度和年檢制度。按照《北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記及其管理辦法》（京農(nóng)發(fā)〔1997〕26號）進行產(chǎn)權(quán)登記，按照海淀區(qū)《關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改建登記有關(guān)問題的指導(dǎo)意見》（海農(nóng)發(fā)〔2007〕30號）對股份經(jīng)濟合作社登記證書進行年檢。

六是建立了集體資產(chǎn)管理考核評價制度。

（六）有序推動政社分離

2007年，海淀區(qū)提出，對南部基本完成集體資產(chǎn)處置的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織，要進一步明確黨委、政府和集體經(jīng)濟組織的職責(zé)和關(guān)系。黨委和政府要加強對集體經(jīng)濟組織的指導(dǎo)和監(jiān)督，改進和完善工作機制，維護集體資產(chǎn)安全，促進集體經(jīng)濟健康發(fā)展。要逐步剝離基本完成改制的集體經(jīng)濟組織所承擔(dān)的公共管理服務(wù)和公益建設(shè)職能，使集體經(jīng)濟組織能夠順利向市場主體的方向發(fā)展。此后，海淀區(qū)聯(lián)合高校開展了“村股份社與村委會財務(wù)分離”“加強集體財務(wù)信息分析”等農(nóng)村經(jīng)濟組織財務(wù)管理問題研究。2017—2018年，海淀區(qū)先后在溫泉、西北旺、蘇家坨、上莊等4鎮(zhèn)實施村級組織賬務(wù)分離，每年安排財政資金7 000余萬元保障村委會基本運行。2019年度村委會基本運行經(jīng)費分為“公用經(jīng)費”“基本運轉(zhuǎn)”“人員工資”三個部分，其中“公用經(jīng)費”每戶50元；“基本運轉(zhuǎn)”按照村民人數(shù)劃分為四檔：2 000人以下的30萬元，2 001～4 000人的50萬元，4 001～6 000人的70萬元，6 000人以上的90萬元；“人員工資”參照社區(qū)居委會人員工資待遇。

具體做法包括以下幾個方面。

一是科學(xué)界定村內(nèi)三個組織之間的職能。村級黨組織領(lǐng)導(dǎo)村委會和村股份社開展各項工作，村委會負(fù)責(zé)公共管理與服務(wù)，村股份社主要負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟的管理和運行。

二是分設(shè)村級組織會計賬套和銀行賬戶。賬務(wù)分開是村內(nèi)政經(jīng)分離的基礎(chǔ)性工作，在推動這項工作中，面臨著國家對村委會會計核算制度建設(shè)滯后的問題，海淀區(qū)暫定村委會參照執(zhí)行街道和居委會的會計核算辦法。

三是分階段明確資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬。對村內(nèi)的資源型資產(chǎn)根據(jù)用途進行區(qū)分，公益性集體資源型資產(chǎn)歸村委會所有，其他集體資源型資產(chǎn)歸村經(jīng)濟合作社所有。

四是保障村級組織運行經(jīng)費及其來源。明確村委會基本運行經(jīng)費由區(qū)級財政予以支付，支付標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、村莊形態(tài)及人口規(guī)模、村級組織承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)和管理任務(wù)進行核算，村委會基本運行經(jīng)費實行年度預(yù)算制度。

五是建立內(nèi)外部監(jiān)管體系。對村委會和股份社分別建立起內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管的制度體系，確保在黨的領(lǐng)導(dǎo)下村民自治和集體經(jīng)濟規(guī)范運行?？梢哉f，海淀區(qū)推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后的村實行政經(jīng)分離，明確村委會、村級黨組織的公益性經(jīng)費來源和標(biāo)準(zhǔn)，不但實現(xiàn)了城鄉(xiāng)基層組織基本運行經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，有利于村務(wù)監(jiān)督委員會和村股份社監(jiān)事會履行內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)，也有利于民政、財政、農(nóng)經(jīng)、審計等職能部門對村級組織進行預(yù)算管理、考核評價和必要的行政監(jiān)督，推動了城市化進程中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的健康發(fā)展。

三、存在的問題

（一）城市化對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)提出新要求

海淀區(qū)是首都中心城區(qū)，隨著農(nóng)村城市化的推進，已出現(xiàn)一大批撤銷鄉(xiāng)村行政建制、繼續(xù)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的單位，其面臨著在沒有村委會的情況下集體經(jīng)濟組織如何管理的問題，亟待加強和完善黨對農(nóng)村集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)。然而，加強和完善黨對集體經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)仍面臨明確基層黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位、法定職責(zé)，保障基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)集體經(jīng)濟組織的決策程序等一系列具體問題。

（二）新型集體經(jīng)濟組織發(fā)展仍面臨法律障礙

堅持和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟是堅持走中國特色社會主義道路的根本要求。集體經(jīng)濟組織是實現(xiàn)和發(fā)展集體經(jīng)濟的載體，是組織和帶領(lǐng)分散小農(nóng)戶進入市場的重要途徑。長期以來，集體經(jīng)濟組織立法缺位，《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定：國家保護城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟的發(fā)展。第十七條規(guī)定：集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。集體經(jīng)濟組織實行民主管理，依照法律規(guī)定選舉和罷免管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題?！吨腥A人民共和國民法總則》第三章第四節(jié)第九十六條明確規(guī)定“集體經(jīng)濟組織法人”為特別法人，但是對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場法人地位始終沒有明確的規(guī)定[5]，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其集體企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)與市場法人不匹配，集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)、成員權(quán)、財產(chǎn)權(quán)沒有得到平等的對待和保護。在地方層面，《北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》的修定滯后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)與發(fā)展缺乏頂層設(shè)計的制度規(guī)范，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在管理機制、治理體系、規(guī)范經(jīng)營等方面都難以實現(xiàn)有法可依[6]。

（三）集體經(jīng)濟組織承擔(dān)的鄉(xiāng)村治理負(fù)擔(dān)過重

一方面，城市化的成本最終由集體經(jīng)濟組織負(fù)擔(dān)。2004年以來，北京市執(zhí)行《北京市建設(shè)征地補償安置辦法》，確立了“逢征必轉(zhuǎn)”“逢轉(zhuǎn)必保”的原則，這一要求本意是讓農(nóng)民隨著城市化進程享受城鎮(zhèn)社會保障，然而，在城鄉(xiāng)二元的社會保障體系下，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的成本極高。在實際操作中，一個超轉(zhuǎn)人員平均需要300萬～400萬元，按照平均壽命80歲計算，從60歲到80歲，平均一年實際領(lǐng)取的養(yǎng)老金卻只有2萬元左右。另一方面，在政經(jīng)合一的制度安排下，集體經(jīng)濟組織承擔(dān)著鄉(xiāng)村治理的“無限責(zé)任”，面臨較大經(jīng)濟壓力。海淀區(qū)是北京市城市化進程最快的區(qū)之一，在政經(jīng)合一的制度下，城市化后農(nóng)村集體經(jīng)濟組織仍然在社區(qū)治理中發(fā)揮重要作用?！叭裏o村”集體經(jīng)濟組織繼承了村委會在村莊建設(shè)、管理等方面的“無限責(zé)任”，承擔(dān)巨額的村莊治理成本。

四、對策建議

（一）積極探索強化黨對農(nóng)村集體經(jīng)濟領(lǐng)導(dǎo)的有效實現(xiàn)形式

要著眼于未來深度城市化以后面臨的形勢，系統(tǒng)謀劃進一步做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和鄉(xiāng)村治理。落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，以黨的建設(shè)引領(lǐng)和促進農(nóng)村經(jīng)濟社會創(chuàng)新發(fā)展[7]。落實基層黨組織對集體經(jīng)濟組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事權(quán)、重要事項決定權(quán)。落實集體企業(yè)黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，把黨建工作要求明確寫入集體經(jīng)濟組織章程。探索建立村股份社向鎮(zhèn)黨委請示報告制度。明確村級黨組織參與村股份社決策的程序和要求。

（二）引導(dǎo)集體資本參與新型城市形態(tài)構(gòu)建

要公平合理地量化存量資產(chǎn)，著眼于形成增量，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。根據(jù)新形勢新任務(wù)，深化集體經(jīng)濟管理運營機制改革，引導(dǎo)集體資本向科技創(chuàng)新領(lǐng)域聚焦，引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織主動融入、積極參與中關(guān)村科學(xué)城新型城市形態(tài)構(gòu)建，把高端形態(tài)跨越式地帶入農(nóng)村。以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后成立的鎮(zhèn)、村股份社為紐帶，“把農(nóng)民組織起來，把資產(chǎn)經(jīng)營起來”，強化主人翁意識，推動集體資本參與減量條件下的城市有機更新，凝聚起共建核心區(qū)的巨大能量。

（三）以深化改革促進農(nóng)村城市化后的集體經(jīng)濟組織發(fā)展

海淀區(qū)農(nóng)村形勢的巨大變化對農(nóng)村工作提出新的要求，在完成以社區(qū)股份合作制改造為主的產(chǎn)權(quán)制度改革基礎(chǔ)上，深入推進相關(guān)改革工作。一是在完成整建制農(nóng)轉(zhuǎn)非的基礎(chǔ)上，優(yōu)化農(nóng)村基層治理體系，積極撤銷南部地區(qū)村委會建制，推動地區(qū)辦事處向街道辦事處轉(zhuǎn)變。二是按照首都中心城區(qū)定位，加強全區(qū)撤村建居以后農(nóng)用地經(jīng)營管理工作。三是落實村級組織賬務(wù)分離、政經(jīng)分離，開展村莊準(zhǔn)物業(yè)化管理，促進基本公共服務(wù)一體化。四是研究撤村、撤鎮(zhèn)以后的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理工作機制[7]。五是深入探索農(nóng)村綜合改革新路徑，在城鄉(xiāng)融合、民生改善、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化等方面提出更多可操作、接地氣的改革措施。