□ 張 璇，邵文莎

自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》首次從國家層面提出建立“學(xué)分銀行”制度以來，學(xué)分銀行建設(shè)經(jīng)歷了快速發(fā)展，成為我國終身教育立交橋建設(shè)與制度創(chuàng)新的重要專題和領(lǐng)域之一。站在“十三五”收官，即將開啟“十四五”大幕的交匯點(diǎn)上，展望未來五年學(xué)分銀行的發(fā)展，需要在全面回顧我國學(xué)分銀行建設(shè)的基礎(chǔ)上，把握新時(shí)代發(fā)展階段的深刻變化，面對新的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)，分析研判在構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系中學(xué)分銀行的發(fā)展實(shí)施策略，更好發(fā)揮學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累和轉(zhuǎn)換在暢通終身學(xué)習(xí)和人才成長渠道中的“樞紐”作用。

一、“十四五”時(shí)期面臨的新形勢

《中國教育現(xiàn)代化2035》將“建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系”作為2035年的首要教育發(fā)展目標(biāo)，通過3個(gè)五年規(guī)劃接續(xù)落實(shí)[1]，“十四五”是其起步的第一個(gè)五年。

1.邁向教育強(qiáng)國的社會期待

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出，到2035年把我國建成“文化強(qiáng)國、人才強(qiáng)國、教育強(qiáng)國、體育強(qiáng)國和健康中國”。因此，“十四五”期間要錨定2035遠(yuǎn)景目標(biāo)，確保全民受教育程度不斷提升，搭建包含學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、職業(yè)教育、高等教育、特殊教育，以及服務(wù)全民隨時(shí)隨地學(xué)習(xí)的繼續(xù)教育的高質(zhì)量教育體系，其中“完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會”必然涉及一系列重大宏觀制度建設(shè)，包括建立國家資歷框架、學(xué)習(xí)成果認(rèn)證轉(zhuǎn)換制度與“學(xué)分銀行”建設(shè)[2]，以支持靈活開放、豐富多樣的終身學(xué)習(xí)與個(gè)人成長通道，以及行業(yè)企業(yè)職工培訓(xùn)、社區(qū)教育、老年教育等發(fā)展。

2.教育始終是增進(jìn)民生福祉的重要指標(biāo)

有研究表明，從“九五”到“十三五”時(shí)期，教育指標(biāo)始終列明在規(guī)劃中，涉及各學(xué)段的入學(xué)率、教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出比例、義務(wù)教育鞏固率、受教育年限等，“十三五”規(guī)劃還增加了“農(nóng)民工培訓(xùn)人次數(shù)”[3]，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》專門列有“從業(yè)人員繼續(xù)教育(萬人次)”指標(biāo)。

“十四五”時(shí)期是我國全面建成小康社會，開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化新征程的第一個(gè)五年，“十四五”規(guī)劃是全面貫徹“以人民為中心”的新發(fā)展理念的第一個(gè)五年規(guī)劃，國家教育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃更會將服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的目標(biāo)貫穿始終。可以預(yù)測，“勞動(dòng)年齡人口的平均受教育年限”與“從業(yè)人員的繼續(xù)教育”指標(biāo)仍然會在“十四五”規(guī)劃中有明確規(guī)定。因?yàn)榭茖W(xué)技術(shù)飛速發(fā)展引起的從業(yè)人員持續(xù)知識更新的繼續(xù)教育，會對勞動(dòng)年齡人口的平均受教育年限產(chǎn)生明顯影響，而兩個(gè)指標(biāo)之間的聯(lián)系就需要通過對從業(yè)人員繼續(xù)教育學(xué)時(shí)與學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定來建立。

3.教育事業(yè)發(fā)展重心向服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)移

雖然我國已經(jīng)建成世界上規(guī)模最大的教育體系[4]，但人民日益增長的高質(zhì)量學(xué)習(xí)要求與教育體系不均衡不充分發(fā)展的矛盾仍然是主要矛盾。

改革開放以來，我國教育事業(yè)在教育現(xiàn)代化和教育終身化推進(jìn)歷程中發(fā)展迅速，成果顯著，但仍然存在理論層面研究滯后且流于表面、全民學(xué)習(xí)權(quán)利意識貧弱、制度化教育模式固守、學(xué)分積累和轉(zhuǎn)換制度匱乏等一系列問題。[5]立足于教育服務(wù)于人民的根本立場，“十四五”期間的教育體系建設(shè)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步超越傳統(tǒng)教育的規(guī)制，從時(shí)間和空間維度共同關(guān)注人的全面發(fā)展[6]，不再局限于特定年齡的教育時(shí)限和校園場所的學(xué)習(xí)時(shí)空，為人一生不同階段的發(fā)展提供教育服務(wù)，補(bǔ)齊短板，向全人群及全生命周期的學(xué)習(xí)服務(wù)拓展，確保全民終身可以獲得“全納、公平、靈活的優(yōu)質(zhì)教育”學(xué)習(xí)機(jī)會，所有學(xué)習(xí)的經(jīng)歷與成果都能夠得到和學(xué)校教育平等的承認(rèn)與對待，化解任何形式的漠視、排斥、邊緣化與不一致[7]。

4.面向全民的終身學(xué)習(xí)目標(biāo)聚焦于個(gè)體服務(wù)

服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)是強(qiáng)調(diào)“面向人人”的終身學(xué)習(xí),關(guān)注的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到對不同個(gè)體的不同學(xué)習(xí)需求的支持與滿足。[8]有研究指出，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的持續(xù)上升，“十四五”期間教育服務(wù)的對象將發(fā)生深刻變化[9]，對教育服務(wù)需求的多樣性和層次性也會更加迫切。

隨著國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長,都市圈建設(shè)的持續(xù)擴(kuò)張,中高收入人群和城鎮(zhèn)人口的規(guī)模會持續(xù)擴(kuò)大，中高收入學(xué)習(xí)者和城鎮(zhèn)學(xué)習(xí)者會進(jìn)一步增加，他們對學(xué)習(xí)機(jī)會的需求和教育質(zhì)量的期待更高。“雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展新格局推動(dòng)的產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈轉(zhuǎn)型升級，對人力資源有了新要求，包括農(nóng)民工市民化[10]的構(gòu)想，會導(dǎo)致社會學(xué)習(xí)者持續(xù)增長，從業(yè)人員接受繼續(xù)教育、終身學(xué)習(xí)的意愿會不斷增強(qiáng)；同時(shí)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等流動(dòng)學(xué)習(xí)者也會有所擴(kuò)大。疫情的常態(tài)化防控會使在線學(xué)習(xí)進(jìn)一步升溫，網(wǎng)絡(luò)學(xué)習(xí)者會不斷增多，老年人口的學(xué)習(xí)需求上漲更明顯，留守兒童的學(xué)習(xí)仍需要重點(diǎn)關(guān)注，貧困學(xué)習(xí)者也需要學(xué)習(xí)改變自身生存狀態(tài)。面對當(dāng)下和可預(yù)見的未來，適應(yīng)新形勢發(fā)展的全體國民在優(yōu)化和提升自身能力和素質(zhì)時(shí)，每個(gè)處于不同社會階層、不同人生階段的個(gè)體，通過不同學(xué)習(xí)方式，在不同場所習(xí)得的知識、技能和能力，都需要得到更客觀的評價(jià)與更開放的接納。

二、“十三五”期間的現(xiàn)實(shí)問題

為了能夠相對客觀完整地了解各地各類學(xué)分銀行的建設(shè)現(xiàn)狀、成果經(jīng)驗(yàn)和面臨問題，2020年初，江蘇省終身教育學(xué)分銀行管理中心組建了專門團(tuán)隊(duì)，通過問卷調(diào)查和在線、實(shí)地訪談，選取了41家在建的學(xué)分銀行(含學(xué)分銀行項(xiàng)目)，歷時(shí)半年多的問卷發(fā)放與回收，訪談與整理，最終獲得32家學(xué)分銀行樣本數(shù)據(jù)。調(diào)查圍繞各家學(xué)分銀行的基本信息、定位與功能、建設(shè)情況及運(yùn)行狀況等四方面展開，相關(guān)數(shù)據(jù)與信息均截至2019年12月31日。

調(diào)查表明，我國各地學(xué)分銀行建設(shè)呈不斷增長趨勢(在2010—2019年之間，除2011年外，每年都有地方新增學(xué)分銀行建設(shè)項(xiàng)目)，存在著多種建設(shè)類型(包括學(xué)校、行業(yè)、區(qū)域和國家層面的，或者服務(wù)于職業(yè)教育領(lǐng)域，或者服務(wù)于繼續(xù)教育領(lǐng)域，或者服務(wù)于市民社會學(xué)習(xí)領(lǐng)域，更多的服務(wù)于終身教育領(lǐng)域)。盡管它們分別處于不同發(fā)展階段，但都進(jìn)行了形式多樣、各具特色的實(shí)踐探索，探索過程明顯呈現(xiàn)出實(shí)踐先導(dǎo)、需求導(dǎo)向的特征。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)學(xué)分銀行建設(shè)所依托的單位是當(dāng)?shù)氐拈_放大學(xué)或廣播電視大學(xué)，這與開放大學(xué)所承擔(dān)的建設(shè)使命密不可分。同時(shí)，調(diào)查結(jié)果也反映出學(xué)分銀行建設(shè)面臨一些共性問題與發(fā)展阻力。

1.缺少有針對性的政策支持和分類指導(dǎo)意見

調(diào)查中，不論是從學(xué)分銀行面臨的困難還是總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，“政策支持、制度保障、政府重視”都是高頻詞語。

《教育部關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》指出，堅(jiān)持以學(xué)習(xí)者為中心，以高等學(xué)校為主體，要求實(shí)質(zhì)等效和規(guī)范有序；同時(shí)提到了到2020年國家公共服務(wù)平臺初步建成，探索建立國家學(xué)分銀行，構(gòu)建分級認(rèn)證服務(wù)體系，鼓勵(lì)區(qū)域和聯(lián)盟學(xué)校建立學(xué)分認(rèn)定、積累及轉(zhuǎn)換系統(tǒng)。說明教育行政主管部門已經(jīng)意識到辦學(xué)主體開展的學(xué)分認(rèn)定，與公共服務(wù)的“學(xué)分銀行”體系分別負(fù)有不同職能。2017年國務(wù)院印發(fā)的國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中也明確，“完善學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度，通過部分地區(qū)率先探索、以點(diǎn)帶面的方式，推進(jìn)國家學(xué)分銀行建設(shè)”，同時(shí)還明確“建立面向全民的終身學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換公共服務(wù)平臺”，為每一位學(xué)習(xí)者提供個(gè)人學(xué)習(xí)賬號，各類學(xué)習(xí)成果的統(tǒng)一認(rèn)證與核算。被認(rèn)定的學(xué)分，可累計(jì)作為獲取學(xué)歷證書、職業(yè)資格證書或培訓(xùn)證書的憑證。但遺憾的是，在這兩個(gè)文件中對公共服務(wù)平臺的學(xué)分銀行體系僅提出了宏觀的構(gòu)想，沒有具體職能的說明，也沒有組織架構(gòu)的描述，更沒有實(shí)現(xiàn)途徑的分類指導(dǎo)。

各家區(qū)域?qū)W分銀行的成立文件雖然都明確學(xué)分銀行服務(wù)當(dāng)?shù)厮袑W(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、管理與服務(wù)，但對于認(rèn)證權(quán)限未做明確授予，對認(rèn)證哪些學(xué)習(xí)成果，依據(jù)什么進(jìn)行認(rèn)證，如何開展認(rèn)證，認(rèn)證后的效果也沒有操作性的規(guī)定。截至2019年底，除浙江、上海、廣東、重慶教育主管部門針對學(xué)分銀行的業(yè)務(wù)開展有直接和間接的文件支持外，其他地區(qū)都再?zèng)]有明確的文件或政策(成立文件之外)對學(xué)分銀行建設(shè)做出指導(dǎo)。

2020年教育部關(guān)于《做好職業(yè)教育國家學(xué)分銀行建設(shè)相關(guān)工作的通知》(教職成司函〔2020〕9號)有所改進(jìn)，明確學(xué)分銀行“組織研究確定不同課程類型、不同學(xué)時(shí)與學(xué)分的對應(yīng)關(guān)系，形成學(xué)時(shí)學(xué)分記錄規(guī)則”，核定培訓(xùn)組織提出的X證書學(xué)分，備案各學(xué)校與培訓(xùn)組織制定的轉(zhuǎn)換規(guī)則。但這樣的規(guī)定既將學(xué)分銀行的功能限定在極小的范圍，更注重對學(xué)習(xí)成果學(xué)分認(rèn)定，又沒有充分闡釋學(xué)分銀行發(fā)揮立交橋作用的基礎(chǔ)。因?yàn)榕嘤?xùn)組織與院校如果直接對接，不執(zhí)行有關(guān)學(xué)分銀行規(guī)定的學(xué)時(shí)學(xué)分要求，職業(yè)教育國家學(xué)分銀行完全無可奈何。

在我國現(xiàn)行教育體系中，辦學(xué)和發(fā)證主體因?yàn)榫哂蟹苫蛘哔x權(quán)，能夠自主決定是不是認(rèn)可某一項(xiàng)成果，是不是允許成果置換，是真正學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換的直接主體。[11]但由于學(xué)習(xí)者的流動(dòng)性非常小，開展校際學(xué)分轉(zhuǎn)換并不普遍；而校外教育成果的取得，對于從學(xué)校到學(xué)校的學(xué)生而言，都是在先學(xué)習(xí)課程的基礎(chǔ)上，才有能力參加競賽、考取證書等，成果轉(zhuǎn)換發(fā)生的幾率也很低。因此對于辦學(xué)主體而言，學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換僅屬于內(nèi)部小型業(yè)務(wù)，缺乏長久發(fā)展動(dòng)力；而國家和區(qū)域?qū)用娴膶W(xué)分銀行所開展的學(xué)習(xí)成果統(tǒng)一認(rèn)證、核算和積累，又由于缺乏明確清晰的制度支持和分類指導(dǎo)，進(jìn)展較為緩慢。

2.建設(shè)目標(biāo)定位不夠準(zhǔn)確和清晰

針對學(xué)分銀行的建設(shè)目標(biāo)定位，調(diào)查問卷設(shè)計(jì)了“學(xué)分管理服務(wù)機(jī)構(gòu)”“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心”“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證管理中心”“學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換服務(wù)中心”“個(gè)人終身學(xué)習(xí)檔案系統(tǒng)”和“其他”等6個(gè)選項(xiàng)。參加調(diào)查的各家學(xué)分銀行，僅1家明確定位是單一的“學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換服務(wù)中心”，其余都是多目標(biāo)定位。其中有15家都選了除“其他”以外的所有選項(xiàng)，還有12家也分別選了除“其他”以外的4個(gè)或3個(gè)選項(xiàng)。這就意味著，有一半以上的學(xué)分銀行認(rèn)為自己既是“學(xué)分管理機(jī)構(gòu)”，同時(shí)又是“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證管理中心”“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心”，還是“學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換服務(wù)中心”或“終身學(xué)習(xí)檔案系統(tǒng)”。這幾者之間有內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但相關(guān)職責(zé)各異，它們同時(shí)并存說明在目標(biāo)定位上存在一定的混淆。

從構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系角度看，單個(gè)學(xué)?；驒C(jī)構(gòu)的學(xué)分銀行難以形成區(qū)域和全國范圍內(nèi)的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證體系，也因?yàn)閮H僅記錄在校學(xué)習(xí)成績無法形成“終身學(xué)習(xí)檔案”；區(qū)域和國家層面的學(xué)分銀行本身不是發(fā)證頒證機(jī)構(gòu)，也不是教學(xué)實(shí)施單位，管理的其實(shí)是各級各類學(xué)習(xí)成果，并不需要也不能夠全部冠以“學(xué)分”。“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證管理中心”的重心是落在“管理”上，“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證中心”的重心則是落在“認(rèn)證”上，一個(gè)是認(rèn)證工作的管理主體，一個(gè)是認(rèn)證主體，職能并不相同，集于一體不符合職能配置的基本規(guī)律。這也在一定程度上說明對于學(xué)分銀行概念的內(nèi)涵與外延還沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識，沒有形成本土的理論體系。[12]

3.功能設(shè)定全面但應(yīng)用實(shí)踐有限

在學(xué)分銀行的服務(wù)功能方面，問卷也設(shè)計(jì)了“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證”“學(xué)習(xí)成果證明”“業(yè)務(wù)咨詢”“學(xué)習(xí)途徑推薦”“資源匯聚”和“其他”等6項(xiàng)。除1家僅提供“成果證明”、1家僅提供“業(yè)務(wù)咨詢”外，其余各家都提供“學(xué)習(xí)成果認(rèn)證(職業(yè)教育國家學(xué)分銀行提供‘學(xué)分銀行學(xué)分認(rèn)定’)、學(xué)習(xí)成果證明、業(yè)務(wù)咨詢、學(xué)習(xí)途徑推薦和資源匯聚”的服務(wù)，有的還包括人才推薦、先進(jìn)評選及終身學(xué)習(xí)激勵(lì)等。但各家關(guān)于開展實(shí)踐的問卷回答主要還是局限在依托學(xué)校的學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換、中高本銜接，以及選擇性開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)踐表明，各項(xiàng)功能沒有充分應(yīng)用或全面發(fā)揮實(shí)際效能，除了因?yàn)槿鄙倬唧w事務(wù)環(huán)節(jié)的制度以外，也與建設(shè)者對學(xué)分銀行的期待相關(guān)。功能的設(shè)定既體現(xiàn)了建設(shè)者的自我期待，也在一定程度上折射出社會對學(xué)分銀行建設(shè)的期待。有學(xué)者認(rèn)為“學(xué)分銀行”的基礎(chǔ)是學(xué)分制的實(shí)施，希望通過學(xué)分銀行推動(dòng)完全學(xué)分制改革[13]；有學(xué)者希望通過學(xué)分銀行的“存貸”功能，增加學(xué)校教育的靈活性，實(shí)現(xiàn)因材施教，給予學(xué)生更大成長空間[14]；也有學(xué)者希望學(xué)分銀行建立國家資歷框架制度，開展學(xué)歷教育以外的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證[15]；還有學(xué)者認(rèn)為學(xué)分銀行能夠規(guī)范教育質(zhì)量，通過課程標(biāo)準(zhǔn)保證學(xué)分流動(dòng)[16]。而廣大的社會群體則希望以最便捷的方式讓自己的學(xué)習(xí)經(jīng)歷及其成果得到最包容、最優(yōu)惠的對待。過多的功能期待集于學(xué)分銀行一身，反而使其“不能承受其重”。較高的期待度與較低的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用之間的落差，說明學(xué)分銀行建設(shè)還沒有找準(zhǔn)突破當(dāng)前困境的有效路徑。

4.未能及時(shí)全面發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)職業(yè)教育、繼續(xù)教育及終身學(xué)習(xí)主體的需求[17]

調(diào)查中關(guān)于學(xué)分銀行服務(wù)學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換的人次或人數(shù)，只有16家實(shí)際發(fā)生了學(xué)分銀行服務(wù)學(xué)習(xí)成果的學(xué)分認(rèn)定與轉(zhuǎn)換，占被調(diào)查的50%；16家在服務(wù)的人次或人數(shù)上存在巨大差異，從個(gè)位數(shù)的人次到9.1萬人次，從1千多人到近2萬人，除了表明學(xué)習(xí)者參與校外學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的熱情有差異外，也表明不同地區(qū)、不同性質(zhì)的學(xué)習(xí)者在獲得、持有原始成果方面有明顯不同。

由于認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是一個(gè)從無到有的大投入、長周期過程，對設(shè)計(jì)和組織標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)人員的綜合素質(zhì)要求極高，所以目前學(xué)分銀行的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)以面向傳統(tǒng)的教育成果為多，還不能及時(shí)覆蓋社會上形形色色、各級各類的學(xué)習(xí)成果，尤其是對勞動(dòng)者群體，特別是各類在職員工、農(nóng)民工、新型職業(yè)農(nóng)民、退役軍人等重點(diǎn)人群所有的學(xué)習(xí)經(jīng)歷和持有的學(xué)習(xí)成果；對成果的認(rèn)證也局限于學(xué)分認(rèn)定，單向接受到學(xué)歷教育課程體系中，少有學(xué)校課程直接被認(rèn)同到各項(xiàng)證書中。由于缺乏相應(yīng)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系、轉(zhuǎn)換規(guī)則體系和質(zhì)量保證體系，勞動(dòng)者群體的非學(xué)歷繼續(xù)教育和職業(yè)培訓(xùn)成果，以及符合能力水準(zhǔn)的工作經(jīng)歷，還沒有能夠大規(guī)模進(jìn)入學(xué)分銀行的工作內(nèi)容，也嚴(yán)重影響了學(xué)分銀行的社會認(rèn)知度。

5.對社會大眾的學(xué)習(xí)支持沒有形成普遍影響

實(shí)現(xiàn)“人人、時(shí)時(shí)、處處”學(xué)習(xí)的全民終身學(xué)習(xí)愿景，需要國家倡導(dǎo)性的政策引領(lǐng)，更需要有效的外部激勵(lì)機(jī)制。學(xué)分銀行的設(shè)計(jì)正是希望通過對各級各類學(xué)習(xí)成果的認(rèn)可和接納，在調(diào)動(dòng)學(xué)習(xí)者持續(xù)學(xué)習(xí)熱情的同時(shí)，滲透式改變學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)認(rèn)知和習(xí)慣。目前學(xué)分銀行的探索局限在很小的范圍內(nèi)，政府推動(dòng)、行業(yè)參與、雇主認(rèn)可和教育機(jī)構(gòu)接受的成果認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系和成果轉(zhuǎn)換協(xié)同機(jī)制尚未形成，面向的人群仍然以在校學(xué)生為主，甚至以依托的辦學(xué)單位的學(xué)生為主，應(yīng)用的出口局限在學(xué)歷教育的學(xué)分轉(zhuǎn)換，還沒有擴(kuò)散到更多的教育機(jī)構(gòu)和更廣泛的勞動(dòng)者人群，因此無法對更廣泛人群的學(xué)習(xí)安排、個(gè)人發(fā)展產(chǎn)生實(shí)際影響。

三、“十四五”時(shí)期的政策建議

《深化新時(shí)代教育評價(jià)改革總體方案》再一次明確，“探索建立學(xué)分銀行制度，推動(dòng)多種形式學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定、積累和轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)不同類型教育、學(xué)歷與非學(xué)歷教育、校內(nèi)與校外教育之間互通銜接，暢通終身學(xué)習(xí)和人才成長渠道”，以破“五唯”為導(dǎo)向，緊密呼應(yīng)了《中國教育現(xiàn)代化2035》的戰(zhàn)略目標(biāo)，鮮明傳達(dá)了對全人群所有校外學(xué)習(xí)經(jīng)歷與成果的認(rèn)可態(tài)度，以及多方位服務(wù)人才成長的方向。這些都為“十四五”時(shí)期的學(xué)分銀行建設(shè)提出了研究新課題和發(fā)展新方向。在教育體系和制度如何更好地適合社會對于人才多樣化要求和學(xué)習(xí)者自身多樣化成長的時(shí)代背景下，依據(jù)國家大政方針，按照建設(shè)服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)高質(zhì)量教育體系的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)國家與地方的政策指導(dǎo)與制度供給，研究有實(shí)踐操作性和問題針對性的實(shí)施策略，規(guī)劃切實(shí)可行的行動(dòng)和組織路徑，可以幫助學(xué)分銀行建設(shè)找到杠桿支點(diǎn)，撬動(dòng)森嚴(yán)壁壘，破除障礙，打開困局。

1.大力開展學(xué)分銀行建設(shè)理論研究，為政府決策和實(shí)踐探索提供有效咨詢和理論指導(dǎo)

制度建設(shè)需要理論先行，改革探索的制度構(gòu)建更需要科學(xué)的理論體系引領(lǐng)。當(dāng)下，終身學(xué)習(xí)已經(jīng)成為以變革為主題的時(shí)代焦點(diǎn)，成為人類生活的核心，已經(jīng)被視為從正規(guī)學(xué)習(xí)到非正規(guī)學(xué)習(xí)和非正式學(xué)習(xí)的連續(xù)行為。各級政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)要在一個(gè)清晰藍(lán)圖和價(jià)值觀基礎(chǔ)上制定明確政策和推進(jìn)措施[18]，系統(tǒng)而充分地為全民提供靈活的學(xué)習(xí)途徑，對他人通過非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)獲得的知識、技能與能力進(jìn)行識別、評估并認(rèn)證[19]。

調(diào)查反映出的問題說明，學(xué)分銀行建設(shè)主體對于學(xué)分銀行的定位功能沒有達(dá)成一致，也在一定程度上說明目前關(guān)于學(xué)分銀行的理論知識體系還沒有形成統(tǒng)一認(rèn)識[20]，對于學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、資歷框架和學(xué)分銀行的概念內(nèi)涵、功能外延和相互關(guān)系尚存分歧，急需深入系統(tǒng)的專項(xiàng)理論研究。

教育部門、人社部門及其他相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)組織來自不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者和行業(yè)專家及相關(guān)政府部門、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的人員協(xié)同攻關(guān)，設(shè)立專門的研究專題與項(xiàng)目，應(yīng)用多元化的研究方法，追蹤實(shí)踐樣本，從基礎(chǔ)理論、國際經(jīng)驗(yàn)、文化原理、制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行管理、技術(shù)支持、法規(guī)政策等方面開展系統(tǒng)深入研究，厘清學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度、資歷框架和學(xué)分銀行三者之間的關(guān)系,研發(fā)具有中國特色的國家資歷框架，構(gòu)建共同的學(xué)分銀行話語體系,在相同語境下開展學(xué)習(xí)成果認(rèn)證問題的共同研究,形成學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度的理論體系，為制度創(chuàng)新與實(shí)踐轉(zhuǎn)化提供科學(xué)方案與中國經(jīng)驗(yàn)。

2.加強(qiáng)國家與地方的政策指導(dǎo)與制度供給，破除學(xué)分銀行建設(shè)障礙

(1)規(guī)劃資歷框架的頂層設(shè)計(jì)和建設(shè)路徑，為國家資歷框架建設(shè)奠定基礎(chǔ)

《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出，“制定國家資歷框架，建立個(gè)人學(xué)習(xí)賬號和學(xué)分累計(jì)制度”，說明國家已經(jīng)決定對于學(xué)習(xí)成果認(rèn)證采用“資歷框架”模式，通過建立資歷框架來推動(dòng)我國教育與勞動(dòng)力市場之間固有關(guān)系的變革，形成人力資源開發(fā)的新格局。從學(xué)分銀行的視角，可以理解為資歷框架是學(xué)分銀行建立個(gè)人學(xué)習(xí)賬號、累計(jì)學(xué)分的先決條件，即學(xué)分銀行應(yīng)當(dāng)按照資歷框架規(guī)定的分類分級標(biāo)準(zhǔn)開展非正規(guī)和非正式學(xué)習(xí)成果的識別、評估與認(rèn)證，將認(rèn)證結(jié)果存入個(gè)人學(xué)習(xí)賬號積累，在需要的時(shí)候按照資歷框架構(gòu)建的分類分級溝通銜接階梯進(jìn)行成果應(yīng)用。

但資歷框架制定是一個(gè)復(fù)雜、艱巨的公共政策構(gòu)建過程[17]，無法一蹴而就，國際經(jīng)驗(yàn)也充分證明資歷框架建設(shè)周期的漫長與發(fā)展調(diào)整的頻繁[12]。各級教育主管部門要在清醒認(rèn)識到這一工作的艱巨性、復(fù)雜性和長期性的基礎(chǔ)上，做好頂層設(shè)計(jì)及建設(shè)路徑規(guī)劃，在加快各項(xiàng)教育法律法規(guī)制定修訂的同時(shí)，及時(shí)出臺相關(guān)政策,為地方開展學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度探索和資歷框架試點(diǎn)提供制度依據(jù)與保障。在國家資歷框架未出臺前，協(xié)同各級政府及教育、人社、民政、科技等部門，明文鼓勵(lì)各地、各領(lǐng)域積極開展資歷框架(學(xué)習(xí)成果框架)的研究與開發(fā)，推動(dòng)地方實(shí)踐的深化，采用迭代升級更新的方式，形成豐富的地方經(jīng)驗(yàn)實(shí)證樣本，為國家資歷框架的制定夯實(shí)基礎(chǔ)。

考慮到現(xiàn)實(shí)中學(xué)習(xí)成果紛繁復(fù)雜，對應(yīng)的具體認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)涉及面極廣，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)同步鼓勵(lì)各學(xué)分銀行開展基于資歷框架的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)與應(yīng)用，合作互補(bǔ)構(gòu)建針對具體類別學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系，并在實(shí)踐中檢驗(yàn)。

有學(xué)者擔(dān)憂，莫衷一是的框架標(biāo)準(zhǔn)和分飾多角的機(jī)構(gòu)運(yùn)行可能會導(dǎo)致更多的障礙與公信力疑慮[21]，但由于資歷框架中包含正規(guī)教育(學(xué)歷教育)的各項(xiàng)資歷,而學(xué)歷教育資歷的超穩(wěn)定性導(dǎo)致不同的框架之間會有銜接的可能。2008年歐盟形成了歐盟資格框架的正式文本,在此之前英國等國于20世紀(jì)90年代就開始了國家資格框架的建設(shè)[22]，后續(xù)順利實(shí)現(xiàn)了兩者之間的銜接,至今已經(jīng)有24個(gè)歐洲國家完成了銜接[23]。這證明，如果有明確的資格框架銜接標(biāo)準(zhǔn)，不同的框架之間是能夠?qū)崿F(xiàn)彼此銜接的。

(2)針對實(shí)踐中存在的多種學(xué)分銀行類型，提供分類指導(dǎo)

有研究者將建設(shè)實(shí)踐中的各家學(xué)分銀行分為“平臺型學(xué)分銀行”和“主體型學(xué)分銀行”。[24]他們認(rèn)為，“平臺型學(xué)分銀行”才能承擔(dān)服務(wù)終身教育體系，搭建終身學(xué)習(xí)“立交橋”，促進(jìn)各級各類教育互通銜接的功能。雖然《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》和《關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見》已經(jīng)明文“鼓勵(lì)區(qū)域、聯(lián)盟學(xué)校建立學(xué)分認(rèn)定、積累及轉(zhuǎn)換系統(tǒng)”，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也明確“完善學(xué)習(xí)成果認(rèn)證制度，通過部分地區(qū)率先探索、以點(diǎn)帶面的方式，推進(jìn)國家學(xué)分銀行建設(shè)”，“建立面向全民的終身學(xué)習(xí)成果認(rèn)證、積累與轉(zhuǎn)換公共服務(wù)平臺”，但后續(xù)沒有再出臺區(qū)域、聯(lián)盟學(xué)校及公共服務(wù)平臺如何開展建設(shè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)文件。這也從另一個(gè)角度說明學(xué)分銀行建設(shè)的創(chuàng)新性與挑戰(zhàn)性。由于缺乏政策指導(dǎo)與制度引領(lǐng)，對不同類型的學(xué)分銀行建設(shè)定位、功能及業(yè)務(wù)發(fā)展路徑還存在明顯分歧，迫切需要教育主管部門針對不同類型的學(xué)分銀行提供不同的建設(shè)指導(dǎo)和政策支持，在明確目標(biāo)定位的基礎(chǔ)上進(jìn)一步指明建設(shè)探索的努力方向。

3.創(chuàng)新實(shí)踐，破解學(xué)分銀行現(xiàn)實(shí)問題

(1)找準(zhǔn)現(xiàn)實(shí)需求，拓展服務(wù)領(lǐng)域與職能

學(xué)分銀行建設(shè)的根本宗旨是為了認(rèn)可和接納各類學(xué)歷教育以外的學(xué)習(xí)成果，推動(dòng)各級各類教育融合溝通，拓寬個(gè)人成長通道，是服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)教育體系的關(guān)鍵組成，服務(wù)對象包括各級各類教育機(jī)構(gòu)和證書頒發(fā)機(jī)構(gòu)及所有學(xué)習(xí)者。學(xué)分銀行可以定期開展服務(wù)對象需求調(diào)研，分析梳理具有集中性和典型性的學(xué)習(xí)成果認(rèn)證需求；通過學(xué)習(xí)成果認(rèn)證，將相關(guān)學(xué)習(xí)成果的內(nèi)容、過程和評價(jià)等信息公布到信息平臺的名錄清單中互通共享，為成果的互認(rèn)和轉(zhuǎn)換提供基本信息和基礎(chǔ)判斷；國家和區(qū)域的學(xué)分銀行還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，在多方共贏的前提下，為各類教育機(jī)構(gòu)、證書頒發(fā)機(jī)構(gòu)及用人單位搭建交流、合作、協(xié)商的平臺，擴(kuò)展學(xué)分銀行成果認(rèn)證結(jié)果的應(yīng)用場景[25]，從單純的學(xué)歷教育學(xué)分認(rèn)定，發(fā)展到職業(yè)、學(xué)業(yè)晉升晉級時(shí)的繼續(xù)教育、素質(zhì)教育學(xué)時(shí)學(xué)分認(rèn)定，以及學(xué)歷教育與特定證書成果的互認(rèn)，擴(kuò)大社會影響力，讓學(xué)分銀行切實(shí)發(fā)揮促進(jìn)學(xué)習(xí)成果互認(rèn)與轉(zhuǎn)換的公共服務(wù)平臺作用。

(2)完善組織體系建設(shè)，強(qiáng)化學(xué)分銀行間的合作發(fā)展

組織體系的完善，是業(yè)務(wù)建立健全的體制保障。體系建設(shè)越完善，組織職能的界定就越清晰，業(yè)務(wù)開展也更容易統(tǒng)一規(guī)范。雖然信息技術(shù)的應(yīng)用可以擴(kuò)大服務(wù)覆蓋面，但即使在高度信息化的今天，信息系統(tǒng)仍然不能脫離組織體系而自運(yùn)行，這可以從金融銀行的運(yùn)作實(shí)踐得到充分證明，體系的層級可能簡化，但永遠(yuǎn)無法徹底扁平。各家學(xué)分銀行可以在組建自身的組織體系時(shí)，總結(jié)反思體系層級設(shè)置的最優(yōu)方案。

我國是單一制的國家，教育和人才管理體系也具有鮮明的全國統(tǒng)一性，各級各類教育和人力資源管理均按部、省(自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū))、設(shè)區(qū)市(自治州)、縣(區(qū)、自治縣、市)、鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道)分級管轄。各家學(xué)分銀行可以通過相互之間的緊密合作，逐步形成框架趨同、標(biāo)準(zhǔn)互補(bǔ)、業(yè)務(wù)規(guī)范一致的覆蓋全國的業(yè)務(wù)服務(wù)體系，為國家學(xué)分銀行的組織體系做好基礎(chǔ)工作。

(3)加強(qiáng)信息化技術(shù)支撐，提升服務(wù)能力

信息系統(tǒng)是學(xué)分銀行提供學(xué)習(xí)成果“賦值、存儲和流轉(zhuǎn)”服務(wù)的必要載體。便捷的應(yīng)用、流暢的查詢、信息的安全，是學(xué)分銀行業(yè)務(wù)能被廣為接受的基礎(chǔ)要件；即時(shí)響應(yīng)的信息服務(wù)手段是助推業(yè)務(wù)發(fā)展的有效輔助。“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代用戶至上，要黏住用戶，需要站在用戶角度，想用戶所想，圍繞用戶需求，為用戶提供完美體驗(yàn)。區(qū)塊鏈、人工智能、大數(shù)據(jù)分析等先進(jìn)技術(shù)可以使信息系統(tǒng)更智能、更穩(wěn)定和更可靠，為學(xué)分銀行建設(shè)賦能增效。學(xué)分銀行有必要在業(yè)務(wù)不斷拓展完善的過程中，站在用戶的角度，研判需要成果認(rèn)證的具體人群，分析該人群可能面臨的問題，需要的服務(wù)和幫助，通過信息系統(tǒng)的持續(xù)建設(shè)優(yōu)化服務(wù)，找到問題解決的痛點(diǎn)和難點(diǎn)，吸引用戶；同時(shí)通過技術(shù)手段保證學(xué)習(xí)成果認(rèn)證的透明公開、客觀公正和優(yōu)質(zhì)高效，提高社會的接受度與認(rèn)可度。

(4)培育終身學(xué)習(xí)理“才”文化，營造學(xué)分銀行發(fā)展氛圍

一直以來，知識就是力量已經(jīng)深入人心，但知識也是財(cái)富并非人人認(rèn)同，用對待物質(zhì)財(cái)富的態(tài)度來看待學(xué)習(xí)財(cái)富可能剛剛萌芽?！爸R就是生產(chǎn)力”的論斷已經(jīng)說明需要建立個(gè)人的知識財(cái)富觀。所以應(yīng)當(dāng)更新宣傳理念，引進(jìn)市場概念，創(chuàng)新宣傳方式與推廣路徑，加強(qiáng)宣傳設(shè)計(jì)與投入，搭建有效的學(xué)分銀行和社會之間、和公民之間的溝通橋梁；創(chuàng)設(shè)和挖掘?qū)W分銀行業(yè)務(wù)的應(yīng)用場景，通過有效應(yīng)用產(chǎn)生無形影響，提升社會與公民對學(xué)分銀行的認(rèn)知度與接受感，推動(dòng)學(xué)分銀行理“才”文化的形成與積淀。

學(xué)分銀行作為推動(dòng)教育綜合改革的制度創(chuàng)新，通過自下而上的各級各類試點(diǎn)獲得經(jīng)驗(yàn)，再由此及彼地在不同層級實(shí)施[26]，不僅可以大大降低政策文件中的宏觀設(shè)計(jì)落到現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的成本和風(fēng)險(xiǎn)，也可以通過行動(dòng)的“試錯(cuò)”過程，發(fā)現(xiàn)問題，驗(yàn)證設(shè)計(jì)，校準(zhǔn)政策依據(jù)。這是我國行之有效的工作思路和方法，是具有中國特色的政策行為與經(jīng)驗(yàn)。[27]目前的全國學(xué)分銀行調(diào)查結(jié)果也在某種程度上證明各類實(shí)踐試點(diǎn)的必要。因此“十四五”期間，國家應(yīng)當(dāng)采用更明確的措施，鼓勵(lì)各地各類學(xué)分銀行建設(shè)的大膽探索和積極實(shí)踐，并提供分類指導(dǎo)的政策支持，使全民終身學(xué)習(xí)推進(jìn)機(jī)制的制度舉措在構(gòu)建方式上更加靈活、資源更加豐富、學(xué)習(xí)更加便捷的終身學(xué)習(xí)體系中，更好地發(fā)揮作用。