于 銘

(中國海洋大學(xué) 法學(xué)院，山東 青島 266100)

從1973年第一次全國環(huán)境保護工作會議算起，我國的環(huán)境保護已經(jīng)走過了近50年的行程。(1)我國第一次全國環(huán)境保護工作會議于1973年8月5日到20日召開，國務(wù)院向全國各省、市、自治區(qū)和有關(guān)部門批轉(zhuǎn)執(zhí)行會議通過的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》等成果，標(biāo)志著環(huán)境保護工作正式在全國鋪開。50年間這項工作發(fā)生的最大變化是從防治人們行為危害環(huán)境到為人民創(chuàng)造良好的生態(tài)產(chǎn)品。與對環(huán)境保護價值判斷的巨大變化相比，與法的滯后性特點有關(guān)，我國環(huán)境保護法的一些制度、規(guī)范等已經(jīng)明顯落后了，特別是在作為環(huán)境保護法重要事務(wù)領(lǐng)域法——污染防治法(2)環(huán)境保護法防治環(huán)境損害的事務(wù)領(lǐng)域包括污染防治、資源損害防治、生態(tài)損害防治、氣候與地理地質(zhì)不利變化防治四個事務(wù)領(lǐng)域。每個事務(wù)領(lǐng)域都有一系列專門立法。污染防治法是適用于污染防治事務(wù)領(lǐng)域的環(huán)境保護法。上表現(xiàn)得尤為突出。本文嘗試從水污染防治中的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度的完善入手，探討包括水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度在內(nèi)的水污染防治法制度該如何“與時俱進”的問題。

一、 從“滿足美好生活需要”看水污染防治

我國的水污染防治法和與水污染防治相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，包括水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，是同時起步建設(shè)的?！豆I(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》(GB J4-73)(我國第一項環(huán)境標(biāo)準(zhǔn))等與第一次全國環(huán)境保護工作會議通過的作為我國環(huán)境保護法之雛形的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)》幾乎同時走進我國的環(huán)境保護工作之中[1]。隨著《環(huán)境保護法(試行)》(1979年)及《海洋環(huán)境保護法》(1982年)、《水污染防治法》(1984年)等環(huán)境保護單行法的陸續(xù)頒布，國務(wù)院相關(guān)部門為實施這些法律在20世紀(jì)80年代制定了大量水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，例如《石油開發(fā)工業(yè)水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GBJ 3550-83)、《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB 3838-83)、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB 8978-88)、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 11607-89)等。這些與我國污染防治法同步發(fā)展起來的標(biāo)準(zhǔn)在水污染防治工作中發(fā)揮了重要作用，也成為我國環(huán)境保護事業(yè)扎實推進的閃亮標(biāo)記。

自20世紀(jì)70年代開始，對上述標(biāo)準(zhǔn)中的排放標(biāo)準(zhǔn)的實施一直是我國水污染防治執(zhí)法的重要內(nèi)容，且取得了顯著的成績。比如，由于犯了諸如“只抓鋼鐵，不治‘三廢’污染”之類的錯誤[2]，造成了對環(huán)境的污染，連首都北京都發(fā)生了“比較嚴(yán)重的環(huán)境問題”[3]。經(jīng)過以達(dá)標(biāo)排放為主要方式的治理，在1999年至2004年5年間，47個環(huán)保重點城市的工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率從83.6%提高到91.53%[4]，包括北京在內(nèi)的許多工業(yè)城市的水污染狀況急劇加重的趨勢得到遏制。但是，相較于排放標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在水污染防治中的作用卻沒有被全面認(rèn)識，它僅被作為制定排放標(biāo)準(zhǔn)和評價水質(zhì)的參考因素，其發(fā)展建設(shè)長期居于排放標(biāo)準(zhǔn)之后。這種對排放標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先選擇與適用被實踐證明在管束排污行為上是有成效的，但是從全國人大常委會在2019年作出的“我國水生態(tài)環(huán)境狀況不容樂觀”的判斷來看[5]，它對防治水污染來說是不充分的。適用排放標(biāo)準(zhǔn)沒有產(chǎn)生足夠好的環(huán)境保護效果，以致不足以應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展對優(yōu)質(zhì)環(huán)境的需求，也不能有效回應(yīng)黨中央在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的政策變遷。

50年環(huán)境保護歷程中發(fā)生的最大轉(zhuǎn)折是我國執(zhí)政黨和我國政權(quán)機關(guān)提出并實施生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)納入國家發(fā)展的“經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)”“五位一體”的總體布局[6]。習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出：“黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，明確提出大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。這標(biāo)志著我們對中國特色社會主義規(guī)律認(rèn)識的進一步深化?！?3)《習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境基本國策，努力走向社會主義生態(tài)文明新時代》，載《人民日報》2013年5月25日，第1版。這一認(rèn)識是中國共產(chǎn)黨人在繼提出“社會主義初級階段”理論[7]、 “建設(shè)有中國特色社會主義理論”[8]等重大理論后對社會主義發(fā)展規(guī)律的又一重大理論創(chuàng)新。這個理論創(chuàng)新對社會主義建設(shè)的指導(dǎo)意義集中體現(xiàn)在：社會主義的發(fā)展必須實現(xiàn)人與自然和諧[9]。人與自然關(guān)系(以下簡稱“人天關(guān)系”)是以往的政策、戰(zhàn)略、指導(dǎo)思想等都未曾關(guān)注或關(guān)注不夠的一個領(lǐng)域；人與自然和諧(以下簡稱“人天關(guān)系和諧”)[10]是以往的政治理論、經(jīng)濟理論、社會發(fā)展理論等都很少提出的要求。這個理論創(chuàng)新對環(huán)境保護法律制度建設(shè)的意義是非同一般的，因為用以實現(xiàn)“人天關(guān)系”和諧的基本法律手段是環(huán)境保護法[11-12]。它不僅將環(huán)境保護法置于“五位一體”總體布局的關(guān)鍵位置，而且給環(huán)境保護法，從而也給水污染防治法規(guī)定了更加重大的任務(wù)——創(chuàng)造體現(xiàn)為環(huán)境質(zhì)量的“人民福祉”或“民生福祉”。2013年4月10日，習(xí)近平總書記在海南考察工作時提出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。綠水青山是人民幸福生活的重要內(nèi)容?！盵13]當(dāng)良好生態(tài)環(huán)境被確定為“民生福祉”的時候，當(dāng)把為人民創(chuàng)造以“綠水青山”為內(nèi)容的“幸福生活”宣布為執(zhí)政黨和各級政府的使命的時候，環(huán)境保護就不能再滿足于采取行動，而是必須確保產(chǎn)生保護環(huán)境的良好結(jié)果，實現(xiàn)天藍(lán)、地綠、水清的實際狀態(tài)[14]。

黨的第十九次全國代表大會宣布，中國特色社會主義進入新時代。按照“黨的十九大”對新時代社會主要矛盾的判斷[15]，滿足人民日益增長的美好生活需要是新時代中國發(fā)展建設(shè)的基本任務(wù)。人民對“美好生活的需要”是多方面的，而良好生態(tài)環(huán)境是需求最強烈的一個方面[16]。在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記強調(diào)：“生態(tài)環(huán)境”“是關(guān)系民生的重大社會問題”，執(zhí)政黨和國家應(yīng)當(dāng)“積極回應(yīng)人民群眾所想、所盼、所急，大力推進生態(tài)文明建設(shè)，提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，不斷滿足人民群眾日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”。(4)參見《習(xí)近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)：堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階》，載《人民日報》2018年5月20日，第1版。怎樣才能確?！叭嗣袢罕娙找嬖鲩L的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”得到滿足，這是環(huán)境保護工作、環(huán)境法建設(shè)必須回答的問題，自然也是水污染防治法建設(shè)需要回答的問題。對這個問題的回答要求我們重新審視水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在水污染防治法中的地位。

二、 水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)——衡量水污染防治工作的基本標(biāo)準(zhǔn)

滿足人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要，在水環(huán)境保護領(lǐng)域就是要為人民群眾提供健康的飲用水、安全的娛樂用水、符合使用需求的工農(nóng)業(yè)用水，為動植物提供能維系物種生存繁衍的生態(tài)用水。要完成這一任務(wù)，執(zhí)政黨和政府不能僅滿足于實現(xiàn)特定污染物的減排，而是要保證水質(zhì)達(dá)到上述飲用、娛樂、工農(nóng)業(yè)、生態(tài)等用水標(biāo)準(zhǔn)的要求。事實上，近年國務(wù)院及其所屬環(huán)境保護職能部門發(fā)布的環(huán)境保護規(guī)劃等也是這樣要求的。比如，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》給政府規(guī)定的核心任務(wù)是“提高環(huán)境質(zhì)量”“加快補齊生態(tài)環(huán)境短板”。而在水污染防治領(lǐng)域則具體化為實現(xiàn)“水環(huán)境質(zhì)量提升”，包括使“地表水質(zhì)量達(dá)到或好于三類水體比例大于70%、地表水質(zhì)量劣五類水體比例小于5%、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率大于80%、地下水質(zhì)量極差比例在15%左右、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良(一、二類)比例在70%左右”。(5)參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的通知》，載《中華人民共和國國務(wù)院公報》2016年第35期，第40-76頁?！笆奈濉睍r期的生態(tài)環(huán)境保護工作延續(xù)了“十三五”時期“堅持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心”的工作思路。按照這一思路謀劃的“十四五”環(huán)保工作重點不僅是要“打贏”污染防治攻堅戰(zhàn)，而且是要“深入打好”污染防治攻堅戰(zhàn)；按照這一思路部署的治污工作要堅持“精準(zhǔn)、科學(xué)、依法、系統(tǒng)”治污的原則，要實現(xiàn)“不斷改善水環(huán)境質(zhì)量”的目標(biāo)[17]。非常明顯，這些水污染防治規(guī)劃等文件規(guī)定的直接目標(biāo)是“改善水環(huán)境質(zhì)量”，而不是只提出為防治水污染而采取行動的要求。

要實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量改善，僅對人們向水體排污的行為提出控制要求是不夠的。確保相關(guān)水體達(dá)到預(yù)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的有效措施是控制向水體排污的總行為[18]。我國的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系包括生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和生態(tài)環(huán)境管理技術(shù)規(guī)范。(6)參見《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第4條第2款。在水污染防治法領(lǐng)域，以往的標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)主要圍繞水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)展開。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)主要按控制個體排污行為的需要來建設(shè)，它的設(shè)計目標(biāo)是管理向水體排放污染物的企業(yè)或其他個體，而不是控制總的排污行為產(chǎn)生的污染效果，也不是評價環(huán)境好壞以及相關(guān)水體是否達(dá)到飲用、娛樂用等使用要求。使用這種標(biāo)準(zhǔn)只能衡量單個排污者的排放行為是否符合要求，而不能說明眾多符合國家規(guī)定的排污行為實施后，目標(biāo)水體的質(zhì)量是否能滿足特定用途的需求。

與排放標(biāo)準(zhǔn)不同，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)按照水體的使用功能分別對水體中各項污染物及其容許濃度作出規(guī)定，為不同使用功能的水體設(shè)定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不僅可以用來衡量水質(zhì)好壞、判斷特定水體是否能滿足特定用途的需要，而且也可以用來評價政府水環(huán)境保護工作是否產(chǎn)生了實效、產(chǎn)生的實效有多大。如果說污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是排放行為標(biāo)準(zhǔn)，那么，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)則是管理目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

從操作層面來看，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的重要作用在于，它能將水質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為水污染防治工作的控制邊界。在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定，從而污染防治的控制邊界確定的情況下，環(huán)境保護部門執(zhí)行污染防治控制邊界便可收獲水質(zhì)達(dá)到設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果。世界上不少國家的水污染防治法都規(guī)定有水質(zhì)目標(biāo)。例如，美國《清潔水法》就要求實現(xiàn)“有利于魚類、水生貝類和野生動植物的保護和繁殖，并有利于在水面和水中進行娛樂活動”的目標(biāo)，(7)Clean Water Act §101, 33 U.S. Code § 1251(2020).即“可垂釣”“可游泳”目標(biāo)。我國《水污染防治法》也提出了水質(zhì)要求。該法第1條宣布以實現(xiàn)“保障飲用水安全”“維護公眾健康”為立法目的。美國《清潔水法》和我國《水污染防治法》規(guī)定的這些描述性的水質(zhì)目標(biāo)要轉(zhuǎn)化成對污染物排放總行為的控制邊界，必須用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)加以量化。這個“量化”的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)告訴環(huán)境管理機關(guān)，要滿足游泳、垂釣需要具備哪些指標(biāo)，要滿足飲用水、無害公眾健康的娛樂用水需要凈化到何種程度。因為這些指標(biāo)或限值的高低就是相關(guān)用途的要求，從而也就是污染防治的目標(biāo)，所以，只要環(huán)境保護部門將向相關(guān)水體排放污染物的總行為控制在這些指標(biāo)的范圍之內(nèi)，污染防治的目標(biāo)就達(dá)到了，人們對特定水體的水質(zhì)需要也就可以滿足了。

對評價環(huán)境保護部門的工作效果，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)也是有用的工具。在執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的情況下，不論排放標(biāo)準(zhǔn)制定得高或低，不論環(huán)境保護部門對標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行是嚴(yán)格還是寬松，標(biāo)準(zhǔn)的實施既不能幫助人們預(yù)判水質(zhì)狀況的好壞，也不能用來說明水質(zhì)的高低。當(dāng)環(huán)境保護部門宣布它們已經(jīng)嚴(yán)格地執(zhí)行了排放標(biāo)準(zhǔn)時，不管它們執(zhí)行的是較高的標(biāo)準(zhǔn)還是較低的標(biāo)準(zhǔn)，都無法說明其工作在提升水質(zhì)上究竟取得了怎樣的效果。使用水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的情況就不同了。環(huán)境保護部門先要確定選擇哪一個標(biāo)準(zhǔn)等級，是高標(biāo)準(zhǔn)還是低標(biāo)準(zhǔn)。如果選擇優(yōu)級水質(zhì)作為管理目標(biāo)，那么當(dāng)相關(guān)部門嚴(yán)格地執(zhí)行了優(yōu)級水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時，其管理效果就是使目標(biāo)水體的水質(zhì)達(dá)到優(yōu)級。對使用排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩者的這一對比更能清楚地說明，指示政府是否履行了法律賦予的環(huán)保職能，以及在多大程度上履行了該職能的是作為環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，更能影響甚至決定環(huán)境保護效果的也是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而不是作為環(huán)境行為標(biāo)準(zhǔn)的排放標(biāo)準(zhǔn)。既然水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)既能準(zhǔn)確評價環(huán)境保護部門的工作效果，又能通過環(huán)保部門負(fù)責(zé)任地執(zhí)行確保實現(xiàn)設(shè)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，那么為了更有效地推動水污染防治工作，就應(yīng)強化水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，把水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)放在水污染防治法標(biāo)準(zhǔn)工具的核心位置。

三、 水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)現(xiàn)狀及問題

我國的第一部《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838—83)于1983年公布，1984年實施，與《水污染防治法》(1984年)中正式規(guī)定國家和地方水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度差不多同步。這樣說來，我國的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)已經(jīng)有近40年的歷史。但是，不得不承認(rèn)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在我國沒有受到足夠的重視。不管是水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)速度還是質(zhì)量水平，與污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相比，都明顯落后。從標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)量看，我國現(xiàn)行有效的國家水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(含涉及大氣、水等污染物的綜合排放標(biāo)準(zhǔn))有61部，地方水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(含涉及大氣、水等污染物的綜合排放標(biāo)準(zhǔn))有71部；(8)數(shù)據(jù)來自對中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)欄目公布的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)計，中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部官網(wǎng)，https://www.mee.gov.cn/ywgz/fgbz/bz/，2020年10月23日訪問。而我國現(xiàn)行有效的國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)僅有5部，即地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(2002年)、農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(2021年)、漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(1989年)、海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(1997年)和地下水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(1993年)。從標(biāo)準(zhǔn)的制定時間和修訂頻率看，在現(xiàn)行有效的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中，除近年制定的外，在近20年中都經(jīng)過了修訂甚至反復(fù)修訂。而在水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中，除了2021年剛完成修訂的《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》外，其他各部水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在近二三十年的時間里一直沒有修訂過。不排除有的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在制定時有一定的先進性[19]，但是，在經(jīng)過了30年的發(fā)展之后，科學(xué)研究、人們對環(huán)境的要求、經(jīng)濟社會條件等均發(fā)生了重大變化，當(dāng)年的先進也就變成了落后。使用那些過時的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)既不能滿足環(huán)境管理的需求，也不能為衡量政府的水污染防治工作提供有說服力的尺度。我們的這一判斷可以得到科學(xué)研究結(jié)論的支持。以下幾個方面就是例證。

第一，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)中的保護項目覆蓋不全面。以《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》為例，該標(biāo)準(zhǔn)中集中式生活飲用水地表水源地保護項目共計85項，非飲用水源地表水體涉及水生生物保護項目則相對偏少，其中河流類型地表水僅23項、湖庫24項。而且，近年來我國地表水中頻繁檢測出的一些長期累積性、復(fù)合性新型污染物，如抗生素、環(huán)境激素和微囊藻毒素等，都沒有進入標(biāo)準(zhǔn)體系，用該標(biāo)準(zhǔn)無法科學(xué)反映和標(biāo)識水體污染狀況[19]。

第二，同一類標(biāo)準(zhǔn)值難以同時滿足多種水域功能的水質(zhì)要求。《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，達(dá)到Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)的水體可用作集中式生活飲用水源地和水生生物棲息地用水。也就是說，不管是集中式生活飲用水源地，還是水生生物棲息地用水，都需要既滿足保護人體健康的要求又滿足水生生物生長的要求。這樣的標(biāo)準(zhǔn)顯然算不上精細(xì)。非常明顯，對不同的保護對象，污染物的毒性效應(yīng)和致毒機理是不同的。對不同功能水體(如飲用水源和漁業(yè)水域)采用包含的污染物項目和標(biāo)準(zhǔn)限值相同的同一項標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致對有的功能水體保護不足[20]。

第三，全國統(tǒng)一的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮地域差異。一方面，一些污染指標(biāo)受溫度、海拔、水體天然條件等影響顯著。溶解氧濃度、化學(xué)需氧量、高錳酸鹽等便是其例[19]。另一方面，由于產(chǎn)業(yè)布局的關(guān)系，某些流域或區(qū)域特定污染物安全風(fēng)險較高，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮相關(guān)流域或區(qū)域污染防治的特別需要。例如，即使嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，松桃河的氨氮和錳濃度也高于當(dāng)?shù)匕钡湾i慢性毒性安全允許濃度?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)對當(dāng)?shù)氐乃锎嬖凇扒繁Ｗo”[21]。再如，執(zhí)行現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，在我國主要流域水體中銅和鋅帶來的生態(tài)風(fēng)險均較高，不利于對相關(guān)水生生物的保護[22]。

我國的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)除了存在上述不符合自然科學(xué)要求的問題外，法律上也存在兩個明顯的缺陷。

第一，《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》對地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致?！董h(huán)境保護法》(2014年)第15條第2款規(guī)定，省級人民政府對國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項目，可以制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；對國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴(yán)于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。隨后修訂的《水污染防治法》(2017年)規(guī)定與此不同。該法第12條規(guī)定，省級人民政府可以對國家水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項目，制定地方標(biāo)準(zhǔn)。很顯然，《水污染防治法》選擇將地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的內(nèi)容重點放在國家標(biāo)準(zhǔn)中沒有規(guī)定的項目而非制定比國家標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)的功能定位不清。依照《水污染防治法》的規(guī)定，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是制定排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)之一，排入水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求高的水域，應(yīng)執(zhí)行較高的排放標(biāo)準(zhǔn)。《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》就是依照這一規(guī)定制定并實施的。該標(biāo)準(zhǔn)第4.1.1條和第4.1.2條對排入不同功能水域的污染物制定了不同的排放標(biāo)準(zhǔn)。比如，在地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)三類水域(劃定的保護區(qū)和游泳區(qū)除外)排放污水執(zhí)行一級標(biāo)準(zhǔn)；在四、五類水域排放污水執(zhí)行二級標(biāo)準(zhǔn)。向執(zhí)行高水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的水域排放污水確實應(yīng)該執(zhí)行高的排放標(biāo)準(zhǔn)，但是，執(zhí)行高的排放標(biāo)準(zhǔn)卻不必然導(dǎo)致水質(zhì)能夠達(dá)到高的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。因為水質(zhì)能否達(dá)標(biāo)不僅與執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)的高低有關(guān)，還與污水排放量、水體稀釋能力和自凈能力等因素相關(guān)，而這些因素中的排放量與地域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān),納污水體的稀釋能力和自凈能力則與地域環(huán)境有關(guān)[23]。因此，從水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)與排放標(biāo)準(zhǔn)的功能定位上來講，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的主要功能不是決定排放標(biāo)準(zhǔn)制定的高低，而是評判排放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的效果，以及是否需要采取更嚴(yán)格的控制措施。

四、 水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的完善——以地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為重點

按照為人民創(chuàng)造更多更優(yōu)質(zhì)“生態(tài)產(chǎn)品”的指導(dǎo)思想開展的污染防治工作需要建設(shè)科學(xué)的、符合各地實際的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。對水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的完善，一方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)研究的結(jié)論確定更科學(xué)的檢測項目和標(biāo)準(zhǔn)限值，另一方面應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律實施的需要加強地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

在2021年全國生態(tài)環(huán)境保護工作會議上，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在工作報告中指出，“十四五”生態(tài)環(huán)境保護工作的總體思路之一是“堅持突出精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污、依法治污”[17]。建設(shè)地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污”的內(nèi)在要求。水污染防治是一項地域性很強的工作，各地的水體環(huán)境、核心產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密度和污染排放量等均有很大差異。這決定了不同地方的水污染問題的特點、嚴(yán)重程度等都有所不同。要實現(xiàn)“精準(zhǔn)治污、科學(xué)治污”，必須從地方實際出發(fā)制定地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，針對不同污染物造成的特定污染問題科學(xué)施治。對地域如此廣大的中國來說，國家標(biāo)準(zhǔn)常常只能按照全國經(jīng)濟和技術(shù)發(fā)展的平均水平確定常規(guī)和基本的水質(zhì)指標(biāo)，因此便容易出現(xiàn)前面提到的保護項目覆蓋不全、不能滿足多種水域功能要求、不能反映地域差異等問題。使用國家標(biāo)準(zhǔn)評價特殊地理環(huán)境下的水質(zhì)會影響評價的準(zhǔn)確性，進而影響水污染防治措施的有效性。同時，從地方人民政府履行對本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的角度出發(fā)，也需要加強地方水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。一方面，地方各級人民政府為履行對本行政區(qū)劃內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，需要自主或依照上級的要求確定地方水環(huán)境保護目標(biāo)，并根據(jù)目標(biāo)制定地方水污染防治規(guī)劃。有地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，地方各級人民政府履行職責(zé)就可以非常順暢地執(zhí)行本地制定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，有地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，用本地的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)評價本地人民政府污染防治工作的業(yè)績，評價結(jié)果與環(huán)境保護的實現(xiàn)會更加一致?？傊瑥摹熬珳?zhǔn)”“科學(xué)”防治污染的要求出發(fā)，國家應(yīng)當(dāng)加強地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。

開展地方標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)可以是地方政府在行政區(qū)劃的范圍內(nèi)制定適用于本行政區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，也可以是同一流域內(nèi)的地方政府協(xié)同制定流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

現(xiàn)行《水污染防治法》第13條是關(guān)于重要江河、湖泊流域省界水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。該條規(guī)定的省界水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)并不是流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。它既不反映整個流域治污的一般要求，也不反映流域內(nèi)特定功能區(qū)的特殊要求。該條規(guī)定的所謂水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的實質(zhì)是上下游政府間分配責(zé)任的依據(jù)，即究竟是上游行政區(qū)還是下游行政區(qū)應(yīng)當(dāng)對水污染防治不力的結(jié)果負(fù)責(zé)。省界水體水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)無法為《環(huán)境保護法》第20條要求的“流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制”提供“統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)”。歐盟《水框架指令》為我們提供了真正的流域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的樣板。按照該指令所做設(shè)計，流域是指自然地理和水文單元，而非按行政轄區(qū)劃分的行政或國度單元。該指令對作為地理單元或水文單元的全流域采用統(tǒng)一的、能實現(xiàn)生態(tài)保護一般要求的污染指標(biāo)[24]。

加強地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)逐步推動排放標(biāo)準(zhǔn)與水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的分離。排放標(biāo)準(zhǔn)的完善應(yīng)以加強行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)為主，以確保排放標(biāo)準(zhǔn)具有經(jīng)濟和技術(shù)上的可行性、可操作性和公平性。水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的完善應(yīng)以環(huán)境基準(zhǔn)研究為支撐，結(jié)合水功能規(guī)劃、流域環(huán)境特征及最新科研成果，按照不同的水體功能制定不同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，提高各功能水體與相應(yīng)水質(zhì)要求的對應(yīng)性。制定地方標(biāo)準(zhǔn)首先要明確各個水體的使用功能，在此基礎(chǔ)上有針對性地確定要實現(xiàn)的水質(zhì)目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。美國《水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》規(guī)定，各州在制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時，必須明確要實現(xiàn)和保護的特定水體用途。各州對水域進行分類時，要考慮公共供水、漁業(yè)貝類和野生動物保護和繁殖、娛樂、農(nóng)業(yè)、工業(yè)和因其他目的包括航行對水的使用及對水質(zhì)的要求。在確定水體的使用功能和為實現(xiàn)這些使用功能確定標(biāo)準(zhǔn)時，各州還必須考慮下游的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以及確保本州制定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)能夠使下游的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)得以實現(xiàn)和維持。(9)The Water Quality Standards Regulation § 10, 40 CFR § 131.10 (2020).美國的經(jīng)驗可供我國借鑒。

在將制定地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力賦予地方政府后需要對地方政府的這一權(quán)力做必要的限制[25]，包括防止地方政府運用該權(quán)力制定有可能造成水體使用功能降低的標(biāo)準(zhǔn)。在這方面，美國《水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》也為我們提供了經(jīng)驗。該法規(guī)定了一項要求各州實行的反退化政策。按照該法的要求，各州應(yīng)當(dāng)制定和采納適用于全州的反退化政策及實施這一政策的具體措施以實現(xiàn)如下要求：第一，當(dāng)前水體的用途和實現(xiàn)該用途的水質(zhì)水平得到維持和保護；第二，如果當(dāng)前水質(zhì)好于滿足魚類、貝類和其他野生生物的繁殖和保護以及水下和水上娛樂活動所需的水質(zhì)，應(yīng)當(dāng)維持和保護該水質(zhì)，除非在完全滿足政府間協(xié)調(diào)和公眾參與條款后，確有必要為重要的經(jīng)濟和社會發(fā)展而允許水質(zhì)降低；第三，如果高質(zhì)量的水質(zhì)是重要的國家資源，比如國家公園、州立公園、野生動物保護區(qū)以及具有獨特的娛樂或者生態(tài)學(xué)重要性的水體，其水質(zhì)必須得到維持和保護，禁止任何理由的退化。(10)The Water Quality Standards Regulation § 12, 40 CFR § 131.12 (2020).采用美國《清潔水法》規(guī)定反退化政策的做法，便可有效防止地方政府制定有礙提高流域、區(qū)域水污染防治水平的地方水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

五、 加強以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為中心的污染防治法律制度建設(shè)

滿足人民美好生活需要的總要求落實在水污染防治上，要求國家圍繞實現(xiàn)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提升建設(shè)水污染防治法，而現(xiàn)行的水污染防治法并不是這樣建設(shè)的。一方面，以往的水污染防治法制度建設(shè)的中心是建立和實施污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，在各項水污染防治制度中，由于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與其他制度相比尺度性特征更明顯，由于環(huán)境執(zhí)法機關(guān)對執(zhí)行適用于個體排放行為的標(biāo)準(zhǔn)的偏好，水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)將更能反映水污染防治效果的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)排擠到無關(guān)緊要的地位。這便需要對水污染防治法實施改革，包括對已有制度的取舍，也包括對現(xiàn)有制度體系的調(diào)整。因此，以下幾個方面的建設(shè)是必要的。

(一) 加強水質(zhì)達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度建設(shè)

我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》都明確規(guī)定，防治水污染應(yīng)當(dāng)按流域或區(qū)域進行統(tǒng)一規(guī)劃。一方面，國務(wù)院或其所屬職能部門可以制定國家《重點流域水污染防治規(guī)劃》；另一方面，縣級以上人民政府可以按流域或區(qū)域制定水污染防治規(guī)劃。例如，《江蘇省淮河流域水污染防治“十三五”規(guī)劃》《浙江省水污染防治“十三五”規(guī)劃》《武漢市水污染防治規(guī)劃(2016—2035年)》等，都是地方人民政府按流域或區(qū)域制定的水污染防治規(guī)劃。此外，《水污染防治法》不僅對按流域區(qū)域制定水污染防治規(guī)劃作出了明確規(guī)定，還對實現(xiàn)設(shè)定水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出了督促性的要求。該法第17條規(guī)定，沒有達(dá)到設(shè)定水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的“有關(guān)市、縣級人民政府”，“應(yīng)當(dāng)按照水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)的要求，制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施按期達(dá)標(biāo)”。

《水污染防治法》第17條的重大立法貢獻(xiàn)是按水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建立了“限期達(dá)標(biāo)”制度。依據(jù)該條的規(guī)定，“限期達(dá)標(biāo)”制度的重要抓手是“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”。水質(zhì)“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃” 是與“水污染防治規(guī)劃”“水污染防治行動計劃”性質(zhì)不同的規(guī)劃。所謂“限期達(dá)標(biāo)”，前提是尚未達(dá)標(biāo)?！跋奁谶_(dá)標(biāo)”就是在一定期限(“限”)內(nèi)使水環(huán)境質(zhì)量達(dá)到(“達(dá)”)法律規(guī)定的或上級人民政府設(shè)定的或本行政區(qū)確定的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)(“標(biāo)”)。它是相關(guān)“市、縣人民政府”的任務(wù)，不是公民、法人等污染物排放者的任務(wù)。“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”是相關(guān)人民政府實現(xiàn)“限期達(dá)標(biāo)”的規(guī)劃，是法律要求相關(guān)“市、縣人民政府”，也就是沒有完成水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的人民政府制定并實施的規(guī)劃[26]。要求相關(guān)“市、縣人民政府”制定這種規(guī)劃，目的是確保規(guī)劃制定者，也就是沒有完成水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地方政府在一定期限內(nèi)使其管轄范圍的水環(huán)境質(zhì)量“達(dá)”到規(guī)定的或上級人民政府或本行政區(qū)設(shè)定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(“標(biāo)”)?！跋奁谶_(dá)標(biāo)規(guī)劃”對沒有完成水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的“市、縣人民政府”是約束，同時，也是中央政府對地方政府、上級人民政府對相關(guān)“市、縣人民政府”實施督促的依據(jù)。

水質(zhì)“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”顯然不是執(zhí)行污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃。這種規(guī)劃的核心任務(wù)是實現(xiàn)按全國的或地方的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制定的水質(zhì)目標(biāo)或上一級人民政府要求實現(xiàn)的水質(zhì)目標(biāo)?！斑_(dá)標(biāo)規(guī)劃”的重要安排是規(guī)定“達(dá)標(biāo)”步驟和“達(dá)標(biāo)”措施?！斑_(dá)標(biāo)”步驟主要表現(xiàn)為將總的“達(dá)標(biāo)”任務(wù)按年度分解到不同階段，規(guī)定每個階段應(yīng)當(dāng)完成的任務(wù)或應(yīng)達(dá)到的目標(biāo)?！斑_(dá)標(biāo)”措施主要表現(xiàn)為采用什么措施。例如，更新水污染物處理技術(shù)、關(guān)停水污染物處理能力差且難以通過更新改造提升水污染物處理能力的企業(yè)、實現(xiàn)“達(dá)標(biāo)規(guī)劃”規(guī)定的目標(biāo)或完成“達(dá)標(biāo)規(guī)劃”規(guī)定的其他任務(wù)。“達(dá)標(biāo)”措施也常表現(xiàn)為給具體的任務(wù)安排具體的責(zé)任人或責(zé)任單位。做責(zé)任到人(比如生態(tài)環(huán)境局局長等)或責(zé)任到單位或部門(比如交通局、漁業(yè)局等)的安排，目的是促使責(zé)任主體真正負(fù)起責(zé)任來。主要表現(xiàn)為制定實施“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”、督促實施“限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃”的“限期達(dá)標(biāo)”制度是政府負(fù)責(zé)的制度，而不是排污者負(fù)責(zé)的制度。它首先是管政府的制度，其次才是政府管理排污者的制度[27]。

(二) 構(gòu)建地方自主型的污染物排放總量控制制度

我國自20世紀(jì)80年代就開始試點實施污染物排放總量控制制度，并在1996年后陸續(xù)修訂、修正的環(huán)境保護法和污染防治單行法中作出了調(diào)整或加強性的規(guī)定。但是，已經(jīng)實施多年的污染物排放總量控制制度并沒有為實現(xiàn)污染防治目標(biāo)產(chǎn)生按總量控制制度設(shè)計原理本應(yīng)產(chǎn)生的效果?，F(xiàn)行總量控制制度，在水污染領(lǐng)域主要適用于化學(xué)需氧量、氨氮等重點水污染物的排放控制。適用于水污染防治的總量控制制度除在執(zhí)行環(huán)節(jié)犯了“一刀切”的錯誤，致使總量控制的實施并未實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量同步改善[28]外，更具根源的不足在于，它要“控制”的所謂“總量”是在原排放量的基礎(chǔ)上的削減總量，而非影響環(huán)境質(zhì)量水平的污染物排放總量。具體來說，現(xiàn)行的適用于水污染防治的總量控制制度中的“總量”是以歷年排放量為基準(zhǔn)按照一定比例計算出的削減量。這樣做的結(jié)果是，即便一定行政區(qū)或流域或區(qū)域按計劃實施了削減，也不能確保水環(huán)境質(zhì)量能改善到實現(xiàn)水體使用功能所需要的水平。即使經(jīng)過多輪削減，一定區(qū)域、流域?qū)嶋H排放的污染物總量可能依然處于目標(biāo)水體不能承受的水平，目標(biāo)水體照樣遭受嚴(yán)重污染[29]。要想從根本上解決目標(biāo)水體不能承受污染壓力的問題，收獲實現(xiàn)水體使用功能的良好水質(zhì)，必須用納污總量取代削減總量，建立控制一定流域、區(qū)域或行政區(qū)實際排放總量的總量控制制度，也就是建立以實現(xiàn)目標(biāo)水體使用功能所需要的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為目的的總量控制制度。

各地環(huán)境資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展水平和治理能力均有不同，由地方政府自主實施總量控制更為合理。從法理上看，依照現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的規(guī)定，地方人民政府有對本行政區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的責(zé)任。各級各地的地方人民政府需要為防治污染采取有效措施。從提高環(huán)境質(zhì)量的可行性上看，由各地人民政府根據(jù)本地的情況確定污染防治目標(biāo)并按實現(xiàn)目標(biāo)的需要確定污染物排放控制指標(biāo)，會提高決策的可行性，減少決策執(zhí)行中的阻力，有利于總量控制指標(biāo)的順利執(zhí)行。還有學(xué)者指出，把污染物排放總量控制交給地方政府行使“自主權(quán)”有利于更加合理地分解許可排放總量。例如，可以根據(jù)本地情況在點源污染與面源污染之間合理分配控制指標(biāo)[30]?？刂浦笜?biāo)分配越合理，實現(xiàn)總量控制目標(biāo)的阻力便越小。

(三) 加強與排污許可制度的銜接

2015年9月11日，中央政治局會議審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出“完善污染物排放許可制度”的要求。(11)參見《中共中央 國務(wù)院印發(fā)〈生態(tài)文明體制改革總體方案〉》，載《中華人民共和國國務(wù)院公報》2015年第28期，第4-12頁。該方案希望通過“一證式管理”實現(xiàn)對排污企業(yè)的全過程管理[31]，并通過這樣的管理實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的改善。從污染物排放總量控制原理來看，排污許可證是實現(xiàn)污染物排放總量控制的最有效的法律手段。其基本要求就是按污染物排放控制總量發(fā)放排放許可證。當(dāng)排污企業(yè)按許可證排放污染物時，總的實際排放量就是總的許可排放量，從而也就是實現(xiàn)目標(biāo)水體預(yù)設(shè)使用功能要求所能接受的排放量。按照這樣的要求頒發(fā)排污許可證并對排污者的排放行為實施有效的管理，防治水污染的目的就能達(dá)到。

以往環(huán)境管理中沒有在排污許可證頒發(fā)與污染物排放總量控制之間建立有機聯(lián)系。把實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)作為制度建設(shè)或制度完善的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)將以往主要以排污者處理污染物的資質(zhì)為依據(jù)的排污許可證改為以污染物排放控制總量為依據(jù)的許可證。以污染物排放控制總量為依據(jù)的許可證實際上就是以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)的許可證[32]。以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)的許可證的頒發(fā)大致需要履行如下三個步驟：第一步，根據(jù)上級規(guī)定或相關(guān)行政區(qū)議定、本行政區(qū)確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)反算環(huán)境容量，也就是計算特定水體或流域、區(qū)域許可排污總量。第二步，在不同行政區(qū)間分配許可排污總量，給各行政區(qū)確定行政區(qū)許可排放量。第三步，各行政區(qū)在不同排污單位之間分配行政區(qū)許可排放量，給各排污單位或個人確定個體許可排放量，向具體排污個體頒發(fā)排污許可證書。以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)的排污許可證的重要證書內(nèi)容是許可排污量。只要建立并嚴(yán)格執(zhí)行以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)的排污許可證，就能實現(xiàn)污染防治目標(biāo)，確保相關(guān)水體或流域、區(qū)域的水質(zhì)達(dá)到預(yù)設(shè)或規(guī)定的質(zhì)量目標(biāo)。

六、結(jié) 語

2021年2月1日起實施的《生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第12條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟社會發(fā)展和公眾生態(tài)環(huán)境質(zhì)量需求相適應(yīng)，要科學(xué)合理確定生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)。從這一規(guī)定可以看出，生態(tài)環(huán)境保護目標(biāo)將通過環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)具體化，并通過質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的落實得以實現(xiàn)。因此，作為水環(huán)境領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)將在實現(xiàn)水質(zhì)目標(biāo)和水質(zhì)提升中發(fā)揮更為關(guān)鍵的作用，以水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)為中心的水污染防治法律制度建設(shè)將是未來污染防治法完善的重要方向。