方 愷，李程琳

(1.浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；2.浙江大學(xué) 環(huán)境與能源政策研究中心，浙江 杭州 310058)

一、 浙江爭創(chuàng)應(yīng)對氣候變化“重要窗口”的歷史契機

(一) 積極應(yīng)對氣候變化的國際共識已經(jīng)達成

全球變暖已成為當(dāng)前人類社會面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第五次評估報告指出，1901—2010年間，全球海平面上升了0.19米，且上升速度不斷加快；地表溫度升高、冰川減少和海平面上升導(dǎo)致極端天氣大幅增加[1]；持續(xù)的溫室氣體排放不僅嚴重損害氣候系統(tǒng)的穩(wěn)定性，也帶來嚴重的海洋酸化和大規(guī)模的物種滅絕，影響糧食安全并威脅人類健康[2]?？傊瑲夂蜃兓瘜⒉粩喾糯笕说叵到y(tǒng)間的現(xiàn)有風(fēng)險并產(chǎn)生新的風(fēng)險，對人類經(jīng)濟社會造成災(zāi)難性的、不可逆的影響[3]。

由于每個國家的國情不同，面臨的環(huán)境問題各異，在全球氣候治理中呈現(xiàn)多樣化的利益訴求[4]。建立公正平等的國際制度框架，平衡全球整體利益和各國局部利益之間的矛盾，以合作共贏推進氣候治理已成為國際社會的共識[5]。為應(yīng)對全球氣候危機，1988年，聯(lián)合國成立了IPCC，旨在對氣候現(xiàn)狀進行定期評估，進而提供減緩和適應(yīng)氣候變化的政策建議[6]。1992年，153個國家和歐洲共同體在聯(lián)合國大會上簽署聯(lián)合國氣候變化框架公約(UNFCCC)，目標是將大氣中的溫室氣體濃度穩(wěn)定在足以使生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)氣候變化、確保糧食免受威脅并使經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的范圍內(nèi)[7]。1997年，UNFCCC第3次締約方大會通過《京都議定書》，對發(fā)達國家規(guī)定了具有法律約束力的減排指標，并提出了諸如碳排放權(quán)交易等具體減排策略。2009年，111個國家在哥本哈根世界氣候大會上簽署《哥本哈根協(xié)議》，進一步強調(diào)了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。2015年，178個國家在UNFCCC第21次締約方會議上簽署了具有法律約束力的《巴黎協(xié)定》，成為氣候治理進程中具有里程碑式意義的事件。

《巴黎協(xié)定》中明確提出將21世紀全球平均溫升控制在2℃以內(nèi)，并為控制在1.5℃以內(nèi)而努力，同時鼓勵各國根據(jù)國情制定國家自主貢獻目標(INDCs)，旨在發(fā)揮各國“自下而上”減排的能動性，更好體現(xiàn)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。盡管越來越多的國家正致力于落實并強化各自的INDCs，但是這些承諾若不立即轉(zhuǎn)化為實際行動，世界將繼續(xù)朝著20世紀末突破3℃甚至更高的方向發(fā)展[8]。此外，受全球新冠肺炎疫情影響，人員流動受限、工業(yè)活動放緩、發(fā)電量大幅減少，2020年全球二氧化碳(CO2)排放量約下降7%，但這僅相當(dāng)于將溫升幅度降低了0.01℃[9]。同時，大多數(shù)國家急于從疫情導(dǎo)致的經(jīng)濟衰退中復(fù)蘇，節(jié)能減排往往讓位于經(jīng)濟和民生，加之“逆全球化”趨勢的顯現(xiàn)和國際關(guān)系的復(fù)雜多變，后疫情時代的氣候治理存在更多的不確定性[10]，要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》承諾的2℃溫控目標任重而道遠。

(二) 中國引領(lǐng)氣候治理的大國形象已經(jīng)樹立

作為世界最大的溫室氣體排放國，中國在全球氣候治理格局中肩負著重要的責(zé)任。我國于2015年向聯(lián)合國提交了INDCs：CO2排放力爭于2030年前達到峰值；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的CO2排放較2005年下降65%以上；非化石能源占一次能源消費比重達到25%左右；森林蓄積量較2005年增加60億立方米左右。2020年9月22日，在第75屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，習(xí)近平主席提出中國將力爭在2030年前實現(xiàn)“碳達峰”，在2060年前實現(xiàn)“碳中和”。2020年12月12日，在氣候雄心峰會上，習(xí)近平主席宣布中國將進一步提高INDCs力度，再次展現(xiàn)了中國推動和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系的決心和信心。在2020年12月18日閉幕的中央經(jīng)濟工作會議上，“做好碳達峰、碳中和工作”被列為2021年要抓好的八項重點任務(wù)之一。2021年3月12日發(fā)布的“十四五”規(guī)劃中明確指出“制定2030年前碳排放達峰行動方案”“錨定努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”。

作為負責(zé)任的發(fā)展中大國，中國致力于在應(yīng)對氣候變化方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。一方面，積極實施應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略，采取調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)、推進碳排放權(quán)交易市場建設(shè)和增加森林碳匯等一系列措施，有效控制了國內(nèi)碳排放的增長速度。2019年，我國單位GDP的CO2排放量較2005年降低48.1%[11]，非化石能源占一次能源消費比重達15.3%[12]，超額完成此前承諾的到2020年的階段性減排目標。截至2020年，我國森林覆蓋率達23.04%，森林蓄積量超過175億立方米，較2005年增加超過45億立方米[13]，提前完成2030年相關(guān)目標。

另一方面，中國積極參與氣候領(lǐng)域的國際談判磋商，堅定支持多邊主義和區(qū)域合作。中國以推進綠色“一帶一路”建設(shè)為契機，深入開展氣候變化南南合作，在綠色金融等方面為發(fā)展中國家提供力所能及的幫助，顯著帶動了“一帶一路”沿線國家應(yīng)對氣候變化和可持續(xù)發(fā)展能力的提升[14]。

總之，自黨的十八大報告首次提出“大力推進生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策和“美麗中國”的概念以來[15]，我國的生態(tài)文明建設(shè)取得了一系列歷史性成就[16]，應(yīng)對氣候變化工作也取得了顯著成效。在堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則基礎(chǔ)上，中國積極參與全球氣候治理，向世界展示中國方案，提供中國經(jīng)驗，逐漸實現(xiàn)了由氣候治理的參與者、貢獻者向引領(lǐng)者的角色轉(zhuǎn)變[17]。

(三) 浙江建設(shè)“重要窗口”的目標定位已經(jīng)明確

2003年，習(xí)近平同志提出把進一步發(fā)揮浙江的生態(tài)優(yōu)勢，創(chuàng)建生態(tài)省，打造“綠色浙江”作為“八八戰(zhàn)略”的重要內(nèi)容。2005年，習(xí)近平同志在安吉余村考察時提出了“綠水青山就是金山銀山”的理念。時隔15年后，習(xí)近平總書記在浙江考察調(diào)研時，賦予浙江“努力成為新時代全面展示中國特色社會主義制度優(yōu)越性的重要窗口”的新目標新定位和“生態(tài)文明建設(shè)要先行示范”的新囑托新要求?！爸匾翱凇钡膽?zhàn)略定位，不僅是對浙江在經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、科技創(chuàng)新、對外開放等領(lǐng)域成就的高度肯定[18]，也是對“八八戰(zhàn)略”“兩山”理念的進一步集成升華。

浙江始終保持戰(zhàn)略定力，一以貫之推進生態(tài)文明建設(shè)。浙江省委省政府相繼實施“十大重點工程”“811環(huán)境整治行動”和循環(huán)經(jīng)濟“911行動計劃”等重大項目[19]，持續(xù)推進“千村示范、萬村整治”“三改一拆”“五水共治”和“河長制”，建成了全國首個“生態(tài)省”，“美麗浙江”建設(shè)成效明顯[20]。可以說，我省不僅探索出一條經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、資源高效利用、環(huán)境持續(xù)改善、城鄉(xiāng)均衡和諧的綠色發(fā)展之路[21]，也為中國持續(xù)推進生態(tài)文明和“美麗中國”建設(shè)提供了“浙江經(jīng)驗”[22]。

作為當(dāng)前國內(nèi)外最受關(guān)注的環(huán)境議題，應(yīng)對氣候變化理應(yīng)成為浙江打造“重要窗口”的核心組成部分。通過聚焦能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化等重點領(lǐng)域，我省積極推進低碳發(fā)展。截至2019年，浙江新能源并網(wǎng)機組容量同比增長16.2%，綠色建筑占城鎮(zhèn)新建民用建筑比例高達96%；“十三五”以來碳排放強度累計下降13.99%，超額完成國家下達全省的減排任務(wù)目標[23]。與此同時，浙江省在自然和人工碳匯建設(shè)方面也取得了一些成效。例如，通過打造“藍色海灣”和“海洋牧場”，全省海水養(yǎng)殖碳匯總量達7.25萬噸[24]；安吉依托豐富的竹業(yè)資源，建成全球首個“竹林碳匯試驗示范區(qū)”；由浙江大學(xué)牽頭承擔(dān)的國家863計劃研發(fā)出了膜分離捕獲CO2實驗裝置、高效固碳藻種、焦爐氣補CO2甲烷化制天然氣技術(shù)等前沿碳捕集、利用與封存技術(shù)(CCUS)?！笆奈濉弊鳛樘歼_峰、碳中和的關(guān)鍵時期，我省提出到2025年實現(xiàn)非化石能源占一次能源比重提高到24%，煤電裝機占比下降到42%的目標[25]。

在肯定成績的同時也應(yīng)看到，浙江在應(yīng)對氣候變化方面的工作步伐總體仍較為謹慎，僅在“十四五”發(fā)展規(guī)劃綱要中提及“堅決落實碳達峰、碳中和要求，實施碳達峰行動”，缺乏明確的碳達峰、碳中和時間表、路線圖和施工圖，離中央對浙江的期望和群眾對“美麗浙江”的憧憬還存在一定差距。這里必須認識到，碳達峰、碳中和絕不僅是生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的工作，其實現(xiàn)過程將伴隨著一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革。鑒于此，浙江應(yīng)以“重要窗口”建設(shè)為契機，深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行“兩山”理念，抓緊制定科學(xué)、精準的碳達峰行動方案和碳中和專項規(guī)劃，為我省率先全面綠色轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化提供重要支撐，同時也為早日建成共同富裕示范區(qū)提供關(guān)鍵抓手。

二、 浙江實現(xiàn)碳達峰的基本途徑：持續(xù)推進結(jié)構(gòu)性減排

碳達峰是碳中和的前提和基礎(chǔ)，而峰值水平的高低很大程度上決定了后30年碳中和實現(xiàn)的難易程度[26]?，F(xiàn)階段，浙江的減排方式以傳統(tǒng)能源清潔化低碳化的技術(shù)性減排為主，必須盡快過渡到以結(jié)構(gòu)性減排為重點，積極推進碳排放總量控制，持續(xù)產(chǎn)業(yè)、能源和運輸?shù)阮I(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性減排，堅決避免“高位”達峰的短視行為，實現(xiàn)高質(zhì)量碳達峰，進而為如期甚至提前完成碳中和目標預(yù)留足夠的路徑空間。

(一) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)減排

加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整既是應(yīng)對氣候變化的內(nèi)在要求，也是邁向經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。浙江三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從1978年的16.0∶49.8∶34.2轉(zhuǎn)變至2019年的10.5∶45.5∶44.0，不斷優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有力地推動了浙江經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。盡管如此，在“內(nèi)循環(huán)”為主的經(jīng)濟環(huán)境下，必須高度重視產(chǎn)業(yè)安全問題，立足于產(chǎn)業(yè)鏈的完整性和獨立性，部分傳統(tǒng)高能耗產(chǎn)業(yè)的剛性發(fā)展需求增強，客觀上限制了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型和能源強度的持續(xù)下降。雖然通過調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行節(jié)能減排存在阻力，但持續(xù)推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革依然是浙江實現(xiàn)高質(zhì)量碳達峰的必要舉措。

浙江應(yīng)從源頭上調(diào)控高耗能高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首先，亟須在重工業(yè)領(lǐng)域嚴格控制能耗高、污染重的中小企業(yè)數(shù)量。其次，要提高相關(guān)行業(yè)的市場準入門檻，對鋼鐵、水泥、石化、船舶、光伏裝備等產(chǎn)業(yè)實施更嚴格的技術(shù)準入標準，以綠色準入門檻倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。最后，應(yīng)建立企業(yè)環(huán)境責(zé)任評價監(jiān)控機制，對于高能耗企業(yè)或項目，要密切追蹤其環(huán)境標準的執(zhí)行情況，對有嚴重違法違規(guī)行為的污染企業(yè)采取更為嚴厲的懲罰措施，強化企業(yè)在減污降碳中的主體責(zé)任和協(xié)同效應(yīng)[27]。

浙江應(yīng)以技術(shù)進步加速“兩高一?！碑a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，并將核心技術(shù)能力提升作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的中心環(huán)節(jié)之一。首先，技術(shù)創(chuàng)新體系不僅應(yīng)支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也應(yīng)重點支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級，加強對工業(yè)綠色化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化改造關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)。其次，亟須通過先進低碳技術(shù)研發(fā)與應(yīng)用來率先實現(xiàn)產(chǎn)品制造與企業(yè)運營的近零排放，向零碳企業(yè)轉(zhuǎn)型。最后，應(yīng)充分發(fā)揮新興業(yè)態(tài)優(yōu)勢，加強與移動互聯(lián)網(wǎng)、5G技術(shù)、云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)深度融合，提升能源、資源、環(huán)境、生態(tài)的智慧化監(jiān)測和管理能力，促進生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(二) 能源結(jié)構(gòu)減排

調(diào)整和優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)節(jié)能減排的根本途徑。目前，浙江在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面已取得階段性成就。在能源消費結(jié)構(gòu)方面，2019年煤炭消費總量比重為45.3%，較2015年下降7.1個百分點，非化石能源比重為19.8%，較2015年上升3.8個百分點。在新能源發(fā)展方面，“十三五”期間太陽能光伏發(fā)電量年均增長69.0%，生物質(zhì)能年均增長16.5%，風(fēng)能年均增長11.4%，海洋能年均增長10.4%[28]。在電力市場改革方面，2020年浙江電力市場化交易電量提高到2100億千瓦時，全省市場化電量占全社會用電量比例提高到43%左右[29]。但是能源供給長期緊平衡、煤炭消費總量高位徘徊以及舟山綠色石化項目等實際情況，給我省進一步優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)碳達峰、碳中和帶來巨大挑戰(zhàn)[30]。

浙江要持續(xù)推進電氣化改革。電力行業(yè)是能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)順應(yīng)數(shù)字化發(fā)展浪潮，以數(shù)字技術(shù)賦能行業(yè)轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)能源和資源最大化利用，助力消費終端電氣化。其次，應(yīng)深化電力市場化改革，運用市場機制改善電源結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)可再生能源開發(fā)，創(chuàng)新開展省內(nèi)發(fā)電權(quán)替代交易，順應(yīng)電力體制改革。最后，應(yīng)積極開展跨區(qū)域富余可再生能源現(xiàn)貨交易，促進可再生能源在全國范圍內(nèi)優(yōu)化配置，構(gòu)建安全低碳的電力能源體系。

浙江須加快發(fā)展新能源。鑒于我省具有較為豐富的可再生能源資源，要如期實現(xiàn)2060年碳中和目標，必須以非常規(guī)的手段大力發(fā)展太陽能光伏、風(fēng)能、潮汐能等新能源，促進新能源產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。首先，新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵在于技術(shù)革新，應(yīng)優(yōu)先支持涉及可再生能源的核心技術(shù)研發(fā)、關(guān)鍵裝備研制、公共服務(wù)平臺建設(shè)、新產(chǎn)品示范和集成應(yīng)用。例如，為彌補新能源分散式、不穩(wěn)定和間歇性等特征，著重研發(fā)先進儲能和高效氫能等核心技術(shù)。其次，需制定并及時修訂相關(guān)規(guī)劃和技術(shù)標準，因地制宜促進太陽能、風(fēng)能等新能源的多元化應(yīng)用。最后，要加快與光伏、風(fēng)電等新能源發(fā)展相適應(yīng)的電網(wǎng)建設(shè)步伐，保障配套電網(wǎng)與新能源項目同步建成投產(chǎn)，構(gòu)建有利于新能源發(fā)展、簡捷高效的并網(wǎng)運行服務(wù)體系。

浙江應(yīng)完善能源價格體系。能源市場的改革應(yīng)堅持讓能源回歸其商品屬性，由市場形成能源價格體系。首先，應(yīng)借助價格的杠桿作用，推動高耗能行業(yè)節(jié)能減排、淘汰落后，引導(dǎo)能源資源優(yōu)化配置，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。其次，要穩(wěn)步循序地放開競爭性領(lǐng)域和競爭性環(huán)節(jié)價格，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。最后，應(yīng)更好發(fā)揮政府作用，完善電網(wǎng)、天然氣等領(lǐng)域的監(jiān)管體系，強化政府對輸配電定價成本的監(jiān)審[31]?？傊?，加快形成能源價格機制，使其能全面反映由能源資源的稀缺價值和環(huán)境外部性帶來的供給成本。

(三) 運輸結(jié)構(gòu)減排

運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整成為近年來溫室氣體減排領(lǐng)域新的著力點。2019年，浙江城市交通中清潔能源車輛占比達70%，杭州和湖州的城區(qū)已實現(xiàn)清潔能源公交全覆蓋。然而，運輸結(jié)構(gòu)仍存在不合理之處，一是工業(yè)企業(yè)、物流園區(qū)與鐵路的連而不暢、鄰而不接，“前后一公里”產(chǎn)生的公路短駁和貨物裝卸轉(zhuǎn)運費用較高，造成鐵路運輸成本大幅增加，不少貨物在鐵路上“走不通、走不順”，同時港口海鐵聯(lián)運在基礎(chǔ)設(shè)施配套、政策配套和一些內(nèi)部運作機制配套上都有所欠缺，不利于推進“公轉(zhuǎn)鐵”改革。二是新能源汽車行業(yè)的發(fā)展存在明顯短板。在行業(yè)發(fā)展層面，定位不清晰，規(guī)劃難以落實，低水平惡性競爭較為普遍。在政策執(zhí)行層面，由于公共財政的補貼能力有限，導(dǎo)致補貼到位周期長甚至不到位的問題時有發(fā)生，不利于消費者選擇電動汽車和企業(yè)研發(fā)推廣新產(chǎn)品。

浙江應(yīng)堅持落實大宗貨物“公轉(zhuǎn)鐵”的要求。嚴格落實煤炭集疏港等“公轉(zhuǎn)鐵”政策，堅決禁止違規(guī)和變通行為。首先，亟須將問題突出的港口納入全省生態(tài)環(huán)境保護督察工作范疇，實現(xiàn)船舶排放控制全覆蓋。其次，要加快涉及運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整項目的環(huán)評審批進度，科學(xué)有序地提升鐵路和水路運力。將符合發(fā)展方向的鐵水聯(lián)運、水水中轉(zhuǎn)碼頭、貨運鐵路及鐵路專用線等建設(shè)項目，納入環(huán)評審批綠色通道，優(yōu)化流程、加快審批。最后，應(yīng)繼續(xù)強化對機動車的環(huán)保監(jiān)管，包括車輛排放監(jiān)管和油品質(zhì)量提升等方面。

浙江要以補貼制度化促進新能源汽車的發(fā)展。為確保新能源汽車企業(yè)實現(xiàn)持續(xù)性發(fā)展，政府應(yīng)從資金扶持轉(zhuǎn)向財稅政策支持，完善新能源汽車的稅收優(yōu)惠政策，促進財政補貼與金融體系相融合。首先，要對符合國標的新能源汽車，免征消費稅、車輛購置稅和車船稅，并對購買新能源汽車的企業(yè)和消費者給予規(guī)定額度的財政補貼。其次，應(yīng)進行新能源汽車行業(yè)財稅政策績效評估，根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整對企業(yè)的財稅優(yōu)惠措施和力度。

三、 浙江謀劃碳中和的戰(zhàn)略選擇：超常規(guī)挖掘增匯潛力

盡管當(dāng)前政策界和學(xué)術(shù)界都將目光聚焦于編制碳達峰的行動方案，筆者認為更大的挑戰(zhàn)來自如期實現(xiàn)碳中和目標。發(fā)達國家的碳排放從其達峰到承諾的中和時間間隔一般在45年以上[32]。要在30年甚至更短的時間內(nèi)從政策性碳達峰到碳中和，難度之大前所未有。隨著減排潛力越來越小，提升自然和人工碳匯能力就成為實現(xiàn)碳中和的必由之路。

(一) 自然碳匯建設(shè)

浙江亟須借助自身自然稟賦優(yōu)勢進一步擴大自然碳匯容量。通過陸地生態(tài)系統(tǒng)和海洋生態(tài)系統(tǒng)增加自然碳匯是一種“基于自然的解決方案”[33]。陸地生態(tài)系統(tǒng)具有強大的固碳能力，相比人工固碳，自然碳匯不需要提純CO2，節(jié)省了分離、捕獲和壓縮氣體的成本。我省素有“七山一水兩分田”之稱，全省森林覆蓋率為61.2%，現(xiàn)有森林面積9113萬畝，森林蓄積量3.46億立方米，森林碳匯288.26萬噸[34]，較2010年增長了7.8%。濕地總面積1665萬畝(水田除外)，占全省區(qū)域總面積的10.9%，增匯潛力巨大。因此，浙江應(yīng)進一步擴大國土綠化面積，通過造林、種草、水源涵養(yǎng)等措施提升碳匯容量。

海洋是地球上最大的碳庫，約占全球碳匯總量的1/3[35]，碳匯價值遠超森林。浙江海洋資源豐富，但海水養(yǎng)殖碳匯總量僅有7.25萬噸[24]，遠低于288.26萬噸的森林植被碳匯總量[34]，碳匯潛力尚待開發(fā)。在海洋碳匯技術(shù)應(yīng)用方面，浙江主要采取“碳匯漁業(yè)”，即通過藻類養(yǎng)殖、貝類養(yǎng)殖、濾食性魚類養(yǎng)殖等漁業(yè)生產(chǎn)活動直接或間接吸收并儲存水體中的CO2，海洋微生物固碳、海岸帶植物群落固碳等技術(shù)鮮少運用。在碳匯核算規(guī)程方面，IPCC發(fā)布的《國家溫室氣體清單指南(2019修訂版)》并未考慮海洋碳匯，僅將森林、農(nóng)田生物質(zhì)炭、水淹地等所吸收的CO2量納入碳匯核算，導(dǎo)致沿海省份的碳匯能力被嚴重低估。對此，首先，要盡快摸清海洋碳匯“家底”。參考《國家溫室氣體清單指南》《沿海濕地創(chuàng)造方法學(xué)》《潮汐濕地和海藻地修復(fù)方法學(xué)》等現(xiàn)有核算指南，抓緊編制符合浙江實際的海洋碳匯核算規(guī)范。盡快摸清海洋、濕地和灘涂等生態(tài)系統(tǒng)的碳匯“家底”，既可以為制定更為科學(xué)、精準的碳中和行動計劃提供重要基礎(chǔ)信息，也有利于在國家層面合理爭取更多的碳排放權(quán)益，切實減輕中長期碳減排的壓力。其次，應(yīng)大力開發(fā)海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯。建設(shè)海洋強省是浙江的戰(zhàn)略使命，也是建立陸海統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境治理制度的重要體現(xiàn)。一方面，通過增加海草床面積、提升鹽沼生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能、強化濱海鹽沼濕地保護等方式，努力挖掘海洋碳匯潛力。另一方面，在海岸帶建立陸地緩沖區(qū)，以攔截污染物入侵，防止出現(xiàn)海岸帶生態(tài)系統(tǒng)退化所導(dǎo)致的固碳能力下降問題。此外，應(yīng)進一步探索海洋碳匯技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用，雖然海洋碳匯屬于自然碳匯，但仍須以人工技術(shù)為基礎(chǔ)，如智慧化養(yǎng)殖等。最后，還要加快海洋碳匯監(jiān)測體系建設(shè)，探索構(gòu)建衛(wèi)星監(jiān)測站和陸地監(jiān)測站相結(jié)合的數(shù)據(jù)平臺，完善海洋碳匯動態(tài)監(jiān)測與評估工作。

(二) 人工碳匯建設(shè)

考慮到人工碳匯技術(shù)在深度脫碳中的關(guān)鍵作用，增加人工碳匯將有效彌補自然碳匯的不足，這是實現(xiàn)碳中和的必然選擇。深度減排脫碳離不開碳移除技術(shù)的應(yīng)用，主要包括兩種形式，一是通過植樹造林、海洋漁業(yè)等方式增加自然碳匯；二是利用碳捕集利用與封存技術(shù)(CCUS)、生物質(zhì)能碳捕集與封存(BECCS)和直接空氣捕獲(DAC)等技術(shù)進行人工固碳。對于浙江而言，大幅增加森林等自然碳匯的潛力較為有限，必須依靠人工碳匯技術(shù)才能在短期內(nèi)實現(xiàn)碳匯能力質(zhì)的提升。截至2019年底，我國共開發(fā)了9個捕集示范項目、12個地質(zhì)利用與封存項目，但未有項目落地浙江[36]。同時，缺乏統(tǒng)一的技術(shù)標準規(guī)范和法規(guī)體系、項目所有權(quán)和責(zé)任歸屬難以界定、社會對CCUS的有限認知等制約了浙江人工碳匯產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

在制度建設(shè)方面，我省要盡快完善CCUS相關(guān)的法律法規(guī)、標準規(guī)范和政策體系。一方面，應(yīng)重視CCUS相關(guān)制度建設(shè)，制定CCUS法律法規(guī)、清晰界定CCUS項目邊界、健全CCUS技術(shù)標準與規(guī)范體系，逐步將人工碳匯技術(shù)發(fā)展納入法律框架[36]。另一方面，應(yīng)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，以優(yōu)惠性政策及時回應(yīng)企業(yè)的資金缺口問題。CCUS等技術(shù)的發(fā)展是一個長期的過程，其具有較強的產(chǎn)業(yè)集群與規(guī)模效應(yīng)，前期投入大，匯報周期長，浙江應(yīng)制定連續(xù)的、切實可行的激勵措施吸納社會資本，促進企業(yè)自主技術(shù)創(chuàng)新，引進專業(yè)人才。此外，應(yīng)將自上而下的政策約束與自下而上的激勵相結(jié)合，倒逼企業(yè)主動參與CCUS技術(shù)研發(fā)，鼓勵社會公眾投身低碳環(huán)保實踐，筑牢人工碳匯技術(shù)研發(fā)和推廣的社會基礎(chǔ)。

在科技研發(fā)方面，我省要以科技創(chuàng)新為核心，制定CCUS等技術(shù)的研發(fā)和推廣路線圖，廣泛開展人工碳匯技術(shù)研發(fā)的交流與合作，引領(lǐng)人工碳匯能力跨越式發(fā)展。一方面，可以通過與浙江大學(xué)、之江實驗室、清華大學(xué)長三角研究院等高端創(chuàng)新平臺開展高水平合作，推進CCUS等人工碳匯技術(shù)的研發(fā)與推廣，積極打造人工碳匯技術(shù)產(chǎn)學(xué)研一體化示范中心，推動相關(guān)技術(shù)孵化和產(chǎn)業(yè)化推廣。另一方面，應(yīng)積極與已開展CCUS示范項目的省份進行合作交流，吸取經(jīng)驗，推進浙江CCUS項目建設(shè)。比如，廣東省于2013年成立了中英(廣東)CCUS中心，并在汕尾華潤(海豐)電廠建成了亞洲第一、世界第三的多線程碳捕集測試平臺。因此，我省可以借鑒廣東的先進經(jīng)驗，搭建科研機構(gòu)與重點企業(yè)的戰(zhàn)略合作平臺，開展CCUS技術(shù)示范試點。

四、 浙江完善碳市場的根本之策：大力健全交易機制

未來，浙江應(yīng)從技術(shù)性減排和結(jié)構(gòu)性減排進一步向制度性減排轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場在氣候資源配置中的決定性作用，形成減排增匯市場化長效機制。

(一) 碳排放權(quán)交易

碳排放權(quán)交易是應(yīng)對氣候變化的重要市場化手段，有助于降低社會總減排成本[37]。事實上，我國早在2011年就開始探索碳排放交易工作，北京、上海、重慶、湖北、廣東和天津等七個省市的試點在2014年陸續(xù)投入運營，納入企業(yè)數(shù)量從1900家逐漸增加到3000家。目前，我國正加緊推進全國碳交易市場的建設(shè)，《2019—2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案(發(fā)電行業(yè))》《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》等文件的發(fā)布標志著全國碳市場建設(shè)邁出了實質(zhì)性的步伐，并有望全面上線交易。值得注意的是，由于試點省市和全國碳市場均未提出明確的總量控制目標，在實際操作中大多采用“行業(yè)標桿法”，即根據(jù)歷史排放總量來確定某個行業(yè)的強度基準，再根據(jù)企業(yè)實際產(chǎn)出水平核定配額，缺乏對碳排放權(quán)的總量控制，與INDCs之間存在政策脫節(jié)，對全域碳減排工作的貢獻較為有限[38]。此外，2021年5月17日，歐盟碳市場碳價突破56.43歐元/t的歷史高位，而當(dāng)日我國8個碳排放交易試點地區(qū)的碳價為9.00—84.85元/t(1.15—10.83歐元/t)。我國碳價水平明顯偏低，導(dǎo)致企業(yè)參與碳市場的動力普遍不足。因此，加快碳市場建設(shè)步伐，實行碳排放權(quán)總量控制和提升碳價水平是實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的重要抓手。

在制度建設(shè)方面，首先，浙江應(yīng)在法律框架下科學(xué)制定碳配額總量設(shè)定和分配機制、碳排放監(jiān)測報告與核查管理機制、交易機制、履約機制、監(jiān)管機制和碳價形成機制。例如，在碳排放市場中，以總量控制指標替代強度控制指標，明確各階段不同地市、行業(yè)或企業(yè)碳市場的減排任務(wù)，且在碳排放權(quán)分配的考量中納入公平性、效率性等不同原則[39]。其次，應(yīng)抓緊建立全省碳交易注冊登記系統(tǒng)，加大碳市場信息披露力度，發(fā)揮好注冊登記系統(tǒng)的碳排放權(quán)登記、交易結(jié)算、分配履約等功能，并在此基礎(chǔ)上逐步形成涵蓋碳價漲幅限制、結(jié)算風(fēng)險防控、不良信用記錄、應(yīng)急管理、風(fēng)險預(yù)警等在內(nèi)全方位的碳市場風(fēng)險長效防控機制。最后，要提高交易管理機構(gòu)的能力建設(shè)，完善監(jiān)管政策體系，建立專職監(jiān)管機構(gòu)，鼓勵企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾積極參與碳市場的監(jiān)督管理等方式，形成內(nèi)外部雙重監(jiān)管機制。

在對外合作方面，浙江應(yīng)以長三角一體化建設(shè)、長江經(jīng)濟帶建設(shè)等為契機，深入推進我省與兄弟省份之間碳交易信息共享和平臺共建。積極學(xué)習(xí)和借鑒歐盟、美國等發(fā)達經(jīng)濟體以及國內(nèi)試點省市在碳交易制度等方面的成功經(jīng)驗，將碳市場建設(shè)工作層層傳導(dǎo)，狠抓任務(wù)落實，強化碳交易市場與國家和我省應(yīng)對氣候變化中長期戰(zhàn)略的有機對接，努力在全國碳交易市場建設(shè)中提供“浙江方案”。

(二) 碳匯交易

從廣義的視角看，碳匯是一種稀缺產(chǎn)權(quán)、生態(tài)產(chǎn)品、新興產(chǎn)業(yè)。碳匯交易尚處在探索階段。例如，中國核證自愿減排(CCER)項目作為一種抵消機制被引入國內(nèi)碳交易體系，控排企業(yè)可以通過購買CCER項目(可再生能源發(fā)電、林業(yè)碳匯和甲烷利用等)履行減排義務(wù)。其中，林業(yè)碳匯交易能夠有效優(yōu)化碳配額的配置效率，充分發(fā)揮生態(tài)補償對生態(tài)保護相關(guān)主體的利益調(diào)節(jié)作用[40]。華東林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易所是由浙江省政府批準成立的全國唯一的林業(yè)碳匯交易試點平臺，但是自2011年該交易所與中國綠色碳匯基金會開展的首批14.8萬噸林業(yè)碳匯指標由阿里巴巴集團、歌山建設(shè)集團、富陽市木材有限責(zé)任公司等10家浙江企業(yè)簽約認購后，我省林業(yè)碳匯交易市場并非如當(dāng)初預(yù)想的那樣活躍起來，近年來持續(xù)低迷。究其原因，一是林業(yè)碳匯交易指標價格偏離市場價值規(guī)律。以2011年首批14.8萬噸林業(yè)碳匯為例，其價格為每噸18元，然而據(jù)專家測算，生產(chǎn)1噸碳匯指標的造林成本至少在90—120元[41]。二是碳匯交易市場缺乏程序化、常態(tài)化的管理機制。一方面，碳匯交易類型單一，目前僅在林業(yè)部門展開，海洋等其他形式碳匯的交易仍然空白。另一方面，碳匯交易準則、交易平臺和第三方核查等保障機制尚未全面建立。由于碳匯核算標準以及權(quán)威第三方核查機構(gòu)的缺失，碳匯交易不能滿足“可測量、可報告、可核算”的基本要求，市場化交易機制自然難以形成。

在制度建設(shè)方面，首先，亟須將碳匯交易市場建設(shè)納入浙江“十四五”專項規(guī)劃，因地制宜制定林業(yè)和海洋碳匯的相關(guān)標準和規(guī)范，大力發(fā)展林業(yè)和海洋碳匯交易市場，協(xié)同打造一體化碳匯體系。其次，應(yīng)推進碳匯市場法律體系建設(shè)，在激勵政策、參與途徑、管理模式、宣傳引導(dǎo)和技術(shù)支撐方面加快出臺相應(yīng)政策[42]，將碳匯交易納入法律軌道，有效規(guī)范市場參與主體行為，更好地指導(dǎo)碳匯市場運營。最后，林業(yè)碳匯項目因其減排成效周期長、開發(fā)成本高昂和監(jiān)測復(fù)雜，在CCER項目中尚不多見。浙江要逐步開展林業(yè)碳匯生態(tài)補償機制試點，遴選生態(tài)環(huán)境良好、林業(yè)基礎(chǔ)雄厚的區(qū)縣，實施以碳排放權(quán)抵消為特色的市場化林業(yè)碳匯生態(tài)補償機制試點，開發(fā)植樹造林、森林管護等碳匯造林項目。

在市場建設(shè)方面，一方面，須形成城市、行業(yè)和企業(yè)多層級聯(lián)動的省內(nèi)碳匯交易市場。杭州、寧波等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與麗水、衢州等森林資源豐富地區(qū)之間，具有巨大的碳匯交易潛力。以市為單位初步建立碳匯交易市場的試點平臺，在高碳行業(yè)中篩選出一批高碳企業(yè)，將碳匯認定為一種無形資產(chǎn)，完善碳匯交易經(jīng)濟業(yè)務(wù)的核算方式。同時，要逐步實現(xiàn)碳匯交易與碳排放權(quán)交易市場的聯(lián)動。例如，將CCER項目引入碳交易機制，鼓勵省內(nèi)控排企業(yè)認購林業(yè)碳匯項目，以抵消其在生產(chǎn)活動中排放的CO2，實現(xiàn)企業(yè)碳中和，并通過試點平臺進行碳匯指標的托管和交易，進而初步形成浙江碳匯交易機制。另一方面，要探索跨省碳匯交易試點。在建設(shè)“重要窗口”的偉大實踐中，探索開放林業(yè)、海洋等重點領(lǐng)域的省際碳匯交易市場是建立跨區(qū)域減排增匯協(xié)同機制的重要路徑。建議在長三角區(qū)域試點跨省市、跨行業(yè)的碳匯交易合作模式，引入第三方評價機制及時追蹤反饋，并適時納入《浙江省推進長三角生態(tài)環(huán)境保護一體化發(fā)展專項行動計劃》，為長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境共同保護提供制度供給。待條件成熟后，跨省碳匯交易機制可逐步向長江經(jīng)濟帶等更大區(qū)域范圍內(nèi)拓展延伸，以此為契機推動建立權(quán)屬明晰、經(jīng)營科學(xué)、交易高效、監(jiān)管有力的現(xiàn)代碳匯交易體系。

五、 浙江爭創(chuàng)應(yīng)對氣候變化“重要窗口”的保障機制

(一) 健全應(yīng)對氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)機制

作為“綠水青山就是金山銀山”理念的發(fā)源地，浙江應(yīng)該也有能力爭當(dāng)全國應(yīng)對氣候變化的“模范生”，努力成為中國向世界展示氣候治理成果的“重要窗口”。首先，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指導(dǎo)下，應(yīng)以完善我省應(yīng)對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機制為抓手，著力構(gòu)建黨委引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、社會參與、科技支撐、制度保障的現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系，統(tǒng)籌浙江經(jīng)濟社會發(fā)展和碳達峰、碳中和工作。各地區(qū)還應(yīng)結(jié)合自身區(qū)位條件、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，編制個性化的碳達峰行動方案和碳中和專項規(guī)劃。其次，要建立健全應(yīng)對氣候變化的資金保障機制和技術(shù)支撐體系。一方面，實現(xiàn)碳中和是一個長期的動態(tài)過程，需要穩(wěn)定的資金和資源作保障。浙江應(yīng)持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，完善氣候投融資體制機制建設(shè)，不斷撬動各類社會資本進入氣候治理領(lǐng)域[43]，挖掘并拓寬融資渠道，為綠色變革提供不竭動力。另一方面，順應(yīng)浙江數(shù)字化改革浪潮，多方位助力企業(yè)進行低碳技術(shù)的自主研發(fā)，協(xié)同推進能源、交通、建筑等領(lǐng)域深度脫碳的集成攻關(guān)，加快構(gòu)建綠色低碳的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)和運輸結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。最后，要進一步完善監(jiān)管制度體系，加大政策執(zhí)行力度和信息披露力度，統(tǒng)籌縱向政府間監(jiān)督機制與橫向部門間監(jiān)督機制，以強力問責(zé)追責(zé)制度倒逼責(zé)任落實，將壓力轉(zhuǎn)化為動力，分階段、多層次、常態(tài)化地推進氣候治理領(lǐng)導(dǎo)效能建設(shè)，提升生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力。

(二) 健全應(yīng)對氣候變化的市場機制

無論是重點行業(yè)的結(jié)構(gòu)性減排、碳匯技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用，還是碳排放權(quán)和碳匯交易市場的正常運行，都離不開市場主體的廣泛參與。因此，應(yīng)健全應(yīng)對氣候變化的市場機制，建立企業(yè)低碳信用體系，并為綠色企業(yè)創(chuàng)造良好的營商環(huán)境，助力企業(yè)節(jié)能減排。首先，亟須加快建立健全企業(yè)責(zé)任體系。以《浙江省重點企(事)業(yè)單位溫室氣體排放核查管理辦法(試行)》為遵循，進一步強化企業(yè)碳排放核算和申報工作，完善對企業(yè)碳排放的監(jiān)測與核查，引導(dǎo)企業(yè)開展清潔生產(chǎn)、創(chuàng)新低碳工藝、開發(fā)碳匯技術(shù)等。其次，要加快企業(yè)低碳信用體系建設(shè)。探索推進碳足跡核算、碳標簽認證與推廣的相關(guān)制度建設(shè)，逐步形成我省企業(yè)綠色產(chǎn)品認證體系。建立企業(yè)碳排放黑名單制度，對存在嚴重瞞報漏報、違法排放等行為采取嚴厲的失信懲罰措施。與此同時，與其他省份探索搭建跨區(qū)域企業(yè)低碳信用共享平臺，加強對企業(yè)碳排放信息的披露和監(jiān)管。最后，應(yīng)深化綠色金融改革，為企業(yè)綠色創(chuàng)新提供資金支持。政府應(yīng)建立碳達峰、碳中和專項基金，構(gòu)建綠色資金的效益考評機制，鼓勵各類金融機構(gòu)積極參與綠色融資，創(chuàng)新綠色信貸、綠色保險、綠色債券等多元化綠色金融載體，為企業(yè)創(chuàng)造更好的金融保障機制。

(三) 健全應(yīng)對氣候變化的社會機制

氣候變化事關(guān)每個社會成員的切身利益，應(yīng)基于協(xié)商互動、權(quán)責(zé)對等的原則，積極號召非政府主體參與氣候治理，攜手應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn)。首先，應(yīng)加強專業(yè)化人才隊伍培養(yǎng)建設(shè)，提高應(yīng)對氣象災(zāi)害的風(fēng)險預(yù)警能力和危機化解能力，尤其應(yīng)加強學(xué)術(shù)界與政策界之間的交流互動，充分發(fā)揮高等院校、科研機構(gòu)和科創(chuàng)平臺的智庫力量，鼓勵科研人員為制定和優(yōu)化碳達峰、碳中和戰(zhàn)略建言獻策。其次，要積極向社會宣傳低碳環(huán)保的價值理念，大力倡導(dǎo)綠色消費，提高公眾應(yīng)對氣候變化的自覺意識。家庭消費約占全球溫室氣體排放量的三分之二[9]，減排潛力巨大。對公眾低碳生活方式的引導(dǎo)和相關(guān)氣候知識的傳播，不僅可以減緩生活領(lǐng)域碳排放的增速，還有助于提高社會的適應(yīng)性，降低氣候變化可能造成的巨大沖擊。最后，亟須建立健全全民監(jiān)督機制，大力調(diào)動群眾參與的積極性和主動性，利用微信、微博、公眾號等多樣化信息媒介進行實時監(jiān)督，最大限度消解當(dāng)前政府與市場主體在一些環(huán)節(jié)上的信息不對稱性，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)間的良性互動。

六、 結(jié) 語

在經(jīng)濟危機和新冠肺炎疫情的共振疊加下，全球氣候治理形勢日趨復(fù)雜。危機孕育新生機，中國主動在變局中開啟新局面。碳達峰、碳中和目標的提出，不僅向世界展示了我國堅持走可持續(xù)發(fā)展道路的決心和信心，也為國際社會早日實現(xiàn)綠色復(fù)蘇注入了強心劑。在中國引領(lǐng)全球氣候治理的背景下，作為全國經(jīng)濟最發(fā)達、最活躍的地區(qū)之一，以及全國高質(zhì)量建設(shè)共同富裕的省域范例，浙江有理由也有能力成為中國向世界展示氣候治理成果的“重要窗口”。當(dāng)前，浙江省在節(jié)能減排方面已取得階段性成效，為碳達峰、碳中和增添了實力和底氣，同時也面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

基于上述分析，本文提出了以下四個方面的政策建議：(1)持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)、能源和運輸體系的結(jié)構(gòu)性減排，為實現(xiàn)高質(zhì)量碳達峰奠定基礎(chǔ)；(2)超常規(guī)挖掘自然碳匯和人工碳匯的增匯潛力，為盡早實現(xiàn)碳中和蓄力護航；(3)大力健全碳排放權(quán)和碳匯交易機制，發(fā)揮市場在氣候資源配置中的決定性作用；(4)建立健全應(yīng)對氣候變化的領(lǐng)導(dǎo)機制、市場機制和社會機制，為浙江爭創(chuàng)應(yīng)對氣候變化“重要窗口”提供制度保障。

2021年是中國共產(chǎn)黨建黨100周年，也是“十四五”規(guī)劃開局之年。站在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新的歷史征程上，浙江須重新審視氣候治理的新形勢與新問題，根據(jù)國家戰(zhàn)略部署和省情實際，積極制定應(yīng)對氣候變化的中長期目標和行動方案，推動經(jīng)濟社會系統(tǒng)深度變革，走出一條“技術(shù)性減排——結(jié)構(gòu)性減排——制度性減排”的循序優(yōu)化新道路，同時大力發(fā)掘碳匯潛力，健全碳交易機制，將高質(zhì)量碳達峰、碳中和作為推進省域治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，為浙江省建設(shè)“重要窗口”和共同富裕示范區(qū)的偉大實踐書寫下濃墨重彩的一筆。