胡雙慶，曹 燕

【作者單位】 上海市環(huán)境科學(xué)研究院，上海， 200233。

習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)衛(wèi)生與健康大會(huì)上發(fā)表重要講話(huà)時(shí)指出，良好的生態(tài)環(huán)境是人類(lèi)生存與健康的基礎(chǔ)。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義，環(huán)境健康應(yīng)關(guān)注外界所有的理化、生物因素以及其他影響行為的相關(guān)因素。環(huán)境健康緊緊圍繞著如何評(píng)價(jià)和控制這些可能影響健康的環(huán)境因素，排除了非環(huán)境相關(guān)的行為以及社會(huì)文化環(huán)境和遺傳因素相關(guān)的行為，旨在控制和預(yù)防疾病、創(chuàng)造健康支持的環(huán)境[1]。隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展不斷加快，環(huán)境污染導(dǎo)致的健康問(wèn)題日益凸顯，多種與環(huán)境污染相關(guān)的疾病發(fā)病率和死亡率呈上升趨勢(shì)。2016年5月23日在內(nèi)羅畢召開(kāi)的第二屆聯(lián)合國(guó)環(huán)境大會(huì)發(fā)布的《健康星球、健康人類(lèi)》報(bào)告指出，在2012年，全球約有1260萬(wàn)人由于環(huán)境原因死亡，占總死亡人數(shù)的23%，有26%的5歲以下兒童死于環(huán)境污染，全球面臨嚴(yán)峻的環(huán)境健康形勢(shì)[2]。

近年來(lái)，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著環(huán)境與健康問(wèn)題的重大挑戰(zhàn)。環(huán)境污染導(dǎo)致的健康損害事件時(shí)有發(fā)生，新型污染物的出現(xiàn)使得環(huán)境健康問(wèn)題愈加復(fù)雜，而人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求日益增長(zhǎng)，公眾對(duì)環(huán)境健康問(wèn)題的關(guān)注度也越來(lái)越高，環(huán)境與健康總體形勢(shì)不容樂(lè)觀。因此，加快環(huán)境健康問(wèn)題應(yīng)對(duì)和控制環(huán)境污染導(dǎo)致的健康風(fēng)險(xiǎn)是實(shí)現(xiàn)建設(shè)“美麗中國(guó)”和“健康中國(guó)”宏偉目標(biāo)的重要內(nèi)容。本文梳理了環(huán)境與健康工作的全球動(dòng)態(tài)和國(guó)內(nèi)進(jìn)展，并以上海市為例介紹了生態(tài)環(huán)境與健康管理試點(diǎn)工作，同時(shí)對(duì)“十四五”期間環(huán)境與健康工作進(jìn)行了展望。

1 環(huán)境與健康工作全球進(jìn)展

環(huán)境與健康問(wèn)題在國(guó)際上受到的重視程度一直較高。近年來(lái)世界衛(wèi)生組織發(fā)布系列研究報(bào)告，對(duì)全球環(huán)境問(wèn)題導(dǎo)致的死亡和疾病進(jìn)行量化。2006年發(fā)布的全球環(huán)境相關(guān)疾病負(fù)擔(dān)報(bào)告指出，全球接近1/4的疾病是由可避免的環(huán)境暴露引起的，每年超過(guò)1300萬(wàn)的死亡歸因于可預(yù)防的環(huán)境因素[1]。2016年的報(bào)告顯示， 2012年，全球23%的死亡和22%的傷殘調(diào)整壽命年（DALY）是由環(huán)境因素導(dǎo)致的[1]。

在環(huán)境污染事件和公害事件頻發(fā)的大背景下，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家積極響應(yīng)世界衛(wèi)生組織的倡議，開(kāi)始制定本國(guó)環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃，并在其基礎(chǔ)上構(gòu)建起環(huán)境健康法律法規(guī)體系，不斷強(qiáng)化環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理，推動(dòng)環(huán)境與健康相關(guān)工作開(kāi)展。例如， 2003年歐盟委員會(huì)通過(guò)了《歐洲環(huán)境與健康發(fā)展戰(zhàn)略》，試圖針對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題建立完整有效的政策與研究框架，降低環(huán)境因素造成的健康風(fēng)險(xiǎn)與疾病負(fù)擔(dān)。 2004年歐盟委員會(huì)通過(guò)了《歐洲環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃》，旨在加強(qiáng)各成員國(guó)在環(huán)境健康領(lǐng)域的合作，推動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)因素與疾病方面的研究[4]。

在法律制度上，當(dāng)前美國(guó)、韓國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家均將保障公民健康明確納入法律中，但立法形式存在差異。韓國(guó)、日本在本國(guó)環(huán)境基本法指導(dǎo)下，分別從風(fēng)險(xiǎn)管理、健康損害賠償角度制定了單行法[5]。如韓國(guó)在2008年出臺(tái)并于2014年修訂《環(huán)境健康法》，規(guī)定了政府和企業(yè)在環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理上的主要職責(zé)與義務(wù)；美國(guó)則是采取分散立法的形式，將環(huán)境與健康政策分散在各項(xiàng)環(huán)保政策法規(guī)中，如清潔空氣法、清潔水法、安全飲用水法、有毒物質(zhì)控制法等。在上述法規(guī)的制定過(guò)程中充分考慮環(huán)境污染對(duì)人體健康的影響，以保護(hù)公民健康為核心目標(biāo)，通過(guò)人體健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，制定環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)限值[6]。

在管理體制上，各國(guó)根據(jù)本國(guó)實(shí)際設(shè)立環(huán)境健康管理部門(mén)。如日本政府在環(huán)境省中專(zhuān)門(mén)設(shè)立環(huán)境保健部門(mén)，旨在研究保健和化學(xué)物質(zhì)對(duì)策；美國(guó)環(huán)保局與衛(wèi)生部采用分工明確、共同管理的方式開(kāi)展環(huán)境與健康工作，兩個(gè)部門(mén)都關(guān)注環(huán)境污染對(duì)人類(lèi)健康的危害。在職能上，環(huán)保局側(cè)重于管制，更關(guān)注“污染者”；衛(wèi)生部側(cè)重于服務(wù)，更關(guān)注“潛在受害者”[7]。

在研究層面，美國(guó)、歐盟、韓國(guó)等很多國(guó)家已經(jīng)在國(guó)家層面部署了環(huán)境與健康戰(zhàn)略研究計(jì)劃，并投入大量資金長(zhǎng)期致力于環(huán)境與健康問(wèn)題的基礎(chǔ)和應(yīng)用研究。以美國(guó)為例，不管是政府部門(mén)還是科研院所都開(kāi)展了大量有關(guān)環(huán)境污染和人體健康的研究；美國(guó)環(huán)保局研究與發(fā)展辦公室下轄七個(gè)研究中心，囊括所有與環(huán)境健康相關(guān)的科學(xué)研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，為將環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理納入環(huán)境政策和法律提供服務(wù)[7]。

從國(guó)際上來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題關(guān)注較早，已經(jīng)構(gòu)建了較為成熟的環(huán)境與健康管理體系，其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于目前環(huán)境污染與健康矛盾突出的我國(guó)具有很強(qiáng)的借鑒意義。

2 我國(guó)環(huán)境與健康工作進(jìn)展

近年來(lái)，為解決影響可持續(xù)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，保障人民群眾健康，我國(guó)有序推進(jìn)環(huán)境與健康工作。

“十一五”期間，我國(guó)環(huán)境與健康工作取得積極進(jìn)展。在管理制度上，我國(guó)原環(huán)境保護(hù)部（簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)保部”） 會(huì)同衛(wèi)生部于2007年?duì)款^聯(lián)合十六部委制定頒布了指導(dǎo)我國(guó)環(huán)境健康工作科學(xué)開(kāi)展的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃（2007—2015）》，成立了國(guó)家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組并建立了協(xié)調(diào)工作機(jī)制。在調(diào)查研究方面，探索開(kāi)展環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)環(huán)境與健康科學(xué)研究工作。 2010年原環(huán)保部會(huì)同衛(wèi)生部聯(lián)合啟動(dòng)了全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查，以掌握我國(guó)主要環(huán)境問(wèn)題對(duì)人群健康影響的總體狀況，為國(guó)家制定相關(guān)政策提供依據(jù)。在宣傳教育方面，原國(guó)家環(huán)保部和衛(wèi)生部在2005—2009年間共同舉辦了4屆國(guó)家環(huán)境與健康論壇，邀請(qǐng)政府、科研機(jī)構(gòu)、高校等人員一同商討環(huán)境與健康工作的問(wèn)題、機(jī)遇和挑戰(zhàn)，并開(kāi)展多次中國(guó)環(huán)境與健康宣傳周活動(dòng)，不斷加強(qiáng)環(huán)境與健康宣傳教育[8]。

“十二五”期間，我國(guó)環(huán)境與健康工作快速發(fā)展。 2011年，原環(huán)保部印發(fā)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》，對(duì)環(huán)境與健康問(wèn)題調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)管理、科學(xué)研究、能力建設(shè)和宣傳教育等重點(diǎn)領(lǐng)域的主要任務(wù)進(jìn)行了部署。 2014年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，明確了環(huán)境與健康保護(hù)制度，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境與健康工作制度化建設(shè)進(jìn)入新征程。此外，自2015年開(kāi)始，原環(huán)保部在環(huán)境與健康問(wèn)題突出地區(qū)啟動(dòng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)哨點(diǎn)監(jiān)測(cè)，對(duì)于掌握我國(guó)環(huán)境污染對(duì)人體健康的風(fēng)險(xiǎn)、趨勢(shì)及相應(yīng)對(duì)策分析具有重要意義。

“十三五”期間，我國(guó)環(huán)境與健康工作全力推進(jìn)。在制度建設(shè)上，中共中央、國(guó)務(wù)院于2016年印發(fā)了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，把加強(qiáng)影響健康的環(huán)境問(wèn)題治理納入健康中國(guó)建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)中。 2017年，原環(huán)保部印發(fā)《環(huán)境保護(hù)“十三五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》，針對(duì)我國(guó)環(huán)境與健康工作面臨的形勢(shì)，明確了推進(jìn)調(diào)查和監(jiān)測(cè)、強(qiáng)化技術(shù)支持、加大科研力度、加快制度建設(shè)、加強(qiáng)宣傳教育五大重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)有序推進(jìn)我國(guó)環(huán)境與健康工作具有重大意義。 2018年，原環(huán)保部出臺(tái)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法（試行）》，首次明確地對(duì)環(huán)境與健康監(jiān)測(cè)、調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)防控等工作作出了原則性的指導(dǎo)和規(guī)范。 2019年7月，國(guó)家層面出臺(tái)《健康中國(guó)行動(dòng)（2019—2030年）》，提出實(shí)施健康環(huán)境促進(jìn)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，從個(gè)人、社會(huì)和政府層面細(xì)化環(huán)境與健康工作要求。在研究和宣教上，全面開(kāi)展了大氣污染對(duì)城市居民死亡影響研究、中國(guó)人群環(huán)境暴露行為模式研究、環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法學(xué)研究等多項(xiàng)基礎(chǔ)調(diào)查和政策標(biāo)準(zhǔn)研究，在環(huán)境污染對(duì)人群健康影響方面獲得了反映我國(guó)實(shí)際情況的一些研究結(jié)果[9]。截至目前，我國(guó)已完成全國(guó)重點(diǎn)地區(qū)環(huán)境與健康專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、淮河流域癌癥綜合防治評(píng)估，發(fā)布了13項(xiàng)環(huán)境與健康技術(shù)規(guī)范、《中國(guó)人群暴露參數(shù)手冊(cè)》等，完成了首次中國(guó)居民環(huán)境與健康素養(yǎng)調(diào)查，并大力推動(dòng)環(huán)境與健康重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室布局與建設(shè)。

3 上海市生態(tài)環(huán)境與健康管理試點(diǎn)

為推動(dòng)環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度建設(shè)，探索并完善生態(tài)環(huán)境與健康管理路徑，生態(tài)環(huán)境部于2018年正式啟動(dòng)國(guó)家生態(tài)環(huán)境與健康管理試點(diǎn)工作。首批試點(diǎn)選擇浙江省麗水市云和縣與山東省日照市五蓮縣。試點(diǎn)旨在為國(guó)家逐步建立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理體系提供示范，總結(jié)出可復(fù)制、可借鑒、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)保障人民群眾的環(huán)境與健康安全[10]。

為深入貫徹習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于生態(tài)環(huán)境與健康的新思想、新要求，堅(jiān)持“面向人民生命健康”，“提高城市治理現(xiàn)代化水平，開(kāi)創(chuàng)人民城市建設(shè)新局面”，積極探索特大型城市在生態(tài)環(huán)境與健康管理中的示范和引領(lǐng)作用，加快建設(shè)人民城市， 2019年，上海市申請(qǐng)加入國(guó)家試點(diǎn)并獲生態(tài)環(huán)境部批準(zhǔn)，成為第二批國(guó)家生態(tài)環(huán)境與健康管理試點(diǎn)地區(qū)[11]。試點(diǎn)目標(biāo)包括建立生態(tài)環(huán)境與健康管理工作機(jī)制，結(jié)合生態(tài)環(huán)境管理需要開(kāi)展科學(xué)研究與監(jiān)測(cè)，助力大氣、水、土壤污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)科學(xué)化和精準(zhǔn)化，培養(yǎng)生態(tài)環(huán)境與健康專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，提升居民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)水平。

上海市生態(tài)環(huán)境與健康管理試點(diǎn)工作積極探索將“保障公眾健康”“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念融入生態(tài)環(huán)境管理，有序開(kāi)展以保障公眾健康為導(dǎo)向的生態(tài)環(huán)境與健康應(yīng)用性和前沿性科學(xué)技術(shù)研究，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境與健康試點(diǎn)監(jiān)測(cè)與評(píng)估，并依托長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的建設(shè)，凝練試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和做法作為示范進(jìn)行推廣。重點(diǎn)從大氣臭氧污染健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、交通環(huán)境空氣污染對(duì)周邊人群健康暴露評(píng)估、城市河湖水環(huán)境健康監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)、新型污染物環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室申報(bào)建設(shè)等方面推動(dòng)試點(diǎn)工作，以期進(jìn)一步發(fā)揮生態(tài)環(huán)境與健康管理的學(xué)科優(yōu)勢(shì)，突出科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污，優(yōu)先解決影響公眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題，繼續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，保障生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，在制度建設(shè)方面，依托“健康上海行動(dòng)2030”健康環(huán)境促進(jìn)行動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)工作小組，組建成立上海市生態(tài)環(huán)境與健康管理工作專(zhuān)家委員會(huì)，推動(dòng)建立上海市生態(tài)環(huán)境與健康管理工作平臺(tái)和跨部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在技術(shù)支撐方面，由上海市環(huán)境科學(xué)研究院牽頭、聯(lián)合上海市疾病預(yù)防控制中心和上海交通大學(xué)，共同向生態(tài)環(huán)境部申報(bào)建設(shè)國(guó)家環(huán)境保護(hù)新型污染物環(huán)境健康影響評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，并于2020年11月獲得生態(tài)環(huán)境部同意建設(shè)的批復(fù)。重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)方向包括新型污染物的檢測(cè)與識(shí)別技術(shù)研究、生物毒性與生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)研究、人體暴露特征與健康效應(yīng)研究、削減與預(yù)警技術(shù)和健康風(fēng)險(xiǎn)干預(yù)策略研究四個(gè)方面。在科學(xué)研究方面，開(kāi)展了大氣臭氧污染的健康風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)研究和上海市河道水環(huán)境健康指標(biāo)體系構(gòu)建研究。在宣傳教育方面，開(kāi)展了上海市生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)測(cè)評(píng)工作、環(huán)境健康科普宣傳和知識(shí)普及等活動(dòng)，逐步提升全民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)水平。

4 我國(guó)環(huán)境與健康工作展望

“十四五”期間，我國(guó)環(huán)境與健康工作仍面臨巨大壓力與挑戰(zhàn)。一方面，存量污染風(fēng)險(xiǎn)、新型污染物、公民環(huán)境意識(shí)的提升加之環(huán)境與健康問(wèn)題的高關(guān)注性，使得環(huán)境與健康總體形勢(shì)不容樂(lè)觀[12]。另一方面，我國(guó)環(huán)境與健康制度建設(shè)相對(duì)滯后，部門(mén)間協(xié)調(diào)工作機(jī)制不完善；基礎(chǔ)科學(xué)研究較為缺乏，技術(shù)支撐能力仍然不足；公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)水平有待提升。“十四五”是我國(guó)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，為促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和健康中國(guó)建設(shè)，應(yīng)借鑒國(guó)際先進(jìn)的研究成果和管理經(jīng)驗(yàn)，從制度、技術(shù)和宣傳等方面全力推進(jìn)環(huán)境與健康工作。

在制度層面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和支持。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境與健康管理工作的政策支撐，發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，完善各部門(mén)間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推動(dòng)環(huán)境與健康工作制度建設(shè)，將健康風(fēng)險(xiǎn)管理融入各項(xiàng)環(huán)境管理制度中，努力將環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受水平。

在技術(shù)層面，應(yīng)持續(xù)開(kāi)展環(huán)境與健康科技攻關(guān)工作。完善環(huán)境健康調(diào)查、監(jiān)測(cè)、評(píng)估等技術(shù)方法和標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化環(huán)境與健康領(lǐng)域基礎(chǔ)科學(xué)研究，擴(kuò)大環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)新型污染物的環(huán)境與健康調(diào)查研究，提高專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)。

在宣傳層面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳教育和科普工作。加大環(huán)境健康基本理念知識(shí)和基本行為技能的宣教以及科普，通過(guò)多渠道的宣傳平臺(tái)、全方位的宣傳視角和廣泛的科普形式，做好試點(diǎn)工作進(jìn)展及成果的宣傳推廣，逐步提高公眾參與意識(shí)，不斷提升公民的生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)水平。