陳盛蘭

中共福州市委黨校政治教研部 福建福州 350001

十九屆四中全會(huì)提出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，并進(jìn)一步明確了共建共治共享在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中的根本制度地位，即“共建共治共享是我國(guó)的根本社會(huì)治理制度”[1]。十九屆五中全會(huì)在社會(huì)治理領(lǐng)域具體提出了“社會(huì)治理特別是基層治理水平明顯提高”的十四五近景目標(biāo)，再次強(qiáng)調(diào)“完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的重要舉措[2]。社會(huì)治理現(xiàn)代化的中國(guó)模式基本形成，其重要標(biāo)志是正式以國(guó)家制度的形式將共建共治共享固化為社會(huì)治理領(lǐng)域的發(fā)展思路。因此，深度理解以共建共治共享推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的邏輯理路變得尤其重要。

一、共建共治共享：伴生于社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展歷程的根本社會(huì)治理制度

共建共治共享并非無源之水，它伴生于中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展歷程，由“以人民為中心”“共同富?！卑l(fā)展理念所演繹而來的治理邏輯始終滲透于我國(guó)各個(gè)發(fā)展階段的社會(huì)治理政策之中，“我們只能在我們時(shí)代的條件下去認(rèn)識(shí)，而且這些條件達(dá)到什么程度，我們就認(rèn)識(shí)到什么程度”[3]。這些治理思路在與西方社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)、我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐的不斷摩擦碰撞中逐步成熟，現(xiàn)以共建共治共享的根本社會(huì)治理制度來概括中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)入快速發(fā)展階段所生成的重要成果。

(一)1978—2002：“國(guó)家松綁社會(huì)”奠基共建共治共享

權(quán)力高度集中的“全能型政府”使得中國(guó)在短時(shí)期內(nèi)初步建成基礎(chǔ)工業(yè)體系，但這種嚴(yán)格的社會(huì)管控模式卻嚴(yán)重束縛了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是社會(huì)建設(shè)都需要一種包容度更高的治理模式。改革開放初始，政府對(duì)“共同富?！薄耙匀嗣駷橹行摹钡膬?nèi)涵進(jìn)行深度探索，以“國(guó)家松綁社會(huì)”的方式逐步開啟了社會(huì)治理現(xiàn)代化的本土實(shí)踐。一方面，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的確立騰挪出大量利益空間，有效激活新興市場(chǎng)主體，共建共治共享形成所必備的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)初步建立。另一方面，民眾的個(gè)體意識(shí)和公民意識(shí)萌發(fā)，倒逼社會(huì)領(lǐng)域的體制機(jī)制配套改革，從人民公社的廢除、單位制街居制的解體到社區(qū)制建設(shè)的啟動(dòng)，促進(jìn)共建共治共享萌發(fā)的群眾基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)開始積累。1998年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)首次提出“社會(huì)管理”概念，明確政府職能轉(zhuǎn)變到社會(huì)管理和公共服務(wù)方面。2002年，黨的十六大首提構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，社會(huì)主體在社會(huì)管理格局中占據(jù)一席之地，這就為共建共治共享格局的形成預(yù)留了空間。

(二)2003—2012：“國(guó)家建設(shè)社會(huì)”催熟共建共治共享

2003年，中國(guó)人均GDP突破1000美元，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的同時(shí)社會(huì)矛盾愈發(fā)尖銳。超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體的高速發(fā)展和社會(huì)主體政治地位的提升使得中國(guó)在以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的基礎(chǔ)上有能力給社會(huì)建設(shè)提供物質(zhì)保障和政策支撐，因此，相比于奠基期的經(jīng)濟(jì)體制變革倒逼社會(huì)體制改革，穩(wěn)定期的社會(huì)管理開始呈現(xiàn)出政府主動(dòng)打造和諧社會(huì)的特點(diǎn)。2003年，科學(xué)發(fā)展觀首次被提出，創(chuàng)新社會(huì)管理成為社會(huì)領(lǐng)域主要任務(wù)；2004年，黨的十六屆四中全會(huì)首提建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局；2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》明確和諧社會(huì)的建設(shè)內(nèi)容，包括推進(jìn)社區(qū)建設(shè)、健全社會(huì)組織、建設(shè)社會(huì)工作人才隊(duì)伍等重要內(nèi)容；2011年，中共中央發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見》，首份明確社會(huì)管理創(chuàng)新的原則、基本內(nèi)容、重點(diǎn)任務(wù)的正式文件出臺(tái)，現(xiàn)代化的社會(huì)管理體制初步建成，該體制嘗試調(diào)整政府、市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力關(guān)系，從構(gòu)建有限政府、培育社會(huì)力量等方面進(jìn)一步催熟共建共治共享。

(三)2012至今：“國(guó)家規(guī)劃社會(huì)”建構(gòu)共建共治共享的社會(huì)治理制度

2012年以來，面臨經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展所遺留的社會(huì)問題，“國(guó)家規(guī)劃社會(huì)”的必要性愈發(fā)明顯。十八大在原有社會(huì)管理體制中增加了“法治保障”的治理方式，同時(shí)提出加強(qiáng)非公企業(yè)和社會(huì)組織的基層黨建工作；2013年，十八屆三中全會(huì)正式在文件中提出創(chuàng)新社會(huì)治理體制，社會(huì)治理徹底取代社會(huì)管理，政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的權(quán)力格局發(fā)生了重大改變，社會(huì)力量獲得了能夠與政府討論權(quán)責(zé)的主體地位。在社會(huì)治理的話語體系下，共建共治共享的形成、發(fā)展與制度化變得順理成章。2015年，十八屆五中全會(huì)提出構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化；2017年，十九大首次提出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局并強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化社會(huì)治理制度建設(shè)；2019年，十九屆四中全會(huì)正式提出堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，至此，共建共治共享固化成為我國(guó)社會(huì)治理領(lǐng)域的根本性制度。十九屆五中全會(huì)依據(jù)共建共治共享社會(huì)治理制度的頂層設(shè)計(jì)，提出社會(huì)治理領(lǐng)域的“十四五”期間攻堅(jiān)計(jì)劃。

(四)共建共治共享的理論內(nèi)涵

共建共治共享的社會(huì)治理制度集中體現(xiàn)為“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系”，目標(biāo)是“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[4]。制度化的共建共治共享有其特殊性：一方面，制度的本質(zhì)在于公共性，共建共治共享對(duì)公共性的強(qiáng)調(diào)，使得社會(huì)治理共同體建設(shè)成為可能；另一方面，制度具有高度概括性，它涵蓋了社會(huì)治理體系的豐富內(nèi)容。

作為社會(huì)治理現(xiàn)代化的新時(shí)代理論成果，共建共治共享的社會(huì)治理制度是西方“治理”理論和我國(guó)基層社會(huì)治理實(shí)踐幾十年激烈碰撞所產(chǎn)生的中國(guó)特色社會(huì)治理制度化產(chǎn)物。無論是多中心治理、協(xié)同治理，還是運(yùn)動(dòng)式治理、整體性治理，治理理論的邏輯大體可分為兩類：一種具有工具理性意味，高度關(guān)注如何避免“政府失靈”，強(qiáng)調(diào)“治理”是提升政府治理效能的有效手段，低估了構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元主體合作機(jī)制的重要性；另一種視角停留在政府-市場(chǎng)-社會(huì)的分析框架內(nèi)[5]，熱衷爭(zhēng)論政府中心還是社會(huì)中心的治理主權(quán)問題，忽視了多元主體能夠形成共同體的可能性。實(shí)際上，從社會(huì)力量為政府管理“拾缺補(bǔ)漏”到“政府負(fù)責(zé)抑或政府主導(dǎo)”的權(quán)力配置問題，治理理論的“合作性”已經(jīng)對(duì)共建共治共享的形成產(chǎn)生了深刻的影響。面對(duì)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的特殊國(guó)情以及新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，現(xiàn)有權(quán)責(zé)模糊的“參與協(xié)商”式合作和松散的治理格局無法真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)“善治”，我們需要超越工具性治理，塑造一種全新的共建共治共享的社會(huì)形態(tài)，這種社會(huì)形態(tài)以多元主體間權(quán)責(zé)明晰的制度化合作為基本要求，強(qiáng)調(diào)“多元主體各自讓渡自身權(quán)力（權(quán)利）形成公共領(lǐng)域，在頻繁互動(dòng)和協(xié)商中達(dá)成共識(shí)并形成超越私利的公共利益，最終產(chǎn)生公共價(jià)值”[6]。這種公共領(lǐng)域、公共利益、公共價(jià)值的集合就是公共性，“公共性本身表現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域，即公共領(lǐng)域，它和私人領(lǐng)域是相對(duì)立的”[7]，它是實(shí)現(xiàn)共建共治共享的基礎(chǔ)。實(shí)際上，中華民族在習(xí)得公共性上有著天然的傳統(tǒng)文化優(yōu)勢(shì)，中華民族的公共性不僅來源于“以人為本”價(jià)值引領(lǐng)下的人們對(duì)公共領(lǐng)域和公共利益的理性選擇，而且發(fā)酵于“天下為公”“以仁為本”等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，表現(xiàn)為道德層面的里仁和良知。

二、主體維度：共建邏輯以“社會(huì)治理體制創(chuàng)新”回答“社會(huì)治理依靠誰”

作為共建共治共享之首的共建是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)，它位于社會(huì)治理主體維度，對(duì)應(yīng)于“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理體制創(chuàng)新，描述了“人人有責(zé)”的實(shí)現(xiàn)方式，是“以人民為中心”“堅(jiān)持人民主體地位”“促進(jìn)人的全面發(fā)展”等理念在新時(shí)代的深度闡釋，重點(diǎn)回答了“社會(huì)治理依靠誰”這個(gè)首要問題。

(一)現(xiàn)有社會(huì)治理體制松散

從共建視角切入，依據(jù)“七位一體”社會(huì)治理體系對(duì)黨委、政府、社會(huì)、公眾等多元主體的功能定位和權(quán)力配置，我國(guó)現(xiàn)階段較為松散的社會(huì)治理體制難以實(shí)現(xiàn)多元主體的有效合作。

1. 黨委政府的治理效能不高

現(xiàn)有黨委領(lǐng)導(dǎo)體制難以完全發(fā)揮其統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方的既定功能。雖然“縱向到底、橫向到邊”①的基層黨組織網(wǎng)絡(luò)正在全面鋪設(shè)，但由于現(xiàn)階段支撐多元共建的制度基礎(chǔ)較為薄弱且社會(huì)公共性不足，即使依靠政治引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、機(jī)制引領(lǐng)的綜合作用，依舊難以完全激活公共服務(wù)圈、社會(huì)共治圈和公民自治圈，類似“非公黨建僅是一面紅墻”的尷尬成為黨建引領(lǐng)面臨的現(xiàn)實(shí)困境。黨建引領(lǐng)效度不高的首要原因是政府負(fù)責(zé)體制不夠完善：從縱向看，基層政府在有限的治理權(quán)限范圍內(nèi)承擔(dān)過多社會(huì)治理責(zé)任，現(xiàn)有社會(huì)治理層級(jí)亟待優(yōu)化；從橫向看，政府內(nèi)部部門分割、各自為政現(xiàn)象依舊存在，職能部門之間的資源壟斷、信息封鎖阻礙跨部門、跨領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制形成。在明確政府主體對(duì)社會(huì)治理結(jié)果負(fù)主要責(zé)任而非主導(dǎo)責(zé)任的前提下，政府對(duì)社會(huì)力量的態(tài)度勢(shì)必趨向謹(jǐn)慎、保守，存在選擇性借助特定社會(huì)力量在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成政府治理目標(biāo)的工具理性傾向，其弊端在于行政強(qiáng)制力勢(shì)必削弱社會(huì)力量的自主性，易產(chǎn)生諸如專業(yè)社工與傳統(tǒng)社區(qū)工作者不合、社會(huì)組織過度行政化、業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行難等問題。實(shí)現(xiàn)“政府負(fù)責(zé)”的難點(diǎn)即如何將社會(huì)力量和公眾納入社會(huì)治理體系的同時(shí)又保障其主體性和純粹性。

2. 以公眾參與為基礎(chǔ)的社會(huì)力量發(fā)育不成熟

社會(huì)治理責(zé)任在政府，活力在社會(huì)，潛力在市場(chǎng)。作為合作性和公共性的現(xiàn)實(shí)載體，以公眾參與為基礎(chǔ)的社會(huì)力量是我國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化發(fā)展過程中相當(dāng)重要而又相對(duì)弱勢(shì)的主體。一方面，社會(huì)組織、居民自組織等社會(huì)力量自身發(fā)育不成熟，雖然地方政府正在嘗試以社會(huì)組織孵化、政府購買服務(wù)、建立志愿者隊(duì)伍等方式促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)展，但是由于社會(huì)力量培育缺乏穩(wěn)定的制度性保障，相關(guān)扶持政策往往呈現(xiàn)出經(jīng)費(fèi)保障不足、持續(xù)時(shí)間短、覆蓋面小、執(zhí)行力度不足等特征，零星的示范點(diǎn)建設(shè)難以形成規(guī)模效益。另一方面，由于規(guī)范化參與路徑、激勵(lì)機(jī)制、法治保障措施不健全，既有的較獨(dú)立的市場(chǎng)主體和公民主體依舊缺乏參與社會(huì)治理的自主性。據(jù)調(diào)研，即使在黨建聯(lián)席會(huì)議、在職黨員到社區(qū)報(bào)道等制度保障下，黨建聯(lián)盟中的駐區(qū)企事業(yè)單位、在職黨員直接參與常態(tài)化社區(qū)共建的積極性依舊不高。

(二)推進(jìn)社會(huì)治理體制現(xiàn)代化

共建強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理體制現(xiàn)代化。面對(duì)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，既要發(fā)揚(yáng)“強(qiáng)政府”的集權(quán)優(yōu)勢(shì)，明晰政府負(fù)責(zé)的內(nèi)容、范圍、權(quán)限，又要放下“強(qiáng)政府”慣有的權(quán)力傲慢，以制度手段在“實(shí)力懸殊”的多元主體間謀求平等有效的正式合作，構(gòu)建社會(huì)治理共同體的理想格局。

1. 打造市域前線指揮部，優(yōu)化社會(huì)治理層級(jí)

黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)位于治理格局的核心位置，創(chuàng)新社會(huì)治理體制的首要任務(wù)在于切實(shí)提升黨委政府的治理效能。一方面，各級(jí)黨委政府進(jìn)一步明晰各自社會(huì)治理職能，嘗試以“任務(wù)清單”“共享清單”“一線呼叫機(jī)制”等方式突破職能部門間推諉扯皮、信息封鎖的困局，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理信息化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控奠定基礎(chǔ)。另一方面，調(diào)整優(yōu)化社會(huì)治理現(xiàn)代化的治理層級(jí)，在堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，將前線指揮部上移至市域?qū)用?，?qiáng)化基層治理的“橋頭堡”功能?？偨Y(jié)改革開放四十多年來的基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)治理體系的最優(yōu)治理層級(jí)并非社會(huì)矛盾問題聚集的縣（區(qū)）域一級(jí)，而是在國(guó)家治理體系中處于承上啟下位置且具有完備社會(huì)治理體系、資源統(tǒng)籌能力的市域一級(jí)。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化。實(shí)際上，社會(huì)矛盾問題發(fā)生在基層，但問題化解的權(quán)限往往在市域，只有市域?qū)用嬷鲃?dòng)領(lǐng)取社會(huì)治理指揮棒，才有可能系統(tǒng)性解決例如社區(qū)工作者待遇低、社工人才缺乏、社會(huì)治理領(lǐng)域法律保障不足等長(zhǎng)期制約基層治理創(chuàng)新的瓶頸問題，真正做到為基層政府減壓賦能。

2. 完善黨委領(lǐng)導(dǎo)體制，健全權(quán)責(zé)明晰的多元合作機(jī)制

強(qiáng)化黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，重點(diǎn)破除“強(qiáng)政府”對(duì)“弱社會(huì)”的傲慢與偏見，督促政府主體將平等合作的共建理念貫穿于社會(huì)治理全過程，加強(qiáng)基層黨建與基層治理的深度融合，以區(qū)域化大黨建、近鄰黨建、黨建聯(lián)席會(huì)議、“在職黨員進(jìn)社區(qū)”等為重要載體，嘗試以專業(yè)化、項(xiàng)目化的運(yùn)作方式把黨的理論、政策方針、中華傳統(tǒng)美德轉(zhuǎn)化為公共性的重要來源。健全權(quán)責(zé)明晰的多元合作機(jī)制：一方面，對(duì)于社會(huì)組織、草根組織等弱勢(shì)主體，堅(jiān)持以項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展，加大市、區(qū)財(cái)政支持社會(huì)組織承接政府購買公共服務(wù)類項(xiàng)目的力度，將所需資金列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算并逐年遞增，制定多元主體在社會(huì)共建中的權(quán)責(zé)清單，可借鑒廣州經(jīng)驗(yàn)，嘗試以“優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)”理念來整合“三社聯(lián)動(dòng)”過程中出現(xiàn)的差異化治理路徑，同時(shí)規(guī)范街道社區(qū)對(duì)業(yè)主委員會(huì)等居民自組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；另一方面，對(duì)于市場(chǎng)、公眾等較獨(dú)立主體，創(chuàng)新社會(huì)協(xié)同、公眾參與的組織形式和制度化渠道，以健全資源共享機(jī)制、評(píng)價(jià)激勵(lì)機(jī)制深化多元主體對(duì)社會(huì)共建的認(rèn)知度，以強(qiáng)化法律保障提升多元主體參與社會(huì)治理的可行性和可持續(xù)性。

三、路徑維度：共治邏輯以“治理方式現(xiàn)代化”回答“社會(huì)治理怎么辦”

“共治”位于共建共治共享的中堅(jiān)位置，是幫助多元主體實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的方式路徑，對(duì)應(yīng)于社會(huì)治理體系中的“民主協(xié)商、法治保障、科技支撐”等治理手段。黨的十八大首次提出在社會(huì)管理體制中增加法治保障的新方式，隨著社會(huì)力量成長(zhǎng)、公民意識(shí)覺醒以及信息化建設(shè)加快，黨的十九屆四中全會(huì)又新增民主協(xié)商和科技支撐的新路徑，意圖提升社會(huì)治理方式的精細(xì)化程度和民主化程度，回答了“社會(huì)治理怎么辦”這一問題。

(一)經(jīng)驗(yàn)主義路徑依賴阻礙社會(huì)治理方式創(chuàng)新

共治以自治、法治、德治、智治等方式為實(shí)現(xiàn)“人人盡責(zé)”提供有效路徑?；仡櫳鐣?huì)治理現(xiàn)代化的發(fā)展歷程，從社會(huì)管控到社會(huì)管理，政府治理依賴于自上而下的、經(jīng)驗(yàn)主義的社會(huì)政策輸出方式，即使在社會(huì)治理現(xiàn)代化快速推進(jìn)階段，這種傳統(tǒng)社會(huì)管理方式依舊殘存，阻礙現(xiàn)代化社會(huì)治理方式的應(yīng)用。

1. 社會(huì)治理領(lǐng)域法治思維不足、立法滯后

黨的十八大正式強(qiáng)調(diào)法治保障在社會(huì)治理領(lǐng)域的重要性，法治是推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化的最優(yōu)模式，然而，社會(huì)治理的法治化進(jìn)程卻舉步維艱。一方面，由于經(jīng)驗(yàn)主義的、“人治”趨向的社會(huì)管理思維模式根深蒂固，地方政府習(xí)慣于在處理問題時(shí)首選風(fēng)險(xiǎn)小、靈活機(jī)動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式治理方式而非風(fēng)險(xiǎn)大、穩(wěn)定性強(qiáng)、權(quán)威性高、程序規(guī)范的法治化的治理方式。另一方面，中國(guó)社會(huì)本身的法制基礎(chǔ)不強(qiáng)，加之社會(huì)治理領(lǐng)域剛剛確立共建共治共享的根本制度，許多方面依舊處于探索實(shí)踐階段，立法條件尚未成熟，特別在社會(huì)協(xié)同、公眾自治等有可能涉及國(guó)家安全問題的敏感領(lǐng)域，政府的立法態(tài)度相對(duì)謹(jǐn)慎，在放權(quán)與管控的度的問題上反復(fù)斟酌，例如社會(huì)組織基本法至今未出臺(tái)，只有《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等低階法規(guī)。社會(huì)治理領(lǐng)域立法少，法律位階低等問題導(dǎo)致社會(huì)治理的法治思維不足，權(quán)責(zé)模糊致使多元主體難以形成合力。

2. 民主協(xié)商路徑的規(guī)范化不足

民主協(xié)商是社會(huì)治理的根本方式，合作性最直接的表現(xiàn)形式就是多元主體間以及公眾內(nèi)部的民主協(xié)商。近年來，隨著政府放權(quán)、社會(huì)力量成長(zhǎng)以及公民意識(shí)增強(qiáng)，民主協(xié)商的實(shí)踐基礎(chǔ)愈發(fā)成熟?；鶎诱畤L試綜合運(yùn)用民主懇談、議事、聽證、咨詢、評(píng)議等多樣化協(xié)商形式來提升居民自治性和社會(huì)治理的民主化程度，但由于現(xiàn)有民主協(xié)商渠道和平臺(tái)的規(guī)范化程度不足、權(quán)威性不夠、有效性不高，民主協(xié)商的多元利益協(xié)調(diào)功能難以完全發(fā)揮。一方面，缺乏真正能夠指引公眾有序參與協(xié)商的規(guī)范化議事平臺(tái)，五花八門的協(xié)商平臺(tái)不僅分散了有限的社會(huì)資源，而且降低了民主協(xié)商的嚴(yán)肅性和權(quán)威性；另一方面，在社會(huì)公共性基礎(chǔ)薄弱以及協(xié)商平臺(tái)規(guī)范化不足的前提下，協(xié)商結(jié)果的真實(shí)性與權(quán)威性遭遇質(zhì)疑，“代表者們”的形式民主無法撬動(dòng)“被代表者們”的實(shí)質(zhì)民主。此外，不同渠道的民主協(xié)商議題繁雜、重疊度高，難以凸顯公眾關(guān)心的關(guān)鍵議題。

3. 社會(huì)治理信息化建設(shè)呈現(xiàn)高投入、低產(chǎn)出態(tài)勢(shì)

大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段是提升社會(huì)治理精細(xì)化程度最直接有效的方式。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理信息化建設(shè)呈現(xiàn)高投入、低產(chǎn)出態(tài)勢(shì)：從人、財(cái)、物方面來看，我國(guó)社會(huì)治理信息化建設(shè)過程中普遍存在相關(guān)信息化產(chǎn)品成熟度不高、熟練操作信息管理系統(tǒng)的基層工作人員缺乏，部分信息化產(chǎn)品在應(yīng)用過程中涉及公眾隱私權(quán)等問題；無論科技水平有多高，科技支撐的本質(zhì)依舊是提升社會(huì)治理效能的現(xiàn)代化工具，其加工對(duì)象是數(shù)據(jù)，當(dāng)前全國(guó)社會(huì)治理信息化建設(shè)面臨的最大困境就是數(shù)據(jù)共享難，雖然以信息管理平臺(tái)為基礎(chǔ)的網(wǎng)格化管理模式已經(jīng)全國(guó)鋪開，但由于條塊上的信息堵塞，“大數(shù)據(jù)湖”遲遲難以建立，類似以水電量監(jiān)測(cè)獨(dú)居老人安全狀態(tài)等多種信息管理模塊無法啟用，不同口徑信息管理系統(tǒng)的重復(fù)性信息錄入反而增加了基層工作人員負(fù)擔(dān)，降低了基層治理效率。

(二)推進(jìn)社會(huì)治理方式現(xiàn)代化

共治強(qiáng)調(diào)治理路徑現(xiàn)代化，是促使社會(huì)管理真正轉(zhuǎn)化為社會(huì)治理的重要橋梁。實(shí)際上，十八大以來，社會(huì)領(lǐng)域努力嘗試突破經(jīng)驗(yàn)主義管理方式，由試點(diǎn)城市率先對(duì)法治化、民主化、信息化的治理路徑進(jìn)行了本土化探索并取得階段性成果，例如上海市浦東新區(qū)的城市精細(xì)化治理案例“城市運(yùn)行綜合管理中心”。實(shí)踐證明，僅憑新型治理工具的簡(jiǎn)單疊加根本無法帶動(dòng)社會(huì)治理方式轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)多元共治的關(guān)鍵在于為順利操作新型治理工具提供配套制度保障。

1. 加快制定社會(huì)治理領(lǐng)域急需的法律法規(guī)

以推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化為契機(jī)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)市域?qū)用娴牧⒎毮?，凸顯法治思維在社會(huì)治理現(xiàn)代化中的重要性，堅(jiān)持以法制手段來統(tǒng)合由于法律權(quán)威不足所導(dǎo)致的重點(diǎn)領(lǐng)域治理混亂，可借鑒試點(diǎn)城市現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)，選擇在發(fā)展較成熟領(lǐng)域或者特別重要的領(lǐng)域加大地方性法規(guī)、部門規(guī)章的建設(shè)力度。例如廣州市在出臺(tái)多項(xiàng)政策文件的基礎(chǔ)上，率先在全國(guó)出臺(tái)首部社會(huì)工作服務(wù)領(lǐng)域的地方性法規(guī)—《廣州市社會(huì)工作服務(wù)條例》；又例如，針對(duì)醫(yī)患矛盾尖銳的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，寧波市出臺(tái)《寧波市醫(yī)療糾紛預(yù)防與處置條例》。

2. 提升民主協(xié)商路徑的系統(tǒng)性、規(guī)范性與閉合性

從縱向看，以社區(qū)居民議事會(huì)為切入點(diǎn)，系統(tǒng)性建立街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)、居民樓（組）三級(jí)分層議事平臺(tái)，明確各層級(jí)議事內(nèi)容，將涉及居民切身利益的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題優(yōu)先納入議事內(nèi)容，建立不同層級(jí)相互轉(zhuǎn)介的議事機(jī)制以及協(xié)商成果采納、落實(shí)和反饋機(jī)制。出臺(tái)《建立城市社區(qū)議事會(huì)工作指引》《城市社區(qū)居民議事會(huì)章程》等規(guī)范性文件，推動(dòng)社區(qū)議事會(huì)規(guī)范化建設(shè)。從橫向看，針對(duì)業(yè)主與物業(yè)企業(yè)頻繁沖突的難點(diǎn)問題，以物業(yè)管理星級(jí)評(píng)價(jià)體系為基礎(chǔ)，以物業(yè)管理工作聯(lián)席會(huì)議制度為依托，健全社區(qū)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)服務(wù)企業(yè)議事協(xié)調(diào)機(jī)制。

3. 強(qiáng)化科技支撐的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

以公眾需求為基礎(chǔ)，進(jìn)一步探索大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化科技與社會(huì)治理的深度融合，提升現(xiàn)有信息化產(chǎn)品成熟度，以系統(tǒng)性專業(yè)技能培訓(xùn)切實(shí)提升基層工作人員對(duì)各類信息管理系統(tǒng)的操作能力。自上而下設(shè)置信息共享清單，擴(kuò)大條塊上的信息共享范圍，推動(dòng)“大數(shù)據(jù)湖”建設(shè)，在技術(shù)層面整合同類信息管理系統(tǒng)，打通各應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享，相互復(fù)用。全面推進(jìn)市、縣、鄉(xiāng)、村綜治中心規(guī)范化建設(shè)，以此為據(jù)點(diǎn)統(tǒng)籌相關(guān)職能部門人、財(cái)、物與信息數(shù)據(jù)，全面開展網(wǎng)格化服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，整合黨建、綜治、城管等各類網(wǎng)格，打造“全科網(wǎng)格”，真正實(shí)現(xiàn)多職能部門治理信息實(shí)時(shí)共享與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)防聯(lián)控。

四、目標(biāo)維度：共享邏輯以“重建共同體”回答“社會(huì)治理為了誰”

“共享”隸屬價(jià)值維度，是社會(huì)治理現(xiàn)代化要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，對(duì)應(yīng)于社會(huì)治理體系對(duì)個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家三個(gè)層面的目標(biāo)設(shè)定，即“確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”，回答了“社會(huì)治理為了誰”的問題。共享是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是共同富裕在新時(shí)代的階段性演繹，核心即公平正義。習(xí)近平總書記在剖析共享發(fā)展理念內(nèi)涵時(shí)曾深刻論述共享的四個(gè)層次，即全民共享、全面共享、共建共享、漸進(jìn)共享[8]，它們從主體、內(nèi)容、方式、進(jìn)程等角度精準(zhǔn)刻畫出人人共享的立體圖像。

(一)社會(huì)治理現(xiàn)代化的共享目標(biāo)弱化。

新時(shí)代社會(huì)治理現(xiàn)代化的價(jià)值目標(biāo)是多元主體依靠共治來實(shí)現(xiàn)立體化的人人共享，這也就意味任何主體在任意維度上的目標(biāo)偏差都會(huì)造成社會(huì)治理共享目標(biāo)的整體位移，影響共享的內(nèi)在公平性。

1. 政府主體的共享目標(biāo)簡(jiǎn)單化

雖然黨委盡力以政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)等方式向政府主體展示立體化的共享內(nèi)涵，但受現(xiàn)實(shí)制約、政績(jī)考量、價(jià)值引領(lǐng)的綜合性影響，政府在基層社會(huì)治理實(shí)踐過程中往往呈現(xiàn)出共享目標(biāo)簡(jiǎn)單化的現(xiàn)象。在全民共享層面，現(xiàn)階段的社區(qū)公共服務(wù)的供給對(duì)象大多集中于老、弱、病、殘范疇，很少涉及年富力強(qiáng)的中上階層群體，共建主力軍反而對(duì)公共性缺乏認(rèn)知。在全面共享層面，現(xiàn)有社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容大多局限于為弱勢(shì)群體送慰問品的物質(zhì)層面，政府對(duì)失獨(dú)者、失足者、失業(yè)者、離異者等群體所潛在的心理層面社會(huì)矛盾的化解能力明顯不足。在共享方式層面，共建與共享之間存在斷裂，政府更愿意將資源集中配置在其熟悉的、成效顯著的公共服務(wù)供給上，而非陌生的、長(zhǎng)期性的、專業(yè)化的共建意識(shí)培育，單向的公共服務(wù)供給以及“懶漢思維”輸出讓政府“出力不討好”。在共享進(jìn)程方面，政績(jī)驅(qū)動(dòng)下的政府主體往往會(huì)選擇短平快的社會(huì)治理決策。例如集中資源打造多個(gè)社會(huì)治理形象工程，或者強(qiáng)行運(yùn)行超越現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的現(xiàn)代化社會(huì)治理項(xiàng)目；例如盲目擴(kuò)張的社會(huì)治理信息化建設(shè)，跨越性的政績(jī)沖動(dòng)與漸進(jìn)式的共享邏輯相沖突，結(jié)果是以公平正義為核心的人人共享反而帶來治理資源不公平配置甚至資源浪費(fèi)，產(chǎn)生新的社會(huì)不公。

2. 社會(huì)領(lǐng)域共享意識(shí)不足，公共性基礎(chǔ)薄弱

政府本身就是追求公共性的。相比于政府主體的共享目標(biāo)簡(jiǎn)單化，社會(huì)領(lǐng)域表現(xiàn)出共享意識(shí)薄弱，其本質(zhì)是缺乏公共領(lǐng)域認(rèn)同、公共利益尊重。追求公共價(jià)值的公共性，即使在政府負(fù)責(zé)體制支撐下，社會(huì)領(lǐng)域呈現(xiàn)出的公共性缺乏也會(huì)大大影響社會(huì)治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。作為社會(huì)協(xié)同的主力軍，非盈利性質(zhì)的社會(huì)組織本身就是公共性的現(xiàn)實(shí)載體，但在政府孵化社會(huì)組織以及政府購買社會(huì)組織服務(wù)過程中，部分社會(huì)組織所呈現(xiàn)出來的政府依賴性、投機(jī)性以及市場(chǎng)化趨向說明發(fā)展初期的社會(huì)組織的公共性基礎(chǔ)并不牢固。公眾現(xiàn)有的公共性薄弱，作為社會(huì)治理的受眾，公眾公共性不足會(huì)直接降低公眾對(duì)社會(huì)治理工作的認(rèn)可度、配合度與參與度。

(二)以公共性培育校準(zhǔn)社會(huì)治理的共享目標(biāo)偏移

社會(huì)治理的公共性基礎(chǔ)薄弱，政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)、公眾在價(jià)值維度都存在或多或少的共享目標(biāo)偏移，共建共治共享的社會(huì)治理制度試圖在建設(shè)社會(huì)治理共同體的過程中解決現(xiàn)存的治理主體共享目標(biāo)偏移問題。馬克思認(rèn)為“人的本質(zhì)是真正的共同體”，“只有在共同體中，個(gè)人才能獲得全面發(fā)展其才能的手段······才可能有個(gè)人自由······在真正的共同體的條件下，各個(gè)人在自己的聯(lián)合中并通過這種聯(lián)合獲得自己的自由”[9]，馬克思的共同體是一種社會(huì)形態(tài)，強(qiáng)調(diào)“真正的共同體”的實(shí)質(zhì)就是通過建立“自由人的聯(lián)合體”來實(shí)現(xiàn)人的自由全面發(fā)展。德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯于1887年首次提出 “共同體”概念，他的共同體是小范疇的，即“一切親密的、秘密的、單純的共同生活被理解為在共同體里的生活”，“人們?cè)诠餐w里與同伙一起，從出生之時(shí)起，就休戚與共，共甘共苦”[10]。滕尼斯的共同體的核心點(diǎn)是同質(zhì)人口所具有的共同意識(shí)、情感、價(jià)值。相應(yīng)的，要想在異質(zhì)性的現(xiàn)代社會(huì)重建社會(huì)治理共同體，核心就是尋找公共領(lǐng)域、公共利益、公共價(jià)值，即培育公共性。

1. 以人民為中心，完善立體化的共享理念

在政府負(fù)責(zé)體制下，政府主體是公共性培育的第一責(zé)任人，肩負(fù)科學(xué)設(shè)計(jì)制度和培育公共性的重要任務(wù)。一方面，政府要深度理解“以人民為中心”的新時(shí)代意義，做到人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有，建立科學(xué)的共享理念。依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，在繼續(xù)提升“老弱病殘”類公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)設(shè)法滿足“年富力強(qiáng)者”的公共服務(wù)需求，擴(kuò)大現(xiàn)有社區(qū)公共服務(wù)范圍，重點(diǎn)補(bǔ)齊心理層面精神層面的公共服務(wù)短板，讓全民感知公共領(lǐng)域且全面感受到公共利益的優(yōu)越性是生成公共性的基礎(chǔ)。政府在公共服務(wù)供給的過程中要合理設(shè)計(jì)共建路徑，明確共建共享之間的相互作用關(guān)系，讓公眾成為社會(huì)治理的決策者。在遵守漸進(jìn)式共享規(guī)律的基礎(chǔ)上公平配置有限的公共資源，做好社會(huì)治理信息化項(xiàng)目的可行性分析，避免在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱的情況下強(qiáng)行上馬項(xiàng)目所帶來的資源浪費(fèi)。

2. 主動(dòng)提升多元主體的公共性

對(duì)于社會(huì)組織，政府應(yīng)立法規(guī)范社會(huì)組織行為。隨著社會(huì)組織成熟度加深，在社會(huì)組織孵化過程中適時(shí)逐步降低政府扶持力度，有意識(shí)地保護(hù)并提升社會(huì)組織獨(dú)立性，避免社會(huì)組織過度行政化。對(duì)于市場(chǎng)主體，政府應(yīng)維護(hù)、激勵(lì)并拓展企業(yè)所蘊(yùn)含的“有限公共性”，聯(lián)合專業(yè)社會(huì)組織將常態(tài)化社會(huì)共建任務(wù)設(shè)計(jì)成為公益創(chuàng)投、愛心項(xiàng)目、志愿服務(wù)等多種形式，以政策激勵(lì)、媒體宣傳、法治保障為前提，引導(dǎo)企業(yè)自主選擇共建方式并探索發(fā)展社會(huì)企業(yè)。公眾既有的公共性是私利和公利頻繁博弈中自然生成的純粹的共享意識(shí)，因此，公眾的公共性需要政府精心呵護(hù)與培育。首先，保護(hù)公共精神的萌芽，政府應(yīng)支持、發(fā)展興趣類、公益類、服務(wù)類社區(qū)社會(huì)組織以及草根組織，它們是公共性的理想載體。其次，主動(dòng)培育公共性，只有人與人之間熟悉了，才談得上治理。政府在健全公眾參與社會(huì)治理的制度化渠道的基礎(chǔ)上加大購買專業(yè)社工組織的社區(qū)營(yíng)造類項(xiàng)目的力度，通過專業(yè)化項(xiàng)目運(yùn)作擴(kuò)大公共空間、增加公共利益、提升公共價(jià)值，重建“熟人社會(huì)”。最后，通過道德建設(shè)、家風(fēng)建設(shè)、居民公約修訂來強(qiáng)化社會(huì)道德規(guī)范在公共性塑造中的基礎(chǔ)性作用。

綜上，十八大以來，我國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)入快速發(fā)展階段，雖然基層社會(huì)治理創(chuàng)新層出不窮，但政府職能定位不清、社會(huì)力量弱勢(shì)、公眾參與不足、法治保障欠缺等老問題依舊存在。對(duì)此，共建共治共享首次以根本社會(huì)治理制度的形式從主體、方式、價(jià)值目標(biāo)三重維度為實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)社會(huì)治理體制現(xiàn)代化、推進(jìn)社會(huì)治理方式現(xiàn)代化、建設(shè)社會(huì)治理共同體被認(rèn)定為實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化的必然路徑。這也就意味著，在社會(huì)治理的任何治理層級(jí)，無論是中央層面的社會(huì)治理現(xiàn)代化還是基層社會(huì)治理創(chuàng)新，抑或是正在全國(guó)試點(diǎn)推進(jìn)的市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，都必須始終遵循共建共治共享的治理邏輯及其所構(gòu)建的現(xiàn)代化社會(huì)治理體系，這正是中國(guó)特色社會(huì)治理現(xiàn)代化區(qū)別于西方社會(huì)治理現(xiàn)代化的根本所在。隨著學(xué)術(shù)界對(duì)共建共治共享的研究加深，共建共治共享的社會(huì)治理制度對(duì)中國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)狀的統(tǒng)籌力與包容度將進(jìn)一步加深。

注釋：

①“縱向到底、橫向到邊”的基層黨組織網(wǎng)絡(luò)：縱向到底，即街道黨工委—社區(qū)黨委—網(wǎng)格黨總支—小區(qū)黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶；橫向到邊，即黨建+品牌，例如紅色物業(yè)、紅色業(yè)委會(huì)、紅色社會(huì)組織等。