李 捷

（中山大學(xué)馬克思主義哲學(xué)與中國(guó)現(xiàn)代化研究所暨哲學(xué)系，廣東 廣州 510275）

如何使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果普惠全民、將生產(chǎn)力的進(jìn)步轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展的正效應(yīng)，這一課題不僅關(guān)乎社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，而且也影響著全面現(xiàn)代化歷史任務(wù)的完成。 而建立充分的、以二次分配手段為主的社會(huì)福利制度是解決這一課題的重要方法之一，并為許多發(fā)達(dá)國(guó)家所采用。 其中，尤以北歐諸國(guó)的福利國(guó)家制度最為突出。 因此，自20 世紀(jì)80 年代以來，我國(guó)學(xué)界對(duì)福利國(guó)家的理論和實(shí)踐進(jìn)行了大量研究以資借鑒。 但是，這些研究大多聚焦于福利國(guó)家成型后的既定政策與制度，而對(duì)福利國(guó)家在怎樣的基礎(chǔ)上、通過怎樣的方式得以形成的機(jī)制研究甚少。但是，如果不追根溯源和研究作為基礎(chǔ)的形成機(jī)制，那么我們對(duì)建筑于其上的政策與制度的考察和借鑒，就有可能陷入不知其所以然而機(jī)械照搬的困境。故此，本文擬以20 世紀(jì)上半葉的瑞典為例，從參與型社會(huì)的角度出發(fā)，分析和考察現(xiàn)代福利國(guó)家的形成機(jī)制。

一、非參與型社會(huì)下的瑞典福利政策

一定的社會(huì)共同體總是由不同的社會(huì)群體構(gòu)成。 這些社會(huì)群體在面對(duì)同一社會(huì)問題時(shí)，有時(shí)會(huì)因存在利益矛盾而形成不同立場(chǎng)。 在這種情況下，采取何種政策處理和解決相應(yīng)問題，反映出社會(huì)治理形態(tài)的差異。 如果由相應(yīng)社會(huì)群體共同參與政策的制定和施行，那么這種社會(huì)治理形態(tài)，本文稱之為“參與型社會(huì)”。 反之則是非參與型社會(huì)。

從上述標(biāo)準(zhǔn)來看，20 世紀(jì)初的瑞典并不是一個(gè)參與型社會(huì)。 這里首要的原因在于，它在1921 年前尚未實(shí)現(xiàn)普選權(quán)，只有滿足一定財(cái)產(chǎn)要求的男性公民才具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。 這樣一來，社會(huì)弱勢(shì)群體就難以通過官方政治程序有效參與國(guó)家大政方針的決策。 官方政治程序基本上由社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體壟斷。 此外，社會(huì)弱勢(shì)群體雖然被允許組織包括工會(huì)、住房聯(lián)合體在內(nèi)的群眾團(tuán)體，但這些團(tuán)體的日?；顒?dòng)既得不到國(guó)家資金和政策的扶持，也被排斥于社會(huì)治理體系之外，變成一種僅限于弱勢(shì)群體內(nèi)部的自治機(jī)構(gòu)。 在這種情況下，社會(huì)弱勢(shì)群體對(duì)待現(xiàn)行社會(huì)治理體系的態(tài)度， 便不是接受和認(rèn)同，而是對(duì)立乃至敵視。 一方面是社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)社會(huì)治理和國(guó)政決策的壟斷，另一面是社會(huì)弱勢(shì)群體對(duì)社會(huì)治理體系的敵視，這就造成了各個(gè)社會(huì)群體在處置社會(huì)利益矛盾時(shí)，經(jīng)常抱著你死我活的態(tài)度，缺乏妥協(xié)與合作。 所以在19 世紀(jì)和20 世紀(jì)之交的瑞典，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體充斥著拒絕一切變革的保守情緒， 而社會(huì)弱勢(shì)群體則富有不妥協(xié)的革命沖動(dòng)，社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突顯得較為激烈。

在這種社會(huì)治理形態(tài)下，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體無意改善弱勢(shì)群體的生活福利，而后者既沒有能力也沒有意愿通過現(xiàn)行社會(huì)治理體系來制定和改革利害相關(guān)的福利政策。 這樣一來，20 世紀(jì)之交的瑞典成為歐洲社會(huì)福利較為落后的國(guó)家之一。

在當(dāng)時(shí)，瑞典最主要的社會(huì)福利政策是承襲自中世紀(jì)的濟(jì)貧制度。 這種制度由各地濟(jì)貧委員會(huì)負(fù)責(zé)，主要通過專門的收容屋舍或者經(jīng)濟(jì)援助來接濟(jì)因年老或傷病而無法自力維生者[1]。 濟(jì)貧制度主要依靠地方財(cái)政和私人捐款，僅在某些必要情況下才能申請(qǐng)中央財(cái)政的補(bǔ)助。 受制于有限的財(cái)力，這種制度不僅覆蓋面小，而且資助能力極為有限，只能使受助者勉強(qiáng)維生。 此外，濟(jì)貧制度還帶有一定的壓迫性[2]，常常要求有勞動(dòng)能力的受助者參加強(qiáng)制勞動(dòng)，并規(guī)定救助機(jī)構(gòu)對(duì)受助者具有監(jiān)護(hù)權(quán)。 這種帶有規(guī)訓(xùn)色彩的人身依附關(guān)系和低下的資助能力表明了濟(jì)貧制度自身的被動(dòng)性，即濟(jì)貧制度及其設(shè)計(jì)者是抱著消極的態(tài)度對(duì)待救濟(jì)對(duì)象的，并不將濟(jì)貧視作社會(huì)共同體理所當(dāng)然的責(zé)任，而是視之為不得已的施舍。

除濟(jì)貧制度外，為緩和勞動(dòng)力的外流和日益激化的社會(huì)矛盾，瑞典當(dāng)局在20 世紀(jì)之交也草創(chuàng)了一些由中央政府主導(dǎo)的社會(huì)福利制度。 這些制度包括：通過1889 年《行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法》和1901 年《勞動(dòng)事故傷害賠償法》，建立起安全生產(chǎn)監(jiān)督和工傷保險(xiǎn)制度；1891 年《傷病基金法》明確了工會(huì)自辦傷病互助基金的合法地位，要求其接受地方當(dāng)局的監(jiān)督，并允許部分傷病基金接受國(guó)家資助，從而初步建立起醫(yī)療保險(xiǎn)制度；1913 年《公共養(yǎng)老保險(xiǎn)法》建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

上述制度雖然使包括產(chǎn)業(yè)工人在內(nèi)的瑞典國(guó)民普遍受惠，引發(fā)了民間力量對(duì)社會(huì)福利問題的關(guān)注，并為福利制度的進(jìn)一步發(fā)展奠定了一定的基礎(chǔ)，但總體而言，它們都存在實(shí)際作用有限的缺陷。 《行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)法》僅制定了防范職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督制度，相應(yīng)業(yè)主若違反規(guī)定，所受處罰不過10～500 克朗?！秱』鸱ā冯m然承認(rèn)了傷病基金的合法性，但卻沒有建立其接受國(guó)家資助的穩(wěn)定制度。 工傷保險(xiǎn)制度對(duì)于受傷人員的補(bǔ)償，日均不過1 克朗，而當(dāng)時(shí)產(chǎn)業(yè)工人的年平均工資為900 克朗，根本不夠傷者維生。 社民黨下院議員布蘭廷甚至因此在表決《勞動(dòng)事故傷害賠償法》時(shí)，投了反對(duì)票[3]。在養(yǎng)老金制度中，年滿16 歲便需繳納養(yǎng)老金費(fèi)，年滿67 歲或永久喪失勞動(dòng)能力的情況下才能領(lǐng)取養(yǎng)老金，其每年所能領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)目在理論上的最高額為345 克朗，與工傷保險(xiǎn)一樣存在金額過低、不敷日用的問題。

除了上述由瑞典政府主持或監(jiān)督的濟(jì)貧制度和社會(huì)福利政策外，在20 世紀(jì)之交的瑞典，更多的是一些由工會(huì)或其他群眾自治團(tuán)體自辦的互助式社會(huì)福利。而瑞典政府對(duì)此最多也不過是給以法律上的承認(rèn)和監(jiān)督，幾乎不給予財(cái)政上的支持。 這種單純監(jiān)管的姿態(tài)反映出社會(huì)治理體系對(duì)弱勢(shì)群體自治團(tuán)體的排斥態(tài)度。

總之，在20 世紀(jì)之交的瑞典，由于非參與型社會(huì)的存在，社會(huì)弱勢(shì)群體缺乏社會(huì)治理的話語權(quán)和參與權(quán)，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體主導(dǎo)政治舞臺(tái)。 因而即便存在個(gè)別開明人士和社會(huì)矛盾的推動(dòng)，當(dāng)時(shí)瑞典的社會(huì)福利制度的最終成型仍然陷于遷延日久而且實(shí)際效果極為有限的落后境地。 瑞典在20 世紀(jì)之交的福利經(jīng)驗(yàn)表明了非參與型社會(huì)對(duì)社會(huì)福利制度的建立和發(fā)展起到消極阻礙作用。

二、向參與型社會(huì)的過渡與瑞典社會(huì)福利的發(fā)展

要打破瑞典社會(huì)的非參與性，首先在于奠定普選權(quán)這一政治基礎(chǔ)。 為此，在1910 年代，瑞典社會(huì)各界展開了爭(zhēng)取普選權(quán)的運(yùn)動(dòng)。 在這種社會(huì)潮流推動(dòng)下，瑞典當(dāng)局于1907 年對(duì)下院選舉進(jìn)行改革。這次改革雖然存在一定的局限性，但大體上實(shí)現(xiàn)了下院選舉的男性普選權(quán)。 到1918 年末，懾于戰(zhàn)后席卷歐洲的革命風(fēng)潮，瑞典當(dāng)局修訂相關(guān)法律，在地方議會(huì)和國(guó)會(huì)兩院的選舉方面廢除財(cái)產(chǎn)限制，實(shí)現(xiàn)了男性公民的普選權(quán)。 1921 年，瑞典婦女獲得選舉權(quán)，從而完全實(shí)現(xiàn)了全體公民的普遍選舉權(quán)。 這樣一來，參與型社會(huì)所必要的政治基礎(chǔ)就在瑞典建立起來了。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)普選權(quán)并不能立刻帶來向參與型社會(huì)的轉(zhuǎn)型。 這種政治基礎(chǔ)的奠定更多地是開啟了實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型的過渡進(jìn)程。 因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型本身不僅涉及社會(huì)制度，還需要社會(huì)意識(shí)發(fā)生必要的轉(zhuǎn)變?？墒牵谏鐣?huì)制度已經(jīng)革新的情況下，人們的思維范式和行為習(xí)慣卻常常依然如故，從而使社會(huì)形態(tài)處于新舊交替的過渡階段。 所以，普選權(quán)所帶來的形式上的平等參與權(quán)要轉(zhuǎn)化為具有實(shí)際內(nèi)容的參與型社會(huì)，還需不同社會(huì)群體在社會(huì)意識(shí)方面做出適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變，摒棄舊的思維習(xí)慣、采取新的政策理念。 具體到當(dāng)時(shí)的瑞典，最重要的是，產(chǎn)業(yè)工人及其政治代表社民黨能否調(diào)整其傳統(tǒng)政治理念。

直到1920 年代三次組閣執(zhí)政時(shí)，瑞典社民黨在意識(shí)形態(tài)方面仍然秉持徹底顛覆現(xiàn)存所有制形式的革命性訴求，對(duì)社會(huì)改革和福利制度等問題興趣乏然。 所以，直到1920 年代上半葉，社民黨依然將生產(chǎn)資料的“社會(huì)化”作為核心議題，并為此建立了專門的社會(huì)化委員會(huì)。 這種與社會(huì)存在相矛盾的社會(huì)意識(shí)，最終不僅使社會(huì)化政策草草收?qǐng)鯷4]，而且還動(dòng)搖了社民黨的政治地位和群眾基礎(chǔ)，使之無法有效地治國(guó)施政。 面對(duì)這種困境，社民黨不得不按照社會(huì)存在的實(shí)際狀況，調(diào)整自己的意識(shí)形態(tài)和政策理念。

1925 年，瑞典社民黨實(shí)現(xiàn)世代交替，佩爾·漢森和古斯塔夫·默勒等人組成了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體。1928 年1 月18 日，佩爾·漢森在下院參加預(yù)算討論時(shí)，提出了“人民之家”理念，即全體國(guó)民應(yīng)當(dāng)在平等的基礎(chǔ)上，通過相互體諒、相互合作和相互扶助，來消除各種經(jīng)濟(jì)和政治上的階層差別，使瑞典成為團(tuán)結(jié)互助的人民之家[5]。 “人民之家”的提出標(biāo)志著社民黨放棄了顛覆性的“革命”理念，轉(zhuǎn)而追求更為溫和的社會(huì)改革事業(yè)。 由此，他們對(duì)社會(huì)福利事務(wù)的態(tài)度也從之前的消極漠視轉(zhuǎn)為積極參與。

這種積極參與首先表現(xiàn)于理論方面，即對(duì)社會(huì)福利問題和相關(guān)政策展開調(diào)查研究、論證分析和規(guī)劃設(shè)計(jì)，并由此涌現(xiàn)出一批社會(huì)福利問題專家，如母嬰福利領(lǐng)域的赫耶爾夫婦、研究社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)危機(jī)關(guān)系的威格福斯以及人口問題專家默達(dá)爾夫婦。 他們的研究和政策設(shè)計(jì)為日后瑞典福利制度的發(fā)展和完善奠定了合理性和可行性基礎(chǔ)。

當(dāng)然，向福利社會(huì)變革更重要的是積極推動(dòng)和參與社會(huì)福利制度的改革實(shí)踐。 1920 年代末和30年代初，瑞典當(dāng)時(shí)主要的社會(huì)保險(xiǎn)制度——醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)制度都經(jīng)歷了比較大的改革。 期間，瑞典社民黨不僅參與了設(shè)計(jì)改革方案的調(diào)查委員會(huì)，還通過選舉綱領(lǐng)、國(guó)會(huì)辯論和出版物等方式進(jìn)行宣傳，動(dòng)員一般民眾關(guān)注和參與福利制度的改革。 通過這一系列努力，上述社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革均在1930 年代上半葉得以完成，從而完善了瑞典的社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)，提高了社會(huì)保障力度。對(duì)此，限于篇幅，僅以醫(yī)療保險(xiǎn)為例加以說明。

醫(yī)療保險(xiǎn)的改革主要是指調(diào)整和充實(shí)傷病基金的國(guó)家管理制度。 如前述，20 世紀(jì)初建立的瑞典醫(yī)保制度，存在缺乏穩(wěn)定的國(guó)家資助以及補(bǔ)助金過低的問題。 因此截至1929 年，年滿15 歲的瑞典成年人中，只有20%加入了傷病基金[6]。 1931 年，瑞典國(guó)會(huì)通過新的《已認(rèn)證傷病基金條例》，對(duì)醫(yī)保制度進(jìn)行了大規(guī)模改革。 新《條例》保留了工會(huì)自建傷病基金向政府監(jiān)督機(jī)關(guān)登記認(rèn)證的要求，通過認(rèn)證的稱為“已認(rèn)證傷病基金”。 已認(rèn)證傷病基金分為兩類：至少覆蓋一省或一獨(dú)立城鎮(zhèn)的中央傷病基金和覆蓋某市或若干相鄰市、成員數(shù)目一般不少于百人的地方傷病基金。 已認(rèn)證傷病基金向其成員提供的醫(yī)療保險(xiǎn)分為3 類：醫(yī)療津貼、傷病金和孕產(chǎn)救助。 醫(yī)療津貼用于覆蓋一般病人的醫(yī)療支出：無需住院的傷病，報(bào)銷病人診療支出的2/3；需住院的傷病，則報(bào)銷入院費(fèi)和住院診療費(fèi)用，但總報(bào)銷額不得超過病人居住地公立醫(yī)院普通病房的住院支出標(biāo)準(zhǔn)[7]。傷病金則具有誤工費(fèi)性質(zhì)，專門發(fā)放給因傷病診療和康復(fù)而需暫時(shí)離職的病人。 傷病金按日分級(jí)發(fā)放，其具體數(shù)額和級(jí)別由各基金自行確定，但不得低于每日1 克朗、不得高于每日6 克朗。 對(duì)至少連續(xù)270 天成為傷病基金成員的產(chǎn)婦，基金還負(fù)責(zé)提供孕產(chǎn)救助，包括用于支付助產(chǎn)士支出的助產(chǎn)護(hù)理和每日至少2 克朗的孕產(chǎn)金[7]。

新醫(yī)保制度非常重要的一點(diǎn)在于，國(guó)家與傷病基金之間的財(cái)政支持和行政監(jiān)督關(guān)系確立了穩(wěn)定的制度。 在財(cái)政支持方面，國(guó)家需向傷病基金提供補(bǔ)貼。 補(bǔ)貼分為兩部分，一部分按人頭發(fā)放，一部分按基金補(bǔ)助支出發(fā)放。 按人頭發(fā)放的部分，一般為每人1.5 克朗，無權(quán)領(lǐng)取傷病金的間接關(guān)聯(lián)成員①為每人1 克朗；直接關(guān)聯(lián)成員如無權(quán)領(lǐng)取傷病金，則為每人2 克朗，其余每人3 克朗。 按基金補(bǔ)助支出發(fā)放的，則根據(jù)補(bǔ)助種類而有所不同。 對(duì)于醫(yī)療津貼，一般為基金相應(yīng)開支的1/2，但中央傷病基金轄區(qū)內(nèi)所有傷病基金的補(bǔ)助總額不得超過每名成員3 克朗。 對(duì)于傷病金，每日補(bǔ)貼 50 歐爾。 在孕產(chǎn)救助方面，助產(chǎn)護(hù)理的補(bǔ)貼為相應(yīng)支出的1/2，孕產(chǎn)金則一般為每日1 克朗[8]。 此外，許多地方政府也會(huì)向當(dāng)?shù)貍』鹛峁┴?cái)政支持。 在行政監(jiān)督方面，地方傷病基金作為子團(tuán)體接受中央傷病基金的管轄，而中央傷病基金則接受主管全國(guó)衛(wèi)生醫(yī)療工作的醫(yī)療委員會(huì)和各地方專門設(shè)立的傷病基金理事會(huì)的監(jiān)督。

在這里需要特別注意的是，由于傷病基金和失業(yè)基金等均由工會(huì)自辦，因此向這些基金提供財(cái)政支持并建立相應(yīng)行政監(jiān)督制度的改革措施，一方面為工會(huì)提供了重要的物質(zhì)支持，另一方面也在很大程度上將工會(huì)納入了社會(huì)治理體系當(dāng)中，使之承擔(dān)起了一部分社會(huì)治理職能。 由此，不僅改革的醞釀過程增強(qiáng)了工會(huì)對(duì)社會(huì)福利事務(wù)的關(guān)注和支持，而且改革措施的施行也以制度化的方式使工會(huì)主動(dòng)參與福利制度的完善和進(jìn)步，推動(dòng)了參與型社會(huì)在瑞典的形成。

三、參與型社會(huì)的形成與瑞典福利制度的完善

隨著政策理念的調(diào)整，瑞典社民黨在1930 年代上半葉逐步鞏固其政治基礎(chǔ)，并從1936 年開始長(zhǎng)期執(zhí)政。 這意味著，瑞典社會(huì)弱勢(shì)群體最主要的政治代表已經(jīng)完全融入了社會(huì)治理體系當(dāng)中，甚至成為其最主要的參與者。 與此同時(shí)，1938 年12 月20 日， 瑞典工會(huì)聯(lián)合會(huì)和瑞典雇主聯(lián)合會(huì)分別代表全國(guó)勞方和資方簽署歷史性的《薩爾茨約巴登協(xié)議》，建立了全國(guó)性的勞資協(xié)商機(jī)制，承諾通過妥協(xié)性的勞資協(xié)商而非對(duì)抗性的勞資沖突來解決利益糾紛。 這樣一來，現(xiàn)代瑞典社會(huì)最具代表性的社會(huì)弱勢(shì)群體和社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體正式承認(rèn)彼此利益關(guān)切的合理性，并開始以協(xié)同參與的方式處理相互間的主要矛盾。 市民社會(huì)的內(nèi)在關(guān)系決定著政治國(guó)家的運(yùn)作機(jī)制。 因此，雖然《協(xié)議》在很大程度上將國(guó)家力量排斥于勞資事務(wù)之外，但它的達(dá)成卻為社會(huì)弱勢(shì)和強(qiáng)勢(shì)群體共同參與、合作解決國(guó)家事務(wù)建立了最為鞏固和直接的基礎(chǔ)。

上述兩點(diǎn)影響深遠(yuǎn)，不僅塑造了此后數(shù)10 年間瑞典社會(huì)和政治生態(tài)的基本框架，而且還標(biāo)志著參與型社會(huì)的最終形成。 在此影響之下，瑞典福利制度的理論規(guī)劃和政策實(shí)踐也在1930 年代下半葉和1940 年代上半葉進(jìn)入了快速發(fā)展期。 期間，社民黨經(jīng)濟(jì)學(xué)家默達(dá)爾夫婦于1934 年出版的 《人口問題危機(jī)》著作起到了極為重要的推動(dòng)作用。

《人口問題危機(jī)》是默達(dá)爾夫婦長(zhǎng)期研究人口問題的總結(jié)。 所謂人口危機(jī)，是指1911 年以來瑞典的生育率幾乎連年下滑的趨勢(shì)。 其中，1911 年瑞典新生兒數(shù)量為13.4364 萬人，至1927 年則低于10萬，到 1934 年進(jìn)一步降至 8.6286 萬人[9]。 這種趨勢(shì)如不及時(shí)遏制，那么到20 世紀(jì)下半葉，瑞典將面臨人口負(fù)增長(zhǎng)、老齡化和勞動(dòng)力短缺等問題。 而造成這一危機(jī)的首要原因是社會(huì)福利的缺乏。 默達(dá)爾夫婦指出，當(dāng)時(shí)的瑞典社會(huì)始終將福利政策視為非生產(chǎn)性的道德支出。 這種將社會(huì)福利與社會(huì)生產(chǎn)相對(duì)立的看法，使得瑞典當(dāng)局并不樂于提高福利開支，從而使現(xiàn)有福利制度無法有效減輕群眾日常生活負(fù)擔(dān)。 由此，為避免增加生活成本，越來越多的人不愿意組建家庭和生育子女。 所以，要消除人口危機(jī)，就首先需要使人們認(rèn)識(shí)到社會(huì)福利對(duì)社會(huì)生產(chǎn)的促進(jìn)作用，即社會(huì)福利一方面保障了勞動(dòng)力的健康和效率；另一方面又能提高群眾購(gòu)買力，緩解生產(chǎn)過剩造成的經(jīng)濟(jì)蕭條。 在這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，國(guó)家再進(jìn)一步發(fā)展和擴(kuò)大福利制度，使之能夠切實(shí)提高一般民眾的生活水平。 據(jù)此，默達(dá)爾夫婦設(shè)計(jì)了一系列具體的社會(huì)福利政策。

將人口問題作為社會(huì)福利政策的基礎(chǔ)，將福利事務(wù)上升到民族存亡的高度，同時(shí)將社會(huì)福利與社會(huì)生產(chǎn)有機(jī)結(jié)合的做法，不僅引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)福利問題的關(guān)注，而且扭轉(zhuǎn)了社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的敵視態(tài)度。1935 年，一貫反對(duì)福利政策的保守派提出動(dòng)議，要求政府采取直接干預(yù)性的福利措施解決人口危機(jī)。 此后的1930 年代下半葉和40 年代上半葉，在社會(huì)各界的共同參與和推動(dòng)下，默達(dá)爾夫婦的一系列福利設(shè)想轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策，落地施行。 其中最為重要的是社會(huì)住房政策和母嬰福利政策。

住房問題在瑞典由來已久，主要表現(xiàn)為社會(huì)弱勢(shì)群體住房條件惡劣和租金的過快上漲。 截至1930 年代初，雖然瑞典當(dāng)局做了一些努力，但總的來講未能有效解決住房問題。 1935 年6 月，瑞典國(guó)會(huì)通過法案，要求中央財(cái)政提供住房獲得貸款和家庭補(bǔ)貼，以使撫養(yǎng)至少3 名未滿16 歲子女的城鎮(zhèn)多子女家庭獲得廉價(jià)衛(wèi)生的租賃住房。 住房獲得貸款最多為房產(chǎn)價(jià)值的45%，年利息3%，分期30～40 年償還，由地方當(dāng)局負(fù)責(zé)發(fā)放給相應(yīng)的公益住房公司，以支持其建設(shè)和修繕供給多子女家庭的租賃住房[10]。住房建成后，由中央政府確定其標(biāo)準(zhǔn)房租。此后，在標(biāo)準(zhǔn)房租基礎(chǔ)上，根據(jù)相應(yīng)家庭未成年子女?dāng)?shù)量，減免30%～50%。減免的房租由中央財(cái)政以家庭補(bǔ)貼的形式補(bǔ)償給相應(yīng)住房公司。 為了確保住戶子女獲得健康的成長(zhǎng)環(huán)境，相關(guān)住房應(yīng)至少包括2 室1 廚，并靠近兒童游樂場(chǎng)或配備室內(nèi)兒童游樂設(shè)施[10]。 1936 年，為解決包括社會(huì)弱勢(shì)群體住房過度擁擠在內(nèi)的住房衛(wèi)生問題， 提高住房衛(wèi)生水平，瑞典修訂了《衛(wèi)生律令》，對(duì)城鄉(xiāng)建筑的設(shè)施配置、衛(wèi)生條件和使用人員上限做出了強(qiáng)制性規(guī)定，并建立起住房檢查制度。 同年，瑞典國(guó)會(huì)通過《勞動(dòng)糾紛驅(qū)逐保護(hù)法》，限制了雇主在勞資糾紛期間將雇員驅(qū)逐出租賃住房的權(quán)力。 1942 年，節(jié)制房租上漲、保護(hù)租客權(quán)益的《房租管制法》由國(guó)會(huì)兩院通過。 該法將1942 年1 月1 日的房租規(guī)定為基礎(chǔ)租金，要求房東在一般情況下不得收取高于基礎(chǔ)租金的房租，否則租客可要求所在地的房租理事會(huì)強(qiáng)行降低房租，并對(duì)房東處以罰款或監(jiān)禁[11]。

在母嬰福利方面，1937 年7 月，瑞典國(guó)會(huì)通過了社民黨政府提交的3 份有關(guān)孕產(chǎn)機(jī)構(gòu)和母嬰護(hù)理的法案。 這些法案規(guī)定，由中央財(cái)政撥出?？?，補(bǔ)貼孕產(chǎn)機(jī)構(gòu)、助產(chǎn)士和母嬰護(hù)理機(jī)構(gòu)。 孕產(chǎn)機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼主要為運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，在孕產(chǎn)護(hù)理和分娩期間每名孕婦為每日2 克朗，最長(zhǎng)不得超過10 或15 日。助產(chǎn)士的補(bǔ)貼為每年1500 克朗，以及100 克朗的工齡補(bǔ)助和不超過300 克朗的工資補(bǔ)助[12]。母嬰護(hù)理機(jī)構(gòu)主要為母親護(hù)理中心和兒童護(hù)理中心，為分娩后的產(chǎn)婦和新生兒提供預(yù)防性的母嬰護(hù)理和咨詢服務(wù)，其國(guó)家補(bǔ)貼分為一次性補(bǔ)貼和年度補(bǔ)貼。一次性補(bǔ)貼覆蓋護(hù)理機(jī)構(gòu)購(gòu)買設(shè)備支出的半數(shù)，年度補(bǔ)貼則按定額補(bǔ)貼給在機(jī)構(gòu)中工作的醫(yī)生、護(hù)士和助產(chǎn)士[12]。 通過這些補(bǔ)貼，瑞典的產(chǎn)婦和嬰幼兒開始獲得免費(fèi)孕產(chǎn)服務(wù)和母嬰護(hù)理。 同年瑞典國(guó)會(huì)還通過了《兒童補(bǔ)貼法》和《兒童撫養(yǎng)補(bǔ)貼法》，向有監(jiān)護(hù)人去世或喪失勞動(dòng)能力的兒童提供兒童補(bǔ)貼，向父母離異后父親未能提供撫養(yǎng)費(fèi)的兒童發(fā)放兒童撫養(yǎng)補(bǔ)貼。 到1947 年，上述補(bǔ)貼進(jìn)一步發(fā)展為公共兒童補(bǔ)貼和特別兒童補(bǔ)貼。 公共兒童補(bǔ)貼面向所有未滿16 歲少年兒童，數(shù)額為每年260 克朗[13]。 特別兒童補(bǔ)貼則發(fā)放給父母至少一方去世或父親喪失勞動(dòng)能力的兒童，數(shù)額為每年420 克朗[14]。

上述住房政策和母嬰福利政策與此前的社會(huì)保險(xiǎn)政策相比，差異明顯，表現(xiàn)在：第一，社會(huì)保險(xiǎn)政策主要用于覆蓋投保人遭遇意外時(shí)的支出，而住房和母嬰福利政策則針對(duì)人民正常生活必然發(fā)生的日常支出，因此能夠更廣泛地、更有效地減輕人民生活負(fù)擔(dān)；第二，社會(huì)保險(xiǎn)雖然有國(guó)家財(cái)政支持，但仍需投保人繳納保險(xiǎn)費(fèi)；而住房和母嬰福利政策則完全由財(cái)政補(bǔ)貼覆蓋，使弱勢(shì)群體能夠以零成本享受政策優(yōu)惠。 這兩點(diǎn)差異奠定了二戰(zhàn)后瑞典福利制度發(fā)展的主要基調(diào)。

四、結(jié) 論

伴隨非參與型社會(huì)向參與型社會(huì)的轉(zhuǎn)變，瑞典的福利觀念和福利制度經(jīng)歷了從消極到積極、從無到有、從弱到強(qiáng)的發(fā)展過程，為建立現(xiàn)代福利國(guó)家奠定了鞏固的思想和制度基礎(chǔ)。 由此，我們可以得出以下3 點(diǎn)啟示。

第一，現(xiàn)代社會(huì)福利制度的有效建立和健康發(fā)展離不開適宜的社會(huì)基礎(chǔ)。 通?？捶ㄕJ(rèn)為，福利制度的建立和發(fā)展，關(guān)鍵在于政府的財(cái)政能力和主權(quán)者的政治心意。 在充足的財(cái)政資源的支持下，只要主權(quán)者下定決心，就能夠順利推進(jìn)福利制度的建設(shè)和完善。 因此，福利水平發(fā)展的低下，要么被歸咎于財(cái)政基礎(chǔ)的薄弱，要么是由于主權(quán)者民本意識(shí)的淡薄，而與一定社會(huì)共同體自身的組織形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)無關(guān)。 這種看法在本質(zhì)上是將福利制度視為一種工具性的存在，可以割裂于其所起源的社會(huì)基礎(chǔ)，而被任意、機(jī)械地嫁接于其他社會(huì)形態(tài)之上。

可是，20 世紀(jì)上半葉瑞典福利制度的發(fā)展進(jìn)程卻告訴我們，福利制度不是無根之木，不是可以隨意轉(zhuǎn)手的實(shí)用工具，它的建立和發(fā)展并不能脫離參與型社會(huì)的基礎(chǔ)。 否則必然水土不服，不僅建立過程遷延日久，而且建立后也會(huì)效果不著，更毋言與時(shí)俱進(jìn)了。 換言之，如果沒有參與型社會(huì)將弱勢(shì)群體的支持轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際的政策推動(dòng)力，那么即便主權(quán)者有意推進(jìn)福利國(guó)家的建設(shè)，這種努力也必然由于社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體的反對(duì)而難以為繼。 重大社會(huì)制度改革的成功，主要在于社會(huì)基礎(chǔ)的充分支持，而非主權(quán)者的個(gè)人意志。 社會(huì)基礎(chǔ)的有無和多少，則決定于一定社會(huì)形態(tài)對(duì)相關(guān)社會(huì)群體的組織和賦權(quán)程度。 因此，國(guó)家必須首先具有參與型社會(huì)的基礎(chǔ)土壤，然后才會(huì)出現(xiàn)社會(huì)福利制度的充分建立和健康發(fā)展，進(jìn)而形成現(xiàn)代福利國(guó)家。

第二，建立參與型社會(huì)，制度層面最重要的在于提高社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)力地位。 這樣一來，經(jīng)濟(jì)上弱勢(shì)的社會(huì)群體不至于在社會(huì)權(quán)力方面也弱勢(shì)。他們可以以組織的形式與社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體之間形成一定的力量平衡，這種力量平衡意味著社會(huì)弱勢(shì)群體與強(qiáng)勢(shì)群體之間的權(quán)力關(guān)系由一方獨(dú)大轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ブ坪狻?而只有在相互制衡的權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)之上，才能夠穩(wěn)固地形成社會(huì)政策的制定和施行、由各社會(huì)群體共同參與的機(jī)制。 所以要建立參與型社會(huì)，必須首先為社會(huì)弱勢(shì)群體的自我組織和自我管理提供充分的制度保障。

第三，參與型社會(huì)的形成也需要社會(huì)意識(shí)層面的保障。 即各社會(huì)群體要摒棄此前的社會(huì)對(duì)立思想，轉(zhuǎn)而接受以社會(huì)妥協(xié)的態(tài)度、以社會(huì)合作的方式來解決利益矛盾。 社會(huì)弱勢(shì)群體能接受強(qiáng)勢(shì)群體的既定社會(huì)地位，同時(shí)社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體承認(rèn)弱勢(shì)群體利益訴求的合理性，這需要社會(huì)共同體做出兩方面的努力。 一方面，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將社會(huì)弱勢(shì)群體納入社會(huì)治理體系之中，使其從純粹的被治理者轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫碚撸?從而塑造和強(qiáng)化社會(huì)弱勢(shì)群體的社會(huì)認(rèn)同。另一方面，在社會(huì)政策的設(shè)計(jì)和論證當(dāng)中，努力找尋不同社會(huì)群體之間的利益交叉點(diǎn)，并以之作為相應(yīng)政策制定的合理性基礎(chǔ)。

總之，只有在制度上保障社會(huì)弱勢(shì)群體的權(quán)力地位，在思想上摒棄社會(huì)對(duì)立意識(shí)，建立起參與型社會(huì)，才能夠有效推動(dòng)社會(huì)福利制度的廣泛建立和完善發(fā)展，進(jìn)而為現(xiàn)代福利國(guó)家的成型奠定良好的基礎(chǔ)。

注：

①間接關(guān)聯(lián)成員指加入了中央傷病基金的地方傷病基金成員。 因所在地?zé)o地方傷病基金而直接加入中央傷病基金的則為直接關(guān)聯(lián)成員。