(中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院，北京，100872)

2019年10月，黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)。這是“國家治理”自2013年11月黨的十八屆三中全會召開之后，時隔六年，再次成為中央全會的會議焦點，充分彰顯了黨中央高度重視和堅定不移地推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的理念和決心。在這樣的背景之下，2020年6月20日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十九次會議表決通過新修訂的《中華人民共和國檔案法》(以下簡稱新《檔案法》)，自2021年1月1日起施行。新《檔案法》的頒布，對我國今后推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代建設(shè)，具有極其重要的意義。

自古以來，檔案與國家治理息息相關(guān)，是國家治理的基本行政工具。《易傳》中講“上古結(jié)繩而治，后世圣人易之以書契，百官以治，萬民以察”；《論衡》中說“漢所以能制九州者，文書之力也”。這些都表明檔案在國家治理中發(fā)揮著重要作用?！皺n案作為黨和國家各項工作和人民群眾各方面情況的真實記錄，是促進(jìn)我國各項事業(yè)科學(xué)發(fā)展、維護(hù)黨和國家及人民群眾根本利益的重要依據(jù)。檔案工作是黨和國家工作中不可缺少的基礎(chǔ)性工作，做好檔案工作是各地區(qū)各部門各單位的重要職責(zé)?！盵1]習(xí)近平總書記指出，“檔案工作是一項基礎(chǔ)性工作，經(jīng)驗得以總結(jié)，規(guī)律得以認(rèn)識，歷史得以延續(xù)，各項事業(yè)得以發(fā)展，都離不開檔案”[2]。國家治理現(xiàn)代化包括國家治理的科學(xué)化、民主化、法治化，在這“三化”中，法治化是科學(xué)化、民主化的制度保障，是實現(xiàn)執(zhí)政、決策、立法科學(xué)民主的路徑。換句話說，法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路[3]。法治興則國家興，法治衰則國家亂。實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化須臾離不開法治。進(jìn)言之，涉及法律修訂的法治建設(shè)與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化之間有著緊密的內(nèi)在聯(lián)系。檔案及檔案工作泛在性地涵蓋一切，《檔案法》的完善，對國家其他各項工作、活動、事件、管理、經(jīng)營都能起到憑證記錄支撐和業(yè)務(wù)連續(xù)保障作用[4]。因此，全面認(rèn)識與深刻理解修訂后的新《檔案法》，適宜且應(yīng)當(dāng)置于國家治理現(xiàn)代化的視角下考量。

立法理念體現(xiàn)著法律的內(nèi)在精神和最高原則，它是立法者對法律本質(zhì)、原則及其運作規(guī)律的理性認(rèn)識和價值取向，是實現(xiàn)法之最終目的的最高思想境界[5]。新《檔案法》的立法目的是為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化服務(wù)，相關(guān)的條款完善、準(zhǔn)確，也是為各項活動開展中檔案記錄能得到合理合法保存，為治理起到堅強(qiáng)、合理、合法及事實的支撐[6]。這點在新《檔案法》第一條“提高檔案信息化建設(shè)水平，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，為中國特色社會主義事業(yè)服務(wù)，制定本法”[7]的表述中，得到集中體現(xiàn)。由此可見，隨著國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)，完善檔案制度的方向定位發(fā)生了深刻變化：從“檔案管理”走向“檔案治理”；從“適應(yīng)檔案工作自身需要”到“匹配整個國家治理體系”。新《檔案法》的定位、功能和作用都發(fā)生了系統(tǒng)蛻變。如果只是孤立地觀察新《檔案法》的制度、規(guī)則，往往會一葉障目，不見泰山，無法真正理解新《檔案法》在國家治理層面的多重意蘊，也不利于充分發(fā)揮出檔案和檔案工作的應(yīng)有價值。基于國家治理的宏觀視角來分析和理解新《檔案法》立法理念的創(chuàng)新與突破，方能更好地突顯修訂后的《檔案法》在新時代的價值。

一、“依法治檔”與“依憲治國”相統(tǒng)一：新《檔案法》修訂的最高準(zhǔn)則

“法者，治之端也”，法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基石?！吨腥A人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)作為國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現(xiàn)。《憲法》第五條規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！盵8]這不僅彰顯了《憲法》至高無上的法律地位，更明確了任何法律都不能違反《憲法》的要求。我國《憲法》共有四個版本(分別為1954年版、1975年版、1978年版、1982年版)，現(xiàn)行《憲法》是1982年版及第五次修正文本。我國《憲法》是隨著時代進(jìn)步、黨和人民事業(yè)發(fā)展而不斷修訂變化的。1982年版《憲法》通過以后，分別于1988年、1993年、1999年、2004年、2018年做過五次修訂。顯然，《檔案法》的相關(guān)內(nèi)容與法律條文需與時俱進(jìn)，隨著時代的發(fā)展做出調(diào)整，否則難以與《憲法》的相關(guān)規(guī)定相一致。因此，《檔案法》應(yīng)依據(jù)《憲法》內(nèi)容的變化進(jìn)行修訂調(diào)整，特別是在涉及檔案活動內(nèi)容、檔案權(quán)利歸屬、檔案工作目標(biāo)、檔案責(zé)任制度等方面，既要依據(jù)《憲法》精神，又要參照2018年最新修訂后的《中華人民共和國憲法修正案》(以下簡稱《憲法修正案》)做出相應(yīng)規(guī)定。

從修訂后的具體內(nèi)容和相關(guān)法律條文來看，新《檔案法》體現(xiàn)了出“依法治檔”與“依憲治國”的耦合。例如，舊《檔案法》(2016 修正版)中規(guī)定，“本法所稱的檔案，是指過去和現(xiàn)在的國家機(jī)構(gòu)、社會組織以及個人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動直接形成的”[9]。新《檔案法》將其表述改為：“本法所稱檔案，是指過去和現(xiàn)在的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及個人從事經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明、軍事、外事、科技等方面活動直接形成的”[7]。不難看出，新《檔案法》對檔案涉及的活動領(lǐng)域進(jìn)行了新的調(diào)整。而2018年修訂的《憲法修正案》中，將《憲法》序言第七自然段中“推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”修改為“推動物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”[8]。這里增加了“社會文明”“生態(tài)文明”的表述。新《檔案法》第二條中增添了“社會”和“生態(tài)文明”來看，剛好與《憲法》修訂的內(nèi)容相吻合；而且從修改后的次序來看，前面五方面的內(nèi)容也與習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想(2018年寫入《憲法修正案》)“五位一體”總體布局相吻合。

再例如，2018年的《憲法修正案》在憲法第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增添“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”[8]。中共十九大報告也強(qiáng)調(diào)“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”。為適應(yīng)《憲法》的調(diào)整和國家的政策導(dǎo)向，新《檔案法》將“堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)”[7]加入第三條。這既符合檔案工作“為黨管檔、為國守史、為民服務(wù)”的價值追求與崇高使命，更是2018年《憲法修正案》法律權(quán)威的充分體現(xiàn)。

當(dāng)然，符合憲法精神，不只是單純體現(xiàn)在具體的法律條文中，而是新《檔案法》的整體定位都以《憲法》為統(tǒng)領(lǐng)。

二、從“檔案權(quán)力”走向“檔案權(quán)利”：新《檔案法》的公民權(quán)利彰顯

任何一部法律的修訂，都面臨如何正確定位和合理配置國家公權(quán)力與公民私權(quán)利之間的關(guān)系問題。1789年，法國《人權(quán)宣言》宣告，公民權(quán)利是生俱來的、天賦的、不可剝奪的，同時也要求“任何政治結(jié)合的目的都在于保護(hù)人的自然的和不可動搖的權(quán)利”[10]。就我國而言，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中明確提出，“依法保障公民權(quán)利……實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”。這意味著我國《檔案法》修訂的一項重要任務(wù)是確認(rèn)和保障公民的檔案權(quán)利。公民檔案權(quán)利是從公民諸多權(quán)利中演化出來的一種權(quán)利，是公民的基本人權(quán)，與公民文化權(quán)、發(fā)展權(quán)、自由權(quán)等息息相關(guān)。而在新《檔案法》中，一個重要的修訂理念就包含了對公民檔案權(quán)利意識的喚醒。

一是明確了對檔案權(quán)利享有的制度保障。尊重權(quán)利既是法律制定的一個重要方面，更是現(xiàn)代法治的核心價值之一。新《檔案法》就將有效確認(rèn)和保障公民檔案權(quán)利作為重要的立法目的之一。例如，新《檔案法》第五條在舊《檔案法》第三條“一切國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和公民都有保護(hù)檔案的義務(wù)”[9]基礎(chǔ)上，新增了“享有依法利用檔案的權(quán)利”的表述。相比之前舊《檔案法》僅強(qiáng)調(diào)公民保護(hù)檔案的義務(wù)，新《檔案法》也關(guān)注到了公民利用檔案的權(quán)利。

二是加強(qiáng)了對檔案權(quán)力運行的制約監(jiān)督。法國啟蒙思想家孟德斯鳩曾說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方方才休止?！盵11]可見，只要公權(quán)力存在，就必須有制約和監(jiān)督。2019年黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》專門對“堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督”進(jìn)行重大部署，從頂層設(shè)計的高度進(jìn)一步明確了加強(qiáng)權(quán)力運行制約和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的重大意義和發(fā)展方向。為順應(yīng)新的國家形勢，新《檔案法》也專門新增了第六章“監(jiān)督檢查”，這極大地推動了檔案權(quán)力運行的制度化、規(guī)范化、程序化，有效確保了相關(guān)行政職能部門的“檔案權(quán)力”始終為人民群眾的“檔案權(quán)利”所用。

三是提供了檔案權(quán)利救濟(jì)的法律途徑。“無救濟(jì)則無權(quán)利”，如果人們關(guān)注了權(quán)利的實現(xiàn)，就必須關(guān)注權(quán)利的救濟(jì)。權(quán)利自開始就是與救濟(jì)密不可分的。在現(xiàn)代國家，公民的權(quán)利在受到侵犯之后，只有能訴諸行政救濟(jì)和司法救濟(jì)制度，該權(quán)利的存在才具有法律意義。顯然，新《檔案法》對公民檔案權(quán)利的救濟(jì)訴求給予了有效回應(yīng)。比如，新《檔案法》第二十八條新增“檔案館不按規(guī)定開放利用的，單位和個人可以向檔案主管部門投訴，接到投訴的檔案主管部門應(yīng)當(dāng)及時調(diào)查處理并將處理結(jié)果告知投訴人”的表述；新增的第四十六條內(nèi)容中“任何單位和個人對檔案的違法行為，有權(quán)向檔案主管部門和有關(guān)機(jī)關(guān)舉報”的表述；新增的第四十九條、第五十條、五十一條是關(guān)于檔案違法行為如何具體懲戒表述[7]。這些都為公民檔案權(quán)利的真正實現(xiàn)提供了有效的法律救濟(jì)途徑。

新《檔案法》對公民檔案權(quán)利加以確認(rèn)和保護(hù)，從立法理念上體現(xiàn)了由“權(quán)力本位”到“權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)變，推動了檔案事業(yè)更好為民服務(wù)。從修訂的法律條文內(nèi)容來看，整個新《檔案法》的貫徹了這一立法理念。

三、從“檔案法制”走向“檔案法治”：新《檔案法》的新時代特征體現(xiàn)

法治是國家治理的理性模式，國家治理現(xiàn)代化的過程也是國家治理法治化的過程。2018年的《憲法修正案》，將憲法序言第七自然段中“健全社會主義法制”修改為“健全社會主義法治”。黨的十九屆四中全會的《決定》中也明確指出，“建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的內(nèi)在要求”。由“法制”走向“法治”，雖只一字之差，意義、內(nèi)涵卻大不相同?！胺ㄖ啤笔且粋€靜態(tài)的概念，通常是指法律、法規(guī)等制度和體系；而“法治”則具有動態(tài)性，是一種治國的理論、觀點、原則和方法。法律制度只要存在，就能有“法制”，但不一定就會有“法治”。法治不僅囊括立法、執(zhí)法、司法、守法各環(huán)節(jié)的動態(tài)轉(zhuǎn)變，還包含著以確保社會公平正義為目標(biāo)的價值追求。

堅持科學(xué)立法，提升檔案法治水平。越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量，《檔案法》修訂本身就是法治精神的彰顯。新《檔案法》的誕生，經(jīng)過了書面調(diào)研、實地走訪、專題研討等多種形式，征求全國檔案系統(tǒng)以及各單位、各部門對《中華人民共和國檔案法(修訂草案)》的意見建議，可以說是“歷盡天華成此景”。我國舊《檔案法》僅27 條，新《檔案法》的修訂按照立法精細(xì)化的要求，對法條內(nèi)容做出較為全面的修改。相比現(xiàn)行檔案法，新修訂的《檔案法》，增設(shè)“檔案信息化建設(shè)”“監(jiān)督檢查”兩章，這使新《檔案法》從內(nèi)容上顯得更加充實和完善。例如，第五章“檔案信息化建設(shè)”中的第三十七條規(guī)定，“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”[7]，這為新形勢下檔案電子憑證法律效力的發(fā)揮提供了法治保障。

嚴(yán)格執(zhí)法，提升檔案法治效能。規(guī)范文明執(zhí)法對提升檔案工作的權(quán)威性和規(guī)范性具有重要意義。一是完善了檔案執(zhí)法內(nèi)容。新《檔案法》在第四十二條中，明確了檔案主管部門可以對檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織進(jìn)行檢查的內(nèi)容，具體包括：檔案工作責(zé)任制和管理制度的落實情況；檔案庫房、設(shè)施、設(shè)備配置的使用情況；檔案工作人員的管理情況；檔案收集、整理、保管、提供利用等情況；檔案信息化建設(shè)和信息安全保障情況；對所屬單位等的檔案工作監(jiān)督和指導(dǎo)情況。二是明確了執(zhí)法檢查的方式。新《檔案法》第四十三條規(guī)定：“檔案主管部門根據(jù)違法線索進(jìn)行檢查時，在符合安全保密要求的前提下，可以檢查有關(guān)庫房、設(shè)施、設(shè)備，查閱有關(guān)材料，詢問有關(guān)人員，記錄有關(guān)情況，有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合。”[7]這有助于規(guī)范執(zhí)法方式和執(zhí)法行為。三是健全了檔案執(zhí)法監(jiān)督系統(tǒng)。新《檔案法》第四十七條規(guī)定：“檔案主管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)按照法定的職權(quán)和程序開展監(jiān)督檢查工作，做到科學(xué)、公正、嚴(yán)格、高效，不得利用職權(quán)牟取利益，不得泄露履職過程中知悉的國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私?！盵7]這為今后規(guī)范和加強(qiáng)檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作提供了充分的法律依據(jù)。

總之，修訂后的新《檔案法》不僅完善了《檔案法》的相關(guān)制度，更重要的是實現(xiàn)了檔案工作的法“治”轉(zhuǎn)型。新《檔案法》建立了完善的檔案執(zhí)法和監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大了檔案法律服務(wù)和檔案糾紛的救濟(jì)渠道，切實做到對檔案領(lǐng)域各參與主體權(quán)利的維護(hù)，有助于實現(xiàn)檔案領(lǐng)域的公平正義，極大推動了檔案工作由“法制化”到“法治化”的重大轉(zhuǎn)變。

四、從“行政主導(dǎo)”走向“多元共治”：新《檔案法》凸現(xiàn)的檔案治理轉(zhuǎn)型

以行政主導(dǎo)的檔案管理存在兩方面的弊端：一從制度設(shè)計上阻礙了多元治理主體的有效參與、密切互動和良性博弈；二從權(quán)力結(jié)構(gòu)上排斥了其他治理主體對權(quán)利的實質(zhì)性分享，在一定程度上造成了檔案系統(tǒng)的權(quán)力、資源與話語權(quán)壟斷的局面。為了彌補(bǔ)傳統(tǒng)檔案管理中的缺陷，檔案治理更加強(qiáng)調(diào)檔案事務(wù)中參與主體的多元化及其相互之間的平等對話、民主協(xié)商及其互動合作，因而內(nèi)蘊“多元共治”的意涵。隨著由“國家管理模式”向“社會治理模式”的轉(zhuǎn)變，“多元共治”成為我國未來檔案事業(yè)治理的新趨勢。例如，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下檔案工作的意見》(中辦發(fā)﹝2014﹞15 號)在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”原則的基礎(chǔ)上明確提出“黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)、檔案部門歸口負(fù)責(zé)、各方面共同參與的檔案工作體制”。自2018年新一輪地方檔案機(jī)構(gòu)改革以來，各級檔案局作為非獨立行政主體，也迫切需要借助法律手段推進(jìn)各項檔案事業(yè)的建設(shè)[11-12]。這些都對新《檔案法》推動檔案事業(yè)實現(xiàn)“多元共治”的良好局面提出了新要求。鑒于舊《檔案法》尚未對檔案治理變革做出應(yīng)有回應(yīng)，新《檔案法》從檔案機(jī)構(gòu)的組織特性及運行規(guī)律出發(fā)，強(qiáng)調(diào)檔案治理的價值、權(quán)力運用以及利益和責(zé)任的平衡。這些改變將有利于克服行政主導(dǎo)型檔案管理過程中存在的風(fēng)險，進(jìn)而為檔案治理走向現(xiàn)代化提供更好的法律支撐。

其一，新《檔案法》完善了公眾參與制度，優(yōu)化了檔案事務(wù)“多元共治”的治理結(jié)構(gòu)。公眾參與制度不是通過制定規(guī)范性的義務(wù)，而是通過保障權(quán)利的方式來激勵和提高公民積極參與檔案治理過程。舊《檔案法》在公民檔案參與中采取義務(wù)性規(guī)定的方式，當(dāng)法律只有義務(wù)性規(guī)定而沒有相關(guān)權(quán)利保障性條文時，法律對公民的激勵作用就難以發(fā)揮充分，立法的預(yù)期目標(biāo)也難以實現(xiàn)。新《檔案法》第七條新增了“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業(yè)的發(fā)展”的表述，并規(guī)定“對在檔案收集、整理、保護(hù)、利用等方面做出突出貢獻(xiàn)的單位和個人，按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰、獎勵”[7]。這從制度層面為社會積極參與檔案事務(wù)提供了保障。

其二，新《檔案法》明確了各方參與主體的權(quán)利與義務(wù)，革新了檔案事務(wù)“多元共治”的方式和范圍。一方面，新《檔案法》以“權(quán)力清單”的方式明確檔案行政部門對檔案實施管理的權(quán)限、范圍、內(nèi)容、途徑、程序。這能有效促進(jìn)檔案行政部門的職能轉(zhuǎn)變，規(guī)范檔案行政管理的行為。新《檔案法》第十二條新增表述，“按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)形成檔案的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織，應(yīng)當(dāng)建立檔案工作責(zé)任制，依法健全檔案管理制度”[7]。另一方面，新《檔案法》規(guī)范了社會組織和公民個人的檔案參與事項。新《檔案法》第十三條第(三)款中規(guī)定，“反映基層群眾性自治組織城鄉(xiāng)社區(qū)治理、服務(wù)活動的”材料應(yīng)納入歸檔范圍；第二十二條新增“非國有企業(yè)、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等單位和個人形成的檔案，對國家和社會具有重要保存價值或者應(yīng)當(dāng)保密的，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管”[7]。這些都為促進(jìn)檔案事務(wù)“多元共治”局面的形成提供了法理依據(jù)。

新修訂的《檔案法》特別關(guān)注檔案治理過程中涉及的權(quán)力、利益等問題，并制定了相應(yīng)的獎懲措施。這充分激活了治理主體的檔案參與意識，有利于推動檔案事業(yè)從以“行政主導(dǎo)”的檔案管理，積極向“多元共治”的檔案治理轉(zhuǎn)型。

五、從“有法可依”走向“良法善治”：新《檔案法》體現(xiàn)的以法保治原則

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。國家治理的本質(zhì)是依法治理，治理的現(xiàn)代化則要求良法善治。法治本身不僅是規(guī)則之治，而且必須是良法之治?！傲肌辈粌H是道德層面的善良，更是價值、程序、功能層面的優(yōu)良。按照十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，良法“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀”，要“符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”?；诖?，新《檔案法》作為一部以良法促善治、保善治的法律，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是緊密聯(lián)系世情、國情、檔情的新變化?！胺ㄅc時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功?！狈ǘ葢?yīng)隨時順應(yīng)世事的變化而變化，國家才能治理得好；國家治理與社會實際相適應(yīng)，才能取得成效?？梢姡滦蝿菹录訌?qiáng)和規(guī)范檔案治理，既要堅持過去行之有效的制度和規(guī)定，也要結(jié)合新的時代特點與時俱進(jìn)，拿出新的辦法和規(guī)定。新《檔案法》正是一部適應(yīng)時代和社會新情況需要應(yīng)運而生的法律。例如，在國家治理現(xiàn)代化視域下，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是我們的法治同西方資本主義國家的法治最大的區(qū)別。新《檔案法》旗幟鮮明地把堅持中國共產(chǎn)黨對檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)寫入法律，從根本上堅守了檔案工作的政治站位，明確了“為誰建檔、為誰管檔、為誰用檔”的立場。再者，隨著信息技術(shù)的日新月異，新《檔案法》專門新增“檔案信息化建設(shè)”一章，對電子檔案的合法要件、地位和作用、安全管理要求和信息化系統(tǒng)建設(shè)等做出了明確規(guī)定。值得一提的是，通過總結(jié)新冠肺炎疫情期間防疫檔案管理的經(jīng)驗教訓(xùn)，在新《檔案法》第二十六條中專門新增了建立健全突發(fā)事件應(yīng)對活動的檔案工作機(jī)制。這些都是立法工作緊跟世情、國情應(yīng)時而變的重要體現(xiàn)。

二是反映了人民的意志和根本利益?！懊裰?，法之所系。”任何一部法律都必須反映人民的意志，保障人民的權(quán)利，方能得到人民的擁護(hù)。在法律的修訂過程中，各種利益訴求的博弈難以避免，立法者須對此有序引導(dǎo)，按照一定程序把最廣大人民群眾的意志和意愿反映在立法中。為了實現(xiàn)這一目的，新《檔案法》在立法程序上，不僅做到了民主立法，更是做到了“開門立法”，把公正、公平、公開原則貫穿于立法全過程。自舊《檔案法》修改工作啟動以來，國家檔案局組織中央及地方各層面、各種類型的《檔案法》修改座談會50 多次，收到眾多思路、方案、意見、法條、甚至草案[6]。從成果來看，新《檔案法》秉持服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，讓人民群眾共享檔案事業(yè)發(fā)展成果的價值取向，在擴(kuò)大檔案開放方面邁出了重大步伐。例如，縮短檔案開放期限、擴(kuò)大開放主體、拓寬開放渠道和方式以及對不按規(guī)定開放的責(zé)任予以追究等方面都做出了具體規(guī)定[14]。

三是加強(qiáng)了法律之間的統(tǒng)籌銜接。美國學(xué)者富蘭克林指出：“每個法律條文，都表現(xiàn)出存在的理性，而條文的結(jié)構(gòu)整體也呈現(xiàn)出組織的原則”[15]。法律各部分內(nèi)容之間以及法律與法律之間，應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)、相互配合，而不能相互沖突。新修訂的《檔案法》，充分考慮了其與《政府信息公開條例》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)配合關(guān)系，避免出現(xiàn)矛盾之處。例如，新《檔案法》第十五條新增“經(jīng)檔案館同意，提前將檔案交檔案館保管的，在國家規(guī)定的移交期限屆滿前，該檔案所涉及的政府信息公開事項仍由原制作或者保存政府信息的單位辦理。移交期限屆滿的，涉及政府信息公開事項的檔案按照檔案利用規(guī)定辦理”的內(nèi)容表述。這使修訂后的《檔案法》與《政府信息公開條例》等法律法規(guī)形成了一個整體功能優(yōu)化的法規(guī)體系?？梢哉f，新《檔案法》既重視公民知情權(quán)的實現(xiàn)，又注意對國家秘密和公民隱私權(quán)的保護(hù)；既在“檔案服務(wù)民生”理念下做好檔案開放利用服務(wù)，又更好地確保了檔案安全。

當(dāng)然，“徒法不足以自行”，僅僅只有良法，還不能實現(xiàn)檔案善治目標(biāo)。盧梭曾言：“規(guī)章都只不過是穹窿頂上的拱梁，而唯有慢慢誕生的風(fēng)尚才最后構(gòu)成那個穹窿頂上的不可動搖的拱心石”[16]。法律的生命力在于實施，善治的應(yīng)有之義就是厲行良法，善治的各種方式都必須靠良法來確認(rèn)。因而，從“有法可依”走向“良法善治”必須確保新《檔案法》的貫徹落實不是刻在銅表上，而是銘刻在人們心中。

六、結(jié)語

在國家治理現(xiàn)代化視角下，新《檔案法》的立法理念實現(xiàn)了與時俱進(jìn)的重大轉(zhuǎn)變與突破，其中所體現(xiàn)的精髓，不僅能更好地深化對新《檔案法》的理解，也為今后相關(guān)法規(guī)的立、改、廢的開展指明方向。針對新《檔案法》立法理念的持續(xù)研究，還需要在立足我國國情與檔案工作實際的基礎(chǔ)上，主動借鑒國外相關(guān)研究成果，這樣可使我們更好地規(guī)避《檔案法》立法過程中的局限與不足，進(jìn)而確?！稒n案法》在具體貫徹實施過程中更有效地發(fā)揮為人民服務(wù)的作用。