黃哲東

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，同時又是世界第二大經濟體，在深化改革開放的背景下，內地居民出境次數(shù)增長迅速。其中，2017年全年達1.46億人次；2018年上半年達7794.1萬人次，較2017年同期增長14.1%。但外交部提醒，僅2017年全年，有695名中國公民在海外遇害，各使、領館 處理中國公民安全事件73172起。

一、海外中國公民權益的內涵與外延

海外中國公民權益在不同時期具有不同的意義。改革開放之前，內地居民出境次數(shù)較少，停留境外的主要是僑居海外的中國公民；改革開放后，出境的群體多樣化，出境的目的也日益多元，目的地逐漸遍布全球。就當前進一步深化改革擴大開放的時代背景下，海外中國公民權益具有特定的意義。

第一，主體是中國公民。我國憲法中專門規(guī)定具有中華人民共和國國籍的人為我國公民，身處海外并具有我國國籍的人應享有我國公民身份。但是，我國不承認雙重國籍，國籍法中規(guī)定自愿加入 或取得外國國籍的中國公民將自動喪失我國國籍，即喪失我國公民地位。擁有但未喪失我國國籍，學生、商人、游客、勞工、公務人員等不論從事經濟、政治、文化活動，都享有我國公民身份。

第二，時空環(huán)境是海外。在我國境內的我國公民當然受到我國憲法和法律的保護。隨著我國經濟水平的不斷提高、開放不斷擴大，前往海外的公民數(shù)量越來越多，包括短期出國旅游、經商、求學等，也包括長期旅居海外并已經取得外國永久居留權但未取得外國國籍的我國公民。不論身處哪個國家，或者停留時間長短，并未改變他們的國籍或公民身份。

第三，內容是合法權益。我國公民在我國法律范圍內享有權益并受到法律保護，而停留海外的我國公民也不得違反當?shù)氐姆煞ㄒ?guī)，在既不違反我國法律又不違反當?shù)胤傻那闆r下，我國公民不應受到指控，合法權益應受到法律保護。合法權益既包括公民的人身權利，也包括財產權利，還包括其他法律權利。

綜上所述，海外中國公民權益指，具有中華人民共和國國籍的公民，在未自愿加入或取得外國國籍而自動喪失中國國籍的情況下，不論以何原因前往他國，不論停留時間長短，既不違反我國法律又不違反當?shù)胤啥鴳艿奖Ｗo的權益。

二、海外中國公民權益的現(xiàn)有保護機制

國家高度重視海外中國公民權益的維護，習近平主席多次在發(fā)表講話中提出海外中國公民權益維護的問題，《政府工作報告》中也連年提出維護海外公民的權益。由于我國出境公民規(guī)模較大，權益遭受侵害的事件每天都在發(fā)生；并且，居留國具有屬地優(yōu)越權，受害人在遭受侵害后應先向當?shù)赜嘘P機構尋求救濟，自力救濟（即用盡當?shù)鼐葷﹦t成為海外中國公民權益維護的直接方式。我國與絕大部分國家建立外交關系，應尊重他國行政和司法，不干涉他國內政。除公民自力救濟外，我國還通過相關措施保護海外中國公民權益。

（一） 領事保護

領事保護①根據(jù)《世界外交大辭典》，領事保護指一國的領事機關或領事官員，根據(jù)派遣國的國家利益和對外政策，于國際法許可的限度內，在接受國保護派遣國及其國民的權利和利益的行為。是維護海外中國公民權益的重要方式。領事保護是國家主權的重要組成部分，是駐外機構和官員對居留外國遭受侵害的中國公民予以保護的最有效途徑；同時，領事保護也是重要的個人權利。根據(jù)《維也納領事關系公約》②《維也納領事關系公約》第五條第一款規(guī)定，領事職務包括：于國際法許可之限度內，在接受國內保護派遣國及其國民━━個人與法人━━之利益。，領事保護的目的是協(xié)助本國公民在駐在國合法權益受到侵害時使用當?shù)鼐葷?，并敦促該國予以妥善處理。中國政府相關部門在經過幾十年的實踐后，已形 成完善的領事保護機制。

1. 預警機制

我國外交部已開通領事服務網，更針對性地提供海外安全信息和領事服務，并通過對不同國家和地區(qū)的安全狀況進行研判，分別發(fā)布謹慎、暫勿前往和注意安全的安全提醒。外交部還利用社交軟件發(fā)布新媒體矩陣，其中含有24個公眾號并提供不同類型的信息。各駐外使領館網站也及時更 新駐地安全提醒。

2. 協(xié)調機制

目前，我國已建立境外中國公民和機構安全保護工作部際聯(lián)席會議機制，負責統(tǒng)籌海外中國公民權益維護工作。外交部、商務部、公安部、交通運輸部、國家旅游局、民航局、中宣部、國務院應急辦（現(xiàn)為應急管理局）等各部委分別就外交和領事保護、糾紛解決、警務合作、交通安排、人數(shù)統(tǒng)計等相關工作進行協(xié)調。

3. 應急機制

我國外交部和各駐外使領館已建立一套完整的應急機制①根據(jù)前外交部領事司司長羅田廣的發(fā)言，應急機制的主要內容為：成立應急小組，制定工作計劃；確定聯(lián)絡方案，保證信息暢通；開設熱線電話，搜集各方資訊，協(xié)調國內外有關單位共同開展工作。，保證在發(fā)生突發(fā)事件時迅速進入救助狀態(tài)。并且還設立專門機制應對突發(fā)事件：為加強預警和領事保護案件的處理能力，外交部設立領事保護處，后又改為領事保護中心；后又設立24小時為海外中國公民提供熱線救助和咨詢的全球領事保護與服務應急呼叫中心；建立并不斷完善中央、地方、駐外使領館、企業(yè)和個人“五位一體”境外安全保護工作聯(lián)動機制，并分別印發(fā)《涉外突發(fā)事件應急預案》。

4. 服務機制

領事服務網每年更新、外交部免費發(fā)放《領事保護指南》，宣傳領事保護知識。領事服務網還發(fā)布領事保護新聞、應急電話、自我保護等信息。外交部還通過發(fā)送手機短信、舉辦宣傳活動、編發(fā)手冊等形式加強海外安全提醒。

（二） 撤僑護民

撤僑是領事保護手段之一，但撤僑是非常態(tài)領事保護手段，也是最后和最有效的領事保護手段。進入21世紀后，我國政府相關部門已組織20余次撤僑，主要是針對外國發(fā)生戰(zhàn)亂、政局動蕩或社會秩序失控時為保護中國公民的生命安全不得已采取的救急救難行動。在2011年利比亞撤僑行動中成功撤離中國公民35860人，創(chuàng)下歷史上最大規(guī)模的撤僑行動。我國已經形成一套完整的撤僑方案：第一，采用海路、陸路、空路三路聯(lián)動的運輸方式；第二，主要依靠速度最快的民用包機進行撤僑；第三，利用第三國進行暫時避難或“中轉”；第四，辦理身份登記并投入使用中國公民應急旅行證件。

（三） 外交保護

外交保護②根據(jù)《外交保護條款草案》，外交保護指一國對另一國國際不法行為給屬于本國國民的自然人或法人造成損害，通過外交行動或其他和平解決手段援引另一國的責任，以期使該國責任得到履行。是維護海外中國公民權益的補充方式。雖然外交保護的目標是保護遭受他國侵害的本國公民，但外交保護使用的法理依據(jù)是國家責任，所以外交保護是調整國家之間的關系。因此，傳統(tǒng)觀點認為外交保護是國家權利，國家可以對在外國的本國公民進行保護，而公民則無權主動要求國家進行外交保護。但隨著國際法人本化趨勢的發(fā)展，這一觀點也遭至諸多質疑。

由于外交保護關涉國與國之間的關系，需要我國政府相關部門通過外交或外交途徑等方式與我國公民居留國進行交涉。但進行外交保護以該公民的中國國籍持續(xù)并且該公民已用盡當?shù)鼐葷鸀榍疤?。當中國公民在他國遭受不法侵害且居留國當局怠于解決后，我國政府相關部門即向該國當局進行交涉以維護我國公民的合法權益。

三、國際上海外公民權益保護的理論與實踐

當前各國的外交和領事制度都是學習西方國家的經驗，早在近代意義上的主權國家理論產生時，西方即有關于對公民權益保護的相關理論的萌芽；在殖民擴張開始時，即有對海外本國國民權益保護的理論和制度產生。在經過數(shù)百年的發(fā)展和實踐后，海外公民權益保護理論也逐漸豐富，西方國家逐漸形成了富有各自特色的保護機制。

（一） 國際上海外公民權益保護的理論

1. 負責任主權（responsible sovereignty）

早在近代主權理論發(fā)跡時，霍布斯就對主權者的職責作專門論述，并提出主權者的職責取決于“人們賦予主權時所要達到的目的，那便是人民求得安全”。[1]他雖主張主權至上并提出人民要服從主權，但他還強調服從的前提是“生命未受到威脅且主權者也未喪失保護能力”。[2]近年來，負責任主權（或“作為責任的主權”，sovereignty as responsible）理論逐漸興起。綜觀主權內涵在近代以來的發(fā)展，可以一窺主權的權利性質向責任性質的過渡：在時間維度上，主權的認定標準從最初的有效控制領土發(fā)展到有效控制領土及其正當性，再到國家履行承諾和義務的能力，又到民主治理和相關國內事務；[3]在空間維度上，主權范圍從領土意義的空間在全球化和科技進步下擴展到可以跨越網絡空間，再發(fā)展到進入次國家和地方層面考量主權。[4]而主權也逐漸被看作國家向國際社會負責的義務。[5]因此，各國必須明確他們需對影響超出國境的行為負責；各國也需對跨越國境的主權所轄范圍負責，其中，對在他國遭受安全威脅的本國公民有救助和保護的責任。

2. 國家利益與海外利益

國家利益關乎國家的生存和發(fā)展，是國家戰(zhàn)略的核心，大多數(shù)國家都把國家利益視為對外關系的基本目標。在全球化的影響下，國家利益的性質逐漸發(fā)生變化，國家利益的國際性增加且越來越不受國界約束；反之，國家的海外利益越來越多，海外利益的維護問題日益凸顯。有學者根據(jù)優(yōu)先性、特殊性和持久性，將國家利益劃分為生死攸關的利益、非重大利益、一般利益、特定利益、永久利益和可變利益，并將國家安全等劃歸為生死攸關的利益。[6]對利益的劃分可作為國家行動的指導，通常將海外公民安全歸為生死攸關的利益，各國雖對海外利益界定不同，但通常也將海外公民安全視為最基礎和最重要的國家利益之一。①2000年，前美國國務卿賴斯撰文指出美國的外交政策應著重在國家利益，包括保證美國軍事力量、促進貿易自由和國際貨幣體系穩(wěn)定、加強同盟國和大國的關系、應對流氓和不友好國家的威脅；1994年，加拿大外交部在一項海外利益資助計劃中強調對國際事務的參與和國家影響力的發(fā)揮；2007年，波蘭在其《國家安全戰(zhàn)略》中將海外公民安全置于核心，將國際地位的保持和海外利益的推進置于最末位。[7]

3. 國際法人本化與人權保護

二戰(zhàn)后，國際社會開始出現(xiàn)人本化的趨勢，各國對個人的生存權和發(fā)展權更加重視。隨著國際法在人道和人權領域的理論和實踐不斷豐富，外交和領事保護也不斷融入人本化趨勢，國際人權保護機制也得到發(fā)展。而海外公民的保護也與人權理論逐漸融合，尤其在外交保護領域，認為外交保護是國家權利而非公民權利的傳統(tǒng)觀點不斷受到挑戰(zhàn)。并且，《外交保護條款草案》也敦促各國應充分考慮行使外交保護的可能性，并要求從責任國獲得的任何賠償損害在扣除合理費用后轉交受害人。在國際法人本化趨勢下，國家對海外公民進行保護不僅是一項權利，更成為一項義務；國家在進行外交保護時還應更加注重具體的個人的權利保護。

4. 國際法上的管轄權

國家的管轄權以主權為前提，但國家的管轄權與國家主權的范圍并不同。各國對其領土范圍內的人、事和物享有屬地管轄權，管轄權包括立法權、行政權和司法權。但各國對于居留他國境內的本國公民享有屬人管轄權。屬地管轄權和屬人管轄權是國際法上重要的兩項管轄權，居留他國的本國公民應遵從居留國國內法律，國籍國對居留他國的本國公民可進行外交保護和領事保護。例如，勞特派特認為屬地管轄權為屬地最高權，但他又同時認為國籍國可對居留他國的本國公民進行保護是一項普遍承認的習慣法規(guī)則。[8]雖普遍認為屬地管轄權具有優(yōu)先性，屬人管轄權在域外受到限制，但在具體情況中可能有不同的安排，兩項管轄權的關系還有待具體情況作辨析。

（二） 國際上海外公民權益保護的實踐

1. 美國

美國作為當今世界唯一的“一超國家”，由于美國國家利益全球性和安全脆弱性交織，奧巴馬政府時代在海外駐軍達19萬，雇員和文官11.5萬，海外軍事基地約900處，遍布46個國家和地區(qū)。[9]美國也一直強調保護海外公民安全和法人合法權益是其國家利益的一部分。目前，美國已經形成富有特色的海外公民安全維護機制。

第一，領事保護機構設置系統(tǒng)，層級分工明確。美國領事局是美國國務院下屬的領事保護機關，負責海外美國公民的保護工作。領事局下設海外美國公民服務處，負責為海外美國公民提供領事保護和領事服務、聯(lián)絡海外美國公民和領事館等相關工作。海外美國公民服務處下設美國公民與危機管理辦公室，承擔緊急事務協(xié)助與處理、提供經濟幫助與救濟、撤離美國公民、提供領事服務等工作；設兒童事務辦公室，負責國際性兒童拐騙與收養(yǎng)案件；政策審查與機構聯(lián)絡辦公室，負責為海外美國公民或法人制定相關政策。美國的領事保護機構設置形成以國務院為領導、領事局為負責單位、職能辦公室為工作部門、各使領館為網絡的保護系統(tǒng)。[10]

第二，領事信息提供多元、及時、暢通?？肆诸D政府對“旅行咨詢項目”進行調整，并以“領事信息計劃”取代它，對領事信息項目進行細化和規(guī)范?！邦I事信息計劃”主要提供國別特殊信息、旅游警示、旅游警告和世界范圍提醒等，另外還提供海外領事館的預警信息、國務院發(fā)布的熱點問題和旅游手冊等資料。為爭取上述信息能最終為民眾所接收并利用，美國國務院還建立專門領事事務網頁、設立領事事務召集中心、擴大海外安全與咨詢委員會網站的影響等。此外，國務院網站也會在第一時間發(fā)布安全威脅信息。

第三，多部門聯(lián)動，保證領事保護工作開展。除上述各部門單位外，美國還有其他相關部門參與領事保護工作。美國外交安全局負責對關涉美國國家利益的國際威脅進行分析、信息技術安全進行調查[11]，美國國土安全局根據(jù)《美國國家應急反應框架》采取應急行動[12]，美國中央情報局、國家安全局和聯(lián)邦調查局也通過實際工作保護美國海外公民。

2. 英國

英國雖不再如近代強盛，但英國是世界上最早實行領事保護制度的國家，領事保護機制歷史悠久，實踐經驗豐富。但一方面，英國不再能依靠殖民掠奪爭奪和維護海外利益；另一方面，英國也不再擁有大片殖民地和領地，財力和人力較為有限。為此，英國也依本國情況制定了自己的領事保護機制。

第一，外交部及其下屬各使領館為領事保護機關。英國外交部建立了安全例會制度，定期舉行會商，以搜集并共享信息；[13]122英國外交部還聯(lián)合英國工業(yè)聯(lián)合會為海外機構、企業(yè)提供安全信息服務；各駐外機構在英國公民、法人合法權益遭受不法侵害時，敦促駐在國依法友好、妥善處理；駐外使領館設有安全風險協(xié)調員，負責協(xié)調政府與海外企業(yè)、公民工作。[14]

第二，外交部牽頭多部門、民間組織建立領事保護合作機制。外交部牽頭成立“領事服務利益相關部門小組”，它由2個政府部門、9個行業(yè)協(xié)會、6個公司和7個非政府組織共同組成；另外，還成立了由民間組織參與的“領事戰(zhàn)略委員會”和“旅行建議審查小組”。并且，外交部還借助非政府組織，對海外利益進行保護。

第三，進一步完善預警機制。英國外交部先后設立應急處、常設危機處理小組，后又將常設危機小組改為外交部領事應急中心并成立快速部署小組。此外，英國外交部還對旅行建議不斷進行更新并通過互聯(lián)網和通信渠道發(fā)布、向公民提供“行前須知”并進行各項提醒、每年更新《海外英國公民行動報告》。[13]

3. 日本

日本是亞洲國家中近代化進程開始最早的國家，也是最早學習西方制度的國家，早在1869年即設立專門負責對外關系的外務省。經歷上世紀70年代的“經濟奇跡”后，日本躍升成為當時世界第二大經濟體，并成為經濟外向型國家，促使日本擴展外交和領事活動。目前，日本也形成了一套完整的海外公民保護機制。

第一，預防措施為主，強化安全意識。日本外務省早已確立“預防為主”的維護公民安全的方法，并出版《海外安全手冊》詳細指導公民了解領事保護知識及應對安全威脅。進入21世紀后，外務省更加重視預防措施，并發(fā)布海外安全信息，審查旅行信息并提供建議，采用分級警告等措施。日本外務省還與日本廣播協(xié)會合作制作電視欄目傳送安全動態(tài)和信息。

第二，進一步梳理應急與協(xié)調機制。日本外務省成立了危機處理協(xié)調辦公室，并將領事部升格為領事局，設立領事服務部專門協(xié)調部門關系以支持領事局工作，還增設人員編制，形成內閣府、外務省和領事局三級危機事件處理機制。

第三，調動民間資源，建立官民合作機制。日本外務省先后在海外日本人定居規(guī)模較大的國家和地區(qū)設立日本人安全顧問小組和領事顧問體系，并請私營企業(yè)的公民當任領事顧問。日本外務省還定期召集日本僑民參加安全咨詢和聯(lián)絡會議。[15]

四、海外中國公民權益保護中的國際法問題

全球形勢不斷變化，國際法規(guī)則也不斷發(fā)展，但安全形勢較為嚴峻，而傳統(tǒng)領事和外交保護制度也有待進一步發(fā)展以契合當前國際法的發(fā)展趨勢。而中國在海外公民權益保護上雖然形成了一套完整的機制，但在具體實踐中還存在問題。

（一） 國際形勢不斷變化，安全形勢嚴峻

過去幾年國際形勢總體趨于穩(wěn)定，但存在傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全的風險交錯、國際安全更加不確定的狀況。其中，單邊主義和貿易保護主義盛行，地緣政治角力愈演愈烈，科技領域主導權競爭加劇，強權政治重新登臺，局部熱戰(zhàn)頻發(fā)。多變復雜的國際形勢對國際安全秩序和國際法規(guī)則形成挑戰(zhàn)。

大國博弈沖擊國際形勢和國際法規(guī)則，為國際安全形勢蒙上一層陰影。大國博弈開始進入新的階段。第一，大國博弈逐漸轉入對抗狀態(tài)，沖擊現(xiàn)有國際法規(guī)則。美國總統(tǒng)特朗普上臺后的首份國家安全報告直指俄羅斯和中國為競爭對手，原因是“兩個修正主義大國”正在尋求挑戰(zhàn)美國的影響力、價值觀和財富。[16]中美兩國在貿易戰(zhàn)上的互不退讓彼此都消耗較大。部分大國擔憂自身在國際社會中地位的變化，不惜以退出相關機制、破壞相關制度的形式阻止國際體系的演進。第二，科技領域話語權成為新爭奪熱點。隨著新興國家國力和科技水平的不斷提高，傳統(tǒng)科技巨擘國家為保持自身的領先地位開始采取行動以遏制新興國家成為行業(yè)領頭。在通信、外空、網絡等領域，各國的扼制與反扼制不斷上演。第三，軍事競爭日漸加劇。全球軍事開支2017年較2016年增加1.1%，達到17390億美元，為冷戰(zhàn)后最高。[17]各國對防范傳統(tǒng)領域中的挑戰(zhàn)更加重視，對防范潛在沖突也更加警惕。在紛繁復雜的國際形勢下，維護海外利益將面臨巨大挑戰(zhàn)。

中美兩大國陷入貿易戰(zhàn)，為國際形勢增加變數(shù)。美國總統(tǒng)特朗普上任后，將美國外交政策的矛頭直指中國，認為中國構成“對美國全球領導地位的結構性挑戰(zhàn)”，[18]把對華政策進行大調整。由此還導致我國公民被外國政府非正當理由逮捕等事件。中美兩國的關系發(fā)生了實質性改變，雖短期內發(fā)展成為熱戰(zhàn)的可能性不大，但外交部等相關部門也提醒中國公民前往美國時應注意的事項。中美兩國的貿易戰(zhàn)成為2018年全球最矚目的事件之一，也為公民在國際社會活動時增添風險。

非傳統(tǒng)安全形勢日益嚴峻，海外公民權益風險頗多。2017年聯(lián)合國《實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標進展情況》報告提出，全球依然面臨多個領域的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，如水安全、空氣安全、糧食安全、生態(tài)安全、海洋安全等。[19]而國際恐怖主義活動仍猖獗。2011年至2016年全球恐怖襲擊高發(fā)，2016年恐怖威脅水平較2011年上升38%；2017年雖有所下降，但有133個國家遭受恐怖災害，其中，70多個國家恐怖威脅呈惡化趨勢，40多個國家的安全局勢好轉，僅30個國家沒有受到恐怖襲擊威脅；2018年，尼日利亞、巴基斯坦、阿富汗、索馬里和美國等地先后發(fā)生恐怖襲擊事件，造成多人傷亡。[20]此外，核能安全、金融安全、氣候變化、能源安全、公共衛(wèi)生安全等問題頻發(fā)。

（二） 傳統(tǒng)國際法規(guī)則在新形勢下遭遇挑戰(zhàn)

國際安全形勢不斷變化，國際法規(guī)則也在不斷發(fā)展。外交保護和領事保護是維護海外公民權益的主要方式，歷經幾百年時間的發(fā)展后，與當前國際法規(guī)則和國際形勢的契合度開始降低。

1. 外交保護的合法性閾值逐漸降低

外交保護是國籍國針對他國不法行為侵害本國公民合法權益而追究其國家責任的機制，具有法律屬性；同時，外交保護是國與國之間就國家責任進行交涉的方式，關涉國家間關系，具有政治屬性。但在國際社會法治化和國際法人本化形勢下，外交保護的法理基礎開始松動。首先，具有政治屬性的外交保護在傳統(tǒng)上被視作國家的權利，外交保護的效果與該國政治權力地位相關。但隨著國際法人本化趨勢的發(fā)展，國際社會更加重視個人和人權的保護，海外公民被動接受外交保護的理論開始動搖。其次，與政治權力地位掛鉤的外交保護為維護本國公民權益而向他國追責，但外交保護不同于領事保護，并非通過他國國內救濟程序維護本國公民權益，而各國之間主權平等又難以直接向他國追責，且外交保護也因具有強權政治色彩遭到發(fā)展中國家和國際組織的反對[21]。并且，隨著國家社會法治化進程的推進、爭端解決機制的豐富、安理會維和工作的開展，外交保護的使用空間也受到擠壓，《外交保護條款草案》要求外交保護以有充分理由和用盡當?shù)鼐葷鸀榍疤?，也反映了外交保護適用范圍縮小的狀況。

2. 領事保護的內容有待擴充

領事保護在制度設計上即以協(xié)助本國公民維護自身合法權益為目的，國籍國僅能通過公民居留國國內制度提供輔助性和程序性幫助。但隨著全球化的推進和國際安全形勢的變化，當前領事保護尚完全不能滿足海外公民的需求。第一，國籍國和居留國國力存在較大差異情況下，海外公民尋求救濟陷于窘境。當國籍國國力強盛并能提供各種資源而居留國相對欠發(fā)達且資源有限時，苛求居留國為維護海外公民權益而耗費大量人力財力對于居留國公民是不公平的；但國籍國的資源又無法通過領事保護機制為海外公民提供救濟又可能陷海外公民于不利甚至危險境地。海外公民權益的維護進入事實上的真空地帶[22]。第二，各國也采取了一些措施作為領事保護局限性的補充。當前國際形勢變化快速，不少地區(qū)存在動蕩，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全都較為嚴峻。為保護本國利益和海外公民權益，各國都采取了諸如撤僑、護航、開展警務合作等方式。我國采取的護航、同東南亞國家警務合作等，也是經聯(lián)合國批準。

（三） 外交投入不能滿足全球化背景下中國公民的需求

隨著全球化的推進和中國國家實力的發(fā)展，中國同世界各地的聯(lián)系也越發(fā)緊密，發(fā)展與合作的機遇與風險并存。中國國家主席習近平在上任之初便提出要構建中國特色大國外交，并且，走和平發(fā)展道路的同時，決不能放棄我們的正當權益，決不能犧牲國家核心利益。但中國公民出境規(guī)模不斷擴大的同時，安全事件的數(shù)量也快速攀升；外交投入水平較經濟水平和公民出境次數(shù)水平有較大提升空間。

1. 資金投入

2005年財政部為外交部設立“領事保護專項經費”，解決了外交相關部門長期以來沒有專項保護經費的問題，但該經費并沒有明確的使用辦法和程序或補充機制。其中，2007年為2800萬人民幣，2012年為2000萬人民幣，2015年為3000萬人民幣。駐外使領館隨后也逐漸獲得專門的領事保護工作經費，但金額有限且在使用方面控制嚴格，可以幫助的領域也較為有限。2014—2015年度，英國用于海外公民的經費約5400萬英鎊，澳大利亞領事服務預算約9000萬澳元，核算約7000萬澳元[23]17-19，都遠遠領先中國的支出。以撤僑為例，2011年利比亞撤僑行動耗費了巨大資金，政府承擔了幾乎所有的費用。但外交部門經費有限，并希望能在下次行動中減少政府負擔。2014年的利比亞撤僑行動中，相關部門提早采取措施且未出動包機并鼓勵公民自行購買機票。[24]在資金不充足的情況下，相關外交和領事保護工作的擴展進度也難以跟上經濟發(fā)展的速度，維護海外公民利益的戰(zhàn)略布局也難以全面，相關機制的運行也將受到阻礙。

2. 人員投入

截至2016年初，外交部共有干部約5500人，其中，本部約2700人，外派2800人，另外還從相關單位借調約800人外派駐外使領館工作；中國共有261個駐外使領館，其中大使館166個，總領事館和領事館95個，另有領事辦公室4個。[23]19-21相比同期，美國國務院外交工作人員有1.3萬余人，另有國內公務員1.1萬人和海外當?shù)毓蛦T4.5萬人，總計6.9萬人；英國外交部本部和駐外機構共有1.36萬人；法國規(guī)模與英國相當。但就具體工作開展上，中國外派人員中負責領事工作的僅有600多人[25]，且自1994年后為增加在編人員，但工作內容不僅包括處理領事保護案件，還承擔大量的日常程序性工作。人員規(guī)模有限不僅增加相關人員的工作壓力，同時也難以保證為海外公民提供細致周到的保護。

（四） 中國海外公民權益保護機制有待完善

雖然我國海外公民權益保護機制不斷發(fā)展，但目前的保護機制仍然處于被動狀態(tài)，保護的資源也較為有限，尚有不少問題有待解決。

第一，海外公民權益保護缺乏國內立法支撐。我國《領事特權和豁免條例》并未規(guī)定領事保護相關的內容；《歸僑僑眷權益保護法》也與海外華僑權益保護并無關系；《駐外外交人員法》只有關于外交人員職責的規(guī)定。2018年外交部就《中華人民共和國領事保護與協(xié)助工作條例（草案）》向社會征求意見，但尚未正式公布實施。中國的領事保護制度亟待一部專門性的法律，一方面，海外公民權益需要法律的保護；另一方面，領事工作的開展也需要有法律依據(jù)，這也是我國海外公民權益保護制度中首先需要解決的問題。

第二，領事保護工作處于被動狀態(tài)。中國政府近年來在撤僑等工作上展現(xiàn)出高效率，能在第一時間開展救援工作。但領事保護工作應以預防為中心，當發(fā)生安全事件后采取措施并不能避免損害發(fā)生，僅能盡可能降低損害的程度。被動應急的工作狀態(tài)在資源和時間的消耗上非常大。我國目前的預警機制有待提高，預警信息主要通過外交部相關部門的網站發(fā)布，缺乏國家層面的預警機制以擴大預警信息的受眾。并且，預警機制在信息跟進、信息分類上也有待優(yōu)化。

第三，海外公民權益保護工作開展缺乏民間資源的調動利用。我國在外交人員和資金投入上相對比較缺乏，并且外交部等相關部門又承擔了大部分保護行動的費用，使得相關工作的開展面臨巨大壓力。相較其他國家，我國還缺乏民間力量的參與機制，在海外商會、協(xié)會等更加熟悉居留國國內環(huán)境的情況下，未能充分調動民間資源。

（五） 海外中國公民權益維護理念落后，國際交流與合作不足

21世紀以來，中國參與國際制度的程度顯著提高，但在維護海外公民權益方面仍較依賴外交途徑，運用國際法機制通過國際組織或國際協(xié)定解決海外公民權益保護問題較欠缺。主要表現(xiàn)為海外公民權益維護理念落后，海外公民權益維護國際合作欠缺。

第一，海外公民權益維護理念落后。中國雖加強了國際法規(guī)則的參與和制定，但對外交途徑的依賴程度仍然較高，利用參與和制定國際法規(guī)則以滿足維護海外公民權益需求的意識還有待加強。以2011年利比亞戰(zhàn)爭為例，中國政府雖進行了大規(guī)模撤僑行動保護了中國公民的生命安全，但中國企業(yè)因缺少雙邊投資協(xié)定和保險的保障，50多個項目共損失188億美元，而只獲得4億人民幣的保險理賠。[26]但西方發(fā)達國家以國際法規(guī)則為保障的意識較強，通過雙邊、多邊、區(qū)域協(xié)定等方式維護海外公民權益。

第二，海外公民權益維護國際合作欠缺。截至目前，中國共簽署了49個雙邊領事協(xié)定（條約），但這些協(xié)定（條約）在結構編排和內容安排上缺乏規(guī)范性和統(tǒng)一性，關于派遣國領事保護的具體操作缺乏規(guī)定。并且，締約數(shù)量有限，不能覆蓋中國公民在海外活動的領域，談判步伐有待加快。協(xié)定（條約）的覆蓋面也缺乏針對性。

五、海外中國公民權益保護的完善對策

（一） 加快維護海外中國公民權益理念轉變，促進政府職能轉型

在經濟全球化不斷推進、我國綜合實力不斷提升的背景下，為使得各國能搭上中國經濟快速發(fā)展的列車，使中國經濟發(fā)展的成果能為各國人民共享，并且加強同其他國家的合作，習近平總書記提出了堅持正確利益觀。在這樣的利益觀下，更加注重責任意識和合作意識。外交理念不斷發(fā)展、及時調整，海外公民權益作為國家利益的重要組成部分，海外公民權益維護理念應盡快跟上調整步伐。首先，應將預防損害的發(fā)生作為保護工作的中心，重視預警機制的作用；其次，貫徹落實“外交為民”的理念，提高海外中國公民安全意識；然后，減少對外交途徑的依賴，加強利用國際法規(guī)則的意識；再次，合作共贏是關鍵，應重視國家間的合作機制和風險管理機制，主動尋求同他國締結海外公民權益維護協(xié)定；最后，要樹立國家自信，進一步加強國際規(guī)則制定的參與。

在具體海外中國公民權益維護工作中，也應調整政府相關部門的職能。首先，將國家主權從權力主權觀念轉變至責任主權，國家對于海外公民的保護應被視為是國家的責任、海外公民的權利，將政府相關部門的工作轉變?yōu)楹Ｍ庵袊駲嗬S護的服務工作；其次，海外中國公民權利維護的服務工作應改變被動救急的狀態(tài)，主動尋求方法保障海外中國公民的合法權益；再次，海外中國公民權利維護的服務工作應更加注重海外公民個人權利和人權的保護，樹立“以人為本”的理念。

（二） 調整維護海外中國公民權益戰(zhàn)略布局

在中國經濟迅速發(fā)展、出境人次快速增加的背景下，應制定符合中國將快速崛起成為大國的海外中國公民權益維護戰(zhàn)略。第一，增設外交和領事保護專職人員并推動領事保護責任合理分配。相較發(fā)達國家龐大的外交與領事工作團隊，我國應增加工作人員數(shù)量，應對我國巨大的需求。同時，也應促進領事保護責任的合理分配。目前海外中國公民保護需求得不到滿足的核心問題是合理分配保護責任，應優(yōu)化中央、地方、駐外使領館、企業(yè)和個人“五位一體”聯(lián)動機制的運轉，促進地方政府和民間組織參與領事保護工作，分擔領事保護的責任。第二，促進專項保護資金制度化。目前我國雖設有相關專項資金，但專項資金來源和補充不明確，使用規(guī)則和范圍沒有依據(jù)。通過制度化方式設立相關專項資金機制，協(xié)調國家財政增加專項資金數(shù)額，明確專項資金補充方式，確定專項資金使用方式和范圍。

（三） 完善海外中國公民權益保護機制

第一，健全海外中國公民權益保護相關立法。我國的《領事保護與協(xié)助工作條例（草案）》已于2018年向社會征求意見但尚未正式實施，但該條例還可借鑒西方國家的經驗；并且，早在2009年外交部已經就《領事保護工作條例》向社會征求過意見但最終又擱置，此次條例是否能最終實施還有待觀察。而美國《外交手冊》第七卷①美國《外交手冊》第七卷中，對海外美國公民的福利、緊急情況下的財政醫(yī)療支持項目、逮捕國外美國公民、財產、訴訟及相關事宜、船舶和海員、公證服務、國際司法協(xié)助、國籍的取得和保留、護照服務、主要生活事件文檔、海外投票程序、國際引渡中的領事角色、兒童問題、領事危機應對、刑事受害人協(xié)助等領事事務。對領事事務作了詳細規(guī)定，其內容與條例差異較大，也可作為參考。此外，海外中國公民權益保護相關立法也應提上日程。

第二，完善海外中國公民權益預警機制。我國外交部于2018年年底推出了新媒體發(fā)布渠道，但尚未對該新媒體進行廣泛宣傳，預警信息的主要發(fā)布途徑還是外交部門相關網站。美國、英國、日本等國對本國預警信息的發(fā)布渠道都開展向社會宣傳的活動，使得預警信息的受眾較為廣泛。以英國外交部2001年的“行前須知”活動為例，140多家旅游公司、保險公司及電視媒體參與宣傳，受眾達到1800萬讀者、1100萬聽眾和200萬電視觀眾，占英國人口約一半，效果明顯。[27]我國對外交部相關網站和新媒體應作宣傳和推廣。此外，我國外交部也應加強同中央電視臺新聞頻道、海外頻道等媒體合作，促進中國公民了解預警信息獲取渠道、最新預警信息。外交部門相關網站還可借鑒他國預警信息分類模式，明確不同信息并對信息更新進行整理。

第三，發(fā)揮國家安全委員會的作用，統(tǒng)籌外交和領事保護工作。世界各國普遍設立國家安全機構，我國也于2014年設立中央國家安全委員會，統(tǒng)籌外交、公安、國安、國防、宣傳、商務等部門。應發(fā)揮國家安全委員會頂層戰(zhàn)略設計和具體事件指揮的作用，統(tǒng)籌協(xié)調各部門開展工作。

第四，引入民間力量優(yōu)化領事責任。我國的民間組織發(fā)展相較西方國家尚不成熟，較少參與領事保護工作。我國相關部門應密切同海外中國公民和民間的聯(lián)系，鼓勵海外中國公民成立組織和協(xié)會，并由相關部門牽頭，建立政府同民間合作的領事保護機制，幫助政府和企業(yè)、公民之間建立雙向信息交流和共享機制。同時，引導和協(xié)助相關組織開展領事協(xié)助工作。

（四） 加強國際間關于海外公民權益保護的交流與合作

中國的海外公民權益保護起步較晚，中國政府應善于學習他國的成功經驗并加強同他國的交流以不斷完善我國的海外公民權益保護機制。同時，在國際法規(guī)則制定方面，應積極參與國際法規(guī)則的制定并積極表達中國的態(tài)度；在領事事務方面，應加強同他國磋商并促進領事協(xié)定的締結，保證海外領事工作的開展；在安全信息交流共享方面，積極同他國建立信息交換機制，促進信息共享以獲取第一時間的情況，以開展相應救濟活動；在警務合作方面，加強警務合作和開展共同執(zhí)法活動，促進警務聯(lián)絡官機制進一步發(fā)展；在打擊恐怖主義犯罪方面，加強軍事領域的合作，共同打擊恐怖主義犯罪。

（五） 全面推進中國特色大國外交，促進全球治理體系變革

自習近平總書記提出構建中國特色大國外交以來，中國不斷發(fā)展自身的外交理論、踐行自己的承諾。中國的外交理念的義利觀是義利并舉、義重于利，將堅定不移走互利共贏的開放道路，全方位加強和拓展同各國的互利合作；中國的外交理念是共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，尊重和保障每一個國家的安全，并通過共同發(fā)展以實現(xiàn)各國長久安全。當前世界各國在解決海外公民權益維護問題時，共同面臨著氣候變化問題、恐怖主義問題、核安全問題等各種傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全問題。并且，各國海外公民權益維護也是正共同面臨的問題。當各國以各自國家利益為出發(fā)點時，并不能共同解決各自面臨的問題，相反，可能加劇某些問題的嚴重性。雖然中國在海外公民權益保護問題上經驗并不豐富，但在人類命運共同體思想指導下和中國特色大國外交指引下，中國始終將秉持正確的義利觀和安全觀解決海外中國公民權益問題。事實上，在維護本國海外公民權益的同時，促進各國的共同發(fā)展才是解決海外公民權益維護的根本途徑。

就當前階段，中國在解決海外中國公民權益問題時，秉持以共商共建的全球治理觀為指導，目標為推動新型國際安全治理秩序的實現(xiàn)，并整合各國的利益，并希望最終徹底解決海外公民權益維護問題。在維護海外中國公民權益時，中國也應繼續(xù)促進各國的共同發(fā)展，以身作則，推動人類命運共同體的構建，促進全球治理體系的變革，實現(xiàn)各國的共同發(fā)展，并最終徹底解決海外公民權益維護問題。