郭 兵

（浙江理工大學(xué)法政學(xué)院，浙江 杭州 310018）

一、政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)引發(fā)的公共數(shù)據(jù)制度困境

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)資源已被認(rèn)為是與能源同等重要的資源①著名雜志《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》在2017 年5 月6 日刊登了一篇封面文章《世界上最寶貴的資源》（world’s most valuable resource），在這篇文章中作者將數(shù)據(jù)譽(yù)為“世界上最寶貴的資源”，是“數(shù)字時(shí)代的石油”（the oil of the digital era）。。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)是全球經(jīng)濟(jì)中最具活力的領(lǐng)域之一，其技術(shù)演進(jìn)和應(yīng)用創(chuàng)新仍然在加速發(fā)展。各國(guó)政府也逐漸認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理以及保障國(guó)家安全等方面的重大意義。政府部門是數(shù)據(jù)資源的最大占有者，而且隨著數(shù)據(jù)量的爆炸性增長(zhǎng)，其所掌握的數(shù)據(jù)勢(shì)必也會(huì)越來越多。然而，作為一項(xiàng)重要公共資源的政府?dāng)?shù)據(jù)的價(jià)值往往并未被政府部門所充分挖掘，這在相當(dāng)程度上制約了政府決策和公共治理的有效性。通過開放政府?dāng)?shù)據(jù)，允許企業(yè)和公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)的提取和運(yùn)用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和公眾的合作治理，成為大數(shù)據(jù)時(shí)代的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)。在大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用的推動(dòng)之下各國(guó)掀起了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的熱潮，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛建立起統(tǒng)一的數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，集中開放可機(jī)讀、可加工的數(shù)據(jù)集、應(yīng)用程序等政府?dāng)?shù)據(jù)資源。自2009 年1 月17 日美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬簽署《透明與開放政府》備忘錄起，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)開始席卷全球②參見徐子沛：《大數(shù)據(jù)：正在到來的數(shù)據(jù)革命，以及它如何改變政府、商業(yè)與我們的生活》（第3 版），廣西師范大學(xué)2015 年版，第271-280 頁(yè)。。在這一年，奧巴馬先后簽署了三份有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的備忘錄，宣布實(shí)施“開放政府計(jì)劃”，并正式開通政府?dāng)?shù)據(jù)開放的門戶網(wǎng)站Data.gov。2010 年1 月，英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)Data.gov.uk 也正式上線。2011 年9 月，英國(guó)、美國(guó)等八個(gè)國(guó)家聯(lián)合簽署《開放數(shù)據(jù)聲明》，成立“開放政府聯(lián)盟”（OGP）。2013 年6 月，八國(guó)集團(tuán)首腦簽署了《開放數(shù)據(jù)憲章》，參與國(guó)家發(fā)布宣言承諾以自身行為樹立開放數(shù)據(jù)典范，及時(shí)主動(dòng)地向社會(huì)開放高質(zhì)量、重復(fù)使用的原始數(shù)據(jù)。

在政府?dāng)?shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的影響之下，中國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開放實(shí)踐逐漸從地方政府先行試驗(yàn)發(fā)展為國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)。2011 年，上海市政府率先開展了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的可行性研究，并于2012年6 月推出了全國(guó)首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站“上海市政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)網(wǎng)”（datashanghai.gov.cn），正式對(duì)外提供一站式的政府?dāng)?shù)據(jù)資源。同年，北京市也開通了本市政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站“北京市政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)”（bjdata.gov.cn）。此后全國(guó)范圍內(nèi)區(qū)級(jí)、市級(jí)、省級(jí)三個(gè)層級(jí)地方政府相繼開展了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的實(shí)踐探索，包括寧波市海曙區(qū)、武漢市、青島市、貴州省、浙江省等地都陸續(xù)開通了各自的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。2015 年9 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，首次從國(guó)家層面明確提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策。政府開放公共數(shù)據(jù)供社會(huì)自由獲取和利用，已經(jīng)逐漸成為各國(guó)創(chuàng)新戰(zhàn)略的重要舉措，其有利于提高政府透明度、滿足社會(huì)的數(shù)據(jù)需求并激發(fā)創(chuàng)新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[1]。政府?dāng)?shù)據(jù)開放也由此引發(fā)了一系列法律實(shí)踐難題，并給法學(xué)研究帶來了新的挑戰(zhàn)，包括個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)、公民數(shù)據(jù)獲取權(quán)、數(shù)據(jù)開放的主體與法律責(zé)任等[2]。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律保障機(jī)制存在明顯不足，這在一定程度上阻礙了我國(guó)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。正因如此，2016 年1 月7 日國(guó)家發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于組織實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》就明確將“建立完善公共數(shù)據(jù)共享開放制度”作為重點(diǎn)建設(shè)方向。就此而言，公共數(shù)據(jù)開放立法必將成為我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施過程中的重點(diǎn)立法工程。

二、公共數(shù)據(jù)開放的地方立法與法律確認(rèn)

自從《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》出臺(tái)后，各地包含有公共數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)相關(guān)內(nèi)容的政策文件大量出臺(tái)。然而相對(duì)于數(shù)量龐大的政策文本而言，涉及公共數(shù)據(jù)開放的立法顯得鳳毛麟角。從國(guó)家立法層面而言，2021 年《數(shù)據(jù)安全法》出臺(tái)前，僅有《網(wǎng)絡(luò)安全法》等極少數(shù)法律的規(guī)定中有所涉及?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》第十八條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)開發(fā)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全保護(hù)和利用技術(shù)，促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開放，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?！边@是我國(guó)立法上首次以法律的形式對(duì)“公共數(shù)據(jù)”概念的使用，也是公共數(shù)據(jù)開放最早的立法規(guī)范。從“公共數(shù)據(jù)”入法的背景來看，其與政府?dāng)?shù)據(jù)開放存在密切關(guān)聯(lián)①參見楊合慶主編：《中華人民共和國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全法解讀》，中國(guó)法制出版社2017 年版，第41-42 頁(yè)。，但這一倡導(dǎo)性和原則性的規(guī)定對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的具體運(yùn)行很難提供有力的制度保障。

（一）公共數(shù)據(jù)開放的地方立法探索

隨著大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)在我國(guó)的迅速發(fā)展，部分產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)突出的省份很快意識(shí)到公共數(shù)據(jù)開放立法的重要價(jià)值，其中貴州省和浙江省的地方立法探索具有較強(qiáng)的引領(lǐng)地位。

1.貴州立法探索。貴州省作為全國(guó)首個(gè)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)不僅在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面取得了領(lǐng)先地位，更是在大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新方面進(jìn)行了有益的嘗試。2016 年1 月15 日，貴州省人大常委會(huì)通過了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，這是我國(guó)首部大數(shù)據(jù)地方性法規(guī)，其填補(bǔ)了大數(shù)據(jù)的立法空白，并由此將大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)正式納入法治化軌道。該條例以立法的形式對(duì)“大數(shù)據(jù)”的概念進(jìn)行了明確，即“以容量大、類型多、存取速度快、應(yīng)用價(jià)值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合，是對(duì)數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、存儲(chǔ)和關(guān)聯(lián)分析，發(fā)現(xiàn)新知識(shí)、創(chuàng)造新價(jià)值、提升新能力的新一代信息技術(shù)和服務(wù)業(yè)態(tài)”。與此同時(shí)，該條例以“附則”的形式對(duì)“公共數(shù)據(jù)”的概念進(jìn)行了明確，即“公共機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)企業(yè)為履行職責(zé)收集、制作、使用的數(shù)據(jù)”。另外，該條例還以專章的形式對(duì)“公共數(shù)據(jù)開放共享”進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，確立了公共數(shù)據(jù)開放負(fù)面清單制度，明確要求“除法律法規(guī)另有規(guī)定外，公共數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)開放；依法不能向社會(huì)開放的公共數(shù)據(jù)，目錄應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布”。總而言之，貴州立法探索開啟了我國(guó)公共數(shù)據(jù)地方立法之先河，具有重要的引領(lǐng)作用。

2.浙江立法探索。2017 年3 月16 日，浙江省政府出臺(tái)了規(guī)章《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》，這也成為我國(guó)首部專門規(guī)范公共數(shù)據(jù)的省級(jí)政府規(guī)章。與貴州立法中更加側(cè)重于公共數(shù)據(jù)共享開放一體化規(guī)范不同的是，浙江立法對(duì)公共數(shù)據(jù)共享開放進(jìn)行了區(qū)別化立法，在“管理和應(yīng)用”一章中分別對(duì)公共數(shù)據(jù)共享和公共數(shù)據(jù)開放進(jìn)行了具體制度安排。相對(duì)于貴州立法而言，浙江立法對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)制度進(jìn)行了進(jìn)一步深化探索，主要包括公共數(shù)據(jù)開放的目錄管理制度（第二十四、二十五條）、審核程序制度（第二十六條）等。值得注意的是，浙江在立法過程中，還率先啟動(dòng)了公共數(shù)據(jù)權(quán)屬制度探索。在浙江省政府法制辦于2016 年12 月公開發(fā)布的該規(guī)章的征求意見稿中，就明確“公共數(shù)據(jù)權(quán)屬”進(jìn)行了規(guī)定。該征求意見稿第三十六條規(guī)定：“【公共數(shù)據(jù)權(quán)屬】公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)在依法履行職責(zé)過程中產(chǎn)生、采集和獲取的各類公共數(shù)據(jù)資源歸各級(jí)人民政府所有，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)工作機(jī)構(gòu)受本級(jí)人民政府委托對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的公共數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理、使用和開發(fā)?！比欢罱K出臺(tái)規(guī)章中刪除了這項(xiàng)制度。

在貴州和浙江啟動(dòng)公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)立法探索后，我國(guó)其他地區(qū)也陸續(xù)啟動(dòng)了相應(yīng)的地方立法探索，上海和浙江兩地更是啟動(dòng)了公共數(shù)據(jù)開放的專項(xiàng)立法，即《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》（2019 年）、《浙江省公共數(shù)據(jù)開放與安全管理暫行辦法》（2020 年）。

（二）《數(shù)據(jù)安全法》的法律確認(rèn)

2021 年6 月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《數(shù)據(jù)安全法》，該法于2021 年9 月1 日起正式施行。該法是我國(guó)數(shù)據(jù)領(lǐng)域的第一部專項(xiàng)立法，也成為包括公共數(shù)據(jù)在內(nèi)的數(shù)據(jù)要素的基礎(chǔ)性法律。《數(shù)據(jù)安全法》第五章對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放進(jìn)行了專門規(guī)范，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)公共數(shù)據(jù)開放制度的法律確認(rèn)：雖然在該法中并未對(duì)“政務(wù)數(shù)據(jù)”的內(nèi)涵和外延加以明確，但是從第五章中第三十八至四十二條的規(guī)定而言，政務(wù)數(shù)據(jù)的主體一般是國(guó)家機(jī)關(guān)；但這一章中第四十三條也明確規(guī)定“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織為履行法定職責(zé)開展數(shù)據(jù)處理活動(dòng)，適用本章規(guī)定”。就具體制度內(nèi)容而言，《數(shù)據(jù)安全法》涉及公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)內(nèi)容基本是對(duì)此前地方立法既有的共識(shí)性制度的法律確認(rèn)。通過對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的地方立法進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)開放立法普遍注重?cái)?shù)據(jù)安全保障問題。除了數(shù)據(jù)開放目錄和平臺(tái)等制度外，公共數(shù)據(jù)開放地方立法探索中的具有爭(zhēng)議的數(shù)據(jù)利用規(guī)則并未在《數(shù)據(jù)安全法》中有進(jìn)一步的確認(rèn)。

三、公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的制度界分

數(shù)據(jù)開放運(yùn)動(dòng)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開存在密切關(guān)聯(lián)，一些國(guó)家的政策甚至表明政府信息公開為數(shù)據(jù)開放在法律層面奠定了基礎(chǔ)①參見鄭磊：《開放政府?dāng)?shù)據(jù)研究：概念辨析、關(guān)鍵因素及其互動(dòng)關(guān)系》，《中國(guó)行政管理》2015 年第11 期。?？梢?，厘清公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的制度差異是其立法及其制度發(fā)展的前提。

1.數(shù)據(jù)和信息的界分?；卮疬@一前提性問題首先需要對(duì)公共數(shù)據(jù)的法律屬性加以明確，而對(duì)公共數(shù)據(jù)法律屬性的認(rèn)識(shí)核心在于把握數(shù)據(jù)與信息的界分：盡管數(shù)據(jù)與信息這兩個(gè)概念在許多場(chǎng)合具有天然的共生性，但大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下對(duì)二者加以具體界分已經(jīng)逐漸成為新的立法趨勢(shì)。狹義上數(shù)據(jù)一般限于在計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)上流通的以二進(jìn)制為基礎(chǔ)表現(xiàn)出來的比特形式[3]，指的是《網(wǎng)絡(luò)安全法》所稱的“網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)”，即“通過網(wǎng)絡(luò)收集、存儲(chǔ)、傳輸、處理和產(chǎn)生的各種電子數(shù)據(jù)”。事實(shí)上，從《網(wǎng)絡(luò)安全法》的立法背景來看，立法者對(duì)“公共數(shù)據(jù)是網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的重要組成部分”也是相當(dāng)明確的[4]41。

從我國(guó)立法、政策以及相關(guān)的理論來看，數(shù)據(jù)和信息通常是交叉使用的，事實(shí)上國(guó)外也同樣存在類似的現(xiàn)象，但目前學(xué)界主張對(duì)二者加以具體厘清的觀點(diǎn)則值得認(rèn)真加以對(duì)待②參見梅夏英：《數(shù)據(jù)的法律屬性及其民法定位》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2016 年第9 期，第167-169 頁(yè)。。2016 年7 月全國(guó)人大常委會(huì)初審的《民法總則（草案）》曾將“數(shù)據(jù)信息”籠統(tǒng)地規(guī)定為知識(shí)產(chǎn)權(quán)的客體，之后因?yàn)闃O大的爭(zhēng)議立法作出了重大調(diào)整，2017 年3月全國(guó)人大最終通過的《民法總則》對(duì)數(shù)據(jù)與信息進(jìn)行了分別立法，這樣的立法模式也被繼續(xù)保留在了2020 年5 月全國(guó)人大通過的《民法典》中③《民法典》第一百一十一條規(guī)定：“自然人的個(gè)人信息受法律保護(hù)。任何組織或者個(gè)人需要獲取他人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)依法取得并確保信息安全，不得非法收集、使用、加工、傳輸他人個(gè)人信息，不得非法買賣、提供或者公開他人個(gè)人信息?！钡谝话俣邨l規(guī)定：“法律對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！薄Ｈ绻f《民法典》對(duì)數(shù)據(jù)與信息關(guān)系的處理仍顯模糊的話，《網(wǎng)絡(luò)安全法》和《數(shù)據(jù)安全法》則對(duì)“數(shù)據(jù)”與“信息”的關(guān)系做了較為明確的區(qū)分：《網(wǎng)絡(luò)安全法》第七十六條區(qū)別界定了“網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)（電子數(shù)據(jù)）”和“個(gè)人信息（電子或其他方式記錄）”，而且該法的立法解讀中也明確指出網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)是“信息的電子化形式”[4]161；《數(shù)據(jù)安全法》第三條第一款更是規(guī)定，數(shù)據(jù)是指任何以電子或者其他方式對(duì)信息的記錄。

由此可見，數(shù)據(jù)只是信息的一種表現(xiàn)形式，而且通常是以電子化方式對(duì)信息的記錄；基于相同的法理，數(shù)據(jù)與信息的這種界分關(guān)系同樣可以適用于公共數(shù)據(jù)（政務(wù)數(shù)據(jù)）與政府信息間的界分，公共數(shù)據(jù)往往是電子化方式對(duì)政府信息的記錄。

2.制度定位的差異。相對(duì)于政府信息公開而言，公共數(shù)據(jù)開放的對(duì)象是虛擬屬性突出的數(shù)據(jù)形態(tài)，而非物理屬性突出的信息形態(tài)。這種存在形態(tài)的轉(zhuǎn)變也導(dǎo)致了公共數(shù)據(jù)開放立法與政府信息公開立法的制度差異：前者的主要目的在于保障公眾數(shù)據(jù)利用的權(quán)利、維護(hù)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，而后者側(cè)重于對(duì)公眾知情權(quán)的保障。然而，遺憾的是不論是地方立法還是《數(shù)據(jù)安全法》對(duì)于公共數(shù)據(jù)開放和政府信息公開的制度定位均不明確，甚至在一定程度上混淆了兩種制度的差異。以《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》為例，該規(guī)章第二十四條第三款規(guī)定，“《政府信息公開條例》等法律、法規(guī)對(duì)公共數(shù)據(jù)開放已有規(guī)定的，從其規(guī)定”。這一規(guī)定在一定程度上體現(xiàn)了浙江立法探索中對(duì)公共數(shù)據(jù)開放和政府信息公開制度定位的不明確。同樣值得注意的是，《數(shù)據(jù)安全法》第四十一條的規(guī)定一定程度上也混淆了公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的界分，即“國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則，按照規(guī)定及時(shí)、準(zhǔn)確地公開政務(wù)數(shù)據(jù)。依法不予公開的除外”。雖然學(xué)界不乏主張將公共數(shù)據(jù)開放納入政府信息公開范疇的呼聲，但《政府信息公開條例》于2019 年首次修改后，并未明確增加公共數(shù)據(jù)開放的相關(guān)制度內(nèi)容。當(dāng)前立法對(duì)公共數(shù)據(jù)開放與政府信息公開的制度差異并未明確，這在很大程度上弱化了公共數(shù)據(jù)開放立法獨(dú)特的制度功能。因此，為了更好地實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開放的獨(dú)特制度功能，有必要確立公共數(shù)據(jù)開放立法相對(duì)獨(dú)特的制度定位，保障公民、法人和其他組織依法獲取和利用公共數(shù)據(jù)的權(quán)利，并通過公共數(shù)據(jù)開放更好地推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四、公共數(shù)據(jù)開放利用的具體制度安排

公共數(shù)據(jù)開放的首要目的是數(shù)據(jù)利用，因而在確保數(shù)據(jù)安全的條件下，相關(guān)立法有必要對(duì)數(shù)據(jù)利用環(huán)節(jié)的制度加以妥當(dāng)安排。數(shù)據(jù)權(quán)屬是數(shù)據(jù)利用環(huán)節(jié)所亟須解決的制度難題，也是公共數(shù)據(jù)開放立法所面臨的核心問題；此外，從公共數(shù)據(jù)利用所涉及的事前、事中和事后三個(gè)利用環(huán)節(jié)而言，對(duì)公共數(shù)據(jù)立法還需要明確技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與以及法律責(zé)任等關(guān)鍵性制度。

（一）數(shù)據(jù)權(quán)屬制度

當(dāng)前，我國(guó)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬制度缺失不僅制約了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需公共數(shù)據(jù)資源的有效供給，也阻礙了公共數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置，甚至由此形成了新的行政壟斷問題。例如，《浙江省促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》關(guān)于由省國(guó)資委牽頭組建國(guó)資控股的省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)管理公司負(fù)責(zé)開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的規(guī)定就引發(fā)了行業(yè)質(zhì)疑，這種模式容易導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)的部門壟斷并造成數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)。結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放先行國(guó)家關(guān)于公共數(shù)據(jù)保護(hù)的制度經(jīng)驗(yàn)，可以從以下兩個(gè)層面對(duì)公共數(shù)據(jù)權(quán)屬制度進(jìn)行設(shè)計(jì)安排：

1.公共數(shù)據(jù)公權(quán)保障進(jìn)路。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，自然資源屬于國(guó)家所有，這種資源國(guó)家所有權(quán)具有有別于民法所有權(quán)的公權(quán)屬性，其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)資源利用的積極干預(yù)權(quán)。盡管公共數(shù)據(jù)并不具有自然資源的物理屬性，但其事實(shí)上已經(jīng)成為國(guó)家的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，就此而言，公共數(shù)據(jù)的法律地位并不亞于自然資源。因此，從我國(guó)國(guó)家所有制發(fā)生機(jī)制而言，公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有具有法理正當(dāng)性。《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》立法過程中曾確立的“政府所有”制度探索在一定程度上是這種憲制法理的體現(xiàn)，公共數(shù)據(jù)的國(guó)家資源屬性有必要通過立法的形式加以明確。明確了公共數(shù)據(jù)權(quán)屬的公權(quán)屬性，就可以更好地鼓勵(lì)地方立法更加合理地確定公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用模式。

2.政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可制度。國(guó)家對(duì)公共數(shù)據(jù)資源的公權(quán)性支配只有衍生出以公共數(shù)據(jù)實(shí)際利用者為主體、以對(duì)公共數(shù)據(jù)的合理利用為內(nèi)容的私權(quán)性數(shù)據(jù)利用權(quán)，才真正形成了憲法所確定的資源利用秩序。而通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可的方式實(shí)現(xiàn)這種資源利用秩序不僅符合我國(guó)憲法確立的國(guó)家所有制基礎(chǔ)，也順應(yīng)了當(dāng)前政府?dāng)?shù)據(jù)開放的世界潮流。事實(shí)上，我國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)也包含了實(shí)質(zhì)意義上的數(shù)據(jù)開放許可協(xié)議，其內(nèi)容通常包含于平臺(tái)的網(wǎng)站申明、版權(quán)聲明、免責(zé)條款或是用戶協(xié)議當(dāng)中。然而這些非正式的政府?dāng)?shù)據(jù)開放協(xié)議往往限制用戶對(duì)數(shù)據(jù)的重復(fù)使用，因而與國(guó)際上通行的政府?dāng)?shù)據(jù)開放許可協(xié)議促進(jìn)數(shù)據(jù)使用和重用功能存在明顯差異。為了更好地實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)國(guó)家所有的制度性保障功能，有必要將數(shù)據(jù)開放許可納入我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的法律體系。

（二）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度

公共數(shù)據(jù)開放立法技術(shù)性較強(qiáng)，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)充分考慮技術(shù)開放性，這主要包括可機(jī)讀性、可獲取性、及時(shí)性以及元數(shù)據(jù)提供等技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。不論是貴州立法還是浙江立法均沒有體現(xiàn)出公共數(shù)據(jù)開放應(yīng)有的技術(shù)性特征。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》對(duì)數(shù)據(jù)開放方式僅原則性地規(guī)定為“易于獲取和加工”。由于缺乏技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范約束，公共數(shù)據(jù)開放運(yùn)行實(shí)踐至少面臨著以下三個(gè)方面的困境：其一，開放數(shù)據(jù)的可機(jī)讀性比例普遍偏低，并且鮮有以CSV等開放格式加以提供的，這嚴(yán)重影響了數(shù)據(jù)的獲取和加工效率；其二，開放數(shù)據(jù)的及時(shí)性較差，所發(fā)布的數(shù)據(jù)中未及時(shí)更新或從未更新的靜態(tài)數(shù)據(jù)占比較大，這使得公共數(shù)據(jù)難以成為相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)用穩(wěn)定可靠的數(shù)據(jù)源；其三，數(shù)據(jù)開放平臺(tái)中各數(shù)據(jù)集的元數(shù)據(jù)信息缺乏統(tǒng)一性的標(biāo)識(shí)規(guī)則，這不利于數(shù)據(jù)利用者的有效辨識(shí)以及對(duì)數(shù)據(jù)的自動(dòng)化處理。

技術(shù)性開放標(biāo)準(zhǔn)的缺失，導(dǎo)致公共數(shù)據(jù)開放的運(yùn)行效果不佳，因此有必要通過立法明確公共數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量要求，并盡可能細(xì)化相應(yīng)的技術(shù)性開放標(biāo)準(zhǔn)。具體的制度設(shè)計(jì)方案包括：一是確定公共數(shù)據(jù)開放的質(zhì)量原則。數(shù)據(jù)質(zhì)量原則是公共數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的重要保障，這一原則應(yīng)要求數(shù)據(jù)開放符合統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，且滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)創(chuàng)新領(lǐng)域的需求。二是細(xì)化開放數(shù)據(jù)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。開放數(shù)據(jù)所采用的數(shù)據(jù)格式直接決定了數(shù)據(jù)的技術(shù)開放性，應(yīng)當(dāng)明確要求所有開放數(shù)據(jù)采用可機(jī)讀格式，并鼓勵(lì)通過CSV 等開放格式、應(yīng)用程序編程接口（API）等方式開放數(shù)據(jù)；此外，還應(yīng)明確元數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)更新等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以方便公眾便捷查詢各類數(shù)據(jù)，進(jìn)一步促進(jìn)公眾對(duì)數(shù)據(jù)的再利用。三是鼓勵(lì)擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)開放的數(shù)量規(guī)模，對(duì)不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的公共數(shù)據(jù)，原則上都應(yīng)當(dāng)以“原初性和整體性”的數(shù)據(jù)形態(tài)、“易獲取和加工”的方式向社會(huì)開放；對(duì)于尚不具備充分開放條件的部門，也應(yīng)當(dāng)確定開放數(shù)據(jù)的重點(diǎn)范圍和開放次序。

（三）公眾參與制度

公共數(shù)據(jù)開放的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)需依靠公眾對(duì)數(shù)據(jù)的利用和創(chuàng)新，因而公眾參與制度必不可少。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》第24 條第1 款對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開放目錄編制設(shè)置了適當(dāng)?shù)墓妳⑴c機(jī)制。然而這種公眾參與機(jī)制并未貫穿于數(shù)據(jù)開放利用的整個(gè)運(yùn)作過程，特別是在數(shù)據(jù)利用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏有效的公眾參與機(jī)制。實(shí)踐中，公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)往往并未設(shè)置對(duì)所開放數(shù)據(jù)集的評(píng)價(jià)功能，更未設(shè)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)請(qǐng)求功能，因此當(dāng)公眾通過平臺(tái)開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)過程中即便發(fā)現(xiàn)了相關(guān)數(shù)據(jù)存在問題或者相關(guān)數(shù)據(jù)缺失，也無法通過有效的溝通互動(dòng)渠道及時(shí)向平臺(tái)反饋。另外，浙江省公共數(shù)據(jù)開放平臺(tái)所設(shè)置的“移動(dòng)應(yīng)用”欄目不僅數(shù)量少，而且僅局限于政府部門所提供的官方數(shù)據(jù)應(yīng)用，而其中有些應(yīng)用只不過是部門移動(dòng)業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)。這種缺乏公眾有效參與的官方壟斷性數(shù)據(jù)應(yīng)用不僅受眾面極為狹窄，也不利于真正高質(zhì)量數(shù)據(jù)應(yīng)用的分享和傳播。

公共數(shù)據(jù)開放立法應(yīng)當(dāng)事先確保公眾參與的全過程保障，特別要明確公共數(shù)據(jù)利用環(huán)節(jié)的公眾參與制度。以《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》為例，健全公共數(shù)據(jù)利用環(huán)節(jié)的公眾參與制度主要包括以下四個(gè)方面：一是建立以公眾需求為導(dǎo)向的制度理念。明確通過數(shù)據(jù)開放平臺(tái)和其他媒介廣泛采集公眾數(shù)據(jù)需求，擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)開放的數(shù)量與廣度，鼓勵(lì)提高公共數(shù)據(jù)的針對(duì)性，以更好地滿足公眾的個(gè)性化需求。二是拓展公眾參與的制度范圍。既要在數(shù)據(jù)目錄到發(fā)布的開放階段引入公眾參與機(jī)制，也要在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的后開放階段建立相應(yīng)的公眾參與機(jī)制。三是建立公眾參與的反饋機(jī)制。強(qiáng)化數(shù)據(jù)利用者與數(shù)據(jù)開放者之間的互動(dòng)交流，通過有效的反饋機(jī)制促進(jìn)數(shù)據(jù)開放部門不斷提高公共數(shù)據(jù)服務(wù)的質(zhì)量，更好地滿足公眾需求。四是鼓勵(lì)推廣基于公共數(shù)據(jù)所開發(fā)的數(shù)據(jù)應(yīng)用。通過制度化的方式為公共數(shù)據(jù)應(yīng)用成果提供充分的展示機(jī)會(huì)，促進(jìn)公眾更廣泛地參與數(shù)據(jù)利用、激勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新。

（四）法律責(zé)任制度

公共數(shù)據(jù)開放利用過程所涉及的主體既包括數(shù)據(jù)開放的主管部門（亦即數(shù)據(jù)開放者），也包括數(shù)據(jù)利用的相關(guān)個(gè)人或組織（亦即數(shù)據(jù)利用者），與之對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任制度也理應(yīng)針對(duì)這兩方主體進(jìn)行設(shè)計(jì)安排。相對(duì)于《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》而言，《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》對(duì)公共數(shù)據(jù)開放的法律責(zé)任規(guī)定得更為明確?！墩憬」矓?shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》以專章的形式對(duì)“法律責(zé)任”進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，但該辦法第三十九條所規(guī)定的法律責(zé)任制度僅涉及數(shù)據(jù)開放者，對(duì)數(shù)據(jù)利用者的法律責(zé)任并未明確。盡管數(shù)據(jù)利用者的法律責(zé)任可以通過《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》第三十八條的概括性責(zé)任條款予以追究，但由于我國(guó)公共數(shù)據(jù)立法存在嚴(yán)重的滯后性，通過“已有法律責(zé)任規(guī)定”來追究數(shù)據(jù)利用者法律責(zé)任勢(shì)必會(huì)存在制度性障礙。需要指出的是，即便《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》對(duì)數(shù)據(jù)開放者的法律責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)列舉，但由于該辦法本身存在的制度缺陷，導(dǎo)致對(duì)數(shù)據(jù)開放者的法律責(zé)任機(jī)制設(shè)計(jì)也不盡完善。

為了更好保障公共數(shù)據(jù)開放目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有必要健全相應(yīng)的法律責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)責(zé)任主體的合法制約。一是明確數(shù)據(jù)利用者的法律責(zé)任。《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》對(duì)數(shù)據(jù)開放者的數(shù)據(jù)安全職責(zé)進(jìn)行了非常詳細(xì)的制度安排，并設(shè)計(jì)了嚴(yán)格的法律程序予以保障；然而，數(shù)據(jù)開發(fā)利用環(huán)節(jié)同樣存在數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，在此階段數(shù)據(jù)利用者的法律責(zé)任有必要加以明確。二是完善數(shù)據(jù)開放者的法律責(zé)任。例如，《浙江省公共數(shù)據(jù)和電子政務(wù)管理辦法》對(duì)開放數(shù)據(jù)質(zhì)量等方面的要求存在嚴(yán)重不足，有必要明確數(shù)據(jù)開放者的相應(yīng)法律責(zé)任，強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量的檢驗(yàn)和考核要求，鼓勵(lì)采取智能化手段對(duì)數(shù)據(jù)開放者所發(fā)布的數(shù)據(jù)質(zhì)量進(jìn)行檢驗(yàn)，并逐步將開放數(shù)據(jù)質(zhì)量考核納入績(jī)效考核的范圍。三是建立公共數(shù)據(jù)違法投訴舉報(bào)制度，鼓勵(lì)社會(huì)公眾積極檢舉揭發(fā)公共數(shù)據(jù)開放和利用過程中存在的違法犯罪行為。四是建立因追責(zé)引發(fā)爭(zhēng)議的法律救濟(jì)機(jī)制，通過正式的法律救濟(jì)途徑更好地維護(hù)數(shù)據(jù)開放者或數(shù)據(jù)利用者的合法權(quán)益。