王 鋒

行政改革是一蹴而就還是遙遙無期?行政改革有結(jié)束的那一天嗎?還是永遠(yuǎn)都在路上?在我們看來，行政改革已經(jīng)成為人們生活的一部分，也就是說，既然行政改革已經(jīng)是一種常態(tài)化、常規(guī)化的政府行為，那么，一方面我們需要調(diào)整對(duì)行政改革的認(rèn)識(shí)，適應(yīng)行政管理體系的變動(dòng)，適應(yīng)行政改革作為一個(gè)變量在影響我們的生活；另一方面，既然行政改革成為政府的日常性行政行為，那么就需要進(jìn)行程序化設(shè)置，對(duì)行政改革的議題、發(fā)起、過程、目標(biāo)、實(shí)施等問題進(jìn)行程序化限制，使行政改革這一行政行為走上規(guī)范化、法治化的道路，使行政改革本身保持在正確的軌道上，并且能有正確的目標(biāo)來引導(dǎo)。

一、 行政改革的兩種認(rèn)知

行政改革已經(jīng)是一個(gè)非常熟悉的語詞了，我們也常?？吹健芭蛎洝母铩倥蛎洝俑母铩边@樣一種周期性的改革現(xiàn)象。如果說這種改革的周期性是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的特殊情況的話，那么，一方面，這種改革的周期性又何以延續(xù)如此長(zhǎng)的時(shí)間，另一方面，行政改革的周期性并不僅僅是中國(guó)社會(huì)所特有的，西方社會(huì)的行政改革也呈現(xiàn)出周期性特點(diǎn)。如此看來，行政改革就不能被看作一種孤立的現(xiàn)象，也不能被看作是社會(huì)轉(zhuǎn)型期所獨(dú)有的，而應(yīng)在更廣闊的視野中才能得到一種更為客觀的理解。

那么，到底如何看待行政改革呢?對(duì)行政改革存在兩種不同的認(rèn)識(shí)。

一種是悲觀論，認(rèn)為行政改革“遙遙無期”，從而對(duì)改革表現(xiàn)出疲憊的心態(tài)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，改革開放我們已經(jīng)進(jìn)行了四十多年，仍然還在改革，而且改革的勢(shì)頭一點(diǎn)都沒有停頓下來的意思。面對(duì)持續(xù)的改革，部分人對(duì)改革產(chǎn)生疲憊心態(tài)。就行政改革來說，每五年一次的機(jī)構(gòu)改革成為行政改革的晴雨表。如果從時(shí)間的維度來說，行政改革呈現(xiàn)出周期性的特點(diǎn)，即前面所說的“膨脹—改革—再膨脹—再改革”這樣一種狀況，且這種狀況在可預(yù)見的未來至少還會(huì)持續(xù)下去，這離人們?cè)瓉硭谕慕⒁环N良性社會(huì)秩序還有不少距離，進(jìn)而產(chǎn)生改革會(huì)變得遙遙無期，改革什么時(shí)候會(huì)結(jié)束這樣一種心態(tài)。甚至有人有更極端的看法，即因?yàn)樾姓母镞b遙無期，看不到行政發(fā)展的未來形態(tài)是什么，所以對(duì)行政改革感到失望。

另外一種觀點(diǎn)與之相反。持這種觀點(diǎn)的人看到行政改革的緊迫性與必要性，他們認(rèn)為，我國(guó)在特定社會(huì)歷史背景下進(jìn)行的行政改革是從舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政管理體制改革轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的行政管理體制，這種行政改革是體制性變革。在這種背景下，基于對(duì)舊體制弊端的深刻認(rèn)知，人們對(duì)行政改革普遍抱有一種急迫性與熱情，這種熱情就在于期望“畢其功于一役”，期望在一夜之間能夠完全變成新體制，對(duì)新體制的優(yōu)點(diǎn)寄予無限希望，期望新的行政體制能夠克服舊體制的所有弊端，從而對(duì)行政改革抱有無限期待，即認(rèn)為行政改革可以在一夜之間完成，似乎行政改革可以解決所有問題。江澤民同志曾批評(píng)過這種對(duì)改革的理想化認(rèn)識(shí)：“有的同志對(duì)改革的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性缺乏充分的思想準(zhǔn)備，把改革過于理想化，好像一搞改革就馬上可以把舊體制的弊病一掃而光了，就馬上可以把多年積累下來的問題統(tǒng)統(tǒng)解決了?！?1)《江澤民文選》第一卷，北京：人民出版社，2006年，第45頁。問題在于，這種理想化、簡(jiǎn)單化的觀點(diǎn)沒有看到改革的復(fù)雜性，沒有看到新舊體制轉(zhuǎn)換的長(zhǎng)期性，更沒有看到改革實(shí)踐本身的復(fù)雜性，以一種改革的熱情、過于樂觀的眼光來看待改革。其實(shí)作為改革一部分的行政改革也是如此，不可能輕輕松松就完成。

行政改革是否為針對(duì)特殊情況而展開的行為？我們知道，今天討論改革時(shí)有一個(gè)不言自明的環(huán)境，那就是中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型這一宏觀社會(huì)背景。也就是說，如果行政改革是針對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型而進(jìn)行的，那么就意味著行政改革預(yù)設(shè)了一個(gè)終極目標(biāo)，即要從一種社會(huì)類型下的行政管理改革為另一種社會(huì)類型下的行政管理，具體到我國(guó)的社會(huì)語境來說，就是從社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在這一背景下進(jìn)行行政管理體制改革，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。顯然，這種改革實(shí)際上預(yù)設(shè)了一個(gè)理想化的目標(biāo)，那就是我們要實(shí)現(xiàn)的是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政管理，在這一目標(biāo)下改革那些不相適應(yīng)的行政管理體制、行政管理組織、行政管理方式等。然而，這種特殊語境下的行政改革是否只是其唯一內(nèi)涵？也就是說，行政改革是否只是社會(huì)轉(zhuǎn)型期獨(dú)有的？如果是，那我們的討論就沒有意義；如果不是，那么，在更廣泛的視野中來思考行政改革，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)行政改革在某種意義上成了行政管理中的一種常態(tài)。

實(shí)際上，這兩種對(duì)行政改革的認(rèn)識(shí)都存在偏差，前者看不到行政改革本身所帶來的進(jìn)步，沒有從歷史發(fā)展的眼光來看待行政改革，只看到行政改革現(xiàn)象本身，沒有看到行政改革背后所蘊(yùn)含的豐富的社會(huì)歷史內(nèi)容，更沒有看到現(xiàn)代社會(huì)本身處于持續(xù)的變革之中，對(duì)行政改革的周期性特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足，從而產(chǎn)生觀望甚至失望悲觀的情緒。另一種觀點(diǎn)則過于樂觀，似乎行政改革可以解決行政管理體制的所有問題，沒有看到新舊體制之間轉(zhuǎn)換的復(fù)雜性，也沒有看到制度本身的內(nèi)生性，要從一種社會(huì)本身中生長(zhǎng)出來，盡管他們以非凡的熱情來擁抱改革，但由于對(duì)改革本身的復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，因此在改革遇到挫折后又會(huì)走向另外一個(gè)極端，即轉(zhuǎn)向前者。如此看來，這兩種認(rèn)識(shí)都是有害的，它們對(duì)行政改革本身的困難估計(jì)不足，由于認(rèn)知上的偏差，一旦遇到挫折，就很容易走向極端，要么退回老路，要么存在畏難情緒，從而很難保證行政改革在正確的軌道上進(jìn)行。那么，到底如何看待行政改革，如何理解行政改革的長(zhǎng)期性與復(fù)雜性，如何在更廣泛的社會(huì)范圍內(nèi)理解行政改革?我們認(rèn)為，行政改革是社會(huì)發(fā)展中的一種常態(tài)現(xiàn)象，是一種常見的政府行政行為，也是一種日常生活中我們經(jīng)常面對(duì)的行政行為。這即是說，我們要適應(yīng)行政管理本身的經(jīng)常性變革，而這種變革在可以預(yù)見的未來會(huì)伴隨著我們。那么，作為常態(tài)的行政改革是如何發(fā)生的?其作用的機(jī)理又是什么?

二、 從公共行政的雙螺旋結(jié)構(gòu)把握行政改革的常態(tài)化

筆者曾提出關(guān)于公共行政的雙螺旋解釋框架。公共行政具有雙重性結(jié)構(gòu)，即技術(shù)性與價(jià)值性構(gòu)成公共行政的兩極，它們猶如雙螺旋的兩股，但卻是平行的兩股，這兩者之間存在矛盾，這種矛盾及其解決交替影響公共行政，從而使公共行政的發(fā)展呈現(xiàn)出螺旋式上升的特征。這意味著在價(jià)值性與技術(shù)性這一雙重因素的推動(dòng)下，公共行政本身的發(fā)展呈現(xiàn)出“矛盾產(chǎn)生—矛盾解決—新的矛盾產(chǎn)生—矛盾再解決”這樣一個(gè)辯證發(fā)展的過程。既然價(jià)值性與技術(shù)性構(gòu)成公共行政的兩個(gè)重要方面，那么，這兩個(gè)方面是否等量齊觀呢?在我們看來，價(jià)值性與技術(shù)性是公共行政的非常重要的因素，雖然它們的作用方式如同雙螺旋結(jié)構(gòu)一樣，但這兩個(gè)方面并非處于同等位置上。其中，價(jià)值性是公共行政的核心，構(gòu)成公共行政的靈魂。純技術(shù)化的公共行政僅僅是一種工具，它很容易為強(qiáng)權(quán)所左右;同樣，純價(jià)值化的公共行政如果沒有相應(yīng)的技術(shù)化、科學(xué)化的行政機(jī)制予以實(shí)現(xiàn)，價(jià)值性的東西始終只是一種追求與應(yīng)當(dāng)，不能化為現(xiàn)實(shí)，盡管這種追求有時(shí)令人神往，非常期待(2)王鋒：《走向服務(wù)型政府的行政精神》，北京：商務(wù)印書館，2018年，第23-28頁。。竺乾威教授從機(jī)構(gòu)改革的角度把行政改革分為結(jié)構(gòu)改革與流程改革。在他看來，所謂流程改革關(guān)注的是如何提高政府效率，屬于行政管理技術(shù)性的一面。而結(jié)構(gòu)改革則關(guān)注的是價(jià)值問題，即行政改革的目的問題?！霸跈C(jī)構(gòu)改革中，結(jié)構(gòu)與流程，也即關(guān)系和過程兩者是一種互為補(bǔ)充互為促進(jìn)的關(guān)系。雙方都以對(duì)方作為自己存在的條件，關(guān)系界定了流程運(yùn)作的目的和方式。沒有關(guān)系來確定運(yùn)作的目的和方式，運(yùn)作就無法進(jìn)行。而流程則不斷為關(guān)系的界定和再界定提供所需要的來源?！?3)竺乾威：《公共行政的改革、創(chuàng)新與現(xiàn)代化》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2018年，第319頁。就其關(guān)注的問題實(shí)質(zhì)而言，我們認(rèn)為，結(jié)構(gòu)關(guān)注的是價(jià)值，而流程關(guān)注的是技術(shù)。在某種程度上，結(jié)構(gòu)與流程與我們所提出的雙螺旋結(jié)構(gòu)具有異曲同工之妙。

公共行政雙螺旋結(jié)構(gòu)的作用機(jī)理是什么?或者說，既然價(jià)值因素處于核心地位，那么，價(jià)值因素又是如何影響公共行政，從而推動(dòng)公共行政發(fā)展的?我們?cè)陔p螺旋結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提出了公共行政的設(shè)定性價(jià)值與非設(shè)定性價(jià)值。所謂設(shè)定性價(jià)值,意味著公共行政的價(jià)值由外部力量所賦予，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)系統(tǒng)中，這種設(shè)定性價(jià)值就表現(xiàn)為政治體系對(duì)社會(huì)價(jià)值要求的明確表達(dá)，并以制度化的方式傳遞給行政組織。在某種意義上，設(shè)定性價(jià)值就是公共行政所處的政治環(huán)境，是由特定政治環(huán)境所表達(dá)與賦予的價(jià)值。公共行政始終在既定的政治環(huán)境中運(yùn)作，成為公共行政有效運(yùn)轉(zhuǎn)的背景性框架。因而，對(duì)公共行政來說，這種價(jià)值是先在的，無論是對(duì)作為整體的行政體系還是對(duì)作為個(gè)體的行政管理者來說，既定政治環(huán)境所賦予的價(jià)值是被選擇的結(jié)果，這也就是當(dāng)代美國(guó)行政倫理學(xué)家羅爾所說的公共行政所服務(wù)的政體價(jià)值(4)王鋒：《走向服務(wù)型政府的行政精神》，北京：商務(wù)印書館，2018年，第175頁。。

所謂非設(shè)定性價(jià)值，意味著這種價(jià)值不能由人自主賦予，而是事物本身所具有的。價(jià)值的非設(shè)定性表明公共行政的價(jià)值具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，是由公共行政本身的規(guī)定性所賦予的。如果設(shè)定性價(jià)值經(jīng)常變化的話，那么非設(shè)定性價(jià)值就相對(duì)穩(wěn)定；如果設(shè)定性價(jià)值經(jīng)常受社會(huì)政治環(huán)境的影響而發(fā)生變動(dòng)的話，那么非設(shè)定性價(jià)值則相對(duì)獨(dú)立。也就是說，當(dāng)設(shè)定性價(jià)值傳遞給行政體系后，這種設(shè)定性價(jià)值如何實(shí)現(xiàn)，就必然通過公共行政的非設(shè)定性價(jià)值體現(xiàn)出來。在這里，設(shè)定性價(jià)值以某種特殊的方式在行政體系內(nèi)轉(zhuǎn)化為非設(shè)定性價(jià)值。這也就是威爾遜、古德諾等人所說的行政是國(guó)家意志的執(zhí)行背后所要表達(dá)的價(jià)值內(nèi)涵(5)王鋒：《走向服務(wù)型政府的行政精神》，北京：商務(wù)印書館，2018年，第177頁。。

既然如此，根據(jù)我們所提出的雙螺旋結(jié)構(gòu)來分析，在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)制度框架體系內(nèi)，在一定時(shí)期內(nèi)，社會(huì)以制度化的方式表達(dá)其價(jià)值訴求，這種價(jià)值就是我們前面所說的設(shè)定性價(jià)值，當(dāng)這種設(shè)定性價(jià)值為公共行政所接受時(shí)，也就意味著它轉(zhuǎn)換為公共行政的非設(shè)定價(jià)值。并以公共行政所獨(dú)有的方式予以轉(zhuǎn)化。公共行政選擇一定的價(jià)值，并通過相應(yīng)的技術(shù)性安排來使特定價(jià)值得到實(shí)現(xiàn)或盡可能實(shí)現(xiàn)，這就是價(jià)值性表達(dá)必然通過技術(shù)化方式最終得以實(shí)現(xiàn)。而隨著時(shí)間的推移和社會(huì)的變遷，作為行政價(jià)值實(shí)現(xiàn)的載體的行政體系會(huì)表現(xiàn)出某種不適應(yīng)，這也就意味著設(shè)定性價(jià)值發(fā)生變化具有了某種必然性。而設(shè)定性價(jià)值發(fā)生變化，也就意味著行政體制、行政制度、行政方式等或遲或早要發(fā)生某種技術(shù)性變革。而且技術(shù)化行政變革的完成，也就意味著下一輪行政改革的開始，如此循環(huán)往復(fù)，一輪行政改革的結(jié)束往往意味著下一輪行政改革的開始。也許有人會(huì)對(duì)行政改革產(chǎn)生疲憊的心態(tài)，也許有人認(rèn)為行政改革不過是機(jī)構(gòu)的撤并、人員的精減，也許有人認(rèn)為，行政改革不過如此，不過是在政治社會(huì)的變化后面亦步亦趨，但如果從雙螺旋結(jié)構(gòu)來解釋的話，也許人們會(huì)改變對(duì)行政改革的認(rèn)識(shí)。

更進(jìn)一步，我們之所以認(rèn)為行政改革是一種常態(tài)，還在于行政改革所處的環(huán)境，即社會(huì)環(huán)境本身。我們知道，現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)最明顯的特征就是流動(dòng)性的增強(qiáng)。流動(dòng)性意味著變動(dòng)不居。這種流動(dòng)性構(gòu)成晚期現(xiàn)代性社會(huì)的最顯著的特點(diǎn)?！霸谶@樣一個(gè)世界中，幾乎沒有什么東西是事先決定了的，甚至于更沒有什么事情不可改變。很少有失敗是最終的失敗，也很少有什么災(zāi)難——如果有的話——不可逆轉(zhuǎn)；也沒有什么勝利是最后的勝利。因?yàn)榭赡苄允菬o限的，沒有任何事物會(huì)被承認(rèn)化成了永恒的現(xiàn)實(shí)?！?6)齊格蒙特·鮑曼：《流動(dòng)的現(xiàn)代性》，歐陽景根譯，上海：上海三聯(lián)書店，2002年，第95頁。如果說工業(yè)社會(huì)追求的是確定性，是要把一切都置于控制之下，那么后工業(yè)社會(huì)流動(dòng)性的增強(qiáng)，使得社會(huì)處于高度不確定性狀態(tài)，我們?cè)僮非蟠_定性已經(jīng)顯得不合時(shí)宜了，而且社會(huì)本身也已經(jīng)向我們展示出追求確定性的不可能。正如鮑曼所說：“時(shí)尚以驚人的速度到來，卻又以同樣驚人的速度變成過時(shí)落伍的東西，所有我們追求的事物，在我們還沒來得及完全消受它們之前，就已經(jīng)變得陳舊落后，令人不快甚至是大倒味口、可惡至極?！?7)齊格蒙特·鮑曼：《流動(dòng)的現(xiàn)代性》，歐陽景根譯，上海：上海三聯(lián)書店，2002年，第252頁。社會(huì)本身呈現(xiàn)出加速度的態(tài)勢(shì)，這種變化的速度甚至使人們眼花繚亂。在某種程度上，流動(dòng)性成為我們的生活背景，變動(dòng)不居構(gòu)成我們生活環(huán)境的最顯著特征，我們不得不在整個(gè)生活中面對(duì)這種由于社會(huì)本身變動(dòng)而帶來的高度不確定性。這構(gòu)成了鮑曼所描述的社會(huì)背景?！霸瓌t上無法計(jì)算的風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)在原則上不規(guī)律的環(huán)境中，在這種環(huán)境中，順序被打破，順序不重復(fù)就是這里的規(guī)矩，沒有規(guī)范就是這里的規(guī)范。風(fēng)險(xiǎn)是換了名字的不確定性。”(8)齊格蒙特·鮑曼：《流動(dòng)的恐懼》，谷蕾等譯，南京：江蘇人民出版社，2012年，第107頁。鮑曼說“沒有規(guī)范就是這里的規(guī)范”固然有些絕對(duì)，但他所揭示的高度不確定性卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。

一方面，社會(huì)本身越來越呈現(xiàn)出高度不確定性的特征，這也就意味著那種僵化的、固定的行政管理方式越來越不適應(yīng)這個(gè)高度不確定的社會(huì)，越來越要求公共行政呈現(xiàn)出某種靈活性與彈性，而這種要求的日益迫切，也就使得我們所說的行政改革越來越成為我們生活中的一部分。另一方面，即使在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)制度框架下，社會(huì)的設(shè)定性價(jià)值也會(huì)或遲或早發(fā)生變化，這也就意味著這種變化了的價(jià)值總會(huì)反映到公共行政身上，一旦公共行政接受了這種價(jià)值，也就會(huì)采取這樣或那樣的方式來想方設(shè)法實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值，也就必然通過技術(shù)化的方式來改變?cè)械男姓芾眢w制、行政管理方式，甚至是行政制度，這也就意味著行政改革的到來。雖然改革會(huì)帶來某種不確定性，會(huì)讓我們產(chǎn)生某種不適，會(huì)讓我們習(xí)以為常的環(huán)境發(fā)生變化，但從學(xué)理分析尤其是從雙螺旋結(jié)構(gòu)來分析，行政改革在某種程度上具有必然性，亦即在一個(gè)變動(dòng)不居的社會(huì)中，行政改革將會(huì)也必然會(huì)成為一種常態(tài)。

即使是在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)制度框架體系內(nèi)，社會(huì)的變動(dòng)不居，也會(huì)使得特定時(shí)期的行政價(jià)值發(fā)生某種變化，而價(jià)值必然要以某種技術(shù)化的方式予以實(shí)現(xiàn)，這就是我們所說的公共行政的技術(shù)化的一面。隨著社會(huì)價(jià)值的調(diào)整，其價(jià)值落實(shí)必然要通過特定的制度安排來實(shí)現(xiàn)。原有的行政管理是為既有行政價(jià)值服務(wù)的，隨著行政價(jià)值的調(diào)適，就必然要對(duì)技術(shù)化的行政管理進(jìn)行改革。從邏輯上來說，行政改革是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的過程，這即是說，無論是從雙螺旋結(jié)構(gòu)來看，還是從價(jià)值的二分來看，必然要求公共行政進(jìn)行改革，這時(shí)候，僅僅以改革的長(zhǎng)期性來說明，從理論上難以得到合理的解釋。如果說，長(zhǎng)期性意味著人們對(duì)改革表現(xiàn)出某種無奈，那么，當(dāng)從學(xué)理上來考察行政改革的必然性時(shí)，我們對(duì)行政改革的認(rèn)識(shí)就會(huì)發(fā)生變化。

三、 行政改革常態(tài)化的程序保障

既然我們已經(jīng)從學(xué)理上認(rèn)識(shí)到行政改革的不可避免性，也認(rèn)識(shí)到行政改革完全不可能有一個(gè)終點(diǎn)，那么，對(duì)行政改革的認(rèn)識(shí)就應(yīng)當(dāng)發(fā)生改變，就需要糾正原來對(duì)行政改革幾種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。其中一種錯(cuò)誤的觀點(diǎn)就是認(rèn)為改革遙遙無期。這種認(rèn)識(shí)預(yù)設(shè)了一個(gè)終點(diǎn)，認(rèn)為改革到一定階段完成了歷史任務(wù)就會(huì)萬事大吉。正如前述，在悲觀者看來，原來所期望的改革完成之日遙遙無期，而我們又不斷地在進(jìn)行改革，這就使得不少人產(chǎn)生一種疲憊心態(tài)。原來對(duì)改革的期望不僅沒有實(shí)現(xiàn)，反而還要承擔(dān)改革本身所帶來的眾多風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是改革本身把人們都拋入了一個(gè)充滿不確定的社會(huì)中，而在這樣一個(gè)充滿不確定性的社會(huì)里，人們最期待的恰恰是社會(huì)能夠帶來秩序與確定性。不間斷的改革使這種不確定性在持續(xù)增加，也讓人們從心理上疲憊不堪。由于社會(huì)本身不是一成不變的，始終在發(fā)展，因此，基于我們的理論分析，改革也就會(huì)持續(xù)進(jìn)行下去，這意味著改革永遠(yuǎn)在路上。既然改革不會(huì)終止，那么對(duì)改革的疲憊心態(tài)也需要調(diào)適。

另外一種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)是把改革當(dāng)作一種口號(hào)，進(jìn)而使改革成為一種折騰。改革有其客觀必然性，改革也有其客觀內(nèi)容。是對(duì)既有體制中不符合社會(huì)要求和社會(huì)發(fā)展的方面進(jìn)行調(diào)整，因而改革并不是一種口號(hào)，也不是一種毫無意義的語詞。確實(shí)，在改革已經(jīng)成為一種社會(huì)歷史趨勢(shì)的情況下，改革本身已經(jīng)成為一種時(shí)髦的口號(hào)，因而也就沒有人敢于公開反對(duì)改革?？墒?，對(duì)改革本身也可以有兩種完全不同的態(tài)度；一種是真誠(chéng)對(duì)待改革，并積極投身于改革的洪流當(dāng)中；另外一種就是口頭上支持改革，至少在公開場(chǎng)合會(huì)喊關(guān)于改革的口號(hào)，甚至?xí)龀鲆恍┟嫦蚋母锏谋硌輥恚@種認(rèn)識(shí)也僅限于此，也就是說，他們僅僅是在口頭上支持改革，但從不在行動(dòng)上進(jìn)行改革，甚至陽奉陰違，在暗地里阻礙改革的進(jìn)行。更有甚者，有部分人尤其是領(lǐng)導(dǎo)者以改革的名義，夾雜著個(gè)人或小集團(tuán)的私利，以改革之名，行利已之實(shí)，這種似是而非的改革已經(jīng)完全脫離了改革的本義。正因?yàn)槿绱?，我們更需要?duì)改革正本清源，回到改革的本義上來。

改革不是折騰。如前所述，改革是因?yàn)榧扔猩鐣?huì)體制中存在著與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的方面，所以亟需對(duì)那些不適應(yīng)的方面進(jìn)行調(diào)整與改變。但是，有些人以改革的名義進(jìn)行的改革，既可能摻雜個(gè)人私利，又可能對(duì)改革本身的內(nèi)涵完全沒有理清，使改革在實(shí)際進(jìn)行當(dāng)中變成了一種游戲，就是每隔幾年的花樣翻新，改過來的再改回去，幾年后再花樣翻新，而實(shí)質(zhì)內(nèi)容根本沒有發(fā)生變化。這樣的行為還被美其名曰“改革”，實(shí)在是敗壞了改革的名聲，甚至有些人把改革當(dāng)作自己升遷的政治資本，成為增加其政績(jī)的借口。

以上幾種情況雖然不是主流，但在實(shí)際生活中卻有一定市場(chǎng)。這就需要我們糾正對(duì)改革的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，回到改革的本來意義上。在我們看來，行政改革已經(jīng)成為一種常態(tài)，即成為社會(huì)生活的一部分。我們只要在社會(huì)中生活，那么就在某種程度上意味著不得不經(jīng)常面對(duì)行政改革，這種改革既不是沒完沒了的折騰，也不是一種時(shí)髦的口號(hào)，既不是以改革的名義摻雜個(gè)人私利，也不是把改革當(dāng)成護(hù)身符。改革始終是對(duì)社會(huì)中存在的不合社會(huì)發(fā)展要求的方面進(jìn)行改進(jìn)，這就意味著改革有其實(shí)質(zhì)內(nèi)容，改革是實(shí)實(shí)在在的，盡管有部分人可能會(huì)利用改革在短時(shí)間內(nèi)獲得個(gè)人利益，他們也確實(shí)利用了改革的名義，但這不是改革本身，改革是社會(huì)趨勢(shì)，是以大多數(shù)人的利益為判斷標(biāo)準(zhǔn)的，因而需要對(duì)改革本身正本清源，而不是少數(shù)人或者極少數(shù)人利用改革而敗壞了改革的名聲。

既然存在著對(duì)改革的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，也存在著有人利用改革名義損害大多數(shù)人利益，甚至可能使改革變成了“開倒車”，走回頭路的可能，而我們又確確實(shí)實(shí)需要改革，通過改革來維護(hù)與實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人的根本利益，那么如何解決這一難題呢?這需要我們首先厘定改革的本質(zhì)。改革意味著社會(huì)變遷對(duì)行政管理提出了實(shí)質(zhì)性要求，即社會(huì)本身的日新月異使得行政管理無論是從體制、行為還是從觀念上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)。在這個(gè)意義上，我們說行政改革是對(duì)既有的不適應(yīng)社會(huì)變化的舊行政管理模式的改造，是要?jiǎng)?chuàng)造出新的適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求的行政管理模式。同時(shí)，如前所述，現(xiàn)代社會(huì)本身已經(jīng)不是追求確定性、不是控制偶然的時(shí)代，社會(huì)本身處于高度的不確定性狀態(tài)中，這就要求行政管理能夠適應(yīng)變動(dòng)不居的社會(huì)本身，不再追求馴服偶然，不再以不變應(yīng)萬變，而是如何適應(yīng)這一流動(dòng)性極強(qiáng)的社會(huì)。就此來說，作為常態(tài)的行政改革也就成為必然。而問題在于，如何防止行政改革變成一種任性，甚至成為某些領(lǐng)導(dǎo)隨意性很強(qiáng)的行為？羅爾斯關(guān)于程序正義與實(shí)質(zhì)正義的思考值得我們注意。

羅爾斯把程序正義分為完善的程序正義、不完善的程序正義及純粹的程序正義。所謂完善的程序正義是指“有一個(gè)決定什么結(jié)果是正義的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，和一種保證達(dá)到這一結(jié)果的程序”。所謂不完善的程序正義是指“當(dāng)有一種判斷正確結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，卻沒有可以保證達(dá)到它的程序”。所謂純粹的程序正義，在羅爾斯看來，是指一切取決于程序條件的滿足，不存在關(guān)于結(jié)果正當(dāng)與否的任何標(biāo)準(zhǔn)。純粹程序正義要求決定正義結(jié)果的程序必須在實(shí)際上得到有效執(zhí)行。羅爾斯指出：“不存在對(duì)正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無論它們可能會(huì)是一些什么樣的結(jié)果?！?9)羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第86頁。就羅爾斯所說的程序正義來看，完善的程序正義在現(xiàn)實(shí)中很少見，這是因?yàn)橐环矫嫒魏纬绦蚨疾豢赡苁峭昝罒o缺的，而且，社會(huì)本身的變動(dòng)不居使得任何程序性限制在某種程度上具有滯后性，這也就意味著完善的程序正義在某種程度上成為一種理想化的要求。從這個(gè)意義上來說，程序都是不完善的，即羅爾斯所說的不完善的程序正義。但是我們看到，羅爾斯這里所說的不完善的程序正義卻是有嚴(yán)重缺陷的。他認(rèn)為不完善的程序正義只有關(guān)于正義的標(biāo)準(zhǔn)而沒有達(dá)到正義的程序。在我們看來，不完善的程序正義并不意味著程序的缺失，反而要求有相應(yīng)的程序來保障達(dá)到正義。

至于純粹的程序正義，羅爾斯顯然想表達(dá)程序的至關(guān)重要性。純粹的程序是沒有意義的，程序正義與實(shí)質(zhì)正義二者密切相關(guān)，實(shí)質(zhì)正義是程序正義之靈魂，沒有實(shí)質(zhì)正義為程序正義指明目標(biāo)，程序正義也就毫無存在價(jià)值。反過來，實(shí)質(zhì)正義要靠程序正義來保障。程序正義有時(shí)可能不是那么有效率，但卻是現(xiàn)代社會(huì)所必需的，它是達(dá)到實(shí)質(zhì)正義的途徑和保證。但是，過分強(qiáng)調(diào)程序正義，就會(huì)使形式離開了內(nèi)容，必然會(huì)走向形式主義從而湮沒程序正義中所包含的合理內(nèi)核。但這并不是說程序正義僅僅具有工具性價(jià)值，在現(xiàn)代社會(huì)中，公民之所以尊重法律，不僅僅是因?yàn)榉赏ㄟ^一種正當(dāng)程序?qū)Υ?，具有程序正義，而且也在于法律與社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值觀念合拍，具有實(shí)質(zhì)正義的內(nèi)涵。程序正義具有相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值，對(duì)于公共行政來說，盡管它具有實(shí)質(zhì)性的價(jià)值負(fù)擔(dān)，但程序正義具有優(yōu)位性，因?yàn)楣残姓?，尤其是公共行政所作出的具體決定直接針對(duì)特定的個(gè)體，其決定勢(shì)必直接影響到個(gè)體權(quán)利，這種權(quán)利當(dāng)然是實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，因而它所涉及的也是實(shí)質(zhì)正義問題。我們認(rèn)為，面對(duì)這種情況，亟需對(duì)行政改革進(jìn)行立法。行政改革立法首先是程序性立法。這是因?yàn)?，行政改革既然是一種常態(tài)，那么這就意味著行政改革本身成為一種經(jīng)常性的行政行為，而我們也就迫切需要對(duì)行政改革這種行為進(jìn)行規(guī)范，而規(guī)范政府行為的最有效方式就是立法。由于行政改革是一種經(jīng)常性的行政行為，因此就需要對(duì)行政改革這種政府行為本身的程序進(jìn)行規(guī)范。正如前文一再指出的那樣，行政改革不是純粹為了改革而改革，也不是某些人販賣私利的旗號(hào)，行政改革必然有其實(shí)質(zhì)內(nèi)容。隨著社會(huì)的發(fā)展，原來的行政管理體制變得僵化、不合時(shí)宜，因而就需要進(jìn)行改革，使行政管理體制能夠跟上社會(huì)發(fā)展的步伐。行政改革不是沒有標(biāo)準(zhǔn)、沒有要求，其標(biāo)準(zhǔn)就是我們一再倡導(dǎo)的以大多數(shù)人的根本利益為判斷原則，只有這樣的實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)才能使行政改革始終維持在正確的軌道上。否則，行政改革可能走上邪路。

純粹程序正義的優(yōu)點(diǎn)在于，它在滿足人們的正義要求時(shí)，不再因人、因時(shí)、因地而異。換句話說，純粹程序正義所要求的是普遍有效的規(guī)則的正義性。對(duì)于公共行政來說，因其是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，手中掌握著巨大的權(quán)力，享有對(duì)社會(huì)資源的支配權(quán)，且公共行政存在恣意的可能性，故現(xiàn)代社會(huì)大多對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制，這種限制首先是一種程序性限制，它要求程序即對(duì)政府行政過程及權(quán)力的行使方式是明文規(guī)定的，且這種規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)是公開、透明的。當(dāng)然，作為一種純粹的程序本身就體現(xiàn)著一定的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，即程序本身是正義的，否則程序也就變成了純粹的形式主義，失去了其存在的意義。既然行政改革已經(jīng)成為一種常態(tài)化、常規(guī)化甚至是日?；恼袨?，不管我們的意愿如何，即使是改革這種行政行為與權(quán)力相關(guān)，這就使行政改革可能也會(huì)走樣變形。因此，就需要通過程序性、制度性的方式來規(guī)范行政改革，需要對(duì)行政改革的動(dòng)議、過程、實(shí)施等方面進(jìn)行規(guī)范，以使行政改革始終處于制度的規(guī)約下。

總之，我們認(rèn)為，在一個(gè)穩(wěn)定的現(xiàn)代社會(huì)中，從公共行政的雙螺旋結(jié)構(gòu)出發(fā)來考察，行政改革將是一種常態(tài)化的行政行為。這就要求我們改變對(duì)行政改革的認(rèn)識(shí)，通過行政改革立法，把行政改革納入到法治軌道上來，使其在程序化保障之下得到健康發(fā)展。