李志強(qiáng)，孫寒璞

（蘭州大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 100038）

我國人口老齡化已進(jìn)入快速發(fā)展階段。國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止2019年底，全國65歲及以上老年人口數(shù)量為1.76億，占14億總?cè)丝跀?shù)的12.57%。全國男性比全國女性多出3049萬人，占全國總?cè)丝跀?shù)的51.09%，鄉(xiāng)村人口55162萬人，占全國總?cè)丝跀?shù)的39.4%。[1]在龐大的老齡基數(shù)下，我國老齡化呈現(xiàn)多種特點(diǎn)。

第一，女性老齡化程度更深。據(jù)2018年人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)分析，男性占全國總?cè)丝?1.13%。60歲以上的男性占所有年齡段男性的16.89%，而女性的這一數(shù)字為18.92%；60歲以上的人口男女性別比為1.005，65歲以上的男女性別比均小于1。

第二，人口高齡化呈逐年增長態(tài)勢。我國80歲以上人口占總?cè)丝诒龋?018年為2.12%，2017年為2.07%，2016年為1.99%，高齡人口規(guī)模大、增速快，到2050年，我國高齡人口數(shù)將占全球的26.1%，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國家高齡人口的總和。[2]

第三，農(nóng)村老齡化程度遠(yuǎn)高于城市。城市化進(jìn)程和人口流動(dòng)，造成城鄉(xiāng)老齡化程度差異，北京、成都、上海等大城市60歲以上的老年人口僅占10%，預(yù)計(jì)到2030年，農(nóng)村地區(qū)60歲及以上人口比例為21.8%，城市地區(qū)為14.8%。[3]

第四，老年失能問題日益凸顯。第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查成果報(bào)告顯示，我國失能、半失能老年人約為4063萬人，失能發(fā)生率為18.3%。[4]貧困和低收入、健康狀況、老齡服務(wù)供求矛盾、居住環(huán)境建設(shè)等老齡問題依然嚴(yán)峻。

復(fù)雜的人口老齡化是我國面臨的一大問題，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會保障事業(yè)帶來了巨大挑戰(zhàn)，從戰(zhàn)略高度采取積極的方式應(yīng)對人口老齡化問題，無疑具有穩(wěn)定的人權(quán)理論基礎(chǔ)和積極的價(jià)值追求。

一、積極應(yīng)對人口老齡化的由來

（一）積極老齡化概念的提出“積極老齡化”這一概念，從誕生至今的近二十年間，伴隨著世界人口老齡化浪潮不斷滲透進(jìn)人們的日常生活，它涵蓋醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、教育科學(xué)等各個(gè)方面，為國家戰(zhàn)略和規(guī)劃的制定提供依據(jù)，為國家人口結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展指引方向。

2002年，聯(lián)合國第二次老齡問題世界大會在西班牙馬德里舉行，會議接受了世界衛(wèi)生組織關(guān)于積極老齡化的建議書，通過了《馬德里政治宣言》和《2002年國際老齡行動(dòng)計(jì)劃》。同年，世界衛(wèi)生組織明確了“積極老齡化（Active Ageing）是指在老年時(shí)為了提高生活質(zhì)量，使健康、參與和保障的機(jī)會盡可能獲得最佳機(jī)會的過程?！盵5]同時(shí)指出，積極老齡化的對象是60歲以上的老年人，既適用于個(gè)體也適用于群體，以“建立不分年齡人人共享的社會”。

在聯(lián)合國“獨(dú)立、參與、照顧、自我充實(shí)、尊嚴(yán)”五項(xiàng)老年人原則的基礎(chǔ)上，世界衛(wèi)生組織抽象出“積極老齡化”的三大基本支柱——健康、參與和保障?！敖】怠奔磸纳绦缘挠^點(diǎn)出發(fā)，關(guān)注個(gè)人早期的生活習(xí)慣對老年階段的影響，旨在提高人類步入老年階段后的獨(dú)立和自主性?！皡⑴c”為老年人提供終身學(xué)習(xí)和技能培訓(xùn)，保障老年人家庭和社區(qū)參與，鼓勵(lì)制定消除老年人歧視的就業(yè)政策、養(yǎng)老金政策和退休選擇?！氨Ｕ稀卑ㄊ杖搿⑾M(fèi)、住房、精神和身體保障。積極老齡化政策框架在保障老年群體的同時(shí)，引入性別、職業(yè)、身體狀況的觀點(diǎn)，關(guān)注貧困老年人、老年就業(yè)者、老年婦女、失能老年人等特殊老年人的權(quán)益。

（二）積極應(yīng)對人口老齡化的響應(yīng) 對于世衛(wèi)組織“積極老齡化”的倡議，國內(nèi)進(jìn)行研討和論證后，將“積極應(yīng)對人口老齡化”納入《中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》。2012年修訂的《老年人權(quán)益保障法》，確認(rèn)“積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項(xiàng)長期戰(zhàn)略任務(wù)”。2019年，我國制定了詳細(xì)的《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，將積極應(yīng)對人口老齡化正式上升為國家戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)各級政府、社會組織等主體在緩解老齡問題和保障老年人權(quán)益上的義務(wù)和職責(zé)，從戰(zhàn)略規(guī)劃高度調(diào)動(dòng)社會各行業(yè)應(yīng)對人口老齡化的積極性，持續(xù)推動(dòng)保障老年人權(quán)益的社會政策和法律制度的出臺和完善?！胺e極應(yīng)對人口老齡化”是“積極老齡化”的本土化，符合我國社會主義民主政治，是中國特色社會主義新時(shí)代法治建設(shè)，尤其是老年人法律體系建設(shè)的重要原則和理念。

二、積極應(yīng)對人口老齡化的人權(quán)基礎(chǔ)

“在所有被造物之中，人所愿欲的和他能夠支配的一切東西都只能被用作手段；唯有人，以及與他一起，每一個(gè)理性的創(chuàng)造物，才是目的本身”。[6]康德關(guān)于人格尊嚴(yán)的哲學(xué)思辨閃爍著人類思想之光，而人權(quán)理論和實(shí)踐將人格尊嚴(yán)具體化，為積極應(yīng)對人口老齡化提供權(quán)利基礎(chǔ)。

（一）人權(quán)理論“人不是為了生活而需要人權(quán)，而是為了一種有尊嚴(yán)的生活而需要人權(quán)”。[7]人權(quán)沿革了自然法學(xué)派天賦人權(quán)（jus nafural）的思想，是人人與生俱來、平等享有、不可轉(zhuǎn)移的人格尊嚴(yán)之事實(shí)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的基本權(quán)利和自由的總稱。

從人權(quán)的內(nèi)容上看，法國法學(xué)家瓦薩克（Karel Vasak）提出的“三代人權(quán)”說將人權(quán)區(qū)分為公民權(quán)利和政治權(quán)利，經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利，集體人權(quán)。在權(quán)力擴(kuò)張時(shí)代，人權(quán)作為最高等級的權(quán)利，其外延不斷膨脹。格里芬(Griffin James)提出人格價(jià)值及實(shí)用性來限定人權(quán)，人格價(jià)值在于保護(hù)了人的尊嚴(yán)。[8]

老年人享有基本人權(quán)，然而，不可避免的年齡增長使老年群體承擔(dān)著比年輕人更大的健康風(fēng)險(xiǎn)，加上性別、職業(yè)、社會地位、收入等多重影響因素，老年人容易受到偏見和歧視甚至虐待，進(jìn)而陷入不平等的地位，因此更應(yīng)給予不同的老年人這一弱勢群體的權(quán)利以制度上的關(guān)照，這既符合用公權(quán)力保障人權(quán)的傳統(tǒng)模式，也有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的平等這一重要人權(quán)，獲得普遍正義。

（二）國際老年人權(quán)保障 老年人權(quán)的國際實(shí)踐有較長歷史，具體規(guī)定散見于多項(xiàng)國際公約，目前沒有專門針對老年人權(quán)的國際法律規(guī)范。

1948年《世界人權(quán)宣言》第二十五條提到人人在遭受衰老時(shí)有權(quán)享受保障。1966年《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》以間接形式保障了老年人的權(quán)利。世界人權(quán)憲章由于制定較早，且在全人類范圍內(nèi)具有普適性，因此對老年人權(quán)利的專門保障鮮有提及。其他核心人權(quán)文書如1979年《消除對婦女一切形式歧視公約》，規(guī)定婦女在老年享有社會保障的權(quán)利，特別是在退休、失業(yè)、疾病、殘廢和老年或在其他喪失工作能力的情況下，享有帶薪假的權(quán)利。2007年《殘疾人權(quán)利公約》將年齡作為疊加因素，關(guān)注受雙重甚至多重因素影響的殘疾人面臨的困難，向老年殘疾人提供特需醫(yī)療服務(wù)，確保老年殘疾人能利用社會保護(hù)方案和減貧方案。隨著老齡問題的日益突出，對老年人這一弱勢群體的國際層面保護(hù)提上議程。2012年12月，聯(lián)合國通過訂立老年人權(quán)利公約的決議，該公約將采取整合模式，成為國際人權(quán)法體系中獨(dú)立的核心人權(quán)條約之一。然而這一公約至今沒有形成正式文本，無法對各國在老年人權(quán)利保障上的責(zé)任進(jìn)行規(guī)范和約束。

（三）我國老年人權(quán)保障 在我國生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是基本人權(quán)?！秶胰藱?quán)行動(dòng)計(jì)劃（2016-2020年）》（下稱《計(jì)劃》）將老年人同少數(shù)民族、婦女、兒童、殘疾人作為特定群體單獨(dú)列出，體現(xiàn)了老年人人權(quán)的重要地位。《計(jì)劃》保障老年人健康權(quán)、社會保障權(quán)和社會參與權(quán)等權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，特別規(guī)定了老年群體中“經(jīng)濟(jì)困難高齡、失能老年人”的補(bǔ)貼制度。然而，該計(jì)劃也存在著客觀不足，例如，與其他特殊群體相比，老年人群體相關(guān)內(nèi)容較為簡單寬泛；在老年服務(wù)和優(yōu)待上給予較多關(guān)注，而在社會參與方面，未涉及積極老齡化中的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等較高層次的發(fā)展權(quán)，權(quán)利種類較少，保護(hù)層次較低；對其他特殊老年人，如農(nóng)村老年人、老年婦女，沒有給予特別關(guān)注和保障。

《憲法》規(guī)定退休人員享受國家和社會保障、老年人“從國家和社會獲得幫助的權(quán)利”以及禁止虐待老年人。實(shí)際上，《憲法》與國際法的人權(quán)體系有著密不可分的聯(lián)系，可以認(rèn)為是人權(quán)的國家背書。由于其自身的穩(wěn)定性和根本性，《憲法》尚未更新老年人權(quán)利保護(hù)理念，仍將老年人視作需要幫助的消極對象，未納入《計(jì)劃》中社會參與的權(quán)利，與積極老齡化理念存在一定差距。

三、積極應(yīng)對人口老齡化的價(jià)值追求

“社會法的產(chǎn)生是推行福利國家政策，保護(hù)社會中處于弱勢地位的社會主體的結(jié)果”，[9]社會法應(yīng)當(dāng)關(guān)注老年群體作為弱勢群體的社會參與和社會保障，老年群體立法分類主要立足于社會法，是對老年人這一法律主體的具體研究，因此其價(jià)值追求不僅有法律的普遍追求，也有濃重的社會法色彩。

（一）實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等 實(shí)質(zhì)平等也可稱之為事實(shí)平等，它尊重人的個(gè)體性，體現(xiàn)差別的正義，與積極老齡化理念相契合?！案＠麌抑浮必惛ダ锲嫣岢隽松鐣Ｕ匣驹瓌t為兼顧廣泛統(tǒng)一性，分門別類適用于不同人群。[10]積極應(yīng)對人口老齡化的實(shí)質(zhì)平等正是從這兩個(gè)維度實(shí)現(xiàn)的。

廣泛統(tǒng)一性要求對老年人的一些社會保障可以普遍適用，滿足所有老年群體的基本需求，如養(yǎng)老保險(xiǎn)全面覆蓋。不同人群的適用是指在考慮城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、男女性別差異、老年人行動(dòng)能力差異、老年人家庭結(jié)構(gòu)差別、職業(yè)與收入差距的影響下，區(qū)別對待不同老年人群，如給予失能老年人補(bǔ)貼等。在考慮諸多影響因素進(jìn)行老年群體立法分類時(shí)，實(shí)質(zhì)上也對普適性和差異性的權(quán)利保障進(jìn)行了分類。兩個(gè)維度辯證統(tǒng)一在實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等的價(jià)值追求下。

（二）尊重老年群體多元化需求“在最高文明程度的民族中，每個(gè)人都成了幾乎數(shù)不盡的類別迥異的聯(lián)合體成員。他的人生變得更為豐富、多樣和復(fù)雜”。[11]現(xiàn)代社會中，人們有了選擇職業(yè)或者事業(yè)、宗教信仰、政治關(guān)系和社會聯(lián)系的自由。老年群體在中青年時(shí)期的不同經(jīng)歷，不僅外在地影響了老年人的身體狀況和家庭結(jié)構(gòu)，也內(nèi)在地塑造了老年人個(gè)性迥異的精神世界和價(jià)值觀念。因此，我國應(yīng)當(dāng)在積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，按照馬斯洛需求層次理論，尊重和關(guān)注不同群體的需求，統(tǒng)籌發(fā)展社會保障和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，做好社區(qū)服務(wù)，重視老年教育，制定差異化的關(guān)懷政策和法律制度，形成尊老愛老敬老的良好社會風(fēng)氣。

（三）注重效率與責(zé)任共擔(dān) 效率是社會規(guī)則運(yùn)行的衡量尺度，在法律實(shí)施過程中，如何實(shí)現(xiàn)有限條件下資源利用率最大化，使法律的實(shí)施效果盡可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是法律關(guān)注的一大問題。積極應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略，將多角度、全方位地保障老年人的養(yǎng)老、醫(yī)療、勞動(dòng)、社會參與等權(quán)益，涉及勞動(dòng)法、社會保險(xiǎn)法等多個(gè)主要部門法，應(yīng)多舉并進(jìn)地完善老年人法律體系。

此外，責(zé)任共擔(dān)也有助于效率的實(shí)現(xiàn)。世界銀行針對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提出了支柱理論，零支柱以消除貧困為目標(biāo)的非繳費(fèi)型養(yǎng)老保障，通過社會救助方式實(shí)現(xiàn)，第一支柱是國家主導(dǎo)的繳費(fèi)型基本養(yǎng)老保障，第二支柱是個(gè)人儲蓄型養(yǎng)老保障，在我國體現(xiàn)為企業(yè)與個(gè)人共同繳費(fèi)的企業(yè)年金，第三支柱是自愿型養(yǎng)老保障，如商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，第四支柱家庭保障強(qiáng)調(diào)家庭成員對老年人的經(jīng)濟(jì)支援，每個(gè)支柱有不同的主導(dǎo)主體。我國采用多支柱混合模式。實(shí)際上，分層應(yīng)對機(jī)制不僅可以適用于養(yǎng)老金制度，也可全面適用于積極老齡化新時(shí)代老年保障社會問題的解決方案，國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、基層群眾自治組織、老年人組織履行積極應(yīng)對人口老齡化的社會責(zé)任，家庭也要履行代際責(zé)任，實(shí)現(xiàn)多責(zé)任主體分散風(fēng)險(xiǎn)，協(xié)同行動(dòng)，提高老年人權(quán)益保障的效率。