藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序?qū)嵭е嵘?/h1>
2021-11-29 09:13:39韓金鳳王寶龍盧博彧
中國檢察官·經(jīng)典案例 2021年8期 關(guān)鍵詞：行政機關(guān)公益訴訟
韓金鳳 王寶龍 盧博彧
摘 要：行政公益訴訟訴前程序是實現(xiàn)保護公益目的的最佳司法狀態(tài)，但目前訴前程序中關(guān)于檢察官執(zhí)法權(quán)、檢察官自身能力和藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟檢察建議書等還存在一些問題，需要通過完善相關(guān)體制機制建設(shè)、積極溝通協(xié)調(diào)、常抓不懈跟進監(jiān)督等方法提升藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序?qū)嵭А?/p>
關(guān)鍵詞：藥品領(lǐng)域 訴前程序 行政機關(guān) 公益訴訟
2015年5月29日下午，中共中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記提出用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系。做好藥品安全工作是貫徹落實好習(xí)近平總書記提出的“四個最嚴”要求的具體體現(xiàn)。目前我國藥品安全領(lǐng)域下行政公益訴訟訴前程序解決案件數(shù)量占比極高，顯示出訴前程序是實現(xiàn)保護公益目的的最佳司法狀態(tài)。筆者通過實踐中遇到的兩個案例，提出用好訴前程序解決問題的要點和實踐過程中暴露出的現(xiàn)實問題，探討提升訴前程序?qū)嵭У南敕ê痛胧?/p>
一、基本案情
案例一：2019年6月至2020年1月間，楊某某、劉某某在未取得藥品經(jīng)營許可證的情況下，通過微信非法購進藥品，并對外宣傳、銷售各類藥品。2020年5月，H區(qū)人民檢察院在辦理該案中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)55家藥店和14家醫(yī)療機構(gòu)與楊某某、劉某某有藥品交易事實，存在未從藥品上市許可持有人或者具有藥品經(jīng)營資格的企業(yè)購進藥品的違法情況，違反了國家藥品管理制度，損害了社會公共利益。H區(qū)人民檢察院與H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門聯(lián)系溝通，確認該案沒有行政執(zhí)法案卷，也未作出行政處罰后，于2020年5月11日決定對H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門立案審查。通過查閱刑事案卷、核查相關(guān)事實、確定違法金額，及時向H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門制發(fā)了行政公益訴訟訴前檢察建議書，建議其依法履行監(jiān)督職責，對涉及的藥店和醫(yī)療機構(gòu)違法購進藥品的行為作出相應(yīng)的行政處罰，并責令其整改到位;加強監(jiān)督力度，強化對本區(qū)范圍內(nèi)藥店的動態(tài)監(jiān)督，切實保障轄區(qū)藥品安全。H區(qū)人民檢察院在檢察建議發(fā)出后多次督促，2020年7月13日H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門復(fù)函，正與公安機關(guān)溝通了解14家醫(yī)療機構(gòu)和55家藥店情況，因工作量較大，待核查完畢后將具體結(jié)果復(fù)函。期間，H區(qū)人民檢察院堅持跟進督促，至2020年12月31日H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門再次復(fù)函，針對確有藥品采購渠道不規(guī)范問題的11家醫(yī)療機構(gòu)和45家藥店作出行政處罰，金額共計300余萬元。同時，加強了對轄區(qū)內(nèi)藥品的監(jiān)督管理，開展了非法收售藥品專項整治、中藥飲片專項整治、第二類精神藥品專項檢查等八項檢查，對藥品流通使用環(huán)節(jié)藥品質(zhì)量進行了全面排查，以量化分級為依托，強化重點環(huán)節(jié)、重點地產(chǎn)品檢查力度，開展藥品安全“利劍行動”，對藥店、醫(yī)療機構(gòu)進貨渠道進行全面排查，有效凈化H區(qū)藥品流通市場。經(jīng)過審查，H區(qū)人民檢察院認為H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門整改到位，社會公共利益已得到有效保護，不再提起公益訴訟，實現(xiàn)了政治效果、社會效果、法律效果的有效統(tǒng)一。
案例二：2020年6月只某某向H區(qū)人民檢察院申請對相關(guān)行政機關(guān)不作為進行監(jiān)督，稱其親友肖某某在2019年9月從H區(qū)C鎮(zhèn)沒有行醫(yī)資格的劉某某處購買了治療肩周炎的藥物，服用該藥物14日后導(dǎo)致肖某某患上肝損傷、皮疹、皮炎、胰腺炎、低蛋白血癥等癥狀。后肖某某多次到H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門、H區(qū)衛(wèi)生行政機關(guān)舉報劉某某非法銷售藥品及非法行醫(yī)的行為，但二單位均以證據(jù)不足駁回。H區(qū)人民檢察院立案后調(diào)取了相關(guān)證人證言及錄音、微信紅包記錄，確認以現(xiàn)有證據(jù)能夠證實劉某某在不具有醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證及藥品經(jīng)營許可證的情況下通過微信、快手等APP進行宣傳其偏方能夠治療肩周炎、腰椎間盤及頸椎疼痛等病癥。從2019年6月至2019年9月，劉某某多次向肖某某銷售由“刺五加”“布洛芬”“保泰松”“吡羅昔康”“雙氯滅痛”等藥品配制成的偏方，銷售金額280元。2020年8月17日H區(qū)人民檢察院向H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門發(fā)出訴前檢察建議，要求其向劉某某作出相應(yīng)處罰并加強監(jiān)管。2020年10月16日H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門回復(fù)，已對劉某某作出行政處罰。
二、案件辦理過程中的要點
（一）關(guān)于案件定性、明確行政機關(guān)職責等問題
在辦理藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件中，線索主要以刑檢部門提供相關(guān)案件和群眾舉報為主，這也是案例一和案例二的來源。收到線索后檢察機關(guān)要及時甄別重點信息、定性案件、明確職責，案例一中，承辦檢察官將案卷中涉及的藥店和醫(yī)療機構(gòu)作為重點審查對象，排查其相關(guān)行為是否違法，如果涉及違法，立即審查相關(guān)行政機關(guān)是否依法履職。消費者出于對國家藥品管理制度的信任，進而對藥店和醫(yī)療機構(gòu)同樣信任，如果藥店和醫(yī)療機構(gòu)未從藥品上市許可持有人或者具有藥品經(jīng)營資格的企業(yè)購進藥品，將會侵害廣大消費者的合法權(quán)益，甚至沖擊國家藥品管理制度的權(quán)威性，因此督促藥品監(jiān)督管理部門履行好轄區(qū)內(nèi)藥品安全領(lǐng)域行政職責意義重大。檢察機關(guān)通過書面調(diào)查和詢問調(diào)查結(jié)合的方式，固定行政機關(guān)不作為的證據(jù)，及時制發(fā)訴前檢察建議書，跟蹤過程督促整改，見到真正實效“再松口”，這是檢察機關(guān)作為“法律監(jiān)督者”應(yīng)盡的義務(wù)。
在案例二中，承辦檢察官面臨三個難題，一是偏方定性問題，二是證據(jù)收集問題，三是劉某某的行政處罰應(yīng)由藥品監(jiān)督管理部門負責還是衛(wèi)生行政機關(guān)負責。
第一，關(guān)于偏方究竟是劣藥還是假藥的問題。按照《中華人民共和國藥品管理法》有關(guān)規(guī)定，劣藥為成份含量不符合國家藥品標準的藥品，被污染的藥品，未標明或者更改有效期、超過有效期、未注明或者更改產(chǎn)品批號的藥品，擅自添加防腐劑和輔料的藥品，其他不符合藥品標準的藥品。假藥為所含成份與國家藥品標準規(guī)定的成份不符的藥品，以非藥品冒充藥品或者以他種藥品冒充此種藥品，變質(zhì)的藥品及所標明的適應(yīng)癥或者功能主治超出規(guī)定范圍的藥品。從概念出發(fā)，劉某某的“偏方”更符合假藥的范疇。
第二，關(guān)于證據(jù)收集問題。在檢察機關(guān)對案件進行證據(jù)調(diào)取過程中，劉某某已將快手APP上視頻刪除，微信中相關(guān)信息也已清除，通過對劉某某進行詢問得到的有用信息有限，最終通過調(diào)取只某某通話記錄發(fā)現(xiàn)劉某某曾承認以“刺五加”“布洛芬”“保泰松”“吡羅昔康”“雙氯滅痛”等藥品為原料配制偏方的情況，這樣才進一步確定了違法事實。
第三，檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議對象的確定。申請人向藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生行政機關(guān)都申請了監(jiān)督，藥品監(jiān)督管理部門認為劉某某行為為“非法行醫(yī)”，應(yīng)由衛(wèi)生行政機關(guān)進行行政處罰。而衛(wèi)生行政機關(guān)認為劉某某根本沒有“行醫(yī)行為”，任何人找他都是提供這個偏方，其行為是銷售假藥，應(yīng)由藥品監(jiān)督管理部門負責。檢察機關(guān)通過對案件進行全面梳理和綜合分析，以“診斷行為”為關(guān)鍵點，確定劉某某在售賣“偏方”過程中并無任何診斷行為，因此其行為屬銷售假藥，應(yīng)由藥品監(jiān)督管理部門進行行政處罰。在辦理案件過程中，明確行政機關(guān)職責，普遍通過三種途徑：一是詢問相關(guān)行政機關(guān)負責同志或通過調(diào)取部門“三定方案”[1]確定，二是通過政務(wù)信息公開網(wǎng)和相關(guān)法律法規(guī)中的內(nèi)容確定，三是通過檢察聽證會將不明確的工作涉及的相關(guān)行政單位組織起來，以聽證的方式確定權(quán)責。以上三種途徑按照先后順序，基本能解決多數(shù)問題，如果涉及更復(fù)雜的情況就需要檢察機關(guān)發(fā)揮將“四大檢察”融合的先天優(yōu)勢和自身智慧去攻克更多難題，當然還可運用請示上級檢察機關(guān)、同級黨委、政府，推動多方磋商等方式方法。
（二）關(guān)于訴前程序的適用情況
根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第21條之規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。2019年9月至2020年12月最高人民檢察院、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合開展落實食品藥品安全“四個最嚴”要求專項行動，各級檢察機關(guān)共立案食品藥品領(lǐng)域公益訴訟案件3.5萬余件，其中通過訴前程序即辦結(jié)的案件3萬余件，提起訴訟1600余件，通過訴前程序結(jié)案案件占比近86.7%，取得了顯著成效。[2]2021年1月10日至11日，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）在第十五次全國檢察工作會議上提出，2020年檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件15.1萬件，93.8%的案件在訴前環(huán)節(jié)得以解決。針對生態(tài)環(huán)境和食品藥品安全領(lǐng)域損害公益問題易發(fā)多發(fā)，最高檢要求每個市、縣檢察院都要將這兩個領(lǐng)域的案件作為必辦案件。[3]訴前程序的巨大優(yōu)勢在于節(jié)約司法資源與司法成本，滿足司法機關(guān)對于效率的追求。檢察機關(guān)在提起公益訴訟之前通過訴前程序以非訴方式解決問題避免了矛盾的激化，更有利于實現(xiàn)雙贏多贏共贏的辦案效果。在案例一中，H區(qū)人民檢察院制發(fā)檢察建議后，H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門高度重視，也確實因為涉及藥店和醫(yī)療機構(gòu)較多，確定違法數(shù)額較為困難，且其他本職工作占據(jù)大量精力，不能保障在兩個月內(nèi)做好建議的要求。因此，H區(qū)人民檢察院根據(jù)客觀實際，積極與H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門做好溝通和督促整改。在案例二中，也因為雙方先前的良好溝通，H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門在相關(guān)責任明確后，也及時按照檢察建議積極整改，進一步促進了雙方的交流理解，實現(xiàn)了良好的辦案效果。
（三）尚存的其他問題
雖然案例一與案例二的主要問題最后都得到解決，但檢察機關(guān)在辦理藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序案件過程中還存在一定問題。一是檢察官的執(zhí)法權(quán)問題?！督忉尅返?條賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證的權(quán)力，但是并沒有賦予檢察機關(guān)執(zhí)法權(quán)。[4]檢察機關(guān)在面對掌握的藥品安全領(lǐng)域案件線索時仍需要藥品監(jiān)督管理部門的配合，藥品監(jiān)督管理部門通過執(zhí)法權(quán)能夠快速固定證據(jù)并及時有效打擊犯罪，如果行政單位消極處理或者有意包庇，就會喪失掌握有效犯罪證據(jù)的最好時機。二是檢察官自身能力面臨挑戰(zhàn)。公益訴訟涉及領(lǐng)域廣泛復(fù)雜，這對檢察機關(guān)公益訴訟部門的檢察官業(yè)務(wù)能力提出了挑戰(zhàn)，既需要對民事、行政領(lǐng)域的深入研究，還需要涉及其他專業(yè)領(lǐng)域的知識。面對藥品安全領(lǐng)域案件審理，檢察機關(guān)具有藥品相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)資格的檢察官寥寥無幾，同樣藥品監(jiān)督管理部門具有法律從業(yè)職業(yè)資格證的行政工作人員也很稀缺，這在一定程度上限制了目前藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件的深度研究與解決。三是藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議書存在的缺陷。藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件與其他行政公益訴訟類案件最大的不同就是極強的專業(yè)性和較大社會影響力。因行政公益訴訟訴前檢察建議書有統(tǒng)一的格式，實踐中藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議書很難與其他行政公益訴訟訴前檢察建議書區(qū)分開，導(dǎo)致很多監(jiān)督內(nèi)容大同小異，監(jiān)督的專業(yè)性和力度遠遠不如藥品安全領(lǐng)域?qū)ｍ椦惨曆膊楹蜕霞壭姓C關(guān)督查。同時，藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議書送達范圍多為涉及案件的行政機關(guān)，實施效力也局限在該案件范圍內(nèi)，如果可以將藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議書與其他領(lǐng)域行政公益訴訟案件檢察建議書進行區(qū)分，進行更謹慎的研究和組織專家談?wù)摚瑢λ幤钒踩I(lǐng)域行政公益訴訟案件辦理會有更積極的貢獻。
三、提升訴前程序?qū)嵭У闹攸c
（一）完善相關(guān)體制機制建設(shè)
藥品安全領(lǐng)域的治理不是簡簡單單一句口號、一次專項行動能夠做好的，需要更加長期穩(wěn)定的有效治理。一是建立藥品安全領(lǐng)域訴前程序協(xié)作機制，打造深度治理格局。從根本上推動問題的解決，促進自上而下進行源頭性、系統(tǒng)性整改，形成藥品安全領(lǐng)域訴前程序長效機制，發(fā)揮檢察機關(guān)在社會治理中的積極作用。強化檢察機關(guān)行使法律賦予的權(quán)力與責任，接受群眾、媒體和社會監(jiān)督，加強與公安機關(guān)、藥品監(jiān)督管理部門、法院等機關(guān)協(xié)作，及時建立合作機制，形成藥品安全監(jiān)督工作機制，對案件線索出現(xiàn)一個立即完成一個，杜絕積累成大問題。二是筑牢橫向監(jiān)管圍墻，加大打擊力度。讓藥品監(jiān)督管理部門按照檢察機關(guān)訴前檢察建議書的要求進行行政處罰并不是目的，而是要通過對藥品相關(guān)經(jīng)營者、生產(chǎn)者施以威懾的手段，形成事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后反饋的全鏈條全方位全過程藥品安全監(jiān)管體系，進一步推進行政機關(guān)、社會、群眾多元化舉報監(jiān)督平臺建設(shè)，筑牢橫向監(jiān)管圍墻，有效斬斷違法犯罪的利益鏈條，使其不敢有、不想有、不能有違法的想法和行為，才能營造藥品安全領(lǐng)域的放心環(huán)境。三是加強普法宣傳，織牢安全保障體系網(wǎng)。與新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺加強合作，通過各類紙質(zhì)及線上線下融媒體平臺及時回應(yīng)公眾關(guān)心、有一定社會影響的藥品安全事件，結(jié)合藥品安全領(lǐng)域訴前程序具體案例釋法說理，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)、維權(quán)程序、支持起訴等檢察機關(guān)為民服務(wù)職能。加強與消協(xié)及其他相關(guān)社會公益組織的協(xié)作，鼓勵、支持、引導(dǎo)當事人積極通過合法程序維權(quán)，構(gòu)建公眾參與藥品安全治理的良好社會氛圍。
（二）積極充分溝通協(xié)調(diào)
《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》的出臺為藥品安全領(lǐng)域訴前程序工作提供了很大的支持，落實和執(zhí)行用好訴前程序是貫徹黨中央文件精神的要求，檢察機關(guān)要把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳狀態(tài)。檢察機關(guān)要加強與相關(guān)行政部門的溝通和協(xié)作，公益訴訟良好辦案效果的實現(xiàn)有賴于充分地交流，藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件主要涉及藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生行政機關(guān)，二機關(guān)均涉及藥品領(lǐng)域的監(jiān)督管理，且部分職能存在重合或不明晰，需要檢察機關(guān)在辦案過程中積極主動與行政機關(guān)溝通，了解行政機關(guān)履行職責過程中的障礙，積極給予適當?shù)膸椭?，共同促進轄區(qū)內(nèi)藥品安全領(lǐng)域的長治久安。檢察機關(guān)要充分聽取多方意見，群眾的意見一定要及時了解，因為他們是最直接的藥品安全領(lǐng)域相關(guān)利益方，履職到位不到位、藥品安全不安全，群眾說了算，最終整改實效也要將相關(guān)群眾的意見納入。還要積極聽取人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員的意見，讓他們從中立第三方的角度提供更清晰的思路。案件全過程中可以積極征求藥品領(lǐng)域?qū)＜乙庖姾头深檰栆庖姡贫ǜ晟瓶茖W(xué)的整改方案，以訴前程序為抓手，解決社會治理中存在的問題，不斷維護廣大人民群眾利益，做出更積極的檢察貢獻。
（三）常抓不懈跟進監(jiān)督
檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議書的目的是實現(xiàn)辦理一案、警示一片、教育社會面的良好效果，但是行政機關(guān)往往存在對檢察建議重視程度不夠的問題。因此檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后一定要跟進監(jiān)督，及時了解行政機關(guān)落實檢察建議的實際情況。藥品安全領(lǐng)域公益訴訟因涉及人民群眾生命安全，涉及面廣，范圍影響大，處理起來需要大量人力物力，甚至?xí)缛粘志?，有效解決往往沒那么簡單，因此就需要設(shè)置更符合實際且考慮周全的回復(fù)程序。[5]根據(jù)《解釋》第21條，訴前程序回復(fù)期限為兩個月，但如何回復(fù)并無明確規(guī)定。為了發(fā)揮好訴前程序的督促作用，可允許檢察機關(guān)采取更彈性的措施，如針對行政機關(guān)履行情況采取打分制，因完全或者消極不履行行為獲得低分的案件檢察機關(guān)可采取提起訴訟方式解決，行政機關(guān)確因客觀情況尚在辦理中的獲得中等分數(shù)，可以再申請兩個月督促觀察期，履行完畢或者受損公益得到恢復(fù)獲得高分后可以終結(jié)案件，分數(shù)可通過檢察聽證會的形式由人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等客觀第三方給予。即使案件辦結(jié)也要做好“回頭看”工作，對落實情況進行評查，排查是否存在虛假整改、事后反彈的情況，切實履行法律監(jiān)督職能。
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2015年5月29日下午，中共中央政治局就健全公共安全體系進行第二十三次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記提出用最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，加快建立科學(xué)完善的食品藥品安全治理體系。做好藥品安全工作是貫徹落實好習(xí)近平總書記提出的“四個最嚴”要求的具體體現(xiàn)。目前我國藥品安全領(lǐng)域下行政公益訴訟訴前程序解決案件數(shù)量占比極高，顯示出訴前程序是實現(xiàn)保護公益目的的最佳司法狀態(tài)。筆者通過實踐中遇到的兩個案例，提出用好訴前程序解決問題的要點和實踐過程中暴露出的現(xiàn)實問題，探討提升訴前程序?qū)嵭У南敕ê痛胧?/p>
一、基本案情
案例一：2019年6月至2020年1月間，楊某某、劉某某在未取得藥品經(jīng)營許可證的情況下，通過微信非法購進藥品，并對外宣傳、銷售各類藥品。2020年5月，H區(qū)人民檢察院在辦理該案中發(fā)現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)55家藥店和14家醫(yī)療機構(gòu)與楊某某、劉某某有藥品交易事實，存在未從藥品上市許可持有人或者具有藥品經(jīng)營資格的企業(yè)購進藥品的違法情況，違反了國家藥品管理制度，損害了社會公共利益。H區(qū)人民檢察院與H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門聯(lián)系溝通，確認該案沒有行政執(zhí)法案卷，也未作出行政處罰后，于2020年5月11日決定對H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門立案審查。通過查閱刑事案卷、核查相關(guān)事實、確定違法金額，及時向H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門制發(fā)了行政公益訴訟訴前檢察建議書，建議其依法履行監(jiān)督職責，對涉及的藥店和醫(yī)療機構(gòu)違法購進藥品的行為作出相應(yīng)的行政處罰，并責令其整改到位;加強監(jiān)督力度，強化對本區(qū)范圍內(nèi)藥店的動態(tài)監(jiān)督，切實保障轄區(qū)藥品安全。H區(qū)人民檢察院在檢察建議發(fā)出后多次督促，2020年7月13日H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門復(fù)函，正與公安機關(guān)溝通了解14家醫(yī)療機構(gòu)和55家藥店情況，因工作量較大，待核查完畢后將具體結(jié)果復(fù)函。期間，H區(qū)人民檢察院堅持跟進督促，至2020年12月31日H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門再次復(fù)函，針對確有藥品采購渠道不規(guī)范問題的11家醫(yī)療機構(gòu)和45家藥店作出行政處罰，金額共計300余萬元。同時，加強了對轄區(qū)內(nèi)藥品的監(jiān)督管理，開展了非法收售藥品專項整治、中藥飲片專項整治、第二類精神藥品專項檢查等八項檢查，對藥品流通使用環(huán)節(jié)藥品質(zhì)量進行了全面排查，以量化分級為依托，強化重點環(huán)節(jié)、重點地產(chǎn)品檢查力度，開展藥品安全“利劍行動”，對藥店、醫(yī)療機構(gòu)進貨渠道進行全面排查，有效凈化H區(qū)藥品流通市場。經(jīng)過審查，H區(qū)人民檢察院認為H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門整改到位，社會公共利益已得到有效保護，不再提起公益訴訟，實現(xiàn)了政治效果、社會效果、法律效果的有效統(tǒng)一。
案例二：2020年6月只某某向H區(qū)人民檢察院申請對相關(guān)行政機關(guān)不作為進行監(jiān)督，稱其親友肖某某在2019年9月從H區(qū)C鎮(zhèn)沒有行醫(yī)資格的劉某某處購買了治療肩周炎的藥物，服用該藥物14日后導(dǎo)致肖某某患上肝損傷、皮疹、皮炎、胰腺炎、低蛋白血癥等癥狀。后肖某某多次到H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門、H區(qū)衛(wèi)生行政機關(guān)舉報劉某某非法銷售藥品及非法行醫(yī)的行為，但二單位均以證據(jù)不足駁回。H區(qū)人民檢察院立案后調(diào)取了相關(guān)證人證言及錄音、微信紅包記錄，確認以現(xiàn)有證據(jù)能夠證實劉某某在不具有醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證及藥品經(jīng)營許可證的情況下通過微信、快手等APP進行宣傳其偏方能夠治療肩周炎、腰椎間盤及頸椎疼痛等病癥。從2019年6月至2019年9月，劉某某多次向肖某某銷售由“刺五加”“布洛芬”“保泰松”“吡羅昔康”“雙氯滅痛”等藥品配制成的偏方，銷售金額280元。2020年8月17日H區(qū)人民檢察院向H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門發(fā)出訴前檢察建議，要求其向劉某某作出相應(yīng)處罰并加強監(jiān)管。2020年10月16日H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門回復(fù)，已對劉某某作出行政處罰。
二、案件辦理過程中的要點
（一）關(guān)于案件定性、明確行政機關(guān)職責等問題
在辦理藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件中，線索主要以刑檢部門提供相關(guān)案件和群眾舉報為主，這也是案例一和案例二的來源。收到線索后檢察機關(guān)要及時甄別重點信息、定性案件、明確職責，案例一中，承辦檢察官將案卷中涉及的藥店和醫(yī)療機構(gòu)作為重點審查對象，排查其相關(guān)行為是否違法，如果涉及違法，立即審查相關(guān)行政機關(guān)是否依法履職。消費者出于對國家藥品管理制度的信任，進而對藥店和醫(yī)療機構(gòu)同樣信任，如果藥店和醫(yī)療機構(gòu)未從藥品上市許可持有人或者具有藥品經(jīng)營資格的企業(yè)購進藥品，將會侵害廣大消費者的合法權(quán)益，甚至沖擊國家藥品管理制度的權(quán)威性，因此督促藥品監(jiān)督管理部門履行好轄區(qū)內(nèi)藥品安全領(lǐng)域行政職責意義重大。檢察機關(guān)通過書面調(diào)查和詢問調(diào)查結(jié)合的方式，固定行政機關(guān)不作為的證據(jù)，及時制發(fā)訴前檢察建議書，跟蹤過程督促整改，見到真正實效“再松口”，這是檢察機關(guān)作為“法律監(jiān)督者”應(yīng)盡的義務(wù)。
在案例二中，承辦檢察官面臨三個難題，一是偏方定性問題，二是證據(jù)收集問題，三是劉某某的行政處罰應(yīng)由藥品監(jiān)督管理部門負責還是衛(wèi)生行政機關(guān)負責。
第一，關(guān)于偏方究竟是劣藥還是假藥的問題。按照《中華人民共和國藥品管理法》有關(guān)規(guī)定，劣藥為成份含量不符合國家藥品標準的藥品，被污染的藥品，未標明或者更改有效期、超過有效期、未注明或者更改產(chǎn)品批號的藥品，擅自添加防腐劑和輔料的藥品，其他不符合藥品標準的藥品。假藥為所含成份與國家藥品標準規(guī)定的成份不符的藥品，以非藥品冒充藥品或者以他種藥品冒充此種藥品，變質(zhì)的藥品及所標明的適應(yīng)癥或者功能主治超出規(guī)定范圍的藥品。從概念出發(fā)，劉某某的“偏方”更符合假藥的范疇。
第二，關(guān)于證據(jù)收集問題。在檢察機關(guān)對案件進行證據(jù)調(diào)取過程中，劉某某已將快手APP上視頻刪除，微信中相關(guān)信息也已清除，通過對劉某某進行詢問得到的有用信息有限，最終通過調(diào)取只某某通話記錄發(fā)現(xiàn)劉某某曾承認以“刺五加”“布洛芬”“保泰松”“吡羅昔康”“雙氯滅痛”等藥品為原料配制偏方的情況，這樣才進一步確定了違法事實。
第三，檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議對象的確定。申請人向藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生行政機關(guān)都申請了監(jiān)督，藥品監(jiān)督管理部門認為劉某某行為為“非法行醫(yī)”，應(yīng)由衛(wèi)生行政機關(guān)進行行政處罰。而衛(wèi)生行政機關(guān)認為劉某某根本沒有“行醫(yī)行為”，任何人找他都是提供這個偏方，其行為是銷售假藥，應(yīng)由藥品監(jiān)督管理部門負責。檢察機關(guān)通過對案件進行全面梳理和綜合分析，以“診斷行為”為關(guān)鍵點，確定劉某某在售賣“偏方”過程中并無任何診斷行為，因此其行為屬銷售假藥，應(yīng)由藥品監(jiān)督管理部門進行行政處罰。在辦理案件過程中，明確行政機關(guān)職責，普遍通過三種途徑：一是詢問相關(guān)行政機關(guān)負責同志或通過調(diào)取部門“三定方案”[1]確定，二是通過政務(wù)信息公開網(wǎng)和相關(guān)法律法規(guī)中的內(nèi)容確定，三是通過檢察聽證會將不明確的工作涉及的相關(guān)行政單位組織起來，以聽證的方式確定權(quán)責。以上三種途徑按照先后順序，基本能解決多數(shù)問題，如果涉及更復(fù)雜的情況就需要檢察機關(guān)發(fā)揮將“四大檢察”融合的先天優(yōu)勢和自身智慧去攻克更多難題，當然還可運用請示上級檢察機關(guān)、同級黨委、政府，推動多方磋商等方式方法。
（二）關(guān)于訴前程序的適用情況
根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第21條之規(guī)定，人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負有監(jiān)督管理職責的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會利益受到侵害的，應(yīng)當向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責。2019年9月至2020年12月最高人民檢察院、國家市場監(jiān)督管理總局聯(lián)合開展落實食品藥品安全“四個最嚴”要求專項行動，各級檢察機關(guān)共立案食品藥品領(lǐng)域公益訴訟案件3.5萬余件，其中通過訴前程序即辦結(jié)的案件3萬余件，提起訴訟1600余件，通過訴前程序結(jié)案案件占比近86.7%，取得了顯著成效。[2]2021年1月10日至11日，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）在第十五次全國檢察工作會議上提出，2020年檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件15.1萬件，93.8%的案件在訴前環(huán)節(jié)得以解決。針對生態(tài)環(huán)境和食品藥品安全領(lǐng)域損害公益問題易發(fā)多發(fā)，最高檢要求每個市、縣檢察院都要將這兩個領(lǐng)域的案件作為必辦案件。[3]訴前程序的巨大優(yōu)勢在于節(jié)約司法資源與司法成本，滿足司法機關(guān)對于效率的追求。檢察機關(guān)在提起公益訴訟之前通過訴前程序以非訴方式解決問題避免了矛盾的激化，更有利于實現(xiàn)雙贏多贏共贏的辦案效果。在案例一中，H區(qū)人民檢察院制發(fā)檢察建議后，H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門高度重視，也確實因為涉及藥店和醫(yī)療機構(gòu)較多，確定違法數(shù)額較為困難，且其他本職工作占據(jù)大量精力，不能保障在兩個月內(nèi)做好建議的要求。因此，H區(qū)人民檢察院根據(jù)客觀實際，積極與H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門做好溝通和督促整改。在案例二中，也因為雙方先前的良好溝通，H區(qū)藥品監(jiān)督管理部門在相關(guān)責任明確后，也及時按照檢察建議積極整改，進一步促進了雙方的交流理解，實現(xiàn)了良好的辦案效果。
（三）尚存的其他問題
雖然案例一與案例二的主要問題最后都得到解決，但檢察機關(guān)在辦理藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前程序案件過程中還存在一定問題。一是檢察官的執(zhí)法權(quán)問題?！督忉尅返?條賦予檢察機關(guān)調(diào)查取證的權(quán)力，但是并沒有賦予檢察機關(guān)執(zhí)法權(quán)。[4]檢察機關(guān)在面對掌握的藥品安全領(lǐng)域案件線索時仍需要藥品監(jiān)督管理部門的配合，藥品監(jiān)督管理部門通過執(zhí)法權(quán)能夠快速固定證據(jù)并及時有效打擊犯罪，如果行政單位消極處理或者有意包庇，就會喪失掌握有效犯罪證據(jù)的最好時機。二是檢察官自身能力面臨挑戰(zhàn)。公益訴訟涉及領(lǐng)域廣泛復(fù)雜，這對檢察機關(guān)公益訴訟部門的檢察官業(yè)務(wù)能力提出了挑戰(zhàn)，既需要對民事、行政領(lǐng)域的深入研究，還需要涉及其他專業(yè)領(lǐng)域的知識。面對藥品安全領(lǐng)域案件審理，檢察機關(guān)具有藥品相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)資格的檢察官寥寥無幾，同樣藥品監(jiān)督管理部門具有法律從業(yè)職業(yè)資格證的行政工作人員也很稀缺，這在一定程度上限制了目前藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件的深度研究與解決。三是藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議書存在的缺陷。藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件與其他行政公益訴訟類案件最大的不同就是極強的專業(yè)性和較大社會影響力。因行政公益訴訟訴前檢察建議書有統(tǒng)一的格式，實踐中藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議書很難與其他行政公益訴訟訴前檢察建議書區(qū)分開，導(dǎo)致很多監(jiān)督內(nèi)容大同小異，監(jiān)督的專業(yè)性和力度遠遠不如藥品安全領(lǐng)域?qū)ｍ椦惨曆膊楹蜕霞壭姓C關(guān)督查。同時，藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議書送達范圍多為涉及案件的行政機關(guān)，實施效力也局限在該案件范圍內(nèi)，如果可以將藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟訴前檢察建議書與其他領(lǐng)域行政公益訴訟案件檢察建議書進行區(qū)分，進行更謹慎的研究和組織專家談?wù)摚瑢λ幤钒踩I(lǐng)域行政公益訴訟案件辦理會有更積極的貢獻。
三、提升訴前程序?qū)嵭У闹攸c
（一）完善相關(guān)體制機制建設(shè)
藥品安全領(lǐng)域的治理不是簡簡單單一句口號、一次專項行動能夠做好的，需要更加長期穩(wěn)定的有效治理。一是建立藥品安全領(lǐng)域訴前程序協(xié)作機制，打造深度治理格局。從根本上推動問題的解決，促進自上而下進行源頭性、系統(tǒng)性整改，形成藥品安全領(lǐng)域訴前程序長效機制，發(fā)揮檢察機關(guān)在社會治理中的積極作用。強化檢察機關(guān)行使法律賦予的權(quán)力與責任，接受群眾、媒體和社會監(jiān)督，加強與公安機關(guān)、藥品監(jiān)督管理部門、法院等機關(guān)協(xié)作，及時建立合作機制，形成藥品安全監(jiān)督工作機制，對案件線索出現(xiàn)一個立即完成一個，杜絕積累成大問題。二是筑牢橫向監(jiān)管圍墻，加大打擊力度。讓藥品監(jiān)督管理部門按照檢察機關(guān)訴前檢察建議書的要求進行行政處罰并不是目的，而是要通過對藥品相關(guān)經(jīng)營者、生產(chǎn)者施以威懾的手段，形成事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后反饋的全鏈條全方位全過程藥品安全監(jiān)管體系，進一步推進行政機關(guān)、社會、群眾多元化舉報監(jiān)督平臺建設(shè)，筑牢橫向監(jiān)管圍墻，有效斬斷違法犯罪的利益鏈條，使其不敢有、不想有、不能有違法的想法和行為，才能營造藥品安全領(lǐng)域的放心環(huán)境。三是加強普法宣傳，織牢安全保障體系網(wǎng)。與新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)平臺加強合作，通過各類紙質(zhì)及線上線下融媒體平臺及時回應(yīng)公眾關(guān)心、有一定社會影響的藥品安全事件，結(jié)合藥品安全領(lǐng)域訴前程序具體案例釋法說理，廣泛宣傳相關(guān)法律法規(guī)、維權(quán)程序、支持起訴等檢察機關(guān)為民服務(wù)職能。加強與消協(xié)及其他相關(guān)社會公益組織的協(xié)作，鼓勵、支持、引導(dǎo)當事人積極通過合法程序維權(quán)，構(gòu)建公眾參與藥品安全治理的良好社會氛圍。
（二）積極充分溝通協(xié)調(diào)
《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》的出臺為藥品安全領(lǐng)域訴前程序工作提供了很大的支持，落實和執(zhí)行用好訴前程序是貫徹黨中央文件精神的要求，檢察機關(guān)要把訴前實現(xiàn)維護公益目的作為最佳狀態(tài)。檢察機關(guān)要加強與相關(guān)行政部門的溝通和協(xié)作，公益訴訟良好辦案效果的實現(xiàn)有賴于充分地交流，藥品安全領(lǐng)域行政公益訴訟案件主要涉及藥品監(jiān)督管理部門和衛(wèi)生行政機關(guān)，二機關(guān)均涉及藥品領(lǐng)域的監(jiān)督管理，且部分職能存在重合或不明晰，需要檢察機關(guān)在辦案過程中積極主動與行政機關(guān)溝通，了解行政機關(guān)履行職責過程中的障礙，積極給予適當?shù)膸椭?，共同促進轄區(qū)內(nèi)藥品安全領(lǐng)域的長治久安。檢察機關(guān)要充分聽取多方意見，群眾的意見一定要及時了解，因為他們是最直接的藥品安全領(lǐng)域相關(guān)利益方，履職到位不到位、藥品安全不安全，群眾說了算，最終整改實效也要將相關(guān)群眾的意見納入。還要積極聽取人民監(jiān)督員、人大代表、政協(xié)委員的意見，讓他們從中立第三方的角度提供更清晰的思路。案件全過程中可以積極征求藥品領(lǐng)域?qū)＜乙庖姾头深檰栆庖姡贫ǜ晟瓶茖W(xué)的整改方案，以訴前程序為抓手，解決社會治理中存在的問題，不斷維護廣大人民群眾利益，做出更積極的檢察貢獻。
（三）常抓不懈跟進監(jiān)督
檢察機關(guān)制發(fā)檢察建議書的目的是實現(xiàn)辦理一案、警示一片、教育社會面的良好效果，但是行政機關(guān)往往存在對檢察建議重視程度不夠的問題。因此檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議后一定要跟進監(jiān)督，及時了解行政機關(guān)落實檢察建議的實際情況。藥品安全領(lǐng)域公益訴訟因涉及人民群眾生命安全，涉及面廣，范圍影響大，處理起來需要大量人力物力，甚至?xí)缛粘志?，有效解決往往沒那么簡單，因此就需要設(shè)置更符合實際且考慮周全的回復(fù)程序。[5]根據(jù)《解釋》第21條，訴前程序回復(fù)期限為兩個月，但如何回復(fù)并無明確規(guī)定。為了發(fā)揮好訴前程序的督促作用，可允許檢察機關(guān)采取更彈性的措施，如針對行政機關(guān)履行情況采取打分制，因完全或者消極不履行行為獲得低分的案件檢察機關(guān)可采取提起訴訟方式解決，行政機關(guān)確因客觀情況尚在辦理中的獲得中等分數(shù)，可以再申請兩個月督促觀察期，履行完畢或者受損公益得到恢復(fù)獲得高分后可以終結(jié)案件，分數(shù)可通過檢察聽證會的形式由人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等客觀第三方給予。即使案件辦結(jié)也要做好“回頭看”工作，對落實情況進行評查，排查是否存在虛假整改、事后反彈的情況，切實履行法律監(jiān)督職能。
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