劉東斌　王蓮可

摘 要：為促進(jìn)司法公開、推升檢察公信力，2020年9月最高人民檢察院頒布實(shí)施《人民檢察院審查聽證工作規(guī)定》。隨后，最高人民檢察院第八檢察廳發(fā)布《關(guān)于做好公益訴訟案件辦理中開展聽證工作的通知》，在公益訴訟檢察工作中全面推行聽證制度。通過梳理檢察聽證制度的由來，剖析聽證制度在公益訴訟檢察工作中的獨(dú)特功能和價(jià)值;梳理分析101份公益訴訟檢察聽證案例，總結(jié)聽證適用的前提和六種具體適用情形。同時(shí)，對聽證制度在公益訴訟檢察工作中存在的公開程度不高、規(guī)范性有待加強(qiáng)等問題提出完善的對策。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 檢察聽證 適用情形 完善建議

聽證是指國家機(jī)關(guān)（立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)）在作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見、提出證據(jù)的機(jī)會(huì)，對特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證、辯駁，以保證決定的公平公正，其實(shí)質(zhì)是聽取利害關(guān)系人的意見。[1]隨著我國民主法治制度的不斷進(jìn)步和完善，聽證的價(jià)值日益凸顯，并被廣泛應(yīng)用于立法、司法和行政領(lǐng)域。

2020年9月14日，最高人民檢察院頒布實(shí)施《人民檢察院審查聽證工作規(guī)定》（以下簡稱《聽證規(guī)定》），對檢察聽證制度進(jìn)行了系統(tǒng)、規(guī)范地規(guī)定，成為“四大檢察”辦理案件的重要抓手。為充分履行法律監(jiān)督職能，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，最高人民檢察院于2021年4月制定下發(fā)的《“十四五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃》中要求全面推開檢察聽證，堅(jiān)持“應(yīng)聽證盡聽證”。在公益訴訟檢察領(lǐng)域，聽證制度發(fā)揮了獨(dú)特價(jià)值并逐漸受到重視，因此有必要對檢察聽證制度進(jìn)行系統(tǒng)研究，并基于101份公益訴訟檢察中的聽證案例總結(jié)分析聽證如何適用及其存在的問題，提出完善之策。

一、檢察聽證制度概述

（一）我國檢察聽證制度的確立

法學(xué)界普遍認(rèn)為，聽證最早起源于英美法系，英國普通法中的“自然公正原則”是聽證制度最初的法理基礎(chǔ)，而美國的“正當(dāng)法律程序”則發(fā)展了這一理論基礎(chǔ)。[2]具體來說，英國的“自然公正原則”是指英國皇家法院對下級法院和行政機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)力時(shí)，要求他們公正行使權(quán)力的原則。[3]該原則又派生出兩項(xiàng)基本規(guī)則，其中之一便是聽證規(guī)則，即任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽取對方的意見，每一個(gè)人都有為他自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。[4]美國則在憲法中規(guī)定了正當(dāng)法律程序的條款，要求行政機(jī)關(guān)在作出對當(dāng)事人不利的決定時(shí)必須聽取當(dāng)事人的意見，當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利。隨后，美國1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的聽證義務(wù)，此后聽證制度被許多國家借鑒引入。

我國的聽證制度最早確立于1996年的行政處罰法，這標(biāo)志著我國民主法治邁出了重要的一步。行政處罰法第42條規(guī)定了行政處罰聽證，即“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！?997年的《價(jià)格法》規(guī)定了價(jià)格聽證制度，其中第23條規(guī)定“關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性?！?000年的《立法法》規(guī)定了立法聽證，即第34條規(guī)定“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”，第58條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式”。

相較立法聽證、行政聽證而言，我國的司法聽證推行較晚。對檢察聽證而言多規(guī)定在司法解釋層面，尚未規(guī)定在立法層面。一般學(xué)者認(rèn)為最高人民檢察院于1999年5月下發(fā)的《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規(guī)則》（已失效）建立了民事檢察聽證的雛形。其中第13條規(guī)定人民檢察院在審查民事、行政案件時(shí)，可以根據(jù)案情或者當(dāng)事人的申請聽取當(dāng)事人陳述;并在第14-20條規(guī)定了聽取當(dāng)事人意見的場所，聽取當(dāng)事人意見時(shí)可以分別或者同時(shí)聽取，在聽取當(dāng)事人意見時(shí)，可以根據(jù)案情或者當(dāng)事人的請求，邀請有關(guān)專家及與案件有關(guān)的人參加。2000年5月最高人民檢察院下發(fā)的《人民檢察院刑事申訴案件公開審查程序規(guī)定（試行）》（現(xiàn)已失效）規(guī)定了刑事申訴案件公開審查的方式主要以舉行聽證會(huì)形式進(jìn)行，并且詳細(xì)規(guī)定了聽證會(huì)的組成人員及職責(zé)、聽證會(huì)的準(zhǔn)備和聽證會(huì)程序，確立了刑事檢察聽證制度。2013年最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第五章第二節(jié)第57-64條正式確立了民事檢察聽證制度，明確規(guī)定了相應(yīng)的聽證程序。2020年9月最高人民檢察院下發(fā)《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》（以下簡稱《聽證規(guī)定》），第一次對檢察聽證進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，包括聽證的適用范圍、聽證會(huì)參加人和聽證會(huì)程序。

根據(jù)《聽證規(guī)定》第2條，檢察聽證是指人民檢察院對于符合條件的案件，組織召開聽證會(huì)，就事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等問題聽取聽證員和其他參加人意見的案件審查活動(dòng)。它包含四個(gè)方面的內(nèi)容：（1）聽證有一定的適用范圍，不是所有的案件都必須進(jìn)行聽證，這個(gè)涉及聽證必要性的問題，后面會(huì)進(jìn)行論述;（2）聽證要遵循法定的程序;（3）聽證的目的是解決事實(shí)認(rèn)定、法律適用和案件處理等方面的疑難復(fù)雜問題;（4）聽證的核心是聽取聽證員和參加人的意見，通過公開聽取意見保障司法公正，促進(jìn)矛盾化解。

（二）我國檢察聽證制度的價(jià)值

檢察聽證作為新時(shí)代檢察權(quán)運(yùn)行的重要方式之一，在創(chuàng)新監(jiān)督職能、促進(jìn)公正、強(qiáng)化公開、保障當(dāng)事人合法權(quán)益方面發(fā)揮了重要作用。

檢察聽證制度是檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)轉(zhuǎn)變辦案理念，更好履行法律監(jiān)督職能的制度創(chuàng)新。檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)的辦案方式是通過調(diào)取案卷、單方詢問當(dāng)事人的方式調(diào)查核實(shí)案件的事實(shí)和證據(jù)，此種方式自有程序高效的優(yōu)點(diǎn)，但同時(shí)弊端也非常突出：檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)整個(gè)案件審查的程序，缺乏外部有效監(jiān)督和制約;當(dāng)事人單方面參與甚至不參與的審查程序既不利于檢察機(jī)關(guān)全面客觀地查明案件事實(shí)，影響法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，同時(shí)也剝奪了當(dāng)事人在司法案件中的參與權(quán)和知情權(quán)。而具有公開性、程序性、抗辯性等自然屬性的檢察聽證制度則很好地規(guī)避了傳統(tǒng)辦案方式的弊端。通過主動(dòng)聽取當(dāng)事人以及聽證員的意見達(dá)到兼聽則明的效果，在聽證中接受當(dāng)事人等外部力量的監(jiān)督制約，以開門辦公的方式履行法律監(jiān)督職能，提升檢察公信力。

檢察聽證制度是落實(shí)陽光司法的重要舉措，讓公平正義看的見，提升檢察公信力。公平正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人民群眾看得見的方式實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義是司法機(jī)關(guān)為之努力和奮斗的目標(biāo)，探索并確立檢察聽證制度便是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)陽光司法的積極回應(yīng)。檢察聽證將案件辦理的過程公開化、透明化，以公開促公正、以公正贏公信。實(shí)行檢察聽證制度，一方面，有利于社會(huì)各界了解檢察機(jī)關(guān)作出決定的依據(jù)和過程，增加檢察工作的透明度，樹立和維護(hù)檢察機(jī)關(guān)公正執(zhí)法、依法辦案的形象。[5]另一方面，檢察聽證制度引入當(dāng)事人以及社會(huì)公眾參與案件的辦理過程，增加了外部監(jiān)督的力量，能夠?qū)z察機(jī)關(guān)的辦案進(jìn)行監(jiān)督和制約，避免“暗箱操作”、權(quán)力腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，讓公平正義在陽光下運(yùn)行，提升檢察機(jī)關(guān)的公信力。

檢察聽證制度為當(dāng)事人充分參與司法辦案搭建了溝通的平臺，讓當(dāng)事人對案件處理結(jié)果更易接受。相較之前檢察機(jī)關(guān)封閉辦案的方式，檢察聽證為當(dāng)事人參與案件辦理打開了一扇大門，當(dāng)事人可以對案件事實(shí)進(jìn)行充分質(zhì)證、抗辯，對檢察機(jī)關(guān)擬作出的決定發(fā)表意見，在此過程中當(dāng)事人的主體地位得到了充分尊重，能夠在一定程度上消解當(dāng)事人對案件的抵觸和不滿情緒。不僅如此，由于聽證還具有開放性和社會(huì)性特征，通過社會(huì)主體的參與，借助相關(guān)專業(yè)力量和社會(huì)力量來釋法說理，既促進(jìn)當(dāng)事人之間以及當(dāng)事人與社會(huì)公眾之間的理性交流和有效溝通，又增強(qiáng)檢察監(jiān)督的公信力，有助于當(dāng)事人服判息訴，徹底解決其紛爭。[6]

（三）公益訴訟檢察聽證制度的功能

從2017年民事訴訟法和行政訴訟法正式確立檢察公益訴訟制度到現(xiàn)在不過四年時(shí)間。正如最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列所述，公益訴訟檢察是一項(xiàng)崇高的政治責(zé)任、神圣的法定職責(zé)、美好的公益使命、創(chuàng)新的檢察職能。[7]在傳統(tǒng)的三大檢察中，檢察機(jī)關(guān)在案件辦理過程中的某個(gè)環(huán)節(jié)介入，或是進(jìn)行批捕、提起公訴，或是提起抗訴，其法律監(jiān)督職能具有局部性和事后性的特點(diǎn)。與之相反，公益訴訟檢察職能則具有全局性和事先性，在線索發(fā)現(xiàn)、立案調(diào)查、審查起訴、提起訴訟、跟進(jìn)監(jiān)督等全過程參與其中，也正因?yàn)槿绱?，檢察聽證制度在公益訴訟檢察中發(fā)揮著獨(dú)特的功能和作用。

公益訴訟檢察聽證有助于快速全面查清案件事實(shí)。公益訴訟案件侵害的是國家利益和不特定多數(shù)人的公共利益，案件較純粹的私益之訴更為復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)，傳統(tǒng)的調(diào)查方式如查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料、詢問案件當(dāng)事人及證人、委托鑒定、咨詢專業(yè)人員意見等是從不同的時(shí)間和空間維度分別進(jìn)行的，檢察機(jī)關(guān)雖主動(dòng)出擊調(diào)查案件事實(shí)，但是卻并不高效，難以全面快速獲取案件的全貌，其中的原因恐怕在于傳統(tǒng)的調(diào)查方式奉行的是職權(quán)主義模式，當(dāng)事人及相關(guān)人員處于被動(dòng)的配合狀態(tài)，并未積極參與其中，或許他們認(rèn)為調(diào)查事實(shí)是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)。而檢察聽證通過邀請聽證員、案件當(dāng)事人及其代理人、辯護(hù)人、第三人、相關(guān)辦案人員、證人和鑒定人以及其他相關(guān)人員參與的方式能夠充分調(diào)動(dòng)各方主體的積極性進(jìn)行充分的質(zhì)證、抗辯，讓檢察機(jī)關(guān)在短時(shí)間內(nèi)全面快速查明案件事實(shí)，從而為案件下一步處理打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

公益訴訟檢察聽證有助于矛盾爭議及時(shí)化解。檢察聽證在公益訴訟案件中作為矛盾爭議化解的有效手段是其有別于其他檢察聽證最突出的特點(diǎn)。正如前面所述，公益訴訟案件涉及利益群體多、涉及面廣、案情復(fù)雜、矛盾問題多，很多案件并非行政機(jī)關(guān)真的怠于履職而是力所不及，對公益侵害的救濟(jì)存在諸多困難，如缺乏經(jīng)費(fèi)和人員支持、需要其他行政機(jī)關(guān)合力解決以及涉及人事調(diào)配，群眾對案件處理認(rèn)識有偏差容易誘發(fā)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等。檢察機(jī)關(guān)通過聽證的方式則能夠快速找準(zhǔn)問題的癥結(jié)，促進(jìn)矛盾爭議的有效解決。[案例一]如河南省人民檢察院鄭州鐵路運(yùn)輸分院督促保護(hù)孟州市林場冶戍林區(qū)黃河濕地、飲用水水源地行政公益訴訟案中存在兩個(gè)矛盾：“飛地管轄”中“飛入地”和“飛出地”行政機(jī)關(guān)之間對整治責(zé)任存在責(zé)任分歧;養(yǎng)殖戶對行政機(jī)關(guān)水源地集中整治工作認(rèn)識不到位。為了化解以上兩個(gè)矛盾，河南省人民檢察院組織召開聽證會(huì)聽取兩地行政機(jī)關(guān)對自身職責(zé)以及整治方案的意見，涉案養(yǎng)殖戶代表說明情況和訴求，各方深入質(zhì)證和答辯，由行政法學(xué)教授對政府職責(zé)釋法說理，聽證員在此基礎(chǔ)上進(jìn)行評議，最終兩地政府客觀認(rèn)領(lǐng)各自責(zé)任，協(xié)同推進(jìn)工作，養(yǎng)殖戶代表對于整治工作表示理解和接受，愿意積極配合政府整改。

公益訴訟檢察聽證有助于提升檢察辦案的專業(yè)化水平。公益訴訟案件涉及的領(lǐng)域廣、案涉問題專業(yè)程度高，尤其是在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)信息侵害、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等諸多領(lǐng)域涉及較強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)問題，對于專攻司法辦案的檢察機(jī)關(guān)來說力有不逮。檢察機(jī)關(guān)可以通過召開聽證會(huì)向各領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者借力，彌補(bǔ)專業(yè)領(lǐng)域的不足，提升檢察辦案的專業(yè)化水平。[案例二]如浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護(hù)不可移動(dòng)文物行政公益訴訟案中，面對文物保護(hù)和民生需求之間的矛盾，鹿城區(qū)人民檢察院組織召開聽證會(huì)，組建一支由文博、建工、法律專家組成的聽證員“專家團(tuán)”，既為文物保護(hù)提供科學(xué)有效的解決措施，同時(shí)又兼顧居民日常出行需求，促進(jìn)達(dá)成文物保護(hù)的社會(huì)共識。

公益訴訟檢察聽證有助于落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”普法責(zé)任，增強(qiáng)人民群眾的法治意識。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出實(shí)行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，是在新形勢、新常態(tài)下對普法工作提出的新任務(wù)、新要求，也是深入開展法治宣傳教育面臨的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)，更應(yīng)該成為該項(xiàng)普法責(zé)任的積極踐行者，檢察聽證制度便成為其中的有效手段，其普法功能在公益訴訟檢察中尤為突出。[案例三]如云南省西雙版納州檢察院訴兒大、康二、二大、克師、土三非法占用林地環(huán)境民事公益訴訟案中，兒大、康二、二大、克師、土三擅自到西雙版納布龍州級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)開墾并種植茶樹，考慮到很多群眾對公益訴訟不太了解，對非法開墾的違法性和危害認(rèn)識不到位，檢察機(jī)關(guān)組織聽證會(huì)邀請聽證員和人大代表，并且通知地方政府組織附近村民旁聽。辦案檢察官現(xiàn)場釋法說理，以案釋法，深入淺出地介紹生態(tài)保護(hù)及相關(guān)法律制度，旁聽群眾都表示以前不知道保護(hù)生態(tài)的重要，現(xiàn)在深刻認(rèn)識到思想的錯(cuò)誤，并為此次聽證豎起了大拇指。此次聽證會(huì)對當(dāng)?shù)厝罕娚狭艘惶蒙鷦?dòng)的環(huán)境保護(hù)法治課堂，增強(qiáng)其遵法守法的意識，避免因?yàn)椴恢ǘ`法。

二、公益訴訟檢察中聽證制度的運(yùn)用

制度的生命力在于執(zhí)行。一項(xiàng)好的制度要看其在實(shí)踐中如何運(yùn)用，尤其是當(dāng)新確立的聽證制度遇到新設(shè)立的公益訴訟檢察職能，在實(shí)踐中運(yùn)行效果如何？筆者試圖對各省上報(bào)的101份公益訴訟檢察聽證案例進(jìn)行分析，以探究在公益訴訟檢察中如何更好地運(yùn)用檢察聽證。

（一）101份公益訴訟檢察聽證的基本情況

101份公益訴訟檢察聽證案例來自27個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。從訴訟類型看，行政公益訴訟案件81件，占比80.2%;民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）20件，占比19.8%，這也反映了行政公益訴訟中案件事實(shí)、矛盾問題較為突出，需要通過檢察聽證進(jìn)行化解。從案件領(lǐng)域來看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)45件，占比44.6%;公共安全領(lǐng)域17件，占比16.8%;文化和文物保護(hù)8件，占比7.9%;其他領(lǐng)域31件，占比30.7%。從解決的問題來看，主要分為兩類：行政公益訴訟主要解決行政機(jī)關(guān)履職問題（包括怠于履職、履職不清、履職困難）;民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）主要解決社會(huì)公益是否得到完全修復(fù)以及是否需要提起訴訟的問題。從聽證適用的階段看，這101份聽證案例均發(fā)生在立案后、起訴前的訴前階段，其中先發(fā)出檢察建議后舉行聽證的有14件，占13.9 %，主要解決怠于履職、履職不完全或者履職存在困難等問題;先舉行聽證后發(fā)出檢察建議的26件，占25.7 %，主要是將聽證作為調(diào)查手段明確責(zé)任主體、整改方案等;其他如整改效果聽證、普法聽證、履職對象聽證等占60.4%。

（二）公益訴訟檢察聽證制度運(yùn)用的前提：必要性論證

當(dāng)前，最高人民檢察院倡導(dǎo)全國檢察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)“應(yīng)聽證盡聽證”，最高人民檢察院第八檢察廳為此專門下發(fā)《關(guān)于做好公益訴訟案件辦理中開展聽證工作的通知》，要求各級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步重視和做好公益訴訟案件辦理中聽證工作，切實(shí)保護(hù)公共利益，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。各地檢察機(jī)關(guān)積極落實(shí)檢察聽證舉措，達(dá)到了以公開促公正贏公信的效果，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年全年共辦理公益訴訟聽證案件617件，2021年第一季度公益訴訟聽證案件已達(dá)834件，全年可以預(yù)見同比增長4.4倍，公益訴訟檢察中聽證制度發(fā)展勢頭較快。

檢察聽證是最高人民檢察院大力倡導(dǎo)和支持的創(chuàng)新做法，在檢察聽證工作取得良好效果的同時(shí)，也存在聽證質(zhì)量不高、聽證舉行的必要性不足導(dǎo)致寶貴的司法資源浪費(fèi)的情況，畢竟組織檢察聽證需要耗費(fèi)一定的人力、物力、財(cái)力，檢察聽證的濫用就是對司法資源的浪費(fèi)，這與優(yōu)化司法資源配置的要求背道而馳。筆者在梳理聽證案例的過程中發(fā)現(xiàn)，有些地方的檢察機(jī)關(guān)純粹是為了聽證而聽證，組織聽證的目的和要解決的問題不清晰，或者根本不需要通過聽證就可解決的事項(xiàng)非要組織聽證進(jìn)行解決。[案例四]如甘肅省平?jīng)鍪腥嗣駲z察院督促整治快遞行業(yè)公民個(gè)人信息保護(hù)行政公益訴訟聽證案中，平?jīng)鍪袡z察院在履職中發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)快遞企業(yè)在從事快遞服務(wù)過程中缺乏安全有效的公民信息保護(hù)措施，存在個(gè)人隱私泄露安全隱患，平?jīng)鍪朽]政管理局作為快遞監(jiān)管單位，未全面履行監(jiān)管職責(zé)，可能損害社會(huì)公共利益。平?jīng)鍪袡z察院經(jīng)過調(diào)查后確定平?jīng)鍪朽]政管理局對于轄區(qū)內(nèi)的快遞企業(yè)存在監(jiān)管不到位的情形，也即存在行政違法性。在本案中，公益損害事實(shí)、行政機(jī)關(guān)及其違法性明確，檢察機(jī)關(guān)通過磋商或直接制發(fā)檢察建議的方式完全可以解決案件矛盾，不必組織檢察聽證，檢察機(jī)關(guān)組織聽證反而有為了聽證而聽證的嫌疑。

之所以出現(xiàn)上述情況，究其原因一方面目前《聽證規(guī)定》中只規(guī)定了聽證啟動(dòng)的兩種方式：檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)和當(dāng)事人依申請，并未明確規(guī)定聽證的審批程序，導(dǎo)致聽證啟動(dòng)缺乏監(jiān)督制約機(jī)制;另一方面?zhèn)€別單位為了完成上級的聽證任務(wù)辦湊數(shù)案，專門找案情簡單、爭議較小、無聽證必要的案件舉行聽證，使聽證流于形式?jīng)]有發(fā)揮出應(yīng)有的價(jià)值，造成司法資源的浪費(fèi)。

因此，為使聽證制度的價(jià)值得以充分彰顯，同時(shí)達(dá)到優(yōu)化司法資源配置的目的，各地各級公益訴訟檢察部門內(nèi)部有必要建立聽證必要性審查制度，承辦案件檢察官?zèng)Q定聽證的，由其向公益訴訟部門負(fù)責(zé)人或者檢委會(huì)等相關(guān)部門提出聽證申請，明確說明組織聽證的目的和必要性，對聽證進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估。從源頭治理的角度，要盡快完善《聽證規(guī)定》的內(nèi)容，從制度層面規(guī)定聽證啟動(dòng)的審查機(jī)制，例如可以規(guī)定由檢察長批準(zhǔn)是否組織聽證，可以有效減少無效聽證的發(fā)生。

（三）公益訴訟檢察聽證的適用情形

《聽證規(guī)定》第4條明確了檢察聽證適用的范圍和適用情形，在公益訴訟案件中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在事實(shí)認(rèn)定、法律適用、案件處理等方面存在較大爭議，或者有重大社會(huì)影響，需要當(dāng)面聽取當(dāng)事人和其他相關(guān)人員意見時(shí)可以召開聽證會(huì)。該條明確規(guī)定了事實(shí)認(rèn)定、法律適用、案件處理、有重大社會(huì)影響四種適用情形，筆者基于101份公益訴訟檢察聽證案件的梳理分析，將上述四種情形細(xì)分為以下七種情形。

1.事實(shí)調(diào)查聽證。此種情形下，檢察聽證作為一種調(diào)查手段對案件事實(shí)進(jìn)行全面的調(diào)查了解，如國家或社會(huì)公共利益是否受到損害、受到損害的程度;負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其法定職責(zé);民事侵權(quán)行為人的基本情況以及實(shí)施侵權(quán)行為的過程等。

2.履職聽證（履職不清、履職困難）。此類聽證在行政公益訴訟中是比較常見的，主要是對被監(jiān)督對象-行政機(jī)關(guān)的履職情況公開聽證，以明確被監(jiān)督的對象、行政機(jī)關(guān)各自的職責(zé)、解決行政機(jī)關(guān)在履職中的客觀困難。

具體包括兩種情況：一是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)不清晰，檢察機(jī)關(guān)無法確定被監(jiān)督的對象時(shí)，可以通過檢察聽證明確被監(jiān)督的對象。[案例五]如重慶市兩江地區(qū)人民檢察院督促整治廣陽島片區(qū)截污管網(wǎng)溢流污染環(huán)境行政公益訴訟案中，根據(jù)相關(guān)規(guī)定及編辦文件，重慶經(jīng)開區(qū)管委會(huì)負(fù)有開發(fā)區(qū)直管區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施管理職責(zé)。但因重慶經(jīng)開區(qū)機(jī)構(gòu)改革尚未完成，具體承擔(dān)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)尚未正式組建，而原承擔(dān)排水、管網(wǎng)建設(shè)管理職責(zé)的重慶經(jīng)開區(qū)市政環(huán)衛(wèi)綠化管理處（以下簡稱“市政管理處”）將被改制為重慶經(jīng)開區(qū)建設(shè)服務(wù)中心（公益性事業(yè)單位）。由于重慶經(jīng)開區(qū)處于機(jī)構(gòu)改革過渡期、監(jiān)管職責(zé)分散導(dǎo)致監(jiān)督對象難以確定，檢察機(jī)關(guān)以公開聽證的方式公開審查以明確監(jiān)督對象。二是社會(huì)公益修復(fù)涉及多家行政機(jī)關(guān)，單獨(dú)一家行政機(jī)關(guān)履職存在困難，需要合力解決問題時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以組織召開聽證會(huì)，協(xié)調(diào)多方力量形成整改合力，推動(dòng)公益修復(fù)順利完成。再如，[案例六]四川省廣元市利州區(qū)人民檢察院督促整治占用國有土地自然資源局等部門不依法履行職責(zé)行政公益訴訟公開聽證案中，違法占用國有存量土地以及公共人行通道、盲道、消防通道等公共用地設(shè)置停車泊位涉及主管部門較多，如自然資源局、城管局、市發(fā)改革委等，停車位的整改難度比較大，單靠一家行政機(jī)關(guān)很難完成。為解決行政機(jī)關(guān)履職中存在的困難，檢察機(jī)關(guān)召開聽證會(huì)協(xié)調(diào)上述職能部門各司其職、相互協(xié)作，共同制定整治方案，推動(dòng)解決“停車難”“停車亂”問題，確保國有土地得以有效利用，提升人民群眾的幸福感。

3.法律適用聽證。在公益訴訟檢察中，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對于執(zhí)行法律法規(guī)政策存在爭議，需要進(jìn)行釋法說理時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以通過召開聽證會(huì)的方式充分聽取行政機(jī)關(guān)、聽證員等意見，以明確法律適用問題。[案例七]如新疆維吾爾族自治區(qū)阿勒泰地區(qū)布爾津縣人民檢察院督促收繳水土保持費(fèi)行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》的規(guī)定，從事燒制磚、瓦、瓷等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的單位和個(gè)人，在繳納水資源費(fèi)的同時(shí)還應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi);而縣水利局表示水資源費(fèi)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)兩者擇一收取即可。為了讓縣水利局正確適用法律、認(rèn)清法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)決定召開公開聽證會(huì)，在聽證會(huì)中檢察機(jī)關(guān)對水資源費(fèi)和水土保持補(bǔ)償費(fèi)收取的依據(jù)進(jìn)行了充分釋法說理，同時(shí)保證行政機(jī)關(guān)充分表達(dá)意見，聽證員就案件事實(shí)、法律適用現(xiàn)場提問，發(fā)表聽證意見，共同解決認(rèn)識不一致問題，確保案件得到正確的處理。

4.專業(yè)疑難問題聽證。公益訴訟檢察工作中涉及較多專業(yè)性較強(qiáng)的疑難復(fù)雜問題，尤其是在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、互聯(lián)網(wǎng)信息安全等領(lǐng)域尤為突出，檢察機(jī)關(guān)受專業(yè)所限，需要借助“專業(yè)外腦”的力量對問題進(jìn)行科學(xué)合理的評估和決策。[案例八]如在浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護(hù)不可移動(dòng)文物行政公益訴訟案中，針對古橋保護(hù)涉及多學(xué)科、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，檢察機(jī)關(guān)確定了由文博、建工、法律專家組成的聽證員“專家團(tuán)”，為科學(xué)評議聽證事項(xiàng)奠定了基礎(chǔ)，解決了文物保護(hù)與民生需求之間的矛盾。

5.整改方案（成效）聽證。檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，行政機(jī)關(guān)是否履職、履職效果如何、國家利益和社會(huì)公共利益是否得到有效保護(hù)是決定檢察機(jī)關(guān)是否提起訴訟的關(guān)鍵。運(yùn)用聽證方式對行政機(jī)關(guān)的整改方案是否科學(xué)合理、整改成效是否達(dá)到要求進(jìn)行充分論證，既是實(shí)事求是地對行政機(jī)關(guān)的工作有效監(jiān)督的方式，又是避免濫訴、節(jié)省司法資源的重要手段。值得說明的是，對于整改成效的聽證，不僅可以聽取相關(guān)專家的意見以保證檢察聽證的科學(xué)性，還可以聽取社會(huì)公共利益受到侵害所涉及的不特定主體代表、公益受損地的基層組織和群眾的意見以保證檢察聽證的人民性。[案例九]如在山東省青島市嶗山區(qū)人民檢察院督促大河?xùn)|濕地生態(tài)修復(fù)行政公益訴訟案中，為評估大河?xùn)|生態(tài)修復(fù)效果，是否實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目的，青島市檢察院組織聽證會(huì)。在聽證會(huì)上濕地專家、人民監(jiān)督員分別就圍堰高程、水系循環(huán)、湖心島高度、綠植維護(hù)等問題進(jìn)行提問，行政機(jī)關(guān)逐一進(jìn)行答復(fù)。經(jīng)聽證查明，行政機(jī)關(guān)共投資4200余萬元，對河道以及全部的廢棄養(yǎng)蝦池進(jìn)行了清淤，增設(shè)涵洞8個(gè)，打通了水系，實(shí)現(xiàn)了水流在蝦池、河道與涵洞之間的流動(dòng)。補(bǔ)種的水草已初步連片，已有魚蝦再次孵化。濕地生態(tài)得到明顯改善，周邊群眾居住環(huán)境得到優(yōu)化。青島市檢察院在充分聽取各方意見后，根據(jù)已經(jīng)查明的事實(shí)、證據(jù)和有關(guān)法律規(guī)定，認(rèn)為被建議單位已經(jīng)初步履行了保護(hù)濕地的職責(zé)，當(dāng)場對本案作出終結(jié)審查的決定。

6.普法宣傳聽證。公益訴訟案件涉及不特定多數(shù)公眾的利益，對于其中涉眾型、新類型或有重大社會(huì)影響的案件，檢察機(jī)關(guān)通過組織召開聽證的方式以擴(kuò)大公益訴訟辦案的警示、教育、宣傳、引導(dǎo)作用，同時(shí)也是落實(shí)“誰執(zhí)法，誰普法”責(zé)任的生動(dòng)實(shí)踐。[案例十]如湖南省平江縣人民檢察院訴張某某等人非法捕撈水產(chǎn)品破壞生態(tài)資源刑事附帶民事公益訴訟系列案中，張某某等六人雖然非法捕撈的獲物不多、價(jià)值小，但是鑒于此類案件在該縣梅仙鎮(zhèn)沿江地區(qū)多發(fā)。為了更好地實(shí)現(xiàn)懲罰和教育并重的效果，引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺保護(hù)生態(tài)環(huán)境，檢察機(jī)關(guān)組織召開聽證會(huì)，邀請河長辦、水產(chǎn)中心、森林公安局、當(dāng)?shù)卣?、新聞媒體代表及人大代表、政協(xié)委員、特約檢察員、律師代表、當(dāng)?shù)孛癖?00余人參加聽證會(huì)，筑實(shí)聽證基礎(chǔ)。聽證會(huì)結(jié)束后，旁聽群眾均表示通過此次聽證和放流活動(dòng)，了解了相關(guān)法律知識，對檢察機(jī)關(guān)以聽證方式促生態(tài)修復(fù)拍手稱贊。

三、當(dāng)前公益訴訟檢察中聽證制度存在的問題

（一）聽證活動(dòng)的公開程度有待提高

根據(jù)《聽證規(guī)定》第19條的規(guī)定，公開聽證的案件，公民可以申請旁聽，人民檢察院可以邀請媒體旁聽。在實(shí)踐中，聽證活動(dòng)普遍存在公開性不高、影響力不足的問題。一是聽證活動(dòng)事先公開的很少。聽證參與人除了聽證員和當(dāng)事人之外，普通群眾知曉和參與聽證的甚少。在101例聽證案例中，僅有15件通過微信公眾號發(fā)布公告或者其他通知方式邀請群眾參與聽證，占比僅約為 14.9%;其余大部分案件均是檢察機(jī)關(guān)事先擬定聽證參與人名單進(jìn)行“點(diǎn)對點(diǎn)”通知，未通過微信公眾號等互聯(lián)網(wǎng)平臺公開發(fā)布聽證公告，普通群眾并不知曉并且沒有參與聽證的渠道。二是聽證活動(dòng)公開直播的不多。根據(jù)《聽證規(guī)定》第19條的規(guī)定，人民檢察院可以通過中國聽證網(wǎng)和其他公共媒體，對聽證會(huì)進(jìn)行圖文、音頻、視頻直播或者錄播。直播聽證的方式可以讓檢察聽證信息化、公開化、透明化，增強(qiáng)檢察聽證的公信力，擴(kuò)大檢察聽證的影響力。實(shí)踐中，在101例聽證案例中，直播聽證僅有3件，僅占3%，占比是非常低的，由此可見，直播聽證的利用率并不高。

（二）聽證程序的規(guī)范性有待加強(qiáng)

檢察聽證應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的場所按照規(guī)定的程序進(jìn)行才能彰顯聽證的嚴(yán)肅性、司法的權(quán)威性，但是在實(shí)踐中，聽證活動(dòng)的規(guī)范性不容樂觀。例如，有的聽證會(huì)未在聽證前3日內(nèi)告知聽證會(huì)參加人聽證的案由，導(dǎo)致聽證員不能事先對案件中涉及的法律等專業(yè)問題深入研究，只能在聽證會(huì)現(xiàn)場有限的時(shí)間作出判斷;有的聽證會(huì)的名稱標(biāo)識、桌椅擺放、席位設(shè)置等沒有嚴(yán)格按照《人民檢察院檢察聽證室設(shè)置規(guī)范》操作，不夠規(guī)范;有的會(huì)前未宣布會(huì)議紀(jì)律，影響聽證會(huì)場嚴(yán)肅性等等。

（三）聽證場所的硬件設(shè)施有待改善

公開聽證是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要業(yè)務(wù)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)在莊重、規(guī)范的聽證場所進(jìn)行。[8]實(shí)踐中，各地檢察機(jī)關(guān)舉行聽證活動(dòng)的場所往往比較簡陋，有的由會(huì)議室臨時(shí)搭建布置，有的地方因場地匱乏、設(shè)備落后，不具備檢察聽證直播的條件，錄像工作需外包給電視臺，聽證成本較高且影響聽證的效果。由此可見，聽證場所的硬件設(shè)施是目前檢察聽證中的一項(xiàng)短板弱項(xiàng)，直接影響聽證效果。

（四）聽證制度的完備性有待完善

雖然《聽證規(guī)定》相比之前有了很大進(jìn)步，是對檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”業(yè)務(wù)中適用聽證進(jìn)行了集中統(tǒng)一規(guī)定，改變了過去分散式立法的情形。但是《聽證規(guī)定》中的內(nèi)容大多是原則性規(guī)定，缺乏具體的可操作性，在實(shí)踐中各地理解把握尚不統(tǒng)一。比如聽證員為三至七人，那么二人或者六人是否可以，還是必須是單數(shù)？出現(xiàn)聽證員需要回避的情形怎么辦？聽證員參與聽證活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)尚不明確，損害聽證員參與的積極性，尤其是在基層，很多聽證員輪番被邀請參與聽證卻無經(jīng)費(fèi)保障，使他們不愿參與聽證。公開聽證的公告格式、公告形式、公告時(shí)間、公告范圍等具體該如何操作？聽證會(huì)上評議意見被采納的占比是超過二分之一還是三分之二？當(dāng)事人拒不參加聽證或者在聽證會(huì)上擾亂聽證秩序、中途退場該如何處理？聽證筆錄的法律效力如何，是否可作為證據(jù)使用？此外，公益訴訟檢察與其他檢察業(yè)務(wù)相比，有其自身獨(dú)特程序特點(diǎn)，從線索評估到立案、訴前程序、提起訴訟、判決執(zhí)行、跟進(jìn)監(jiān)督包含多個(gè)辦案環(huán)節(jié)，聽證究竟在哪些環(huán)節(jié)可以進(jìn)行，實(shí)踐中理解把握不一。

四、完善公益訴訟檢察聽證制度的幾點(diǎn)建議

以上主要結(jié)合《聽證規(guī)定》并基于檢察聽證案件，分析總結(jié)了檢察聽證具體適用的情形及實(shí)踐中存在的問題，針對其中存在的問題，有必要進(jìn)一步完善，讓聽證制度在公益訴訟檢察中發(fā)揮最大價(jià)值。

（一）加大聽證活動(dòng)的公開度，擴(kuò)大公益訴訟檢察聽證的影響力

公開是司法活動(dòng)最本質(zhì)的屬性和原則之一，檢察聽證也應(yīng)充分踐行這一司法理念，讓更多的群眾參與到聽證中，不僅能擴(kuò)大公益訴訟檢察聽證的影響力，還能廣聚民智、發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。

一方面，檢察機(jī)關(guān)在舉行公開聽證前，可以在官方網(wǎng)站、微信公眾號、社區(qū)張貼告示的方式告知聽證的具體事由、聽證時(shí)間與地點(diǎn)，讓熱心公益以及和公益損失密切相關(guān)的人民群眾參與其中，聽取民意。如案例八浙江省溫州市鹿城區(qū)人民檢察院督促保護(hù)不可移動(dòng)文物行政公益訴訟案中，公眾可通過鹿城區(qū)人民檢察院在微信公眾號平臺發(fā)布的公告申請旁聽，檢察機(jī)關(guān)邀請寺前橋?qū)俚卮迕翊碜鳛槔﹃P(guān)系人參與聽證，聽取利害相關(guān)的群眾的意見，確保整改方案的科學(xué)有效。另一方面，在舉行公開聽證時(shí)，對于社會(huì)影響大、具有典型示范意義的案件，可以在檢察聽證網(wǎng)或其他公共媒體上采取直播聽證，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，增強(qiáng)檢察聽證的公信力和影響力。

（二）提升聽證活動(dòng)的規(guī)范性，彰顯公益訴訟檢察聽證的權(quán)威性

聽證活動(dòng)的規(guī)范有序進(jìn)行能夠增強(qiáng)檢察權(quán)的權(quán)威性和公信力，反之則起到削弱作用。聽證活動(dòng)的規(guī)范性一方面有賴于《聽證規(guī)定》等配套規(guī)則的不斷細(xì)化和完善，為基層檢察院開展聽證活動(dòng)指明方向;另一方面上級檢察機(jī)關(guān)還應(yīng)加大聽證工作的督導(dǎo)力度，督導(dǎo)的方式可以是適時(shí)發(fā)布聽證典型案例作為工作參考，還應(yīng)該加強(qiáng)聽證工作的考核（包括是否存在濫用聽證、聽證程序是否規(guī)范、聽證效果的跟進(jìn)監(jiān)督等），以及時(shí)了解基層檢察院開展聽證工作的情況，對于出現(xiàn)的問題督促及時(shí)予以更正，不斷提升聽證質(zhì)效。案例五重慶市兩江地區(qū)人民檢察院督促整治廣陽島片區(qū)截污管網(wǎng)溢流污染環(huán)境行政公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)制作公開聽證報(bào)告，提前三日送達(dá)聽證員，介紹案件事實(shí)與相關(guān)證據(jù)，列明需要解決的問題及相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)通過將聽證工作做實(shí)做細(xì)，確保聽證意見的科學(xué)性、完備性和專業(yè)性。

（三）加強(qiáng)聽證場所建設(shè)，以優(yōu)質(zhì)的硬件環(huán)境助力提升聽證效果

各地檢察院要嚴(yán)格按照《人民檢察院檢察聽證室設(shè)置規(guī)范》要求建設(shè)聽證室，統(tǒng)一規(guī)范聽證室的名稱標(biāo)識、桌椅擺放、席位設(shè)置、聽錄設(shè)備、視頻監(jiān)控、配套設(shè)施等，力爭實(shí)現(xiàn)聽證室在各級檢察院全覆蓋。另外，還應(yīng)加強(qiáng)檢察人員運(yùn)用直播聽證的技術(shù)培訓(xùn)，提高直播聽證的利用率，讓信息化為檢察聽證插上翅膀，以優(yōu)質(zhì)的硬件環(huán)境助力提升聽證效果。

（四）完善公益訴訟檢察聽證制度，為檢察聽證的高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障

《聽證規(guī)定》等聽證制度是聽證活動(dòng)開展的基本遵循，與此同時(shí)，聽證實(shí)踐反哺聽證制度的不斷完善。通過聽證案例梳理不難發(fā)現(xiàn)，聽證制度在實(shí)踐中還存在一些問題需要更加完善和細(xì)化，使之更加具有可操作性。為解決好聽證過程中遇到的困難和問題，亟需研究制定公益訴訟聽證工作實(shí)施細(xì)則，對公益訴訟聽證介入環(huán)節(jié)、聽證員范圍、公告程序、評議意見采納以及后續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督等程序性問題予以明確，進(jìn)一步提升公益訴訟聽證規(guī)范化水平。據(jù)了解，最高人民檢察院目前正在研究制定公益訴訟聽證工作實(shí)施細(xì)則，希望細(xì)則能夠盡快頒布實(shí)施，助推公益訴訟檢察聽證工作高質(zhì)量發(fā)展。