曹燦陽(yáng)

（揚(yáng)州大學(xué)，江蘇 揚(yáng)州 225000）

一、概述

羅馬法有一句諺語(yǔ)：誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？在柏拉圖的《理想國(guó)》卷四中說(shuō)過(guò)“他們像我剛才說(shuō)過(guò)的那樣不停地制定和修改法律，總希望找到一個(gè)辦法來(lái)杜絕商業(yè)上的以及我剛才所說(shuō)的那些弊端，他們不明白，他們這樣做等于在砍九頭蛇的腦袋”盡管柏拉圖在看待立法的問(wèn)題上有些許貶低，但對(duì)法的運(yùn)行具有警示作用。就如張鳴先生在《帝國(guó)的潰敗》中把古代的王朝比作一個(gè)機(jī)器，一個(gè)機(jī)器的運(yùn)行過(guò)程中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題，通過(guò)不斷地修補(bǔ)達(dá)到良好的運(yùn)行，在國(guó)家中就是監(jiān)督與制約來(lái)防患未然。在“機(jī)器”的運(yùn)作中，監(jiān)督與制約歷來(lái)受到重視，古代的監(jiān)察機(jī)構(gòu)的演變?yōu)槲覀兲峁┝艘粋€(gè)寶貴的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)分析它的演變，從而分析監(jiān)督與制約這一概念。

二、歷史上監(jiān)察制度的源流縱橫

《周易》告訴我們知古而預(yù)今，十年可見春去秋來(lái)，百年可證生老病死，千年可嘆王朝更替，萬(wàn)年可見斗轉(zhuǎn)星移。對(duì)于一項(xiàng)中國(guó)制度的研究，我們僅僅用幾十年的歷史視野去窺探，那就如同井底之蛙一般，但逐個(gè)朝代均詳細(xì)分析，又不能做到張弛有度，因此在研究過(guò)程中要做到深度和廣度的協(xié)調(diào)。中華法系思想和制度云蒸霞蔚、異彩紛呈，我們研究歷史上的監(jiān)察立法、制度設(shè)計(jì)，才能更好地發(fā)揮法律的預(yù)見性，防患未然，高瞻遠(yuǎn)矚，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。在中華法系中，監(jiān)察制度初蘊(yùn)于先秦，型成于秦漢，發(fā)展于魏晉，成熟于隋唐，強(qiáng)化于宋元，明清臻于嚴(yán)密。《唐律疏議》的制度構(gòu)建，權(quán)力配置堪稱完美，后代多為此為基礎(chǔ)延續(xù)，但就監(jiān)察立法而言，明清時(shí)期由于專制主義處于最高狀態(tài)，監(jiān)察立法也在唐宋基礎(chǔ)上有了巨大的突破，在此我們以“御史臺(tái)”和“都察院”兩個(gè)機(jī)構(gòu)為主線，著重分析唐宋與明清的監(jiān)察制度?！耙慌_(tái)三院”與“監(jiān)察區(qū)”的設(shè)立是唐代監(jiān)察制度的兩大特色。“一臺(tái)”是指御史臺(tái)，為中央最高的監(jiān)察機(jī)關(guān)，“三院”為御史臺(tái)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，分別為：臺(tái)院掌舉百僚，推鞠入獄；殿院主要是監(jiān)察供奉儀式；察院不僅行使對(duì)中央官員的監(jiān)察，而且還可通過(guò)巡按郡縣的方式對(duì)地方監(jiān)察，此外還有對(duì)于冤假錯(cuò)案、朝儀不整等事項(xiàng)的監(jiān)察［1］。設(shè)置監(jiān)察區(qū)也是唐初比較典型的制度設(shè)計(jì)，唐初設(shè)立十道監(jiān)察區(qū)，十道監(jiān)察區(qū)均設(shè)有監(jiān)察御史。一臺(tái)三院體制影響甚久，直至明初始為都察院所替代［2］。在明朝二百七十余載的統(tǒng)治下專制主義高度強(qiáng)化，使得其具備的政權(quán)結(jié)構(gòu)、監(jiān)察立法體制即對(duì)唐宋有所借鑒也有自身的突破，這也是筆者選取明朝作為研究對(duì)象的重要原因之一。明初洪武與永樂(lè)年間，仿宋元時(shí)期的舊制，太祖曾經(jīng)指出：“國(guó)家立三大府，中書總政事情，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀(jì)盡系于此而臺(tái)察之任尤清要”此外六科給事中的設(shè)計(jì)是在都察院之外所創(chuàng)立的獨(dú)立的監(jiān)察體制，至洪武十三年，中書省被廢后此權(quán)力歸于皇帝，這時(shí)六部的職權(quán)和地位大大提高。成祖設(shè)立內(nèi)閣制度，起初內(nèi)閣品階不高，而后發(fā)展多為六部尚書兼職內(nèi)閣成員。內(nèi)閣固然重要，成祖時(shí)期還設(shè)立了錦衣衛(wèi)制度，用錦衣衛(wèi)來(lái)監(jiān)視官吏，后來(lái)用東廠牽制錦衣衛(wèi)，再后西場(chǎng)牽制東廠，也就是用特務(wù)去監(jiān)視特務(wù)。通俗來(lái)講，起初由于中書省的權(quán)力過(guò)于膨脹而被廢除，后演變?yōu)閮?nèi)閣制度，當(dāng)內(nèi)閣權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，又用錦衣衛(wèi)等來(lái)牽制官吏，再用司禮監(jiān)“批紅”來(lái)壓制內(nèi)閣的權(quán)力。明末著名的思想家黃宗羲曾言：“像這種寺人專權(quán)，霍亂朝綱，此皆是罷免丞相的弊端［3］”張晉藩先生在看待明朝監(jiān)察法的時(shí)候有過(guò)這樣一個(gè)評(píng)價(jià)：“專制主義的高度發(fā)展所造成的宦官專政，對(duì)吏治造成了巨大的破壞，使監(jiān)察機(jī)關(guān)形同虛設(shè)，限制了監(jiān)察法的實(shí)施，最終導(dǎo)致明朝的滅亡［4］”透過(guò)這種現(xiàn)象可知一個(gè)規(guī)律：A來(lái)監(jiān)督其他機(jī)構(gòu)，因?yàn)锳太過(guò)于強(qiáng)大我們最后不得不用B來(lái)牽制A，而B達(dá)不到良好的規(guī)制使B的權(quán)力膨脹的僵局，我們又用C來(lái)監(jiān)督B……如此循環(huán)的僵局具有歷史性但不具有絕對(duì)的必然性或者說(shuō)我們可以推遲衍生周期，良法具有天然的穩(wěn)定屬性使其不能頻繁的修改。

另一方面，我們進(jìn)一步來(lái)研究明朝的監(jiān)察體制，它有許多可借鑒的地方。第一個(gè)是都察院制度的設(shè)置，尤其是十二道監(jiān)察御史（后改為十三道）的設(shè)置，使中央到地方形成了一個(gè)完整的監(jiān)察體系。在都察院中設(shè)置了專門負(fù)責(zé)監(jiān)察的專職官員，即督察御史，這種專職的監(jiān)察官的監(jiān)察方式主要有三種：對(duì)有關(guān)軍國(guó)大事，百姓民生可以單獨(dú)進(jìn)奏；監(jiān)察御史還能通過(guò)京察、大計(jì)，行使對(duì)百官的糾察權(quán)；通過(guò)“照刷文卷”的方式進(jìn)行書面監(jiān)察。都御史又能對(duì)監(jiān)察御史行使考核監(jiān)察御史出按復(fù)命，都御史復(fù)劾其稱職不稱職以聞。這項(xiàng)制度的偉大之處就在于它從中央到地方等級(jí)分布合理，提高了監(jiān)察效率?？梢耘e一個(gè)非常簡(jiǎn)單的例子：我們需要監(jiān)督100只羊來(lái)吃草，我們?cè)O(shè)置10只牧羊犬，為了使牧羊犬工作我們?cè)僭O(shè)置一個(gè)牧羊人，那么我們只需要保證牧羊人的工作，就可以以點(diǎn)帶線，以線帶面，以面帶體。雖然此項(xiàng)制度極大地提高了監(jiān)察效率，但是還未解決誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的話題。第二個(gè)是利用言諫來(lái)完成監(jiān)察任務(wù)的六科給事中制度，在明朝之前，監(jiān)察官與言諫官的職權(quán)是截然不同，到了明朝，六科給事中在言諫之外還擁有對(duì)六部百司的稽查，從而形成了科道互監(jiān)的局面，但是很容易會(huì)滋生權(quán)力交叉，互相推諉的現(xiàn)象。第三個(gè)監(jiān)察制度設(shè)計(jì)是通政使司，明代統(tǒng)治者認(rèn)為政尤水也，欲其常通，故設(shè)通政使司出納帝命，通達(dá)下情，將民聲傳遞給當(dāng)朝者其中包括陳情申訴及軍情聲息、災(zāi)異等事，通政使司實(shí)屬良法，可以讓統(tǒng)治者更多的傾聽民意，更好地掌握基層消息，但后來(lái)宦官亂政，此項(xiàng)制度形同虛設(shè)。明朝的地方監(jiān)察體制也十分具有特色，總督和巡撫均具有監(jiān)察職能，是一種雙重監(jiān)察的方式，這種雙重監(jiān)察的有利之處在于：既讓地方專員無(wú)法徇私舞弊，也有效地解決了臨時(shí)差遣對(duì)地方情況掌控不足的弊端。對(duì)于古代的監(jiān)察立法的法典而言，由漢《問(wèn)事六條》起，經(jīng)歷唐《監(jiān)察六法》、宋真宗時(shí)期《御史臺(tái)儀制》、宋徽宗崇寧年間《崇寧重修御史臺(tái)令》、宣和年間《御史臺(tái)格目》、元五年《設(shè)立憲臺(tái)格例》、元六年《察司體察等例》、明朝《憲綱》等歷史沉淀，到了清代的《欽定臺(tái)規(guī)》?！稓J定臺(tái)規(guī)》它是秦漢以來(lái)監(jiān)察立法之大成，既是清朝最后一部監(jiān)察法典，也是中國(guó)封建歷史上最完備的一部監(jiān)察法典，在世界法制史上是僅見的［5］。

三、監(jiān)督與制約的界定及運(yùn)行機(jī)制

在民主與法治深入人心的現(xiàn)代化社會(huì)中，人們普遍認(rèn)為監(jiān)督制約權(quán)力的重要性與必要性。然而談到監(jiān)督與制約，監(jiān)督與制約常常被人們混為一談，在此之前有無(wú)數(shù)的學(xué)者試圖去區(qū)分他們并且加以界定概念。如葛洪義認(rèn)為監(jiān)督是權(quán)力高度統(tǒng)一前提下的工作職能分工，且具有可選擇性，而制約是對(duì)權(quán)力進(jìn)行分解，進(jìn)而在這些分開的權(quán)力之間形成相互約束。而在更多的研究中，研究者雖然在概念上承認(rèn)監(jiān)督和制約二者具有差別，認(rèn)為監(jiān)督和制約存在差異，但在具體的制度和功能研究上，仍然是對(duì)制約制度與監(jiān)督制度不加區(qū)分。筆者認(rèn)為監(jiān)督應(yīng)該是一種外部的力量對(duì)權(quán)力行使的事前、事中和事后的一種監(jiān)視、督促和管理，使其結(jié)果能達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，其中監(jiān)督又分為軟監(jiān)督和硬監(jiān)督。如：《周禮·地官·鄉(xiāng)師》中“大喪用役則帥其民而至，遂治之”漢鄭玄注“治謂監(jiān)督其事?！?；《后漢書·荀彧傳》中“臣聞古之遣將，上設(shè)監(jiān)督之重，下建副二之任；所以尊嚴(yán)國(guó)命，謀而鮮過(guò)者也?！保霍斞浮冻ㄏκ啊し稅坜r(nóng)》中有言“我們要辦一種報(bào)來(lái)監(jiān)督他們?！倍萍s是一種權(quán)力自上而下的一種限制，一個(gè)機(jī)構(gòu)某項(xiàng)權(quán)力的行使、存在、變化需要以另一個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力為先決條件，則后者制約前者。讀到此許多人可能會(huì)有兩個(gè)疑問(wèn)：自我監(jiān)督是否是一種來(lái)自外在力量的監(jiān)督形式，平級(jí)之間存在相互制約是否與作者對(duì)制約定義用詞“自上而下”相違背。對(duì)于第一個(gè)問(wèn)題的回答，當(dāng)一個(gè)機(jī)構(gòu)自我監(jiān)督的時(shí)候我們總是聯(lián)想到廉潔、大公無(wú)私之類的，其實(shí)在我們?cè)O(shè)定自我監(jiān)督的時(shí)候事實(shí)上是在權(quán)力監(jiān)督歸為一個(gè)“角色”權(quán)力行使歸為一個(gè)“角色”，自我監(jiān)督是一種非常理想化的監(jiān)督模式，它要求權(quán)力行使與監(jiān)督過(guò)程中絕對(duì)的無(wú)私以至達(dá)到一種完全向左的兩個(gè)“角色”。對(duì)于第二個(gè)問(wèn)題，我們需要引進(jìn)權(quán)力制衡的概念，權(quán)力制衡是一種橫縱交錯(cuò)的，權(quán)力制約是一種縱向的，林喆認(rèn)為權(quán)力制衡是權(quán)力制約的一種模式，將國(guó)家權(quán)力分立為若干系統(tǒng)，由不同的人員和機(jī)關(guān)掌握，使之相互獨(dú)立，相互牽制和相互平衡的一種制約原則或政府體制。回到這個(gè)問(wèn)題上，如果AB之間相互獨(dú)立、相互制衡，我們沒(méi)必要非要排除個(gè)上級(jí)下級(jí)，而筆者權(quán)力制約定義中的“自上而下的限制”并不是機(jī)構(gòu)之間的一種恒定的，而是處在一種不斷變化中的，在權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的某一時(shí)刻A制約了B，或許某一時(shí)刻B制約了A。值得一提，細(xì)致的區(qū)分二者不僅可以橫向縱向的進(jìn)行立法約束監(jiān)察權(quán)，使得部門立法框架更加具有條理性，而且還可以使我們的監(jiān)察立法條文更加具有針對(duì)性。

對(duì)于如何制約和監(jiān)督一個(gè)權(quán)力，無(wú)數(shù)的學(xué)者在不同角度給予了不同的分類。王壽林認(rèn)為：“健全民主監(jiān)督機(jī)制，以權(quán)力制約權(quán)力；健全權(quán)力制約權(quán)力機(jī)制，以權(quán)力制約權(quán)力；建立法律健全機(jī)制，以法律制約權(quán)力；健全責(zé)任制約機(jī)制，以責(zé)任制約權(quán)力”而沈容華提出“較具有普遍使用價(jià)值的權(quán)力制約機(jī)制包括以權(quán)力制約權(quán)力、以責(zé)任制約權(quán)力、以監(jiān)督制約權(quán)力、以市場(chǎng)制約權(quán)力、以規(guī)制制約權(quán)力和以透明度制約權(quán)力等六種模式?！比绻驯O(jiān)督機(jī)構(gòu)比作一只廌，內(nèi)部制約原理就像是在調(diào)和廌的五臟六腑，使之長(zhǎng)久；其監(jiān)督權(quán)的合理行使與控制就像是對(duì)廌的爪牙進(jìn)行消毒，達(dá)到可控；與其他機(jī)構(gòu)之間相互制約就像構(gòu)建一個(gè)和諧的生物鏈條，使之適應(yīng)環(huán)境；而外部對(duì)其監(jiān)督就像是不斷地將陽(yáng)光灑向該廌，使之毛皮不腐。