談 蕭 付建萍

（廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510006）

鄰避運(yùn)動(dòng)，亦稱鄰避效應(yīng)或鄰避沖突，是指在建設(shè)包括垃圾焚燒處理廠、化工廠、殯儀館等設(shè)施時(shí)，當(dāng)?shù)鼐用褚驌?dān)心其對(duì)人體健康、環(huán)境質(zhì)量等帶來(lái)諸多負(fù)面影響，從而滋生“不要建在我家后院”的心理，同時(shí)采取強(qiáng)烈甚至高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨椤Ｓ捎诃h(huán)境保護(hù)公眾參與制度不夠完善、政府“替民做主”思維影響等原因，近年來(lái)我國(guó)因鄰避設(shè)施建設(shè)而產(chǎn)生的沖突愈演愈烈，嚴(yán)重影響到社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。而日本通過(guò)制定大量有關(guān)鄰避運(yùn)動(dòng)的法律法規(guī)，有效地走出鄰避沖突的困境，這對(duì)我國(guó)化解鄰避沖突有著重要的啟示。本文希望通過(guò)汲取日本解決鄰避沖突的公眾參與制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，探討如何預(yù)防和化解我國(guó)鄰避運(yùn)動(dòng)中的公眾參與難題。

一、日本鄰避運(yùn)動(dòng)中公眾參與制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)

（一）注重在法律層面保障公眾環(huán)境權(quán)益

日本學(xué)者原田尚彥指出，“環(huán)境法的最終課題是通過(guò)居民的參加，提供民主地選擇環(huán)境價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與其他基本人權(quán)調(diào)和的法律結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造出能夠考慮環(huán)境價(jià)值的謀求國(guó)民最大福利的社會(huì)制度”。[1]20 世紀(jì)60年代開始，嚴(yán)峻的公害問(wèn)題讓沉浸于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的喜悅中的日本公眾和政府意識(shí)到環(huán)境保護(hù)的必要性，1970 年3 月，在日本舉行的防止公害國(guó)際會(huì)議上發(fā)表了《東京宣言》。該宣言首次提出了環(huán)境權(quán)作為基本人權(quán)的思想。日本公眾參與環(huán)境保護(hù)的立法大致遵循《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》第10 條的原則規(guī)定，內(nèi)容包括：獲得環(huán)境情報(bào)的權(quán)利、決策過(guò)程的參與權(quán)、確保司法和行政程序的參與權(quán)。日本通過(guò)立法賦予公眾關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的知情權(quán)與參與權(quán)，激發(fā)了公眾參與的熱情。強(qiáng)有力的司法保障制度使得公眾參與鄰避項(xiàng)目建設(shè)的道路暢通無(wú)阻。

1.立法保障公眾知情權(quán)

就鄰避信息公開角度而論，鄰避項(xiàng)目的信息公開不足是導(dǎo)致大量的鄰避設(shè)施建設(shè)處于停滯狀態(tài)的重要原因。[2]香川縣豐島產(chǎn)業(yè)廢棄物非法投棄案曾引發(fā)日本政府與當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)達(dá)幾十年的沖突與對(duì)抗。由于政府和事業(yè)者未能及時(shí)全面地公開信息甚至公布虛假數(shù)據(jù)，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)政府的工作產(chǎn)生質(zhì)疑，極力阻止政府建立廢棄物處理廠。[3]已有的廢棄物處理廠數(shù)量無(wú)法滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨?，城市?guī)模擴(kuò)大的速度也因此受到限制。缺少完善的信息公開制度會(huì)大大削弱公眾對(duì)政府的信任感，加劇公眾對(duì)政府工作的不滿情緒，鄰避沖突愈演愈烈。意識(shí)到信息公開的重要性后，有關(guān)立法機(jī)關(guān)以保障公眾的環(huán)境知情權(quán)為目的，頒布了一系列的法律法規(guī)，通過(guò)立法將各主體的信息公開責(zé)任具體化，便于公眾監(jiān)督信息公開工作的進(jìn)展。如1997年頒布的《環(huán)境基本法》和《關(guān)于行政機(jī)關(guān)信息公開的法律》細(xì)化政府的信息公開要求，明確規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地承擔(dān)公開環(huán)境信息、提供環(huán)境教育的責(zé)任。1997 年的《日本環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、1999 年的《環(huán)境成本及報(bào)告指南》和2003 年的《環(huán)境報(bào)告書指南》都規(guī)定了企業(yè)在日常運(yùn)行和項(xiàng)目建設(shè)中需要對(duì)環(huán)境信息進(jìn)行評(píng)估和報(bào)告，另外還詳細(xì)地規(guī)定了報(bào)告的范圍、時(shí)間及公開方式。除上述普通法律法規(guī)外，日本針對(duì)不同類型的鄰避項(xiàng)目制定了相應(yīng)的項(xiàng)目選址專門法。保證項(xiàng)目相關(guān)信息的公開透明是日本鄰避設(shè)施選址立法的特征之一。[4]如《原子反應(yīng)堆等控制法》中針對(duì)原子能發(fā)電站的選址問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，其中明確規(guī)定政府和事業(yè)者在選址階段應(yīng)及時(shí)公開可能產(chǎn)生的有害物質(zhì)的排放量，或與當(dāng)?shù)鼐用裼兄苯永﹃P(guān)系的信息。日本政府通過(guò)一系列法律活動(dòng)切實(shí)保障了公眾的知情權(quán)，促使公眾環(huán)境知情權(quán)實(shí)現(xiàn)法律化、制度化。合理、透明的建設(shè)流程有利于推動(dòng)當(dāng)?shù)鼐用衽c政府達(dá)成合意，從根本上減少鄰避沖突的產(chǎn)生。[5]

2.司法救濟(jì)公眾參與

1962 年《行政案件訴訟法》中規(guī)定的“取消訴訟”是一項(xiàng)獨(dú)具日本特色的司法救濟(jì)手段。當(dāng)?shù)鼐用癯送ㄟ^(guò)提起民事訴訟請(qǐng)求停止侵害或向加害人索賠外，[6]還可以針對(duì)損害當(dāng)?shù)鼐用癍h(huán)境權(quán)益的違法行政行為提起“取消訴訟”或申請(qǐng)國(guó)家賠償訴訟。[7]245例如在垃圾焚燒廠建設(shè)活動(dòng)中，如果行政機(jī)關(guān)所制定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)侵犯了公眾的環(huán)境權(quán)益，或者未能充分權(quán)衡社會(huì)利益與當(dāng)?shù)鼐用竦睦婢妥鞒鼋ㄔO(shè)垃圾焚燒廠的行政決定，當(dāng)?shù)鼐用窨梢韵蚍ㄔ禾崞鹑∠撔姓Q定的“取消訴訟”。2004 年修訂的《行政案件訴訟法》第9 條第2 款以法律的形式確定了適格原告的判斷標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大了取消訴訟中適格原告的范圍，此后行政訴訟成為當(dāng)?shù)鼐用窬S護(hù)自身合法權(quán)利的有效手段。2012 年《環(huán)境團(tuán)體訴訟法案》正式確定環(huán)境團(tuán)體訴訟制度，具備合法條件的環(huán)境團(tuán)體組織可以通過(guò)團(tuán)體訴訟的方式維護(hù)因鄰避設(shè)施興建而遭受損害的當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益。訴訟類型多樣性是日本環(huán)境訴訟的特征之一。除上述的取消訴訟外，日本《民事訴訟法》第135 條規(guī)定當(dāng)?shù)鼐用襁€可以基于對(duì)未來(lái)可能產(chǎn)生的侵害提起請(qǐng)求將來(lái)給付之訴。大阪國(guó)際機(jī)場(chǎng)噪音訴訟案、國(guó)道43 號(hào)線道路公害案均是請(qǐng)求將來(lái)給付之訴的典型案例。另外，根據(jù)日本《地方自治法》第242 條第2款規(guī)定，如果社會(huì)公共團(tuán)體因行政機(jī)關(guān)的違法行為而支付了不必要的環(huán)境費(fèi)用，任何人都可以通過(guò)“居民訴訟”要求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)支付這筆不必要的環(huán)境費(fèi)用的責(zé)任。在司法實(shí)踐中，法院和仲裁機(jī)構(gòu)逐步放寬環(huán)境糾紛的受案范圍，允許受害者就近提起仲裁或訴訟，司法救濟(jì)逐漸成為當(dāng)?shù)鼐用窬S權(quán)的首選途徑。

3.積極引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理全過(guò)程

與我國(guó)自上而下的環(huán)境治理模式相反，日本的環(huán)境治理是自下而上推進(jìn)的。日本政府在社會(huì)治理過(guò)程中意識(shí)到，封閉式的決策模式只會(huì)加劇政府與公眾之間的矛盾，無(wú)法推進(jìn)公共事業(yè)順利發(fā)展。所以，日本政府逐步改變以往獨(dú)權(quán)式的決策模式，積極地引導(dǎo)公眾參與環(huán)境治理全過(guò)程。1970 年頒布的《公害糾紛處理法》提出，在各地區(qū)設(shè)立公害意見調(diào)解員負(fù)責(zé)監(jiān)督地方政府或者企業(yè)的環(huán)境行為，在日常監(jiān)督過(guò)程中消除民眾的疑慮和擔(dān)憂。日本政府鼓勵(lì)各督道府縣和市町村成立由當(dāng)?shù)爻蓡T組成的環(huán)保組織，代表當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c環(huán)境治理或表達(dá)訴求。1993 年頒布的《環(huán)境基本法》第7、8、9 條規(guī)定，公民、社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)應(yīng)當(dāng)基于環(huán)境理念，積極開展相關(guān)的環(huán)境保護(hù)活動(dòng)。在公眾的監(jiān)督下，政府不敢輕易忽視公眾的意見，在解決鄰避問(wèn)題的過(guò)程中積極創(chuàng)造公眾參與的契機(jī)。如2000 年?yáng)|京都日野市“垃圾改革”，日本政府一方面積極帶領(lǐng)當(dāng)?shù)鼐用駞⒂^垃圾焚燒廠的運(yùn)行過(guò)程，另一方面在選址、實(shí)施等過(guò)程中通過(guò)召開聽證會(huì)與論證會(huì)等方式自覺(jué)接受公眾監(jiān)督，極大地推動(dòng)了垃圾焚燒廠鄰避項(xiàng)目的順利進(jìn)行。如果政府積極主動(dòng)地向當(dāng)?shù)鼐用窠榻B鄰避項(xiàng)目，與居民建立良好的互動(dòng)關(guān)系，將會(huì)大大降低因建設(shè)鄰避項(xiàng)目而引發(fā)沖突的可能性。[8]

（二）建立完善的環(huán)境教育法律制度

日本環(huán)境教育具有法制性、全民性、終身性的特點(diǎn)。日本公眾參與環(huán)境保護(hù)的高度自覺(jué)性和環(huán)境素養(yǎng)離不開長(zhǎng)期的環(huán)境教育。日本通過(guò)頒布專門法律明確了承擔(dān)環(huán)境教育責(zé)任的主體范圍，部分非政府的民間組織也享有組織環(huán)境教育的權(quán)利。例如，2003 年頒布《環(huán)境教育法》對(duì)國(guó)民環(huán)境教育工作進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明，第11—18 條規(guī)定從事培養(yǎng)或認(rèn)證環(huán)保人才的民間組織應(yīng)具有向上級(jí)報(bào)告工作的義務(wù)。第22 條賦予了環(huán)境NGO 進(jìn)行環(huán)保教育的權(quán)利，使得其進(jìn)行相關(guān)教育時(shí)有法可依?！董h(huán)境教育等促進(jìn)法》第三章第9 條、《環(huán)境基本法》第25 條明確規(guī)定學(xué)校應(yīng)采取相應(yīng)的措施加強(qiáng)環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)。[7]203-204各個(gè)專門的環(huán)境資源法律法規(guī)中也對(duì)環(huán)保教育責(zé)任分配內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明，強(qiáng)烈的環(huán)境保護(hù)意識(shí)調(diào)動(dòng)了公眾參與的積極性。

二、日本鄰避運(yùn)動(dòng)中公眾參與制度建設(shè)的不足

（一）法律規(guī)定模糊

1970—1980 年間，日本政府為應(yīng)對(duì)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，計(jì)劃籌建一定數(shù)量的廢棄物處理廠和污染物處置廠，[9]鄰避運(yùn)動(dòng)的萌芽就此出現(xiàn)。此時(shí)在鄰避沖突治理過(guò)程中，公眾參與是消極的、表面的，仍以政府為主導(dǎo)。[10]隨后東京都垃圾焚毀場(chǎng)事件、圍填海造地處理場(chǎng)事件、香川縣豐島產(chǎn)業(yè)廢棄物非法投棄案等鄰避運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，[11]政府為推動(dòng)鄰避項(xiàng)目的繼續(xù)進(jìn)行，開始嘗試制定法律法規(guī)，試圖利用公眾參與環(huán)境治理化解鄰避沖突。例如，《公害對(duì)策基本法》第6 條規(guī)定：“公民努力為預(yù)防污染作出貢獻(xiàn)，與國(guó)家或地方政府實(shí)施的預(yù)防污染措施合作?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā返?8 條規(guī)定：“任何人都有義務(wù)盡可能控制自己的日常生活中釋放有害氣體和物質(zhì)?！钡?，《公害對(duì)策基本法》《自然環(huán)境保護(hù)法》等法律中并沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定公眾參與的范圍與具體模式。大部分法律僅以短短一兩個(gè)條文對(duì)公眾參與進(jìn)行概括說(shuō)明，缺少專門針對(duì)公眾參與鄰避設(shè)施選址、實(shí)施、監(jiān)督等程序的詳細(xì)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)公眾參與權(quán)的司法救濟(jì)途徑也缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。在建設(shè)機(jī)場(chǎng)、新干線、道路、軍事基地等鄰避項(xiàng)目中，雖然導(dǎo)入了市民委員會(huì)、市民懇談會(huì)、市民討論會(huì)等市民參與方式，但具體如何參與、參與的范圍及時(shí)間都沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定。在上述的鄰避運(yùn)動(dòng)中，公眾仍處于“圍觀者”的角色。由于參與過(guò)程不充分，公眾無(wú)法完整地表達(dá)自己真實(shí)的想法，最終導(dǎo)致公眾與政府持續(xù)激烈對(duì)抗，鄰避項(xiàng)目陷入無(wú)法推進(jìn)的窘境。由此可知，如果公眾參與鄰避項(xiàng)目建設(shè)的法律法規(guī)內(nèi)容過(guò)于模糊，公眾只能停留在享有參與權(quán)的層面，并未獲得真正的權(quán)利，這些規(guī)定僅僅是政府為了暫時(shí)安撫民眾情緒的工具。

（二）信息公開流于形式

二戰(zhàn)后初期，日本地方政府為解決本地的公害問(wèn)題嘗試制定一系列的防治公害條例,如東京都制定的《工廠公害防治條例》《噪聲防治條例》《煤煙防治條例》。由于條例中關(guān)于信息公開的內(nèi)容模糊、程序極其不完備，加之法律層級(jí)低，地方政府在未進(jìn)行事前調(diào)查、公布信息的前提下，隨意對(duì)應(yīng)進(jìn)行事前呈報(bào)的項(xiàng)目作出批準(zhǔn)建設(shè)的決定，環(huán)境公害問(wèn)題日益嚴(yán)重。[12]公眾為了表達(dá)對(duì)日本政府的不滿以及對(duì)生存環(huán)境惡化的不安，發(fā)起大量反公害群體性活動(dòng)，日本政府為安撫公眾的不安與憤怒，不得不加快防治公害立法的速度。[13]134-136在《大氣污染防治法》《噪聲控制法》《公害對(duì)策基本法》等以解決環(huán)境公害問(wèn)題為目的而制定的環(huán)境專門法律中，已涉及信息公開的內(nèi)容，要求企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中定時(shí)公開與當(dāng)?shù)鼐用裼兄苯永﹃P(guān)系的生產(chǎn)作業(yè)的信息。但是這一時(shí)期關(guān)于保護(hù)公眾環(huán)境知情權(quán)的相關(guān)規(guī)定僅以“補(bǔ)丁”的方式出現(xiàn)在角落。立法未明確風(fēng)險(xiǎn)信息公開的主體范圍，監(jiān)管制度未具體落實(shí)，導(dǎo)致部分鄰避項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)檢測(cè)不及時(shí)、檢測(cè)數(shù)據(jù)不公開等問(wèn)題，民眾逐漸對(duì)政府的宣傳和承諾失去信任，對(duì)建設(shè)鄰避設(shè)施的正當(dāng)性和合法性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)一步加劇了雙方的矛盾。[14]另外，從早期政府公布環(huán)境信息的范圍與頻率來(lái)看，政府信息公開是被動(dòng)的、流于形式的。個(gè)別政府機(jī)關(guān)因政績(jī)等原因消極或故意拖延環(huán)境信息的發(fā)布，甚至有意封鎖相關(guān)信息；而大量企業(yè)為了謀求更多的經(jīng)濟(jì)效益，選擇不公開或只公布一些不重要的信息。流于形式的信息公開制度嚴(yán)重?fù)p害了日本公眾的環(huán)境權(quán)益。20 世紀(jì)90 年代起，隨著1993 年《環(huán)境基本法》、1999 年《關(guān)于行政機(jī)關(guān)擁有信息公開法》等法律的出臺(tái)，日本的環(huán)境信息公開制度中的公眾參與機(jī)會(huì)增多、參與階段從末端參與提前到預(yù)案參與，但仍存在一些不足。關(guān)于法定不公開和限制公開的環(huán)境信息范圍，日本環(huán)境立法對(duì)此進(jìn)行了概括式說(shuō)明。例如“妨害國(guó)家安全與公共安全的信息不應(yīng)該公開”，但是“妨害”這一說(shuō)法略顯寬泛，無(wú)法判斷政府不公開的環(huán)境信息是屬于法定不公開或是限制公開的范疇、政府拒絕答復(fù)的行為是否合法。如果信息是否公開還需要個(gè)案討論，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害公眾的知情權(quán)。

（三）環(huán)境影響評(píng)價(jià)作用有限

在不同的階段，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍與程度都將直接影響鄰避項(xiàng)目的進(jìn)程。1972 年《川崎市自治基本條例》規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中事業(yè)者和當(dāng)?shù)鼐用駪?yīng)當(dāng)進(jìn)行意見交流。1973 年以來(lái)，日本政府在公有水面填海造地、建發(fā)電站和新干線等鄰避項(xiàng)目中均引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。但是，直至1993 年環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度才正式被列入《環(huán)境基本法》，實(shí)現(xiàn)法制化。有人指出在1984 年內(nèi)閣會(huì)議中通過(guò)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)施綱要是環(huán)境影響評(píng)價(jià)法制化的開端，但這并非法律行為，而僅僅是行政指導(dǎo)制度。[15]由于不具有法律約束力，事業(yè)者在實(shí)施事業(yè)時(shí)僅以此為參考。例如，日本產(chǎn)業(yè)廢棄物處理設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，由于沒(méi)有法律的強(qiáng)制性和懲罰性的支撐，在項(xiàng)目審議階段，政府并未向當(dāng)?shù)鼐用裉峤弧董h(huán)境影響評(píng)估報(bào)告》并進(jìn)行解釋，直至項(xiàng)目實(shí)施階段，公眾才真正參與鄰避項(xiàng)目，此時(shí)當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)鄰避設(shè)施的認(rèn)可度大大降低。日本的環(huán)境公眾參與制度在1997 年《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中得以確立，其中第7、8、13 條分別詳細(xì)規(guī)定了公眾有權(quán)對(duì)事業(yè)者制作的準(zhǔn)備書、方法書和評(píng)價(jià)書等環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件發(fā)表意見，可在異議期限內(nèi)向政府提出書面異議獲得救濟(jì)；第16、17、18 條就準(zhǔn)備書的提交期限和公開內(nèi)容作了明確規(guī)定：事業(yè)者應(yīng)當(dāng)在提交評(píng)價(jià)書后一個(gè)月內(nèi)主動(dòng)公開評(píng)價(jià)書、重點(diǎn)書以及政府對(duì)評(píng)價(jià)書的反饋意見等資料，以供公眾查閱；任何人都可以文件形式向事業(yè)者發(fā)送對(duì)環(huán)評(píng)報(bào)告草案的異議或意見。從中不難看出，日本環(huán)境公眾參與的立法模式由“模糊”向“具體”發(fā)生轉(zhuǎn)變。

總體看來(lái)，日本《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的制定從立法層面肯定了公眾在環(huán)評(píng)工作中的重要地位，為當(dāng)?shù)鼐用窬哂袇⑴c權(quán)和知情權(quán)提供了法律保障；同時(shí)該法規(guī)定的參與范圍和詳細(xì)的參與流程，增加了公眾參與機(jī)會(huì)，提高了公眾參與的可能性。但是該法仍然存在許多不足之處，導(dǎo)致環(huán)境影響評(píng)價(jià)在解決鄰避沖突的問(wèn)題上無(wú)法發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)。首先，事業(yè)者向地方政府長(zhǎng)官提交準(zhǔn)備書后，當(dāng)?shù)鼐用窨梢栽诠局掌饍芍軆?nèi)向事業(yè)者提出意見。但這對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裼幸欢ǖ南拗?，比如提交者的范圍僅限于地址在相關(guān)區(qū)域內(nèi)的居民，并且只能就這些文件提交一次意見。其次，日本《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》雖規(guī)定公眾享有查閱權(quán)，但可供查閱的范圍很小，提出的意見并不能得到政府重視。甚至在環(huán)境行政許可中，公眾只能查閱環(huán)評(píng)書，提出意見的權(quán)利都未被真正賦予。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的啟示

我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與制度從無(wú)到有，公眾參與已成為環(huán)境保護(hù)過(guò)程中不可或缺的組成部分。目前，鄰避沖突問(wèn)題成為阻礙我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的絆腳石之一。20 世紀(jì)60—80 年代，鄰國(guó)日本以優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)而忽視公害問(wèn)題，就此拉開了日本公眾參與環(huán)境保護(hù)的序幕，[16]在解決鄰避沖突問(wèn)題的過(guò)程中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在我國(guó)鄰避運(yùn)動(dòng)頻發(fā)且又缺乏解決經(jīng)驗(yàn)的情況下，可以參考和借鑒日本治理鄰避運(yùn)動(dòng)中公眾參與的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以加快解決我國(guó)環(huán)境法治過(guò)程中形式化傾向問(wèn)題。

（一）完善公眾參與制度

公民權(quán)利缺乏法律的保障和救濟(jì)是導(dǎo)致鄰避沖突發(fā)生的原因之一。[17]公眾參與在解決鄰避沖突問(wèn)題過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，明確立法內(nèi)容是確保公眾參與形成制度化的先行性工作，也是保證公眾參與持續(xù)進(jìn)行的基礎(chǔ)性工作。[18]

1.完善相關(guān)法律法規(guī)，加快設(shè)施選址專門立法

無(wú)論是日本還是中國(guó)，都不應(yīng)該停留在簡(jiǎn)單地將公眾參與原則寫入法律的階段，而應(yīng)當(dāng)將該原則貫穿于環(huán)境立法始終，并將該原則與本國(guó)國(guó)情相結(jié)合使之成為環(huán)境立法的思想核心。日本立法機(jī)關(guān)結(jié)合各個(gè)地區(qū)的特性將應(yīng)對(duì)鄰避沖突的相關(guān)對(duì)策融入原有的地方法律文件，通過(guò)制定一系列的法律法規(guī)賦予公民參與權(quán)，并且配套相應(yīng)的救濟(jì)途徑。反觀我國(guó)，雖然環(huán)境保護(hù)公眾參與制度已初步建立，但是相關(guān)的法律規(guī)范數(shù)量少、內(nèi)容片面，且零散地分布在各法律、法規(guī)條文中，未制定解決鄰避問(wèn)題的專門法。[19]公眾參與缺乏法律制度保障，常常面臨無(wú)法可依的難題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)全面細(xì)致地制定解決鄰避沖突問(wèn)題的法律法規(guī)。

立法應(yīng)明確鄰避運(yùn)動(dòng)中公眾參與的范圍，不局限于鄰避項(xiàng)目建設(shè)的事前階段，應(yīng)自始至終貫穿鄰避項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)從源頭治理鄰避沖突。還應(yīng)針對(duì)鄰避項(xiàng)目選址這一關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)進(jìn)行專門立法，細(xì)化公眾參與鄰避項(xiàng)目選址的流程，增強(qiáng)可操作性。[19]針對(duì)垃圾焚燒廠、飛機(jī)場(chǎng)這類污染型鄰避設(shè)施，在已有的環(huán)境立法中增加一章對(duì)公眾參與進(jìn)行專門規(guī)定。[20]以制定鄰避設(shè)施選址專門法為例，在選址審批通過(guò)之前，政府應(yīng)當(dāng)盡早通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等渠道將項(xiàng)目可能產(chǎn)生的負(fù)面影響告知當(dāng)?shù)鼐用?，廣泛收集他們的意見并及時(shí)召開聽證會(huì)，邀請(qǐng)專家與公眾代表共同制定選址規(guī)劃，提高政府公信力。公眾在不同階段享有什么樣的權(quán)利，該通過(guò)何種途徑參與，以及權(quán)利受到侵害時(shí)采取什么救濟(jì)途徑等，都應(yīng)盡可能地通過(guò)法律加以規(guī)定。[21]堅(jiān)持“自上而下”政府領(lǐng)導(dǎo)和“自下而上”公眾參與模式，實(shí)現(xiàn)雙贏的目的。[22]

立法應(yīng)貫徹程序公正原則，將鄰避沖突“扼殺在搖籃里”。環(huán)境正義是環(huán)境法律制度的基本規(guī)范，是所有環(huán)境法律規(guī)范的效力淵源，環(huán)境法律制度的建構(gòu)應(yīng)以環(huán)境正義為基礎(chǔ)，其核心是分配正義的實(shí)現(xiàn)。[23]鄰避項(xiàng)目從選址、施工直至后期運(yùn)行全過(guò)程中，所適用的標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方案應(yīng)始終體現(xiàn)公平精神，平衡不同主體間的利益天平?？梢约?xì)化建設(shè)方承擔(dān)建造防護(hù)措施標(biāo)準(zhǔn)，若防護(hù)措施未能達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)，則利益受損的當(dāng)事人可以向建設(shè)方主張經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償安撫當(dāng)?shù)鼐用竦泥彵芮榫w，也是減少鄰避沖突的有效措施之一。

2.將決策參與權(quán)作為公眾參與的核心內(nèi)容

1998 年聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)通過(guò)的在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約（簡(jiǎn)稱《奧胡斯公約》）是環(huán)境信息公開制度發(fā)展的里程碑，對(duì)歐洲乃至世界范圍的環(huán)境權(quán)立法產(chǎn)生了積極影響。奧胡斯公約第6 條第1 款明確規(guī)定在法定的范圍內(nèi)公眾享有一定的決策權(quán)。公眾參與決策是解決鄰避沖突的必經(jīng)之路。日本政府通過(guò)立法保障公民參與權(quán)的同時(shí)，賦予公民一定的決策權(quán)，在鄰避項(xiàng)目的多環(huán)節(jié)引入公眾決策，增加公民參與環(huán)境決策的機(jī)會(huì)，使公眾參與不僅僅停留在形式層面，公眾的意見得以真正被采納。日本《環(huán)境基本法》或各項(xiàng)環(huán)境專門法都明確指出公眾參與是環(huán)境保護(hù)治理活動(dòng)中不可或缺的組成部分，并且詳細(xì)地規(guī)定公眾參與聽證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等程序，讓公眾意識(shí)到自己在環(huán)境保護(hù)活動(dòng)中的重要地位。例如，歧阜縣御蒿鎮(zhèn)、宮崎縣小林市、岡山縣吉永鎮(zhèn)圍繞廢棄物處理廠地址的選擇和茨城縣新利根鎮(zhèn)與東京都日出鎮(zhèn)的垃圾焚燒廠紛爭(zhēng)等鄰避運(yùn)動(dòng)中，當(dāng)?shù)鼐用穹e極行使決策權(quán)，最終通過(guò)居民投票決策的方式阻止了鄰避項(xiàng)目的開展。反觀我國(guó)公眾參與鄰避運(yùn)動(dòng)的現(xiàn)狀，大部分的環(huán)境決策都由政府單方面決定。湖北仙桃、隨州和廣東肇慶鄰避事件中，政府認(rèn)為公眾參與鄰避項(xiàng)目的決策過(guò)程容易意氣用事，為了追求鄰避項(xiàng)目決策的科學(xué)性，在未考慮公眾合理意見的前提下興建垃圾焚燒廠，最終引發(fā)規(guī)模性群眾聚集，項(xiàng)目被迫停工。對(duì)此，我國(guó)可以借鑒《奧胡斯公約》制定環(huán)境公共參與決策清單的方式，通過(guò)完善利益表達(dá)機(jī)制，[24]保障公眾在有重大影響的環(huán)境活動(dòng)中行使決策參與權(quán)，并且根據(jù)實(shí)際情況不斷擴(kuò)大公眾參與決策權(quán)的范圍。但是，立法不可以一味擴(kuò)大公眾參與的范圍，必須對(duì)公民行使決策權(quán)的程序、期限加以限制。同時(shí)必須對(duì)惡意提起環(huán)境訴訟以謀取非法環(huán)境保護(hù)的私利行為進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)。只有在規(guī)定的期限內(nèi)，通過(guò)法定的程序所提出的意見或異議才能被采納。因?yàn)檫^(guò)分注重公眾參與決策會(huì)導(dǎo)致建設(shè)成本增加、效率降低的問(wèn)題出現(xiàn)，不利于政府部門開展相關(guān)工作。如在日本上本原子能發(fā)電站建設(shè)以及我國(guó)番禺垃圾焚燒廠選址過(guò)程中，在信息匱乏且缺乏專業(yè)知識(shí)的居民的強(qiáng)烈反對(duì)下，項(xiàng)目長(zhǎng)時(shí)間處于無(wú)地可選的窘境，反復(fù)召開聽證會(huì)、座談會(huì)，導(dǎo)致資金耗費(fèi)嚴(yán)重，阻礙了城市化的進(jìn)程?？傊?，我國(guó)一方面要完善關(guān)于公眾參與決策權(quán)的法律法規(guī)，從法律層面認(rèn)可公眾參與決策對(duì)解決鄰避沖突問(wèn)題的重要性，另一方面要對(duì)公眾的決策權(quán)加以限制，確保鄰避項(xiàng)目科學(xué)合理地推進(jìn)。

（二）健全環(huán)境信息公開機(jī)制

環(huán)境信息公開被認(rèn)為是公眾參與環(huán)境保護(hù)的前提條件、客觀要求和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。與日本相比，我國(guó)公開環(huán)境信息的義務(wù)主體范圍非常狹隘。借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，適度擴(kuò)大義務(wù)主體范圍有利于減少鄰避沖突問(wèn)題。

1.界定環(huán)境信息公開的義務(wù)主體及義務(wù)范圍

公眾能否在環(huán)境保護(hù)中有效行使參與權(quán)，很大程度取決于環(huán)境信息公開義務(wù)主體的態(tài)度，因此準(zhǔn)確界定環(huán)境信息公開的義務(wù)主體及其義務(wù)范圍十分關(guān)鍵。信息公開的義務(wù)主體范圍廣、不公開的信息范圍窄是日本環(huán)境信息公開制度的特點(diǎn)。1999 年日本的《行政機(jī)關(guān)保有信息公開法》規(guī)定除6 種限制公開信息外，任何人都有權(quán)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開其保有的信息。同時(shí)，日本通過(guò)《環(huán)境基本法》第27 條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的第7 條、第16 條等明確了國(guó)家、行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、民間機(jī)構(gòu)等主體都屬于環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范疇，有義務(wù)公開其擁有的且屬于法定公開范圍的環(huán)境信息。明確環(huán)境信息公開義務(wù)主體及義務(wù)范圍有利于緩解日本政府與當(dāng)?shù)鼐用裨谛畔⒐_上的緊張關(guān)系，有效預(yù)防鄰避沖突發(fā)生。[25]我國(guó)環(huán)境信息公開義務(wù)主體主要分為政府與企業(yè)。2007 年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局頒布的《環(huán)境信息公開辦法（試行）》首次以部門規(guī)章的形式界定了政府環(huán)境信息公開的范圍，但由于該文件的法律地位不高且內(nèi)容不夠詳細(xì)，在實(shí)踐中，政府主動(dòng)公開環(huán)境信息的情形并不樂(lè)觀。2015 年我國(guó)修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》首次通過(guò)立法的形式明確我國(guó)政府與企業(yè)的環(huán)境信息公開義務(wù)范圍。2019 年新修改的《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》擴(kuò)大了政府環(huán)境信息公開的范圍，政府應(yīng)當(dāng)公開除了涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息外的信息。由于《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于環(huán)境信息公開的內(nèi)容多屬于原則性規(guī)定，政府主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》和《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等行政法規(guī)和規(guī)章履行公開環(huán)境信息的義務(wù)。但部門規(guī)章、條例等文件法律層級(jí)低，指引和約束的作用有限，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境信息公開義務(wù)主體范圍過(guò)窄，環(huán)境項(xiàng)目和環(huán)境質(zhì)量信息公開未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。為此，應(yīng)盡快在法律層面拓寬環(huán)境信息公開的義務(wù)主體范圍和依職權(quán)公開環(huán)境信息的范圍，確定以公開為常態(tài)、不公開為例外的環(huán)境信息公開原則，推動(dòng)建立高效透明的環(huán)境信息公開制度。

2.明確信息公開責(zé)任及承擔(dān)方式

1964—1973 年戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇時(shí)期的日本政府忽視了建立信息公開問(wèn)責(zé)機(jī)制的重要性。在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下，政府和企業(yè)等義務(wù)主體趁機(jī)鉆法律的漏洞，刻意隱瞞關(guān)系公眾健康生活的重要信息，用無(wú)關(guān)緊要的信息搪塞公眾。由于缺乏關(guān)于環(huán)境信息的明確定義和缺少與之配套的責(zé)任機(jī)制，政府和企業(yè)的違法行為并未被追究法律責(zé)任，信息公開制度形同虛設(shè)。1967 年頒布的《公害對(duì)策基本法》還具有被動(dòng)無(wú)奈、疲于應(yīng)對(duì)的成分，導(dǎo)致鄰避設(shè)施的建立遭受公眾的百般阻攔，建設(shè)方和政府方不得不放棄原有的建設(shè)計(jì)劃。為了避免信息公開流于形式，吸取日本的失敗教訓(xùn)，我國(guó)必須通過(guò)立法手段加強(qiáng)追責(zé)力度。一是完善政府環(huán)境信息公開問(wèn)責(zé)制度，明確問(wèn)責(zé)范圍與后果。如果政府和企業(yè)公開的信息存在違法或欺詐行為，需接受相應(yīng)的懲罰。二是提高政府主動(dòng)公開環(huán)境信息的自覺(jué)性。建立信息公開績(jī)效制度，將政府主動(dòng)公開信息的情況列入政府績(jī)效評(píng)分項(xiàng)目；在政府內(nèi)部利用考核、社會(huì)評(píng)議等方式對(duì)怠于履行責(zé)任的工作人員進(jìn)行追責(zé)。三是建立督促企業(yè)公開環(huán)境信息的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。如果企業(yè)在日常經(jīng)營(yíng)過(guò)程中能積極主動(dòng)地公開環(huán)境信息，可以在同等條件下在政府環(huán)境工程項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中享有優(yōu)先權(quán)。四是條件允許的情況下，建立企業(yè)環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫(kù)，要求企業(yè)按時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公布有關(guān)環(huán)境信息。五是盡量提高信息的可理解性。要求公布信息的主體使用通俗易懂的表達(dá)方式向社會(huì)公布信息，避免由于晦澀難懂的信息表達(dá)方式阻礙公眾參與。六是細(xì)化各主體公開信息的范圍，并且鼓勵(lì)其在強(qiáng)制公開的基礎(chǔ)上主動(dòng)向社會(huì)公布更多的環(huán)境信息，滿足公眾對(duì)環(huán)境信息的需求。

（三）完善環(huán)境公眾參與的司法救濟(jì)機(jī)制

1.適度擴(kuò)大原告資格范圍

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公民的個(gè)人環(huán)境參與意識(shí)淡薄，面對(duì)權(quán)益受到侵害時(shí)往往忍氣吞聲，怠于選擇訴訟方式救濟(jì)自身權(quán)利。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)公眾參與在司法的審判、執(zhí)行等階段存在各種各樣的障礙，使得公眾難以真正參與環(huán)境司法過(guò)程。具體來(lái)說(shuō)：第一，公眾參與環(huán)境司法過(guò)程中面臨著適格原告的范圍狹窄、限制過(guò)于嚴(yán)格或不夠明確的問(wèn)題。[26]《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告主體僅包括“法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)”和“有關(guān)組織”，公民無(wú)法行使自己的環(huán)境參與權(quán)，維護(hù)自身合法利益。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第25 條第4 款規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是唯一擁有提起環(huán)境行政公益訴訟資格的主體。根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第14 條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)擁有提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，但條件之一是人民檢察院應(yīng)當(dāng)提交被告的行為已經(jīng)損害社會(huì)公共利益的初步證明材料，也就是說(shuō)侵害環(huán)境的事實(shí)已發(fā)生。在發(fā)現(xiàn)潛在的損害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟未作規(guī)定。狹窄的原告范圍使得公眾在面對(duì)鄰避項(xiàng)目時(shí)，只能采取激烈的方式表達(dá)自己的不滿與訴求，鄰避沖突愈發(fā)嚴(yán)重。第二，根據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》規(guī)定，與案件有直接利害關(guān)系的自然人、法人和組織才有權(quán)提起民事訴訟。雖然新修訂的《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》新增了環(huán)境公益訴訟，但仍未賦予個(gè)人提起環(huán)境民事公益訴訟的資格。由于環(huán)境鄰避項(xiàng)目復(fù)雜多變，部分政府機(jī)關(guān)存在故意隱瞞威脅人身健康、環(huán)境安全等信息的可能性，當(dāng)?shù)鼐用袢狈I(yè)知識(shí)信息，舉證能力不足，公眾尋求司法救濟(jì)的道路困難重重。

日本一開始對(duì)原告的范圍限制較多。日本《行政案件訴訟法》規(guī)定“與此事項(xiàng)具有法律上的關(guān)聯(lián)者”才具有原告資格，實(shí)踐中法院對(duì)于“是否具有關(guān)聯(lián)性”的審查十分嚴(yán)苛，所以公眾尋求司法救濟(jì)的難度較高。但隨后日本最高法院放寬認(rèn)定“關(guān)聯(lián)性”的審查標(biāo)準(zhǔn)，原告資格的范圍不斷擴(kuò)大。面對(duì)公眾難以成為環(huán)境訴訟原告的困境，我國(guó)應(yīng)借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法明確訴訟原告資格，適度擴(kuò)大原告資格范圍。我國(guó)還可以借鑒大陸法系和英美法系的有關(guān)制度，例如美國(guó)的“公民訴訟”制度。該制度的一大特點(diǎn)在于環(huán)境行政訴訟的原告主體范圍不局限于有直接利害關(guān)系的個(gè)人與組織，與環(huán)境問(wèn)題有直接或間接利害關(guān)系的社會(huì)組織也可以提起訴訟，以此解決起訴權(quán)過(guò)于狹窄的問(wèn)題。

2.完善公眾參與的訴訟機(jī)制

完善的司法救濟(jì)制度能彌補(bǔ)環(huán)境公法的不足，司法救濟(jì)途徑不暢則是激化鄰避沖突的重要原因之一。在鄰避沖突中，公眾的合法訴求途徑過(guò)少，擁有的人力、財(cái)力無(wú)法和行政機(jī)關(guān)相提并論，這導(dǎo)致公眾想要獲得救濟(jì)變得困難。在利益遭受損害時(shí)，部分公民通常會(huì)采取偏激、暴力的手段表達(dá)自己的不滿。為了使處于弱勢(shì)地位的當(dāng)?shù)鼐用衲茼樌麉⑴c環(huán)境司法過(guò)程，日本政府設(shè)置了獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)的環(huán)境仲裁審查會(huì)，并制定專門的司法程序填補(bǔ)法律漏洞，如上文所述的“取消訴訟”。我國(guó)可以借鑒日本的訴訟機(jī)制，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，一是通過(guò)立法或司法解釋的方式，適度擴(kuò)大公眾參與環(huán)境行政訴訟的受案范圍，將起訴條件擴(kuò)大至公民發(fā)現(xiàn)潛在的損害風(fēng)險(xiǎn)行為時(shí)就能提出環(huán)境行政訴訟。當(dāng)公民的環(huán)境信息權(quán)、環(huán)境決策權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)受到行政機(jī)關(guān)環(huán)境執(zhí)法行為侵害時(shí)，均可以提起行政復(fù)議，以保障公眾能有效地使用司法或行政手段及時(shí)獲得救濟(jì)。二是合理分配訴訟費(fèi)用。傳統(tǒng)的舉證模式讓處于弱勢(shì)地位的公眾無(wú)法參與環(huán)境訴訟，高額的訴訟負(fù)擔(dān)也讓公眾懼于提起訴訟，合理的訴求在大多數(shù)情況下都難以得到回應(yīng)。面臨需要墊付巨大訴訟費(fèi)用的壓力，受害者往往選擇放棄使用訴訟的方式維護(hù)權(quán)利。為了減少“知難而退”的現(xiàn)象發(fā)生，可以適當(dāng)減少原告所應(yīng)墊付的訴訟費(fèi)用，或減免原告先繳納的訴訟費(fèi)用。三是完善起訴制度。由于環(huán)境訴訟取證較難、證明受環(huán)境污染損害的技術(shù)難度較大、訴訟專業(yè)性較強(qiáng)，國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法完善有關(guān)機(jī)關(guān)支持原告提起環(huán)境訴訟的具體規(guī)定，在原告尚不具備訴訟能力的情況下，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法支持原告的環(huán)境訴訟，檢察院在技術(shù)、資金等方面如何幫助原告都應(yīng)盡量作出詳細(xì)規(guī)定。四是強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)監(jiān)督職能。有學(xué)者指出：“司法治理透過(guò)發(fā)揮法律穩(wěn)定社會(huì)規(guī)范性期待的功能，可以有效平衡正當(dāng)性與合目的性之間的張力?！盵17]解決涉及多方利益的鄰避問(wèn)題糾紛，需要一個(gè)公平的第三方機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)具有中立性、獨(dú)立性的特點(diǎn)，正好能滿足此條件，因此有必要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的職能，防止行政權(quán)過(guò)分?jǐn)U張。