全永波 朱雅倩
(浙江海洋大學(xué) 經(jīng)濟與管理學(xué)院, 浙江 舟山 316022)
隨著人類對海洋開發(fā)的不斷加強,海洋生態(tài)環(huán)境問題日益凸顯,全球近岸海域均面臨著赤潮頻發(fā)、海水污染嚴重、漁業(yè)資源枯竭、生物多樣性減少等現(xiàn)實問題。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè),堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路,海洋環(huán)境治理的法治化進程也呈現(xiàn)出加快的趨勢。
浙江省作為海洋大省,擁有豐富的岸線、港口、漁業(yè)、旅游、灘涂等海洋資源,其中海岸線總長約6 630 千米,占全國海岸線總長度的十分之一左右。浙江生態(tài)文明建設(shè)的法治化探索起步較早,2003 年8 月,時任浙江省委書記習(xí)近平就對浙江海洋發(fā)展定位作出了準確判斷,在視察浙江沿海地區(qū)時多次強調(diào)在經(jīng)濟發(fā)展的同時要注意對生態(tài)環(huán)境的保護。近年來,浙江省在海洋生態(tài)文明法治化建設(shè)基礎(chǔ)上,不斷創(chuàng)新海洋治理的新機制,取得了較好的治理效果。然而,浙江省及其所處的長三角地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)布局密集、人口密度大、自然資源少,海洋生態(tài)環(huán)境受陸域環(huán)境影響較大,浙江近海海域的生態(tài)環(huán)境問題仍不容樂觀。《2020 年浙江省生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示,全省近岸海域水體總體呈中度富營養(yǎng)化狀態(tài),一、二類海水占43.4%,劣四類海水仍占28.8%。[1]除此之外,海洋工程、港口海運、海洋旅游等一系列用海開發(fā)活動過度,這些都給浙江省的海洋生態(tài)文明建設(shè)帶來了較大壓力。檢視浙江海洋生態(tài)文明的法治化實踐,研究構(gòu)建基于立法、執(zhí)法、司法和守法的法治化體系,應(yīng)是海洋生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。
近年來,基于生態(tài)系統(tǒng)的治理逐漸成為海洋環(huán)境治理研究的重點,國內(nèi)學(xué)者在研究環(huán)境治理的外部性理論、環(huán)境權(quán)與區(qū)域環(huán)境公正的理論基礎(chǔ)上,從基本要素、法律制度、治理模式等因素對海洋環(huán)境治理的理論、機制和制度展開研究。一是海洋生態(tài)環(huán)境治理模式和機制研究。龔虹波[2]通過對國內(nèi)外海洋環(huán)境治理研究的宏觀考察,認為海洋環(huán)境治理范式實際上經(jīng)歷了從國家環(huán)境管理到區(qū)域的合作治理,再到全球多層級治理的變遷過程。在海洋治理制度化和立法上,李光輝[3]研究了英國著眼全球的特色海洋治理理念與實踐,認為英國憑借其海洋實力和海洋戰(zhàn)略思想,在20 世紀初“海洋立國”的浪潮中搶占了先機,該國重視整體戰(zhàn)略規(guī)劃制定等一系列制度創(chuàng)新,為中國構(gòu)建海洋綜合管理體制,實現(xiàn)海洋治理現(xiàn)代化提供了經(jīng)驗與啟示。二是海洋環(huán)境法治適用及具體化問題研究。WOKER H 等[4]分析了人類北極活動所產(chǎn)生的法律問題,指出要對適用的法律作出現(xiàn)代化的解釋,從而在海洋科學(xué)研究和海洋環(huán)境保護之間找到平衡;CHANG Yen-chiang 等[5]探討了海洋礦產(chǎn)資源開發(fā)與海洋環(huán)境保護的實踐和貢獻,提出我國應(yīng)積極參與礦產(chǎn)資源的開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護工作,完善有關(guān)中外企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護義務(wù)的法律;白佳玉等[6]指出海洋生態(tài)保護的法律制度化是我國海洋環(huán)境保護的必經(jīng)之路,建議完善《海洋環(huán)境保護法》,構(gòu)建海洋督查法律制度;王金鵬[7]強調(diào)海洋塑料污染治理是海洋生態(tài)建設(shè)的一個重要方面,現(xiàn)有的立法與規(guī)制在陸源海洋塑料污染治理方面存在空白,在實施方面也存在困境。三是從司法和執(zhí)法等視角研究海洋環(huán)境法治的可行性問題。在跨區(qū)域司法協(xié)同治理研究上,張麗艷等[8]認為區(qū)域環(huán)境需要“協(xié)同法治”,提出建立區(qū)域性司法協(xié)同機制和機構(gòu)。隨著京津冀、長三角、粵港澳等區(qū)域一體化的推進,執(zhí)法和司法協(xié)作體系的研究也逐漸興起,石佑啟等[9]回應(yīng)了灣區(qū)治理創(chuàng)新的法治需求,認為區(qū)域環(huán)境綠色發(fā)展應(yīng)立足于時間與空間兩個維度推動法治建設(shè)的同步展開,拓展法律規(guī)范體系并實現(xiàn)軟法與硬法的銜接適用??傊?,學(xué)界在關(guān)注海洋生態(tài)環(huán)境問題的同時,提出立法和制度規(guī)范對于環(huán)境治理的關(guān)鍵作用,并指出需要加強治理協(xié)同、完善治理機制、注重治理合作。
綜上所述,當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)者研究結(jié)論和浙江的制度實踐充分證明,海洋生態(tài)環(huán)境治理機制的基本邏輯應(yīng)以制度化為支撐,通過立法、執(zhí)法、司法和守法的法治協(xié)同,形成基于法治的治理機制:一是以科學(xué)立法即制度化為基礎(chǔ)。習(xí)近平法治思想明確提出要“堅持全面推進科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”,制度化就是要解決生態(tài)環(huán)境治理的科學(xué)立法問題,進而落實推進執(zhí)法、司法和守法的“法治協(xié)同”。二是以執(zhí)法、司法和守法為支撐。這需要構(gòu)建基于整體性理念的海洋生態(tài)環(huán)境治理機制,彰顯陸海統(tǒng)籌的環(huán)境整體性價值。浙江省完善海洋生態(tài)環(huán)境治理機制需要吸收國內(nèi)外制度化成就,檢視自我建設(shè)中的困難和不足,科學(xué)構(gòu)建海洋生態(tài)文明的立法體系及執(zhí)法、司法和守法協(xié)同的治理機制。
作為“兩山”理論發(fā)源地,浙江在海洋生態(tài)文明法治化建設(shè)上一直走在全國前列,從制度的制定到治理機制的構(gòu)建和實施,始終以生態(tài)文明建設(shè)為理念,凸顯浙江建設(shè)海洋強省的生態(tài)底線,其中代表性的實踐探索包括構(gòu)建制度體系為先導(dǎo),通過“灣(灘)長制”實施小微治理,深入開展“藍色海灣”整治行動等。
一直以來,浙江海洋生態(tài)環(huán)境治理的各項改革創(chuàng)新舉措走在全國前列。早在2004 年1 月,浙江省根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》(以下簡稱為《海洋環(huán)境保護法》)等有關(guān)法律、法規(guī),結(jié)合本省實際制定并實施了《浙江省海洋環(huán)境保護條例》,成為浙江省海洋生態(tài)文明法治建設(shè)的總綱領(lǐng),該條例在2017 年作了修正。其他出臺或修改的相關(guān)地方性法規(guī)有《浙江省海域使用管理條例》《浙江省水污染防治條例》《浙江省航道管理條例》《浙江省港口管理條例》《浙江省漁業(yè)管理條例》等。2020 年,基于對海洋資源管理的“陸海統(tǒng)籌”和綜合治理原則的考慮,浙江省人大常委會廢止了《浙江省灘涂圍墾管理條例》《浙江省鹽業(yè)管理條例》等相關(guān)涉海地方性法規(guī)。
在政策方面,2017 年2 月,浙江省出臺《關(guān)于進一步加強海洋綜合管理推進海洋生態(tài)文明建設(shè)的意見》,明確提出了“建立海洋生態(tài)紅線保護制度”的目標任務(wù)。2018 年7 月,《浙江省海洋生態(tài)紅線劃定方案》正式發(fā)布,宣告了浙江省海洋生態(tài)紅線先于陸域生態(tài)紅線全面劃定。2021 年以來,浙江省相關(guān)規(guī)劃相繼發(fā)布,《浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出“努力打造美麗中國先行示范區(qū)”“綠色成為浙江發(fā)展最動人的色彩,在生態(tài)文明建設(shè)方面走在前列”?!墩憬∩鷳B(tài)環(huán)境保護“十四五”規(guī)劃》提出“推動陸海統(tǒng)籌,著力建設(shè)美麗海灣”,加快推進陸海污染協(xié)同治理、海洋生態(tài)保護修復(fù)、親海環(huán)境品質(zhì)提升等工作,建設(shè)“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣?!墩憬『Q蠼?jīng)濟發(fā)展“十四五”規(guī)劃》也明確了“要全面落實海洋生態(tài)紅線保護管控”“全面提升海洋生態(tài)保護與資源利用水平”等。以上法規(guī)和規(guī)劃初步構(gòu)成了浙江省海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度體系,而建立系統(tǒng)完整的海洋生態(tài)環(huán)境制度體系旨在引領(lǐng)和推動依法管海、依法用海、依法護海,這對于深度踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)理念具有重要的現(xiàn)實意義。
海洋環(huán)境因其特有的生態(tài)依存性需要相應(yīng)的治理機制給予支持,浙江省從2016 年起探索以“海灣”“海灘”的小微生態(tài)載體為治理對象,實施“灣長制”“灘長制”的生態(tài)治理模式。
2016 年底,浙江省在寧波市象山縣率先試點,推出護海新機制“灘長制”,按照“屬地管理、條塊結(jié)合、分片包干”的原則確定“灘長”,負責(zé)轄區(qū)灘涂違規(guī)違禁網(wǎng)具的調(diào)查摸底、巡查清繳、建檔報送等工作,并建立“周督查、旬通報、月總結(jié)”制度。[10]該制度由點成面,迅速在全省得到推廣與普及。2017 年7 月,浙江省在全國率先出臺了《關(guān)于在全省沿海實施“灘長制”的若干意見》,在全省沿海地區(qū)全面實施“灘長制”。2017年9 月,原國家海洋局印發(fā)《關(guān)于開展“灣長制”試點工作的指導(dǎo)意見》,浙江成為唯一省級試點地區(qū)。此后,浙江“灘長制”全面升級,實現(xiàn)了由灘涂管理為主向覆蓋海洋綜合管理的“灣(灘)長制”的拓展與延伸。
“灣(灘)長制”實行以具體海灘的小微單元為治理對象,以近岸海洋生態(tài)資源保護為主要任務(wù),[11]現(xiàn)已成為浙江省海洋生態(tài)治理的一大創(chuàng)新舉措,得到了中央的高度肯定,標志著將在更高起點上探索建立陸海統(tǒng)籌、河海兼顧、上下聯(lián)動、協(xié)同共治的海洋生態(tài)環(huán)境治理長效機制。
從2016 年起,以“藍色海灣”為代號,國家開始著力進行海洋生態(tài)環(huán)境整治修復(fù)工作,以海灣為重點,拓展至海灣毗鄰海域和其他受損區(qū)域,最終目標是要實現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美”。浙江省在2018 年全面啟動實施海岸線整治修復(fù)三年行動,共整治修復(fù)海岸線65.9 千米,其中典型的如舟山市普陀區(qū)沈家門港灣、寧波市北侖區(qū)梅山灣和溫州市洞頭區(qū)的“藍色海灣”整治行動等。
舟山市、寧波市、溫州市的“藍色海灣”整治行動均通過控制污染源和清理污染物來提升海灣生態(tài)環(huán)境,強調(diào)政府主導(dǎo)且充分發(fā)揮當(dāng)?shù)靥厣糜钨Y源,提升旅游價值。舟山市普陀區(qū)沈家門港灣 “藍色海灣”整治項目被選為踐行“兩山”理論的典型案例,其做法主要為:一是通過搬遷污染工業(yè)廠區(qū)、拆除廢棄碼頭和清理近岸垃圾開辟綠色通道,提高污染清理效率;二是通過海灣海底清淤、生態(tài)濕地修復(fù)和濱海廊道建設(shè)同步治理陸域海洋,通過陸海統(tǒng)籌提升修復(fù)效率;三是將生態(tài)理念與當(dāng)?shù)厝宋沫h(huán)境有機結(jié)合,全面提升特色漁港小鎮(zhèn)旅游價值。寧波市北侖區(qū)梅山灣“藍色海灣”整治項目是以改善生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)、以提升生態(tài)價值為核心,在梅山灣架構(gòu)了“1+N”綜合治理體系。溫州市洞頭區(qū)“藍色海灣”治理不僅有政府的宏觀把控,還吸引了更多的社會資本參與海洋生態(tài)環(huán)境治理,并出臺行業(yè)治理標準和藍灣指數(shù)評估規(guī)范。溫州市在海洋環(huán)境治理的司法協(xié)作上也進行了創(chuàng)新嘗試,如聯(lián)合司法部門構(gòu)建海灣生態(tài)司法保護協(xié)作機制。目前,舟山市、寧波市、溫州市等3 個國家“藍色海灣”整治行動項目已通過驗收,走出了一條踐行“兩山”理論,奮力建設(shè)“海島大花園”,助推海洋強省建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展之路。
通過對多年來浙江海洋生態(tài)環(huán)境治理的制度實踐和機制構(gòu)建的過程分析顯示,浙江省已形成了以綜合性地方立法為基礎(chǔ),以單向性規(guī)劃、行動方案、實施意見等低位階政府性柔性措施為主導(dǎo)的制度體系構(gòu)建,生態(tài)環(huán)境建設(shè)成效明顯。以2020 年浙江近岸海域水質(zhì)為例,海水水質(zhì)優(yōu)良率大幅提升,一、二類海水面積占比43.4%,與上年相比,一、二類海水面積占比上升11.4 個百分點,優(yōu)良率達到歷史最高水平。[12]但檢視浙江海洋生態(tài)文明法治化進程,仍存在立法體系不夠健全,執(zhí)法、司法和守法體系有待完善等問題,生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實困境和影響因素在短期內(nèi)難以突破。
其主要原因在于全國性的《中華人民共和國海洋基本法》雖被列入全國立法計劃,但何時出臺尚不確定;《海洋環(huán)境保護法》在2017 年修訂后,2018 年國家機構(gòu)改革之后的立法修改尚未完成,致使省級層面海洋生態(tài)環(huán)境制度化建設(shè)因上位法規(guī)范不足,也存在不完善之處。如《浙江省海洋環(huán)境保護條例》對跨行政區(qū)域的海洋環(huán)境污染治理并未作出相應(yīng)的規(guī)定;《浙江省漁業(yè)管理條例》中對造成漁業(yè)污染事故的單位、船舶和個人未作出明確的行政處罰規(guī)定,主體責(zé)任人不明確;《浙江省無居民海島開發(fā)利用管理辦法》對無居民海島環(huán)境破壞的責(zé)任主體沒有明確,只規(guī)定“縣級以上海洋主管部門及海洋執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強對無居民海島開發(fā)利用的管理”(第二十六條),相應(yīng)權(quán)責(zé)未予細化,等等。
一是執(zhí)法治理機制支撐不足。浙江海洋生態(tài)環(huán)境治理具有跨行政區(qū)域和陸海聯(lián)動性特點,但執(zhí)法的聯(lián)動機制尚沒有建立,執(zhí)法合作非常態(tài)化致使執(zhí)法效果受到影響。二是司法機制有待優(yōu)化?!逗Q蟓h(huán)境保護法》已經(jīng)明確了跨區(qū)域海洋環(huán)境保護工作的協(xié)商機制,但未將司法機關(guān)列入其中,如檢察機關(guān)作為法律的監(jiān)督機關(guān)和環(huán)境公益訴訟的主體,無法在跨區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境治理中構(gòu)建有效的檢察協(xié)作機制?!逗Q蟓h(huán)境保護法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《中華人民共和國民事訴訟法》對于海洋環(huán)境公益訴訟的主體范圍規(guī)定不一致,在這種起訴主體多元化的制度設(shè)計中,究竟由誰提起或由誰主導(dǎo)海洋環(huán)境公益訴訟才最合適,出現(xiàn)訴權(quán)沖突時如何確立起訴順位,亟待進一步明確。[13]三是守法主體參與有限。當(dāng)前,社會主體參與海洋環(huán)境治理沒有得到充分重視,仍然依靠政府為主導(dǎo)發(fā)動社會參與的方式展開,基于政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的守法體系構(gòu)建尚未完成,海洋生態(tài)環(huán)境損害的違法犯罪行為如陸源排污、違規(guī)捕撈等仍在一定程度上存在。
浙江海域特別是長江口和杭州灣近海海域航運繁忙、海洋生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱、生態(tài)承載力不強,給海域生態(tài)環(huán)境治理帶來了較大壓力。長江口和杭州灣附近的東海海域是全球最大的貨物吞吐量港(寧波舟山港)和全球最大的集裝箱港(上海港)所在地,長三角海域是國際航行船舶航線密集程度最高的區(qū)域之一。近年來,該區(qū)域的中國(浙江)自由貿(mào)易試驗區(qū)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,船舶排污、油氣擴散等環(huán)境損害風(fēng)險點多,對近海海洋生態(tài)環(huán)境保護提出了更大的挑戰(zhàn)。根據(jù)《2020 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報》數(shù)據(jù)分析顯示,盡管東海海區(qū)的海洋生物群落結(jié)構(gòu)整體相對平穩(wěn),但相關(guān)的陸源污染物排放和其他海洋開發(fā)活動仍對近岸局部海域海洋生態(tài)環(huán)境造成了較大壓力,綠潮、赤潮、海水入侵、土壤鹽漬化與岸灘侵蝕等生態(tài)環(huán)境問題依舊存在,近岸典型生態(tài)系統(tǒng)健康受損,部分海灣、淺灘、河口等生態(tài)系統(tǒng)處于亞健康甚至不健康的狀態(tài)。[14]
隨著海洋生態(tài)文明建設(shè)的推進,我國多次修改了《海洋環(huán)境保護法》,從理念上實現(xiàn)了從“污染防治”到“生態(tài)保護”的轉(zhuǎn)變。浙江在海洋強省建設(shè)過程中需要重點關(guān)注海洋生態(tài)文明的法治化建設(shè),通過優(yōu)化立法體系推進制度完善,通過優(yōu)化執(zhí)法、司法和守法機制完善法治支撐和實施體系。
一是系統(tǒng)性修訂《浙江省海洋環(huán)境保護條例》,優(yōu)化相應(yīng)制度。國家對《海洋環(huán)境保護法》的修改正在進行中,浙江省應(yīng)全面審視《浙江省海洋環(huán)境保護條例》,既要全面體現(xiàn)“陸海統(tǒng)籌”理念,恢復(fù)海灣生態(tài)服務(wù)功能,清理海灘和岸灘,加強海灣綜合治理,恢復(fù)優(yōu)質(zhì)岸線,也應(yīng)將浙江海洋生態(tài)治理的相關(guān)經(jīng)驗融入立法,如可將“灣(灘)長制”納入《浙江省海洋環(huán)境保護條例》,以地方法規(guī)的形式把這一制度確定下來,明確“灣(灘)長制”在海洋環(huán)境保護中的法律定位以及相關(guān)主體的權(quán)責(zé)等。
二是推進專項性立法進程。2015 年《中華人民共和國立法法》修改后,設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護領(lǐng)域具備了地方立法權(quán),海洋生態(tài)和環(huán)境立法可通過專項性立法進行規(guī)制,尤其是針對海洋保護區(qū)、海洋公園的保護立法,如舟山市在2016 年出臺《舟山市國家級海洋特別保護區(qū)管理條例》后,涉及貝藻類捕撈許可、海釣許可等制度已經(jīng)成為海洋生態(tài)環(huán)境保護的制度創(chuàng)新,受到全面關(guān)注,該條例在2021 年又進行了相應(yīng)修訂完善。浙江省還需要進一步完善《浙江省南麂列島國家級海洋自然保護區(qū)管理條例》《寧波市韭山列島海洋生態(tài)自然保護區(qū)條例》等地方專項性法規(guī),以對接國家海洋公園建設(shè),形成相應(yīng)的特殊海洋區(qū)域保護制度。
三是完善基于陸海統(tǒng)籌的生態(tài)補償制度?!逗Q蟓h(huán)境保護法》第二十四條規(guī)定:“國家建立健全海洋生態(tài)保護補償制度”。生態(tài)補償是協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護、促進環(huán)境資源可持續(xù)開發(fā)利用的有力措施。浙江沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局多樣,陸源污染物排放對海洋生態(tài)環(huán)境的影響巨大,同時海洋經(jīng)濟開發(fā)占用了海域資源,亦對海域的生態(tài)環(huán)境造成較大壓力,因此,需要從生態(tài)補償主體、補償對象、補償途徑、補償標準等方面建立相應(yīng)的生態(tài)補償制度,采取經(jīng)濟補償、生境補償和資源補償?shù)妊a償方式,[15]并將海洋生態(tài)環(huán)境被損害主體、為保護海洋生態(tài)資源做出貢獻者等作為補償對象。
海洋環(huán)境治理過程中涉及到海洋權(quán)益、經(jīng)濟利益、社會民生等問題,2018 年機構(gòu)改革將海洋生態(tài)環(huán)境管理的政府職能統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境行政管理部門行使,構(gòu)建了基于“陸海統(tǒng)籌”的環(huán)境管理體制,但這一體制尚無法解決海洋環(huán)境治理跨區(qū)域、跨層級的管理沖突。在現(xiàn)實的海洋環(huán)境污染事件中,較多涉及跨陸域和海域、跨不同行政區(qū)管轄海域,事件應(yīng)對往往會超越現(xiàn)有各層級涉海行政管理部門、生態(tài)環(huán)境行政管理部門的職能權(quán)限,在執(zhí)法中各層級、各部門協(xié)同的必要性不斷得以凸顯,當(dāng)前海洋環(huán)境管理體制仍存在進一步完善的必要。因此,可以嘗試在省級層面組建生態(tài)環(huán)境委員會,將生態(tài)治理功能綜合化,委員會的組建有利于解決跨陸海、跨行政區(qū)相關(guān)部門協(xié)調(diào)不足的困境,既能從“陸海統(tǒng)籌”原則關(guān)注大生態(tài)的治理理念,也能從整體性治理視角出發(fā)將海洋生態(tài)環(huán)境治理提高到省級戰(zhàn)略發(fā)展的高度。
除了機構(gòu)設(shè)置外,海洋生態(tài)環(huán)境的執(zhí)法協(xié)作也十分必要。一是跨行政區(qū)域的環(huán)境執(zhí)法協(xié)作。如上海、福建、浙江的海洋執(zhí)法隊伍可以通過專項性的執(zhí)法行動推進聯(lián)合執(zhí)法,通過構(gòu)建常態(tài)化的執(zhí)法協(xié)作機制促進協(xié)作執(zhí)法,解決跨行政區(qū)相關(guān)海洋環(huán)境問題。二是跨部門海洋執(zhí)法協(xié)作。在綜合化環(huán)境執(zhí)法體系建立后,跨部門的海洋環(huán)境執(zhí)法部門如海事、生態(tài)環(huán)境、漁業(yè)等部門在海區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同執(zhí)法機制也應(yīng)逐漸完善。2021 年,《中華人民共和國海警法》實施后,明確規(guī)定“國務(wù)院有關(guān)部門、沿海地方人民政府、軍隊有關(guān)部門和海警機構(gòu)應(yīng)當(dāng)相互加強協(xié)作配合,做好海上維權(quán)執(zhí)法工作”,跨部門海洋執(zhí)法協(xié)作將成為常態(tài)。三是跨行政層級的環(huán)境執(zhí)法協(xié)作,例如地方海洋執(zhí)法隊伍中存在上下級執(zhí)法隊伍的協(xié)作。近年來,自然資源部東海局牽頭上海、浙江、福建等省市上下協(xié)同,在東海海域開展協(xié)作執(zhí)法,對有效推進浙江海洋生態(tài)環(huán)境治理有積極意義。四是跨國家海洋執(zhí)法隊伍協(xié)作。如在東海海洋環(huán)境治理方面,最近幾年中國與韓國、日本在環(huán)境應(yīng)急領(lǐng)域開展執(zhí)法上的合作逐漸得到重視,但相關(guān)合作機制仍有待完善。
整體性治理是海洋環(huán)境治理基于生態(tài)系統(tǒng)特征的治理目標和手段,從“合作”到“協(xié)同”更多體現(xiàn)為治理目標和行動上的一致性,故而需要在社會和政府(民行)、檢察機關(guān)與政府(檢行)、法院和檢察機關(guān)(法檢)的銜接、合作上促進機制完善。一是促使法檢協(xié)作。人民法院和人民檢察院通過共同合作,支持起訴,完善公益訴訟機制,為維護環(huán)境公正提供司法保障。二是構(gòu)建多主體信息共享機制,如在浙江全省沿海率先建立海洋生態(tài)環(huán)境法律監(jiān)督信息平臺,實行跨區(qū)域信息共享,對案件審理前證據(jù)采集、報告書出具等事項實現(xiàn)跨區(qū)域多部門共同參與,利用數(shù)字化轉(zhuǎn)型加快司法協(xié)同,并探索建立數(shù)字化司法救濟支持體系。三是構(gòu)建司法救濟的監(jiān)督體系。檢察機關(guān)按照法律規(guī)定的監(jiān)督職能,在檢察過程中針對破壞生態(tài)環(huán)境的行為,可以直接向海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、相關(guān)的公益組織告知有關(guān)案件線索,督促其提起公益訴訟,或委托有權(quán)開展調(diào)解活動的有關(guān)部門開展調(diào)解工作。
另外還需要完善海洋環(huán)境公益訴訟的支持機制。海洋生態(tài)環(huán)境訴訟機制是司法參與海洋環(huán)境治理的突破點,針對現(xiàn)有司法支持體系的不足,需要完善相互支持、功能互補的海洋環(huán)境公益訴訟體系,大力發(fā)展海洋環(huán)境保護社會組織,建立訴訟費用合理分擔(dān)和緩減免機制,[16]建立海域互聯(lián)網(wǎng)訴訟平臺,實現(xiàn)訴訟的便捷性等。
海洋生態(tài)文明建設(shè)是促進國家海洋事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ),也是走綠色發(fā)展之路、推動海洋經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的堅實保障。環(huán)境治理的基本途徑是鼓勵公眾和社會組織參與治理,構(gòu)建生態(tài)文明守法體系,明確環(huán)境治理的主體責(zé)任,優(yōu)化社會守法機制。一是形成社會公眾參與海洋環(huán)境治理的基礎(chǔ)力量。海洋生態(tài)文明建設(shè)需要形成海洋命運共同體理念,將國家、社會、企業(yè)和公眾構(gòu)建成一體化的“生態(tài)命運共同體”,以政府為主導(dǎo)組建海洋環(huán)境社會參與的相關(guān)組織,形成環(huán)境守法的基礎(chǔ)力量。二是構(gòu)建社會公眾參與海洋環(huán)境治理的信息和技術(shù)平臺。通過數(shù)字化等手段強化環(huán)境信息平臺構(gòu)建,促進信息共享。作為相關(guān)組織實施環(huán)境守法的需要,信息化平臺的構(gòu)建和使用有利于公眾在第一時間掌握環(huán)境污染信息,并監(jiān)督海洋污染的治理過程。行政機關(guān)、司法機關(guān)應(yīng)加強和海洋公益組織、社會公眾在信息共享方面的緊密合作,促進污染治理效能提升。三是構(gòu)建“三位一體”守法體系。從制度上進一步明確生態(tài)環(huán)境行政管理部門的權(quán)力清單,規(guī)范政府職責(zé)及行政機關(guān)執(zhí)法行為;完善海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度,為守法體系構(gòu)建提供司法保障;建立環(huán)境損害案件線索舉報獎勵制度、第三方監(jiān)督機制等,促進社會守法路徑清晰、監(jiān)督有效,從而建立起政府精準司法、司法機關(guān)有效監(jiān)督、社會公眾積極參與的立體式守法體系。