程 熙 姜 磊

隨著體育競(jìng)賽表演、健身娛樂及體育用品市場(chǎng)的不斷發(fā)展，體育與生態(tài)環(huán)境、文化旅游之間的關(guān)系日趨密切，進(jìn)而產(chǎn)生了一個(gè)新的產(chǎn)業(yè)——體育旅游業(yè)。我國(guó)現(xiàn)代意義上的體育旅游業(yè)始于20世紀(jì)80年代中后期，1984年西藏國(guó)際體育旅游公司成立，1986年中國(guó)國(guó)際體育旅游公司成立，隨后各地陸續(xù)成立體育旅游公司(社)，帶動(dòng)了我國(guó)體育旅游業(yè)的發(fā)展。[1]但此時(shí)體育旅游業(yè)受到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的制約并沒有實(shí)質(zhì)性改變。

2000年，國(guó)家體育總局和國(guó)家旅游局推出60項(xiàng)大型體育健身旅游活動(dòng)，將2001年定為中國(guó)體育健身旅游年，體育旅游業(yè)迎來(lái)了發(fā)展轉(zhuǎn)機(jī)。特別是2008年的中國(guó)奧運(yùn)旅游年實(shí)現(xiàn)了體育與旅游的完美結(jié)合，使體育旅游業(yè)初步顯露出新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》，首次將體育產(chǎn)業(yè)定位于拉動(dòng)內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“特殊”產(chǎn)業(yè)。2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全民健身計(jì)劃(2021—2025年)》，明確提出到2025年帶動(dòng)全國(guó)體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模達(dá)到5萬(wàn)億元。在北京冬奧會(huì)、冰雪旅游升溫、旅游消費(fèi)升級(jí)及冰雪設(shè)施全國(guó)布局等供需刺激下，體育旅游業(yè)再一次迎來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。但由于發(fā)展起步較晚、產(chǎn)業(yè)法制不健全，體育旅游業(yè)存在制度安排滯后、管理服務(wù)不足、保障體系分散等問題。體育旅游業(yè)相關(guān)立法的不斷完善，對(duì)于塑造體育旅游業(yè)形象，提升旅游產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、體育旅游業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及其對(duì)立法促進(jìn)的需求

體育旅游指人們?cè)诼糜位顒?dòng)中主動(dòng)或被動(dòng)體驗(yàn)體育運(yùn)動(dòng)獲得放松或愉悅的一系列經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。我國(guó)地域遼闊、歷史悠久、民族眾多，具有豐富的自然體育旅游資源和人文體育旅游資源。山地、森林、水域、草原、沙漠等不同的自然地貌和南北較大的氣候差異，使我國(guó)適合開發(fā)的體育旅游活動(dòng)非常多樣，如東北滑雪、青藏高原登山、黃河漂流等。中華民族在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中形成了具有鮮明特色的體育項(xiàng)目及活動(dòng)，據(jù)《中華民族傳統(tǒng)體育志》統(tǒng)計(jì)，我國(guó)傳統(tǒng)體育項(xiàng)目多達(dá)977項(xiàng)，[2]武術(shù)、賽龍舟等傳統(tǒng)體育項(xiàng)目都是體育旅游不可多得的資源稟賦。隨著國(guó)家體育旅游示范基地的創(chuàng)建、國(guó)家體育旅游精品賽事和黃金周體育旅游精品線路的發(fā)布，我國(guó)體育旅游業(yè)市場(chǎng)逐步形成，2018年我國(guó)體育旅游市場(chǎng)規(guī)模高達(dá)2 605億元。[3]2020—2021年冰雪季預(yù)計(jì)將有2.3億人次參與到冰雪休閑旅游，收入將超過3 900億元。[4]全國(guó)各地通過體育賽事的舉辦、節(jié)慶活動(dòng)的開展等，吸引了大量旅游者。雖大部分在景區(qū)進(jìn)行，但是產(chǎn)品內(nèi)容涵蓋項(xiàng)目豐富，已初步形成了多元化的體育旅游產(chǎn)品體系，體育旅游業(yè)在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的價(jià)值日益凸顯?？傮w來(lái)看，我國(guó)體育旅游業(yè)發(fā)展規(guī)模不斷壯大、發(fā)展模式不斷創(chuàng)新，未來(lái)在政策激勵(lì)、消費(fèi)拉動(dòng)、技術(shù)創(chuàng)新等全方位推動(dòng)下，將迎來(lái)多元化的發(fā)展。[5]如吉林省發(fā)展冰雪體育旅游業(yè)有著得天獨(dú)厚的資源優(yōu)勢(shì)，在2022年北京冬奧會(huì)和國(guó)家“三億人上冰雪”的寶貴歷史契機(jī)下，用“白雪換白銀”、把“冷資源”變成“熱經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展共識(shí)使得吉林省冰雪體育旅游發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁。2020—2021年雪季，吉林市接待游客突破1 800萬(wàn)人次，旅游收入超310億元。[6]

體育旅游業(yè)雖已初具規(guī)模，但仍存在許多不足。一是產(chǎn)業(yè)化程度低。目前我國(guó)體育旅游業(yè)仍處于初始階段，開發(fā)程度低，發(fā)展模式單一，體育旅游項(xiàng)目多依賴于景區(qū)，多以刺激性體育旅游項(xiàng)目的開發(fā)和表演觀賞的形式進(jìn)行，大多數(shù)地區(qū)尚未形成體育旅游業(yè)集群。就吉林省的實(shí)際情況看，現(xiàn)階段冰雪體育旅游產(chǎn)品多依賴于自然資源的開發(fā)，比較重視體育旅游項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，市場(chǎng)主體專業(yè)化程度不高，產(chǎn)品單一。二是產(chǎn)業(yè)支撐不足。裝備制造業(yè)是體育旅游業(yè)的重要支撐。然而，我國(guó)體育旅游裝備制造業(yè)主要以中低端產(chǎn)品生產(chǎn)為主，缺乏知名自主品牌，尤其高端系列產(chǎn)品對(duì)外依賴度高，整體與發(fā)達(dá)國(guó)家差距較大。吉林省冰雪體育旅游雖發(fā)展迅速，但相關(guān)裝備制造業(yè)發(fā)展仍處于初級(jí)階段，冰雪裝備制造企業(yè)數(shù)量較少、規(guī)模較小，生產(chǎn)集中在技術(shù)含量較低的滑雪板、滑雪服等低端產(chǎn)品，且主要通過貼牌生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模擴(kuò)張，缺乏相應(yīng)的品牌，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，對(duì)體育旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展支撐不足。[7]三是產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才匱乏。專業(yè)化人才是未來(lái)體育旅游業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要競(jìng)爭(zhēng)力，2018年以前體育旅游人才的培養(yǎng)多以體育院校旅游管理專業(yè)(體育旅游方向)的培養(yǎng)方式為主，直到2018年體育旅游專業(yè)正式進(jìn)入教育部本科目錄，才初步實(shí)現(xiàn)由以培養(yǎng)旅游管理人才為目標(biāo)向培養(yǎng)“旅游+體育”復(fù)合型人才的轉(zhuǎn)變。[8]我國(guó)既懂體育旅游經(jīng)營(yíng)管理，又具有體育學(xué)科知識(shí)，同時(shí)又了解傳統(tǒng)體育文化的專業(yè)化人才非常稀缺。如吉林省冰雪體育旅游產(chǎn)品的開發(fā)、體育旅游賽事活動(dòng)的策劃等同樣缺少專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)。同時(shí)，由于北京、河北等地體育旅游業(yè)發(fā)展對(duì)相關(guān)人才的吸引，吉林省滑雪場(chǎng)、滑冰場(chǎng)的管理運(yùn)營(yíng)人員、教練員等存在流失現(xiàn)象，在教練員和服務(wù)保障人員的培訓(xùn)等方面仍存在短板。[9]吉林省冰雪體育旅游人才供給不足是體育旅游業(yè)人才匱乏的一個(gè)縮影。四是行業(yè)監(jiān)管和服務(wù)不到位。體育旅游包含大量戶外運(yùn)動(dòng)，具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，加之體育旅游風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足、風(fēng)險(xiǎn)教育缺位、安全監(jiān)管乏力等綜合因素的影響，近年來(lái)體育旅游風(fēng)險(xiǎn)事故多有發(fā)生。

我國(guó)體育旅游業(yè)的發(fā)展整體呈現(xiàn)依賴性和脆弱性，亟需通過相關(guān)立法促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的制度化。具體來(lái)講，當(dāng)前發(fā)揮立法對(duì)體育旅游業(yè)的引領(lǐng)推動(dòng)作用，具有以下四個(gè)方面的必要性。

一是促進(jìn)體育旅游業(yè)資源開發(fā)利用和生態(tài)保護(hù)的需要。發(fā)展體育旅游業(yè)，亦可認(rèn)為是對(duì)體育旅游資源的開發(fā)和利用。我國(guó)體育旅游資源豐富，如東北可以開發(fā)冰雪體育旅游，西北可以開發(fā)沙漠體育旅游，為數(shù)眾多的名山大川可以開發(fā)山地體育旅游等。體育旅游具有健身、表演、競(jìng)賽、觀賞等多功能價(jià)值，具備產(chǎn)業(yè)開發(fā)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。體育旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和相關(guān)法律法規(guī)對(duì)相關(guān)資源市場(chǎng)化開發(fā)和利用應(yīng)予以承認(rèn)并鼓勵(lì)，為其市場(chǎng)化的良性發(fā)展提供必要的制度支持。同時(shí)，很多體育旅游項(xiàng)目特別是戶外體育旅游項(xiàng)目的開展多依托于當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)，其開發(fā)不當(dāng)會(huì)破壞生態(tài)環(huán)境，如滑雪場(chǎng)地等必要設(shè)施及設(shè)備的修建對(duì)部分地貌的改變、對(duì)森林植被可能造成的破壞等，也需要相關(guān)法律的制約和引導(dǎo)。

二是促進(jìn)體育與旅游業(yè)深度融合、推動(dòng)體育旅游業(yè)集群形成的發(fā)展需要。當(dāng)前我國(guó)體育旅游業(yè)部分從業(yè)者并沒有完全理解產(chǎn)業(yè)融合的理念，體育和旅游相關(guān)部門對(duì)體育旅游業(yè)的管理亦缺乏橫向的協(xié)作，造成體育旅游產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量下降，直接影響了體育旅游的效果體驗(yàn)。如吉林省冰雪旅游資源與體育資源缺乏深度融合，冰雪體育旅游項(xiàng)目單一，差異化有限，冰雪旅游資源與傳統(tǒng)體育文化資源整合度相對(duì)較低，冰雪體育旅游涉及的多部門之間合作困難，缺少統(tǒng)籌規(guī)劃。[7]另一方面，有關(guān)體育旅游業(yè)集群的形成和演化過程，政府不僅掌握著大量微觀層面可供分析的體育旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的信息資源，而且對(duì)于體育旅游業(yè)發(fā)展在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展定位、發(fā)展態(tài)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的適應(yīng)性等方面又具有宏觀上的把握。只有通過體育旅游業(yè)集群建設(shè)中政府指導(dǎo)制度的建立，以地區(qū)體育旅游業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)資源為基礎(chǔ)積極規(guī)劃并建設(shè)體育旅游業(yè)集群，控制經(jīng)營(yíng)環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性，才能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。

三是規(guī)范體育旅游業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)體育旅游安全的內(nèi)在要求。體育旅游業(yè)作為一種經(jīng)濟(jì)形式，其市場(chǎng)管理和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)都需要相關(guān)立法的充分保障。體育旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的自主經(jīng)營(yíng)和平等競(jìng)爭(zhēng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)的享有和行使，以及體育旅游業(yè)發(fā)展過程中的各類經(jīng)濟(jì)糾紛和利益沖突等目標(biāo)的達(dá)成與問題的解決都離不開法律的確認(rèn)和保護(hù)。同時(shí)，體育旅游相較普通旅游最大的特點(diǎn)就是有些項(xiàng)目帶有一定的挑戰(zhàn)性、刺激性和風(fēng)險(xiǎn)性，旅游者通過挑戰(zhàn)和超越自我獲得愉悅和滿足。但體育旅游活動(dòng)的開展也因此伴隨著不可預(yù)知的不確定性和不安全性，如滑雪、攀巖、賽馬等體育旅游項(xiàng)目，在參與的過程中較普通旅游活動(dòng)有更高的安全事故發(fā)生率，這些實(shí)際情況也需要相關(guān)法律的及時(shí)出臺(tái)維護(hù)并規(guī)范體育旅游項(xiàng)目開展的安全。

四是加強(qiáng)對(duì)體育旅游業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。我國(guó)體育旅游業(yè)處于發(fā)展的初期階段，整體規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)層次低、專業(yè)人才缺乏，單純依靠市場(chǎng)作用短期內(nèi)無(wú)法實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。吉林省的體育旅游服務(wù)體系以滑雪體育旅游為主，滑冰體育旅游為輔。截至2018年底吉林省擁有滑雪場(chǎng)43家，滑雪場(chǎng)數(shù)量不及同為東北地區(qū)的黑龍江省的一半。從滑雪場(chǎng)的拖掛式索道數(shù)量等基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)來(lái)看，2018年為19條，落后于河北省，基礎(chǔ)設(shè)施仍待進(jìn)一步加強(qiáng)。[10]由于滑雪場(chǎng)初期建設(shè)需要投入大量資金，且受季節(jié)影響資金回收慢、收益不確定，民間資本進(jìn)入的意愿較低?？梢哉f，市場(chǎng)唯利性引發(fā)的市場(chǎng)機(jī)制失靈狀況決定了單靠市場(chǎng)機(jī)制很難推動(dòng)體育旅游業(yè)的快速發(fā)展，需要國(guó)家和地方通過制定產(chǎn)業(yè)政策和法律制度引導(dǎo)體育旅游業(yè)的走向。轉(zhuǎn)變行政手段為主向法律手段為主，健全財(cái)政補(bǔ)貼、金融扶持、稅收優(yōu)惠等法律制度，營(yíng)建良好的發(fā)展空間。

二、我國(guó)體育旅游業(yè)的立法現(xiàn)狀

從法律規(guī)范體系看，目前我國(guó)體育旅游業(yè)立法主要由體育、旅游兩大類規(guī)范構(gòu)成。體育類規(guī)范主要涉及體育產(chǎn)業(yè)、體育消費(fèi)和體育管理等，旅游類規(guī)范主要涉及旅游市場(chǎng)和旅游產(chǎn)品等。

(一)體育旅游業(yè)立法中的體育類規(guī)范

體育旅游業(yè)立法中的體育類規(guī)范，從宏觀層面看，屬于全面規(guī)制與保障我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的立法，是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。體育旅游業(yè)立法中的體育類規(guī)范包括體育產(chǎn)業(yè)、體育消費(fèi)和體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理等，主要涉及兩個(gè)方面內(nèi)容：

一是有關(guān)體育產(chǎn)業(yè)和體育消費(fèi)的宏觀指導(dǎo)與制度安排。例如，國(guó)務(wù)院2014年以來(lái)連續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于加快發(fā)展體育競(jìng)賽表演產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等文件，明確提出大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。國(guó)家體育總局聯(lián)合多部委頒布了針對(duì)水上運(yùn)動(dòng)、航空運(yùn)動(dòng)、山地戶外運(yùn)動(dòng)、冰雪運(yùn)動(dòng)、馬拉松運(yùn)動(dòng)等多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推進(jìn)體育旅游項(xiàng)目的落地。

二是有關(guān)體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定?！度窠∩?xiàng)l例》第32條規(guī)定經(jīng)營(yíng)“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目”(1)文中使用“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目”“高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目”的表述，是遵循國(guó)內(nèi)涉及體育項(xiàng)目使用“危險(xiǎn)”及涉及旅游項(xiàng)目使用“風(fēng)險(xiǎn)”的習(xí)慣。如《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定經(jīng)營(yíng)“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目”應(yīng)取得經(jīng)營(yíng)許可，國(guó)家體育總局出臺(tái)了《經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》?！堵糜畏ā芬?guī)定“經(jīng)營(yíng)高空、高速、水上、潛水、探險(xiǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營(yíng)許可”；“高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目等經(jīng)營(yíng)者實(shí)施責(zé)任保險(xiǎn)制度?！蓖瑫r(shí)，從部分體育旅游項(xiàng)目的未來(lái)不確定性來(lái)看，“風(fēng)險(xiǎn)”比“危險(xiǎn)”更科學(xué)。且《旅游法》由全國(guó)人大常委會(huì)制定，相對(duì)更為權(quán)威。因此，文中“立法對(duì)策部分”筆者選用“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目”這種表述。應(yīng)取得經(jīng)營(yíng)許可。2013年《經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》出臺(tái)，規(guī)定高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)需要獲得體育行政部門的行政許可，明確了設(shè)備安全、從業(yè)人員資格、安全保障制度三個(gè)方面的準(zhǔn)入條件。同年，國(guó)務(wù)院體育主管部門會(huì)同有關(guān)部門制定并公布了第一批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄，為體育行政部門行使行政執(zhí)法權(quán)提供了法律依據(jù)，標(biāo)志著我國(guó)對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。吉林省出臺(tái)的《吉林市高危體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理?xiàng)l例》和廣東省出臺(tái)的《廣東省高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理規(guī)定》更是為高危險(xiǎn)性體育旅游項(xiàng)目的管理提供了明確、具體的地方性法律依據(jù)。其他如登山項(xiàng)目管理方面，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《外國(guó)人來(lái)華登山管理辦法》《國(guó)內(nèi)登山管理辦法》等，西藏、青海、四川等地出臺(tái)了《西藏自治區(qū)登山條例》《青海省登山管理暫行辦法》《四川省登山管理辦法》等，都較好地規(guī)范了登山體育運(yùn)動(dòng)。

(二)體育旅游業(yè)立法中旅游類規(guī)范

體育旅游業(yè)立法中旅游類規(guī)范是我國(guó)體育旅游業(yè)立法的核心規(guī)范。這些規(guī)范主要涵蓋三個(gè)方面的內(nèi)容：

一是關(guān)于促進(jìn)旅游與體育產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的規(guī)定。例如，《旅游法》第23條明確提出促進(jìn)旅游與體育的融合。國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費(fèi)的意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》等規(guī)范性文件中均指出要推動(dòng)旅游與體育的融合發(fā)展。山西、內(nèi)蒙古、山東、福建等各地基于自身旅游業(yè)的發(fā)展制定了地方性的旅游條例，明確提出要促進(jìn)旅游業(yè)與體育的融合，發(fā)展體育旅游業(yè)。河南和山西更是進(jìn)一步規(guī)定了應(yīng)支持和引導(dǎo)拓展體育旅游項(xiàng)目，結(jié)合健身休閑項(xiàng)目和體育賽事活動(dòng)，設(shè)計(jì)開發(fā)旅游產(chǎn)品。

二是有關(guān)體育旅游的專門規(guī)定。近些年來(lái)，我國(guó)十分關(guān)注體育旅游業(yè)的發(fā)展，國(guó)家體育總局和原國(guó)家旅游局深化協(xié)作，出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)體育旅游融合發(fā)展的合作協(xié)議》《關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見》《“一帶一路”體育旅游發(fā)展行動(dòng)方案》等文件。地方立法層面主要表現(xiàn)為依據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件制定地方性的實(shí)施意見。此外，多地出臺(tái)了體育旅游發(fā)展規(guī)劃，指導(dǎo)當(dāng)?shù)伢w育旅游業(yè)的發(fā)展，如2020年海南省人民政府出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)海南省國(guó)家體育旅游示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2020—2025)的通知》，2021年三亞市人民政府出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)三亞市體育旅游發(fā)展總體規(guī)劃(2021-2035)的通知》等。同時(shí)，地方立法在體育旅游基地建設(shè)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)方面取得了一定的成績(jī)，如上海市旅游局、上海市體育局出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)體育旅游標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的若干意見》和《體育旅游休閑基地等級(jí)評(píng)定辦法》，貴州省體育局出臺(tái)了《貴州省體育旅游基地管理辦法(暫行)》和《貴州省體育旅游示范基地建設(shè)與評(píng)定指標(biāo)(試行)》，福建省出臺(tái)了《福建省體育旅游休閑基地建設(shè)與服務(wù)規(guī)范(試行)》等，這些地方性文件的出臺(tái)促進(jìn)了體育旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。

三是有關(guān)具體體育旅游項(xiàng)目的管理規(guī)定。如在國(guó)家立法層面，《旅游法》第47條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)高空、高速、水上、潛水、探險(xiǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得經(jīng)營(yíng)許可?！钡?6條規(guī)定“高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目等經(jīng)營(yíng)者實(shí)施責(zé)任保險(xiǎn)制度?！盵11]國(guó)家旅游局2016年制定的《旅游安全管理辦法》對(duì)旅游活動(dòng)中經(jīng)營(yíng)安全、風(fēng)險(xiǎn)提示、安全管理等方面進(jìn)一步規(guī)范，使我國(guó)旅游安全管理邁向制度化、規(guī)范化發(fā)展的新階段。文化和旅游部針對(duì)旅游市場(chǎng)出臺(tái)的“黑名單管理辦法”等，對(duì)規(guī)范體育旅游市場(chǎng)、保障旅游活動(dòng)安全也發(fā)揮著重要作用。此外，對(duì)于地方性特色體育旅游，一些省市也出臺(tái)了地方規(guī)范性文件加以促進(jìn)和規(guī)范。如針對(duì)冰雪體育旅游，2016年吉林省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于做大做強(qiáng)冰雪產(chǎn)業(yè)的實(shí)施意見》，2018年吉林市委托國(guó)家發(fā)改委國(guó)際合作中心編制了《吉林市冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，2019年吉林省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于以2022年北京冬奧會(huì)為契機(jī)大力發(fā)展冰雪運(yùn)動(dòng)和冰雪經(jīng)濟(jì)的實(shí)施意見》等。

三、我國(guó)體育旅游業(yè)的立法困境

總體來(lái)看，上述體育旅游業(yè)立法對(duì)我國(guó)體育旅游業(yè)的發(fā)展起到了引領(lǐng)促進(jìn)作用，使我國(guó)體育旅游業(yè)初步進(jìn)入法制化軌道。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)體育旅游業(yè)的立法仍然存在諸多不足，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(一)立法缺乏系統(tǒng)性和規(guī)劃性

體育旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展依賴于旅游業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)融合環(huán)境的建立，立法保障層面表現(xiàn)為旅游業(yè)法律法規(guī)與體育產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)的關(guān)聯(lián)互動(dòng)。但縱觀我國(guó)各層面的體育旅游法律法規(guī)，相關(guān)系統(tǒng)性立法均處于相對(duì)欠缺階段。

目前，我國(guó)沒有專門的“體育旅游法”，《旅游法》和《體育法》是與體育旅游業(yè)直接相關(guān)的部門法。而《旅游法》第23條只是簡(jiǎn)單提及要“促進(jìn)旅游與體育等領(lǐng)域的融合”，并沒有專門針對(duì)“體育旅游”的規(guī)定，也沒有“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目”的相關(guān)條文。從產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)、體育旅游的性質(zhì)及其對(duì)立法的需求來(lái)看，《旅游法》并沒有對(duì)體育旅游做出類型化的處理，或根據(jù)其相較于普通旅游的特殊性而制定不同的法律條款。

而作為我國(guó)唯一一部正式的體育法律，即1995年出臺(tái)的《體育法》，雖有關(guān)于促進(jìn)各類體育協(xié)調(diào)發(fā)展、培養(yǎng)體育人才和鼓勵(lì)、支持民族傳統(tǒng)體育項(xiàng)目挖掘等對(duì)體育旅游發(fā)展有指導(dǎo)意義的條文，但其頒布于體育主要作為“事業(yè)”而不是“產(chǎn)業(yè)”的競(jìng)技體育為主的時(shí)期，沒有專門針對(duì)“體育產(chǎn)業(yè)”的具體規(guī)定，也沒有“體育旅游”和“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目”的具體規(guī)定，最多是關(guān)于體育經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的概括性規(guī)定。[12]體育旅游業(yè)的發(fā)展存在有別于單一旅游活動(dòng)和體育運(yùn)動(dòng)的特殊性，而當(dāng)前體育旅游法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)存在真空地帶，制約了體育產(chǎn)業(yè)與旅游業(yè)的融合與聯(lián)動(dòng)，也成為旅游業(yè)發(fā)展立法保障的困境之一。

(二)立法層次偏低，立法內(nèi)容滯后

在體育旅游市場(chǎng)管理方面，目前我國(guó)尚未出臺(tái)國(guó)家層面的體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例或體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理辦法，而各地方要么沒有相關(guān)法律法規(guī)，要么體育市場(chǎng)管理的法規(guī)、規(guī)章多頒布于20世紀(jì)90年代，難以適應(yīng)當(dāng)前體育旅游業(yè)的發(fā)展。

體育旅游規(guī)劃對(duì)體育旅游業(yè)的發(fā)展具有前瞻性的作用，而我國(guó)并沒有專門針對(duì)體育旅游業(yè)的規(guī)劃。從國(guó)家“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃到地方規(guī)劃，旅游更多的是和文化聯(lián)系在一起，只是簡(jiǎn)單提及促進(jìn)旅游與體育的融合，且集中在自駕車旅居車、冰雪等戶外體育旅游方面，對(duì)其他體育類的旅游項(xiàng)目涉及較少。基于公法保護(hù)理念的《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》中有關(guān)體育非遺的利用和開發(fā)也僅有第5條和第37條且缺少明確的制度保障，體育旅游資源開發(fā)和利用的引導(dǎo)和鼓勵(lì)制度尚未成熟。體育旅游業(yè)立法內(nèi)容的滯后還體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)人才培育機(jī)制的不足，遼寧和寧夏等地出臺(tái)的體育人才培養(yǎng)辦法，目的在于為體育事業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)競(jìng)技體育人才，缺乏關(guān)涉體育旅游業(yè)人才培養(yǎng)的相關(guān)規(guī)定?？傮w來(lái)看，促進(jìn)體育旅游業(yè)發(fā)展主要以大量存在的文化和旅游部、體育總局等部門規(guī)范文件為依據(jù)，依靠中央和地方各級(jí)政策的推動(dòng)。不可否認(rèn)這些常態(tài)化的政策法規(guī)文件對(duì)體育旅游業(yè)發(fā)展起了重要作用，但解決體育旅游業(yè)發(fā)展存在問題的作用空間有限，發(fā)展背后制度供給的成本和效率問題還有待進(jìn)一步討論。

(三)地方立法創(chuàng)新性不足且缺乏特色

地域差異使得各省、自治區(qū)的體育旅游業(yè)在類型、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容上差別較大，這一現(xiàn)實(shí)情況決定了僅僅依靠中央立法很難實(shí)現(xiàn)對(duì)體育旅游業(yè)的有效促進(jìn)和保障，需要各地在遵守國(guó)家統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，針對(duì)體育旅游業(yè)實(shí)際存在的問題因地制宜的制定能夠體現(xiàn)地方和民族特色的地方立法。但通過對(duì)體育旅游業(yè)地方立法的梳理，發(fā)現(xiàn)體育旅游業(yè)的地方立法創(chuàng)新性不足且缺乏特色。目前，各省、自治區(qū)“旅游(管理)條例”中部分根據(jù)《旅游法》第23條簡(jiǎn)單提及應(yīng)促進(jìn)旅游與體育的融合，或進(jìn)一步提出創(chuàng)新體育旅游發(fā)展，或甚至連此類相關(guān)規(guī)定都沒有，直接規(guī)定“體育旅游項(xiàng)目”的省份更是少之又少。各省、自治區(qū)出臺(tái)的“全民健身?xiàng)l例”中對(duì)經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的規(guī)定，“體育(發(fā)展)條例”中關(guān)于發(fā)展民族體育、扶持和挖掘少數(shù)民族傳統(tǒng)體育項(xiàng)目的規(guī)定等都與國(guó)家和其他地方的規(guī)定具有高度的相似性，缺乏自主與創(chuàng)新。在促進(jìn)體育旅游業(yè)發(fā)展方面，主要表現(xiàn)為對(duì)體育旅游業(yè)國(guó)家層面相關(guān)規(guī)范性文件的貫徹和落實(shí)，如吉林、江西、湖北、云南等省份針對(duì)國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》出臺(tái)了實(shí)施意見，陜西、云南等省份對(duì)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)全域旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺(tái)了實(shí)施意見。只有海南省、三亞市等部分省市出臺(tái)了體育旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃。除此之外，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例》第7條中明確指出鼓勵(lì)和支持本地區(qū)賽馬、搏克等民族傳統(tǒng)體育項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其他類似的能夠體現(xiàn)地方特色和民族特色的規(guī)定在地方立法中還很欠缺。總體而言，與體育旅游直接相關(guān)的地方立法數(shù)量較少，地方立法中關(guān)于體育旅游業(yè)的規(guī)定相對(duì)失衡，各地立法差距較大，在具體內(nèi)容上也不夠全面。

(四)相關(guān)法律規(guī)范的可操作性不強(qiáng)

體育旅游特別是高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目技術(shù)性強(qiáng)、危險(xiǎn)性大，需要依靠專門性的法律規(guī)范加以應(yīng)對(duì)和處置。然而，現(xiàn)行的一些高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目法律規(guī)范相對(duì)缺乏可操作性，其有效性、執(zhí)行性和針對(duì)性都十分有限。一是在涉及旅游項(xiàng)目立法時(shí)使用了“風(fēng)險(xiǎn)”一詞，涉及體育項(xiàng)目立法時(shí)使用了“危險(xiǎn)”一詞，兩種表述是否具有相同的內(nèi)涵及可否并稱為高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目，在我國(guó)目前尚沒有明確的規(guī)定。其次，高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目的范圍，包括高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目中涉及體育運(yùn)動(dòng)的項(xiàng)目，“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄”也應(yīng)納入“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目目錄”之中。國(guó)家體育總局聯(lián)合人力資源和社會(huì)保障部等雖已發(fā)布第一批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄，但目錄中很多屬于國(guó)家行政部門批準(zhǔn)開展的傳統(tǒng)體育項(xiàng)目，且很多體育項(xiàng)目如漂流、蹦極、高空速降等，從性質(zhì)上看也屬于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目，但這些項(xiàng)目尚未被納入國(guó)家體育主管部門行政許可的目錄中。[13]再次，中央與地方關(guān)于高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的法律法規(guī)存在一定沖突。吉林、廣東制定的地方性法規(guī)對(duì)“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目”進(jìn)行了規(guī)定，但其制定時(shí)間早于第一批高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄公布之前，與國(guó)家體育總局對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目范圍的界定不一致。最后，體育旅游風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移中法律機(jī)制明顯缺位，《旅游法》對(duì)體育項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任進(jìn)行了明確界定，但相應(yīng)條款規(guī)定卻相對(duì)模糊，關(guān)于專項(xiàng)保險(xiǎn)的內(nèi)容也不明確，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)性較大的體育旅游項(xiàng)目，難以做到風(fēng)險(xiǎn)的有效轉(zhuǎn)移。[14]

四、完善促進(jìn)體育旅游業(yè)發(fā)展的立法對(duì)策

2019年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》指出，體育產(chǎn)業(yè)在滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要方面發(fā)揮著不可替代的作用，要強(qiáng)化體育產(chǎn)業(yè)要素保障，激發(fā)市場(chǎng)活力和消費(fèi)熱情，推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展健身休閑產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》提出，要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，政府扶持；堅(jiān)持消費(fèi)引領(lǐng)，培育主體；堅(jiān)持強(qiáng)化特色，打造品牌；堅(jiān)持加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范發(fā)展，加快形成結(jié)構(gòu)合理、門類齊全、功能完善的體育旅游業(yè)體系和產(chǎn)品體系。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，提升體育旅游產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量，推進(jìn)構(gòu)建體育旅游業(yè)的法律法規(guī)體系非常必要。

(一)盡快修改《旅游法》《體育法》

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我國(guó)應(yīng)采用單獨(dú)立法的模式制定關(guān)于體育旅游的法律規(guī)范，但考慮到當(dāng)前我國(guó)體育旅游業(yè)處于上升階段及實(shí)踐中呈現(xiàn)明顯的區(qū)域化特征，體育旅游業(yè)立法適宜采取循序漸進(jìn)的方式。首先應(yīng)在《體育法》和《旅游法》部門法中增加相應(yīng)條款。在未出臺(tái)專門的體育旅游法之前，我國(guó)應(yīng)在《旅游法》中增加“體育旅游”和“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游”的特別規(guī)定，明確體育旅游業(yè)的調(diào)整范圍和發(fā)展定位。除此之外還應(yīng)對(duì)體育旅游市場(chǎng)主體的法律地位、權(quán)利和義務(wù)等方面進(jìn)行規(guī)定。在完善《旅游法》的同時(shí)也應(yīng)盡快對(duì)已實(shí)施20余年的《體育法》進(jìn)行修訂，增加“體育產(chǎn)業(yè)”的章節(jié)，明確體育產(chǎn)業(yè)的概念及法律規(guī)范的適用范圍，在“體育產(chǎn)業(yè)”章節(jié)新增“體育旅游”和“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目”的相關(guān)內(nèi)容。本文雖建議在《旅游法》和《體育法》中均增加“體育旅游”的相關(guān)規(guī)定，但立法側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有不同。《旅游法》基于體育旅游中旅游活動(dòng)的本質(zhì)，側(cè)重于體育旅游的規(guī)劃和促進(jìn)、經(jīng)營(yíng)和服務(wù)，《體育法》基于體育旅游、體育活動(dòng)的內(nèi)容屬性，側(cè)重于為高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目的管理提供法律依據(jù)，其中《旅游法》應(yīng)作為現(xiàn)階段調(diào)整我國(guó)體育旅游活動(dòng)領(lǐng)域中各種社會(huì)關(guān)系的核心法律規(guī)范。

(二)構(gòu)建與高質(zhì)量發(fā)展相匹配的產(chǎn)業(yè)管理與服務(wù)體系

體育旅游市場(chǎng)管理方面，在做好立法調(diào)研的基礎(chǔ)上，應(yīng)盡快出臺(tái)國(guó)家層面的“體育市場(chǎng)管理?xiàng)l例”或“體育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理辦法”，必要時(shí)還可制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中涌現(xiàn)出的具體問題進(jìn)行規(guī)范。在產(chǎn)業(yè)促進(jìn)的制度建設(shè)方面，體育旅游發(fā)展規(guī)劃對(duì)體育旅游業(yè)的發(fā)展具有前瞻性的引領(lǐng)和促進(jìn)作用?！丁笆奈濉甭糜螛I(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》中均有體育旅游的相關(guān)內(nèi)容，但專門性和系統(tǒng)性不足。為了更好地促進(jìn)體育旅游業(yè)的發(fā)展，我國(guó)應(yīng)盡快編制完成全國(guó)層面的體育旅游發(fā)展總體規(guī)劃，明確該產(chǎn)業(yè)的發(fā)展定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展方向、發(fā)展重點(diǎn)等。體育旅游是典型的產(chǎn)業(yè)融合，這就要求旅游部門和體育部門要建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)展規(guī)劃可對(duì)兩部門的歸口管理進(jìn)行規(guī)定，強(qiáng)調(diào)以旅游部門為主、體育部門為輔、其他相關(guān)各部門聯(lián)動(dòng)協(xié)同的高效工作機(jī)制。在此基礎(chǔ)上注重政策銜接，完善體育旅游業(yè)市場(chǎng)培育、人才保障、科技支撐、用地供給、財(cái)政金融扶持等政策供給，切實(shí)形成政策合力。[15]目前，體育旅游業(yè)的制度、目標(biāo)、規(guī)范大都以政策方式出現(xiàn)，如“國(guó)務(wù)院46號(hào)文”“旅發(fā)172號(hào)文”等，這些政策措施對(duì)促進(jìn)我國(guó)體育旅游業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用，但政策自身的局限性一定程度上限制了體育旅游業(yè)的發(fā)展動(dòng)力。隨著各項(xiàng)政策的日趨完善，應(yīng)有步驟的將現(xiàn)有政策法律化，對(duì)促進(jìn)體育旅游發(fā)展的人才保障、科技支撐和金融財(cái)稅扶持等方面做出具體規(guī)定。

(三)進(jìn)一步發(fā)揮地方立法在促進(jìn)體育旅游業(yè)發(fā)展中的作用

各省、自治區(qū)具備的體育旅游區(qū)域優(yōu)勢(shì)不同，發(fā)展水平存有差異，重點(diǎn)發(fā)展的體育旅游項(xiàng)目亦有區(qū)別?？紤]到當(dāng)前我國(guó)體育旅游業(yè)處于上升階段，以及實(shí)踐中呈現(xiàn)明顯的區(qū)域化特征，體育旅游業(yè)立法適宜采取循序漸進(jìn)的方式，通過地方立法解決體育旅游業(yè)當(dāng)前發(fā)展存在的問題，建立體育旅游業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制尤為必要。地方立法雖然只能在各自行政區(qū)劃范圍內(nèi)發(fā)生法律效力，但其不僅體現(xiàn)著對(duì)國(guó)家法律法規(guī)的輔助與補(bǔ)充，還能滿足地區(qū)實(shí)際發(fā)展的需要。首先，各地在對(duì)全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院頒布的關(guān)于體育旅游的法律法規(guī)做好促進(jìn)法律實(shí)施的相應(yīng)地方立法工作之外，適宜地以地方促進(jìn)型立法的形式，鼓勵(lì)并引導(dǎo)體育旅游業(yè)的發(fā)展。體育旅游業(yè)立法要明確劃定以體育和旅游為主的各級(jí)不同部門推進(jìn)體育旅游業(yè)發(fā)展的職責(zé)和任務(wù)，確保政策在落地實(shí)施過程中更具可執(zhí)行性和可操作性。我國(guó)一些地方政府已將體育部門與文旅部門合并，從制度層面推進(jìn)體育與旅游業(yè)加速融合發(fā)展，如深圳市、珠海市、銀川市、長(zhǎng)白山管委會(huì)等，這也將成為體育旅游業(yè)發(fā)展的“排頭兵”及地方立法推進(jìn)的“先鋒”。其次，由于實(shí)踐中體育旅游業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)明顯的區(qū)域化特征，在實(shí)際管理中特別是對(duì)具有地方特色的體育旅游項(xiàng)目的開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，堅(jiān)持問題和需求導(dǎo)向，根據(jù)本地區(qū)體育旅游的特點(diǎn)和實(shí)際需要，對(duì)體育旅游業(yè)的管理對(duì)象和調(diào)整范圍、審批條件和程序制定進(jìn)行有針對(duì)性的規(guī)定。

(四)以完善高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目管理為重點(diǎn)，不斷提高立法質(zhì)量和立法水平

目前，我國(guó)體育旅游業(yè)的發(fā)展對(duì)體育項(xiàng)目具有高度的依賴性，而這些市場(chǎng)價(jià)值高的體育項(xiàng)目大多屬于高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目。因此，體育旅游業(yè)發(fā)展立法需要特別重視高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目的管理立法。例如，確定高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目類別，完善其市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)行為，保障體育旅游參加者的人身安全等。[16]當(dāng)前，完善高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目管理立法，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)《旅游法》第47條和《全民健身?xiàng)l例》第32條的有效實(shí)施，同時(shí)，增強(qiáng)地方各級(jí)體育、旅游管理部門對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目管理實(shí)施的可操作性。[17]首先，應(yīng)對(duì)“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目”的內(nèi)涵進(jìn)行界定，體育運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目和旅游項(xiàng)目活動(dòng)中安全事故的發(fā)生均具有可能性與不確定性，加之《旅游法》比《全民健身?xiàng)l例》的法律效力等級(jí)更高，采用《旅游法》中關(guān)于“高風(fēng)險(xiǎn)旅游項(xiàng)目”的用詞并稱為“高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目”更為科學(xué)和合理。其次，《經(jīng)營(yíng)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目許可管理辦法》目前只針對(duì)游泳、滑雪(高山滑雪、自由式滑雪、單板滑雪)、潛水、攀巖四項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目，在性質(zhì)上其他屬于高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游的項(xiàng)目，也應(yīng)盡快根據(jù)實(shí)際情況完善準(zhǔn)入條件。而對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目的劃分，建議參考吉林市對(duì)高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的界定，危險(xiǎn)性大、專業(yè)技術(shù)性強(qiáng)、安全保障要求高的體育旅游項(xiàng)目都應(yīng)是高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目行政許可的對(duì)象。高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄目前只公布了第一批，且距今已有近9年，國(guó)家體育總局應(yīng)會(huì)同其他部門盡快制定并公布第二批目錄，且要定期更新，以強(qiáng)化對(duì)新興高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目的監(jiān)管。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高、地域性問題突出但尚未列入國(guó)家高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目目錄的體育旅游項(xiàng)目，可通過地方立法形式納入市場(chǎng)準(zhǔn)入范圍，保障高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目行政許可范圍有法可依。對(duì)于中央與地方有關(guān)高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目在法律法規(guī)上所存在的沖突，未來(lái)可以由國(guó)務(wù)院出臺(tái)“高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例”進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。國(guó)家體育總局和地方人大、政府也可以根據(jù)實(shí)際制定具體的規(guī)定，補(bǔ)充高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目的法律規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步健全配套的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移法律機(jī)制，如對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)體育旅游項(xiàng)目增加強(qiáng)制保險(xiǎn)規(guī)定，完善體育旅游保險(xiǎn)賠償制度，制定比一般旅游活動(dòng)更為嚴(yán)格的體育旅游行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，以安全管理、風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)警與救援保障等標(biāo)準(zhǔn)為側(cè)重點(diǎn)，以權(quán)利義務(wù)關(guān)系強(qiáng)化責(zé)任主體的風(fēng)險(xiǎn)防范與安全保障意識(shí)，為推動(dòng)體育旅游業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。